Những bất cập và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam trong điều kiện hiện nay

Mục lục

Mở đầu
Chơng 1:
Hệ thống ngân sách nhà nớc trong nền kinh tế thị trờng
I. Bản chất và vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trờng
1.Bản chất của NSNN
2. Vai trò của NSNN trong nề kinh tế thị trờng
2.1 Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trờng
2.2 Vai trò của NSNN trong cơ chế thị trờng
II. Hệ thống NSNN
Chơng 2:
Phân cấp quản lý NSNN và Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt
Nam
I. Phân cấp quản lý NSNN
1. Sự cần thiết và tác dụng của phân cấp quản lý NSNN
2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN
3. Nội dung phân cấp quản lý NSNN
II. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam
Chơng 3:
Một số kiến nghị hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý
NSNN ở Việt nam hiện nay
1. Hoàn thiện NSĐF trên cơ sở xoá bỏ dần tính bao hàm của
NS cấp trên đối với ngân sách cấp dới:
1


2. Cải cách hệ thống quản lý thuế:
3. Khi phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và xác định tỷ lệ phần trăm phân
chia các khoản thu giữa ngân sác các cấp chính quyền địa phơng và số
bổ xung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới cần ®¶m b¶o:.

4. ChØnh lý, sưa ®ỉi, bỉ xung mét sè quy định trong luật:
Kết luận

2


Mở đầu
Với mục tiêu quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng Ngân
sách Nhà nớc (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết
kiệm, có hiệu quả tiền của của Nhà nớc; tăng tích luỹ để thực hiện CNHHĐH đất nớc theo định hớng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xÃ
hội, nâng cao đời sống của nhân dân; đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối
ngoại, luật NSNN-một đạo luật quan trọng trong hệ thống tài chính- đà đợc
Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20-3-1996; sau đó đợc sửa
đổi, bổ sung bởi luật số 06/1998/QH 10 ngày 20-5-1998, đánh dấu mốc lịch
sử quan trọng trong công tác quản lý, điều hành NSNN ở nớc ta, tạo cơ sở
pháp lý cao nhất cho hoạt động của NSNN.
Sau bốn năm thực hiện luật NSNN, thực tiễn đà khẳng định vai trò của
luật trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xà hội. Hoạt động NSNN dần đợc quan tâm không chỉ từ phía các cơ quan quản lý Nhà nớc mà còn từ phía
ngời dân và các doanh nghiệp. Bên cạnh đó, cũng dựa trên cơ sở phản hồi từ
phía ngời dân và doanh nghiệp, luật đà bộc lộ nhiều bất cập không chỉ giữa
văn bản và thực tế áp dụng mà cả những bất cập trong công tác chỉ đạo điều
hành. Một trong những nguyên nhân dẫn đến những bất cập trên là việc quyết
định phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu cho các cấp ngân sách và phân
giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan trong bộ máy quản lý Nhà nớc
vẫn còn tồn tại nhiều nhợc điểm cần xem xét lại.
Để góp phần tiếp tục hoàn chỉnh hơn nữa luật NSNN nói chung và chế độ
phân cấp quản lý nhân sách nói riêng, tác giả chọn đề tài: Những bất cập
và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ë ViƯt nam trong
®iỊu kiƯn hiƯn nay. Tõ ®ã mn thông qua thực tiễn để làm sáng tỏ những
cái đợc và cha đợc của chế độ phân cấp quản lý cả về phơng diện pháp lý

(các văn bản liên quan đến NSNN) và công tác chỉ đạo điều hành, từ đó đề
xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh
tế, xà hội trong thời kỳ đổi mới, phát huy tối đa hiệu quả của NSNN trong
việc điều chỉnh nền kinh tế theo những mục tiêu đà đặt ra.
3


Chơng I: Hệ thống Ngân sách Nhà nớc và phân cấp quản lý
Ngân sách Nhà nớc.
I. Bản chất và vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trờng.
1. Bản chất của NSNN.
NSNN là khái niệm quen thuộc theo nghĩa rộng mà bất kỳ ngời dân nào
cũng biết đợc, song lại có rất nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN:
Theo quan điểm của Nga: NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi
bằng tiền của Nhà nớc trong một giai đoạn nhất định.
Một cách hiểu tơng tự, ngời Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tài liệu kế
toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nớc trong một
năm.
Có thể thấy rằng các quan điểm trên đều cho thấy biểu hiện bên ngoài của
NSNN và mối quan hệ mật thiết giữa Nhà nớc và NSNN.
Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức
quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nớc. Tại
Việt nam, định nghĩa về NSNN đợc nêu rõ trong luật NSNN (20/3/1996):
NSNN là toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nớc trong dự toán đà đợc
cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền quyết định và đợc thực hiện trong một
năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nớc.(Điều1luật NSNN).
Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiêu (sử
dụng) quỹ tiền tệ của Nhà nớc, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một
bên là các chủ thể kinh tế, xà hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm
quốc dân dới hình thức giá trị và một bên là Nhà nớc. Đó chính là bản chất

kinh tế của NSNN. Đứng sau các hoạt động thu, chi là mối quan hệ kinh tế
giữa Nhà nớc và các chđ thĨ kinh tÕ, x· héi. Nãi c¸ch kh¸c, NSNN phản ánh
mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nớc với các chủ thể trong phân phối tổng sản
4


phẩm xà hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nớc, chuyển dịch mét bé phËn thu nhËp b»ng tiỊn cđa c¸c chđ thể đó thành thu
nhập của Nhà nớc và Nhà nớc chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể đợc
thực hiện để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nớc.
2. Vai trò của Ngân sách Nhà nớc trong nền kinh tế thị trờng.
2.1. Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trờng.
Nền kinh tế mà vấn đề cơ bản của nó do thị trờng quyết định đợc gọi là
Kinh tế thị trờng.Trong nền kinh tế hàng hoá có một loạt những quy luật kinh
tế vốn có của nó hoạt động nh: quy luật giá trị, quy luật cung- cầu, quy luật
cạnh tranh, quy luật lu thông tiền tệ và lợi nhuận là động lực cơ bản của sự
vân ®éng ®ã. C¸c quy lt biĨu hiƯn sù t¸c ®éng của mình thông qua thị trờng. Nhờ sự vân động của hệ thống giá cả thị trờng mà diễn ra sự thích ứng
tự phát giữa khối lợng và cơ cấu của sản xuất với khối lợng và cơ cấu nhu cầu
của xà hội.
Nhìn chung cơ chế thị trờng có các u điểm cơ bản sau:
* Cơ chế thị trờng kích thích hoạt động của các chủ thể kinh tế và tạo
đIều kiện thuận lợi cho sự hoạt động tự do của họ.
* Cạnh tranh buộc nhà sản xuất phải hao phí lao động cá biệt đến mức
thấp nhất có thể đợc bằng cách áp dụng kỹ thuật và công nghệ mới vào sản
xuất.
* Sự tác động của cơ chế thị trờng đa đến sự thích ứng tự phát giữa
khối lợng và cơ câú sản xuất với khối lợng và cơ cấu nhu cầu xà hội.
* Trong cơ chế thị trờng tồn tại sự đa dạng của các thị trờng. Bên cạnh
thị trờng hàng hoá đà xuất hiện từ lâu là các thị trờng về vốn, lao động phục
vụ cho sản xuất kết hợp với hệ thống giá cả linh hoạt vận động theo quan hệ
cung cầu của hàng hoá, dịch vô.

5


Song, cơ chế thị trờng không phải là hiện thân của sự hoàn hảo mà chứa đựng
trong nó nhều trục trặc.
Mục đích hoạt động của các doanh nghiệp lá tối đa hoá lợi nhuận.
Ngành nào, lĩnh vực nào có khả năng đem lại lợi nhuận cao thì các doanh
nghiệp sẽ đổ xô vào sản xuất mặt hàng, lĩnh vực đó. Từ đó dẫn đến sự phát
triển mất cân đối giữa các khu vực, ngành, nghề trong nền KTQD.
Hơn nữa, vì lợi nhuận, các doanh nghiệp sẵn sàng lạm dụng tài
nguyên, gây ô nhiễm môi trờng sống của con ngời mà xà hội phải gánh chịu,
do đó, hiệu quả kinh tế, xà hội không đợc đảm bảo.
Có những mục tiêu xà hội mà dù cơ chế thị trờng hoạt động tốt cũng
không thể đạt đợc. Sự tác động của cơ chế thị trờng dẫn đến sự phân hoá
giàu, nghèo, tác động xấu đến đạo đức và tình ngời.
Với một loạt các khuyết tật trên, ngày nay, trên thực tế không tồn tại cơ
chế thị trờng thuần tuý, mà thờng có sự can thiệp của Nhà nớc, khi đó nền
kinh tế gọi là Nền kinh tế hỗn hợp.
2.2. Vai trò của Ngân sách Nhà nớc trong cơ chế thị trờng.
Tất cả những khiếm khuyết của cơ chế thị trờng đòi hỏi có sự can thiệp
của Nhà nớc là tất yêu, là một nhu cầu khách quan nhằm khôi phục lai những
cân đối và mở đờng cho sức sản xuất phát triển.
Trong cơ chế điều chỉnh của Nhà nớc, bên trong kết cấu của nó, ngoài
việc tổ chức một cách khoa học, thì những công cụ tài chính, tiền tệ, kế
hoạch, luật pháp đợc coi là những công cụ điều chỉnh cơ bản và quan trọng.
NSNN là một trong những công cụ hữu hiệu để Nhà nớc đIều chỉnh vĩ mô
nền kinh tế, xà hội. Mục tiêu của NSNN không phải để Nhà nớc đạt đợc lợi
nhuận nh các doanh nghiệp và cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình trớc
các đối thủ cạnh tranh trên thị trờng. NSNN ngoàI việc duy trì sự tồn tại của

bộ máy Nhà nớc còn phải xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xà hội để tạo ra
môi trờng thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động.
6


NSNN đợc sử dụng nh là công cụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằm đảm
bảo cân đối hợp lý của cơ cấu kinh tế và sự ổn định cđa chu kú kinh doanh.
Tríc xu thÕ ph¸t triĨn mÊt cân đối của các ngành, lĩnh vực trong nền kinh tế,
thông qua quỹ ngân sách, Chính phủ có thể áp dụng các chính sách u đÃi, đầu
t vao các lĩnh vực mà t nhân không muốn đầu t vì hiệu quả đầu t thấp; hoặc
qua các chính sách thuế bằng việc đánh thuế vào những hàng hoá, dịch vụ
của t nhân có khả năng thao tong trên thị trờng; đồng thời, áp dụng mức thuế
suất u đÃi đối với những hàng hoá mà Chính phủ khuyến dụng. Nhờ đó mà có
thể đảm bảo sự cân đối, công bằng trong nền kinh tế.
Giá cả trên thị trờng biến động dựa vào quy luật cung cầu của hàng hoá,
dịch vụ. NSNN cũng đợc sử dụng nh là công cụ đảm bảo sự ổn định giá cả
của thị trờng.
Một vai trò đợc coi là không kém phần quan trọng của NSNN là giải
quyết các vấn đề xà hội: bất công, ô nhiễm môi trờngChẳng hạn trớc vấn
đề công bằng xà hội. Chống lại sự bất công là cần thiết cho một xà hội văn
minh và ổn định, Chính phủ thờng sử dụng các biện pháp tác động tới thu
nhập để thiết lập lai sự công bằng xà hội. Điều chỉnh thu nhập của các nhóm
dân c khác nhau bằng cách trợ cấp thu nhập cho những ngời có thu nhập thấp
hoặc hoàn toàn không có thu nhập. Một cách khác, Chính phủ có thể sử dụng
biện pháp tác động gián tiếp đến thu nhập bằng cách tạo khả năng tạo thu
nhập cao hơn dựa vào năng lực của bản thân. theo đánh giá thì đây là biện
pháp tích cực nhất, động thời làm tăng thu nhập quốc dân; nói cách khác, nó
làm cho một số ngời dân giàu lên mà không ai nghèo đi; hoặc qua chính sách
thuế thu nhập, sử dụng mức th st cao ®èi víi ngêi cã thu nhËp cao và ngợc lại.
Nh vậy, vai trò của NSNN là rất lớn. Vấn đề đặt ra là việc tổ chức quy mô,

cơ cấu và quản lý NSNN nh thế nào để phát huy đợc vai trò của nó.
II. Hệ thống NSNN

7


Hệ thống NSNN đợc hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ
hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp
ngân sách.
Tại nớc ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ
máy Nhà nớc và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh
tế xà hội của đất nớc theo Hiến pháp. Mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân
sách riêng cung cấp phơng tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện
chức năng, nhiệm vụ của mình trên vùng lÃnh thổ. Việc hình thành hệ thống
chính quyền Nhà nớc các cấp là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức
năng, nhiệm vụ của Nhà nớc trên mäi vïng l·nh thỉ cđa ®Êt níc. ChÝnh sù ra
®êi của hệ thống chính quyền Nhà nớc nhiều cấp đó
Cấp ngân sách đợc hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà nớc, phù
hợp với mô hình tổ chức hệ thèng chÝnh qun Nhµ níc ta hiƯn nay, hƯ thèng
NSNN bao gồm NSTƯ và NSĐP. Trong đó, NSTƯ gồm:
- Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ơng (gọi chung là
ngân sách cấp tỉnh).
- Ngân sách cấp huyện, quận, thị xÃ, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung
là ngân sách cấp huyện).
- Ngân sách cấp xÃ, phờng, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xÃ).
NSTƯ phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo nhành và giữ vai trò chủ đạo trong
hệ thống NSNN. Nó bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền trung ơng đợc mạch của cả nớc
NSĐP là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các cấp chính quyền bên
dới phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngoài ngân sách xà cha có đơn
vị dự toán, các cấp ngân sách khác đều bao gồm một số đơn vị dự toán của

cấp ấy hợp thành.

8


* Ngân sách cấp tỉnh phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lÃnh thổ, đảm bảo
thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xà hội cđa chÝnh
qun cÊp tØnh vµ thµnh phè trùc thc trung ơng.
* Ngân sách cấp xÃ, phờng, thị trấn là đơn vị hành chính cơ sở có tầm
quan trọng đặc biệt và cũng có đặc thù riêng: nguồn thu đợc khai thác trực
tiếp trên địa bàn và nhiệm vụ chi cũng ®ỵc bè trÝ®Ĩ phơc vơ cho mơc ®Ých
trùc tiÕp cđa cộng đồng dân c trong xà mà không thông qua một khâu trung
gian nào. Ngân sách xà là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN, đảm
bảo điều kiện tài chính để chính quyền xà chủ động khai thác các thế mạnh
về đất đai, phát triển kinh tế, xà hội, xây dựng nông thôn mới, thực hiện các
chính sách xà hội, giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn.
Trong hệ thống ngân sách Nhà nớc ta, ngân sách trung ơng chi phối phần
lớn các khoản thu và chi quan trọng, còn ngân sách địa phơng chỉ đợc giao
nhiệm vụ đảm nhận các khoản thu và chi có tính chất địa phơng. Quan hệ
giữa các cấp ngân sách đợc thực hiện theo nguyên tắc sau:
Ngân sách trung ơng và ngân sách các cấp chính quyền địa phơng đợc
phân định ngn thu vµ nhiƯm vơ chi cơ thĨ
Thùc hiƯn viƯc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới để
đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phơng. Số bổ
sung này là khoản thu của ngân sách cấp dới.
Trờng hợp cơ quan quản lý Nhà nớc cấp trên uỷ quyền cho cơ quan
quản lý Nhà nớc cấp dới thực hiện nhiệm vị chi thuộc chức năng của mình,
thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới ®Ĩ thùc
hiƯn nhiƯm vơ ®ã.
Ngoµi viƯc bỉ sung ngn thu và uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi,

không đợc dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp
khác trừ trờng hợp đặc biệt theo quy ®Þnh cđa ChÝnh phđ.

9


Chơng II: phân cấp quản lí ngân sách nhà nớc và thực trạng
của phân cấp quản lý NSNN ở việt nam

I. Phân cấp quản lý NSNN:

10


1. Sự cần thiết và tác dụng:
Chế độ phân cấp và quản lý ngân sách ở nớc ta ra đời từ năm 1967, tới nay
đà qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử nhất
định nhằm giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa NSTƯ và
chính quyền các cấp trong quản lý NSNN.
NSNN đợc phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa
phơng là tất yếu kh¸ch quan khi tỉ chøc hƯ thèng NSNN gåm nhiỊu cấp.
Điều đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà còn từ cơ chế phân cấp
quản lý về hành chính. Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm vụ cần đảm bảo
bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất
và bố chí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống. Mặt khác, xét
về yếu tố lịch sử và thực tế hiện nay, trong khi Đảng và Nhà nớc

Phân cấp

quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của NSNN với cac hoạt

động kinh tế, xà hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung đấy đủ và kịp
thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử
dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các mục
tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xà hội của đất nớc. Phân cấp quản lý NSNN
đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phơng tiện tài chính cho việc duy trì
và phát triển hoạt động của các cấp chính quyền ngân sách từ trung ơng đến
địa phơng mà còn tạo điều kiện phát huy đợc các lợi thế nhiều mặt của từng
vùng, từng địa phơng trong cả nớc. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá
NSNN đợc tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng
nh quan hệ giữa các cấp ngân sách đợc tố hơn để phát huy vai trò là công cụ
điều chỉnh vĩ mô của NSNN. Đồng thời, phân cấp quản lý NSNN còn có tác
động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xà hội ngày càng hoàn thiện hơn.
Tóm lại phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý, tức là việc giải quyết mối
quan hệ giữa chính quyền Nhà nớc trung ơng và các cấp chính quyền địa phơng trong việc xử lý các vấn đề hoạt động và điều hành NSNN đúng đắn và
hợp lý sẽ là một giải pháp quan trọng trong quản lý NSNN.
2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN.
11


Phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp
chính quyền Nhà nớc về vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành
NSNN.
Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết quả tốt cần phải tuân thủ các
nguyên tắc sau đây:
Một là: phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xà hội của đất nớc. Phân
cấp quản lý kinh tế, xà hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp
quản lý NSNN.
Hai là: ngân sách trung ơng giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực
cơ bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nớc
Ba là: phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần

trăm (%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân
sách cấp dới đợc cố định từ 3 đến 5 năm
Bốn là: đảm bảo công bằng trong phân cấp ngân sách. Phân cấp ngân
sách phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nớc, cố gắng hạn chế thấp
nhất sự chênh lệch về văn hoá, kinh tế, xà hội giữa các vùng lÃnh thổ.
3. Nội dung của phân cấp quản lý NSNN.
Dựa trên cở quán triệt những nguyên tắc trên, nội dung của phân cấp quản
lý NSNN đợc quy định rõ trong chơng II và III của luật NSNN bao gồm:
Nội dung thứ nhất là phân cấp các vấn đề liên quan đế quản lý, điều hành
NSNN từ trung ơng đến địa phơng trong việc ban hành, tổ chức thực hiện và
kiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách.
Tiếp theo là phân cấp về các vấn đề liên quan đế nhiệm vụ quản lý và điều
hành NSNN trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình tự và
trách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán ngân sách,
quyết toán ngân sách và tổ chức thùc hiƯn kÕ ho¹ch NSNN.

12


Cụ thể:
Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn
bù đắp bội chi; phân tổ NSNN theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ
cấu giữa chi thờng xuyên và chi đầu t phát triển, chi trả nợ
Uỷ ban thờng vụ Qc héi cã tr¸ch nhiƯm thùc hiƯn nhiƯm vơ cuat Quốc
hội giao về quyết định phơng án phân bổ NSTƯ, giám sát việc thi hành pháp
luật về NSNN.
Chính phủ trình Qc héi, ban thêng vơ qc héi c¸c dù ¸n lt,
ph¸p lƯnh vµ c¸c dù ¸n kh¸c vỊ NSNN; ban hành các văn bản pháp quy về
NSNN; lập và trình Quốc hội dự toán và phân bổ NSNN, dự toán điều chỉnh
NSNN trong trờng hợp cần thiết

Bộ tài chính chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về
NSNN trình chính phủ; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN theo thẩm
quyền; chịu trách nhiệm trớc Chính phủ thực hiện chức năng thống nhất quản
lý NSNN
Bộ kế hoạch và đầu t có nhiệm vụ trình Chính phủ dự án kế hoạch phát
triển kinh tế, xà hội của cả nớc và cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân
Ngân hàng Nhà nớc có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chímh trong việc
lập dự toán NSNN đối với kế hoạch và phơng án vay để bù đắp bội chi
NSNN; tạm ứng cho NSNN ®Ĩ xư lý thiÕu hơt t¹m thêi q NSNN theo
qut định của thủ tớng Chính phủ.
Các bộ, ngành khác có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chính, UBND cấp
tỉnh để lập, phân bổ, quyết toán NSNN theo ngành, lĩnh vực phụ trách ; kiểm
tra theo dõi tình hình thực hiện ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách;
báo cáo tình hình thực hiện và kết quả sử dụng ngân sách thuộc ngành, lĩnh
vực phụ trách; phối hợp với bộ tài chính xây dung định mức tiêu chuẩn chi
NSNN thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách.

13


Hội đồng nhân dân có quyền quyết định dự toán và phân bổ NSĐP, phê
chuẩn quyết toán NSĐP; quyết định các chủ trơng, biện pháp để triển khai
thực hiện NSĐP; quyết định điều chỉnh dự toán NSĐP trong thời gian cần
thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đà quyết định.
Uỷ ban nhân dân lập dự toán và phơng án phân bổ ngân sách địa phơng,
dự toán điều chỉnh NSĐP trong trờng hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp
quyết định và báo cáo cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp
* Mỗi cấp ngân sách đều có các khoản thu đợc hởng 100%. Nh vậy, có
thể giúp chính quyền địa phơng chủ động bố trí cân đối ngân sách cấp mình
* Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa NSTƯ và ngân sách từng

tỉnh do Chính phủ quyết định. Tỷ lệ này đợc áp dụng chung đối với tất cả các
khoản thu đợc phân chia và đợc xác định riêng cho từng tỉnh.
Các khoản thu đợc phân chia gồm:
Thuế giá trị gia tăng không kể thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hoá
nhập khẩu và thu từ hoạt động xổ số kiến thiết.
Thuế thu nhập doanh nghiệp không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của
các đơn vị hạch toán toàn ngành và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ hoạt
động xổ số kiến thiết.
Thuế thu nhập đối víi ngêi cã thu nhËp cao.
Th chun thu nhËp ra nớc ngoài của các tổ chức, cá nhân nớc ngoài có vốn
đầu t tại Việt nam
Thu sử dụng vốn ngân sách của các doanh nghiệp nhà nớc không kể thu sử
dụng vốn ngân sách từ hoạt động xổ số kiến thiết.
Các khoản thu phân chia:
- Thuế chuyển quyền sử dụng ®Êt.

14


- Thuế nhà, đất.
- Tiền sử dụng đất.
- Thuế sử dụng đất nông nghiệp.
- Thuế tài nguyên.
- Lệ phí trớc bạ.
- Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nớc thu vào các mặt hàng bài lá,
hành mÃ, vàng mà và các dịch vụ kinh doanh vũ trờng, mát xa, ka ra ô kê,
kinh doanh gôn, bán thẻ hội viên và vé chơi gôn, trò chơi bằng các máy giắc
pót, kinh doanh vé đặt cợc đua ngựa, đua xe.
Về các khoản chi NSNN
Chi NSNN là số tiền mà Nhà nớc chi từ quỹ ngân sách để thực hiện chức

năng và nhiệm vụ của mình.
Theo luật NSNN, nội dung chi NSNN đợc phân loại theo tổ chức kinh tế,
từ NSTƯ đến ngân sách các cấp địa phơng đều có các khoản chi cơ bản
giống nhau:
Chi thờng xuyên: là những khoản chi hết sức cần thiết và không thể trì hoÃn,
phải thực hiện thờng xuyên hàng tháng, hàng năm để duy trì sự tồn tại của bộ
máy Nhà nớc.
Chi đầu t, phát triển: là những khoản chi để hình thành tài sản cố định nh
mua sắm tài sản cố định, đầu t xây dựng các công trình kinh tế mũi nhọn, xây
dung cơ sở hạ tầng kinh tế- xà hội, xây dựng nhà cửa, đầu t vào các động sản
tài chính, sửa chữa lớn tài sản cố định, chi trả nợ gốc tiền vay những khoản
chi này gắn với việc điều chỉnh vĩ mô của Nhà nớc, tạo môi trờng và điều
kiện cho các TPKT hoạt động và phát triển.
Về số bổ sung từ nhân sách cấp trên cho ngân sách cÊp díi:

15


Gồm hai loại:
* Số bổ sung để cân đối ngân sách gồm số bổ sung ổn định trong suốt thời
kỳ nhất định và số bổ sung tăng thêm hàng năm một phần theo tỷ lệ trợt giá
và một phần theo tốc độ tăng trởng kinh tế
* Số bổ sung theo mục tiêu.
Có thể nói, với những nội dung trên, hệ thống NSNN và chế độ phân cấp
và quản lý NSNN đà bớc đầu tạo cơ sở, điều kiện, hành lang pháp lý cho
công tác quản lý, điều hành hoạt động NSNN có hiệu lực và có hiệu quả, theo
những chuẩn mực nhất định, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của NSNN
trong cơ chế kinh tế mới ở nớc
Chế định luật về hệ thống NSNN
Quyết định hệ thống NSNN gồm bốn cấp: trung ơng- tỉnh- huyện- xà là

phù hợp vời Hiến pháp 1992 và luật tổ chức HĐND và UBND các cấp
(1994), đồng thời, nó gắn với nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền.
Chế định luật về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân
sách.
Với cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTƯ với ngân sách
tỉnh, tỉnh với các cấp NSĐP khác đà có những thay đổi căn bản so với khi cha
có luật. Khuynh hớng chung là tăng tính chủ động nguồn thu, nhiệm vụ chi
cho các cấp ngân sách cơ sở.
Về tiêu thức phân định nguồn thu.
Cách phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách nh hiện nay chủ yếu
dựa theo tiêu thức tính chất, mức độ của các khoản thu chứ cha thật chú ý đến
đặc điểm của đối tợng quản lý thu.
* Tỷ lệ phân chia giữa ngân sách tỉnh với ngân sách từng huyện, quận, thị
xá, thành phố thuộc tỉnh và ngân sách xÃ, phờng, thị trấn đối với một phần

16


của 5 khoản thu mà ngân sách càp tỉnh đợc phân chia; tỷ lệ này do chính
quyền tỉnh quy định.
* Tỷ lệ phân chia giữa ngân sách tỉnh với ngân sách từng huyện, quận, thị
xÃ, thành phố thuộc tỉnh và ngân sách xÃ, phờng, thị trấn đối với 7 khoản thu
thuộc loại phân chia giữa ngân sách các cấp này (thuế sử dụng đất nông
nghiệp, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế tài nguyên, thuế nhà đất, tiền sử
dụng đất, lệ phí trớc bạ nhà đất, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nớc thu vào một số mặt hàng); tỷ lệ này do cấp tỉnh quy định.
* Thuế xuất nhập khẩu và tiêu thụ đặc biệt phát sinh bao nhiêu trớc
hết phụ thuộc vào chính sách thuế đà ban hành. Về mặt luật pháp nói chung
cũng nh theo luật NSNN nói riêng thì không thể cho phép thu nhiều hơn hoặc
ít hơn so với luật định.
* Số thu này phụ thuộc vào tình hình xuất nhập khẩu, tình hình sản xuất

kinh doanh các mặt hàng chịu thuế, đây là yếu tố hoàn toàn khách quan đối
với ngành thuế. Số thu này có tăng lên so với trớc cũng không phải nỗ lực
chủ quan của các cơ quan địa phơng.
* Dự toán thu chi là dự báo ớc lợng, con số này thờng cao hay thấp hơn
thực tế.
Chế định luật về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, chủ tịch nớc, chính
phủ và các cơ quan khác của Nhà nớc và trách nhiệm của các tổ chức cá
nhân về NSNN.
Có thể nói, luật đà quy định một cách tơng đối rõ ràng về nhiệm vụ,
quyền hạn của các cơ quan chính quyền nhà nớc trong lnhx vực NSNN. Đặc
biệt đối với HĐND và UBND các cấp đà có sự đổi mới theo hớng tăng tính tự
chủ, sáng tạo của địa phơng trong việc phát huy tiềm năng hiện có, bồi dỡng
và tăng thu cho ngân sách cấp mình, từ đó, chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có
hiệu quả theo kế hoạch phát triển kinh tế, xà hội của địa phơng, phù hợp với
quy hoạch tổng thể về chế độ thu chi thống nhất trong cả nớc. Điều này cơ
bản phù hợp với phơng hớng đổi mới chức năng, nhiệm vụ của HĐND và
17


UBND đợc Quốc hội và Chính phủ đề ra trong kỳ hội nghị HĐND và UBND
toàn quốc.
Tai các địa phơng, hoạt động của HĐND và UBND còn phải xét lại.
Chẳng hạn ở khâu chấp hành NSNN, luật quy định sau khi dự toán NSNN đợc Quốc hội quyết định, căn cứ các nhiệm vụ thu chi đợc cấp trên giao,
UBND trình HĐND cùng cấp quyết định dự toán NSĐP và phơng án phân bổ
ngân sách cấp mình. Nh vậy là có sự trùng lặp. Quốc hội đà quyết định dự
toán trong đó bao hàm cả NSTƯ và NSĐP, vậy việc HĐND quyết định lại dự
toán NSĐP chỉ là hình thức và thực tế quyền quyết định dự toán và phân bổ
NSĐP của HĐND chỉ là h quyền...đó cũng là một trong các lý do làm
HĐND cha phát huy đợc vai trò cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa phơng và
theo nhiều ý kiến thì HĐND chỉ là bình hoa chậu cảnh trong hoạt động

của bộ máy nhà nớc ở địa phơng.
Chế định luật về dự phòng ngân sách và quỹ dự trữ tài chính.
Thực tế cho thấy việc lập dự toán NSNN không thể dự kiến hết đợc các
nhu cầu chi trong năm. Hơn nữa, việc đề phòng những bất trắc có thể xảy ra
nh thiên tai, địch hoạ nên dự phòng và dự trữ tài chính là cần thiết.
II. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam
Phân cấp ngân sách là phân định trách nhiệm và quyền hạn, nghĩa vụ và lợi
ích giữa các cơ quan chính quyền Nhà nớc các cấp trong hệ thèng NSNN. T¹i
ViƯt nam, kĨ tõ sau khi cã lt NSNN, cơ chế phân cấp đà có sự thay đổi một
cách căn bản, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho chính quyền địa phơng trong
việc chủ động khai thác nguồn thu và bố trí chi tiêu.
Với sự thống nhất từ trên xuống về các khái niệm, nội dung, nguyên tắc
quản lý, hệ thống NSNN đà đồng nhất cách hiểu, t duy trong quá trình vận
hành trong thực tế. Nét mới là ổn định nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi
cấp chính quyền theo luật (chỉ thay đổi khi Quốc hội sửa luật), khắc phục đợc
tính không ổn định trong phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi. Trớc đây, về
thu, hầu nh năm nào Chính phủ cũng điều chỉnh ngn thu, tû lƯ ®iỊu tiÕt
18


một số khoản thu giữa trung ơng và địa phơng. Việc điều chỉnh này chủ yếu
bằng quyết định, chỉ thị (các văn bản dới luật) của thủ tớng Chính phủ nên
hiệu lực pháp lý không cao. Có những nguồn thu, năm thì để lại cho địa phơng, năm thì thu về trung ơng (thuế xuất, nhập khẩu tiểu ngạch, thu cấp
quyền sử dụng đất). Về chi, cũng thớng xuyên sửa đổi các nhiệm vụ chi (nh
chi trợ cấp khó khăn thờng xuyên và đột xuất cho cán bộ trung ơng; chi cho
bộ máy của Viện kiểm sát nhân dân; quản lý công tác định canh, định c và
xây dựng vùng kinh tế mới, đo đạc và quản lý ruộng đất có năm đợc xác định
là nhiệm vụ của trung ơng, có năm lại là của địa phơng).
Luật đà khẳng định nguyên tắc: ngân sách cấp trên nắm giữ các nguồn thu
chủ yếu và đảm nhận các nhiệm vụ chi quan trọng hơn cấp dới, các nguồn

thu của ngân sách cấp dới không đủ đáp ứng nhu cầu chi thì đợc cấp bổ sung
và không đợc sử dụng ngân sách cấp nàt để chi cho nhiệm vụ của ngân sách
cấp khác. Do đó, xét về định tính, tuy cả NSTƯ và NSĐP (tỉnh) đều có mời
khoản thu 100% nhng NSTƯ nắm giữ các nguồn thu quan trọng và chiếm tỷ
trọng lớn trong cơ cấu thu của cả nớc. Thực tiễn trong mấy năm gần đây, tỷ
trọng của NSTƯ chiếm khoảng 70% tỷ trọng chung của NSNN(năm 1999,
quyết toán thu NSTƯ là 58918 tỷ đồng và NSĐP thu là 19571 tỷ), chủ yếu là
thu từ các xí nghiệp quốc doanh, các xí nghiệp có vốn đầu t nớc ngoài (đặc
biệt là lĩnh vực dầu khí) từ thuế xuất, nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng
nhập khẩu, thuế GTGT hàng nhập khẩu và thu từ viện trợ không hoàn lại. Từ
chỗ tập trung các nguồn thu chủ yếu vào NSTƯ nên các nhiệm vụ chi của nó
cũng khá nặng nề (năm 1999, tổng chi NSTƯ quyết toán là 52206 tỷ đồng và
NSĐP là 38766 tỷ đồng) chủ yếu là chi đầu t phát triển (xây dựng cơ bản, hỗ
trợ vốn cho DNNN, các chơng trình quốc gia), chi trả nợ, viện trợ, chi thờng
xuyên(quốc phòng, an ninh, lơng hu, bảo đảm xà hội).
Từ khi đa luật NSNN vào thực tiễn, nhiều địa phơng đà ý thức đợc trách
nhiệm phải đảm bảo nguồn thu gắn với tăng trởng và phát triển kinh tế ở địa
phơng thì mới có thể đảm nhận tốt nhiều nhiệm vị chi. Đồng thời, nhận thức
đợc, khi đời sống của đại đa số nhân dân ở địa phơng khá lên thì NSĐP mới
đảm bảo đợc hầu hết các nhiệm vụ chi về giáo dục, y tế, văn hoá, xà héi…Do
19


đó, các khoản thu của NSĐP nhìn chung đợc tập trung thu đúng, thu đủ, kịp
thời, giảm bớt sự phân tán nguồn thu nên số thu ngày càng ổn định và nguồn
thu ngày càng đợc mở rộng.
Luật NSNN một mặt đề cao vai trò của NSTƯ, mặt khác để đảm bảo khả
năng cân đối của ngân sách các cấp địa phơng, luật đà thu hẹp dần các khoản
thu của NSTƯ đợc hởng 100%. Quá trình thu hẹp này còn diễn ra khi Quốc
hội sửa đổi luật ngân sách(20/5/1998), một mặt thay đổi thuế doanh thu bằng

thuế GTGT, thuế lợi tức bằng thuế thu nhập doanh nghiệp; mặt khác điều
chỉnh nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, trong đó hai khoản
thu từ thuế sử dụng đất nông nghiệp và thuế tài nguyên (trừ dầu khí) đợc
đẻe lại 100% cho NSĐP (theo luật cũ là phân chia giữa NSTƯ và NSĐP).
đồng thời, tăng thêm các khoản thu cho NSĐP, đặc biệt là cấp huyện và đô
thị về thuế tiêu thụ đặc biệt (trớc đây trung ơng thu 100%), thu đối với hàng
sản xuất trong nớc thu vào các mặt hàng bài lá, vàng mÃ, kinh doanh vũ trờngđà tạo điều kiện làm phong phú nguồn thu của NSĐP.
Bên cạnh những tỉnh đạt yêu cầu thu còn có nhiều tỉnh, thành phố thụ
động trong khai thác các nguồn thu của mình, để tồn đọng thu trong nhiều
năm. kết quả kiểm tra năm 1996 qua 10 tỉnh, thành phố cho thấy cả 10 tỉnh,
thành phố chi mới thực hiện đợc 97.3% kế hoach thu Chính phủ giao, mà khả
năng thực tế có thể thu hoàn thành vợt mức kế hoạch đề ra, nhiều nguồn thu
cha đợc khai thác hết. Năm 1995 (trớc khi có luật) có 1/3 số tỉnh, thành tự
cân đối đợc ngân sách, còn lại không tự cân đối đợc, nhng đến năm 1997 đÃ
có 50% số tỉnh tự cân đối đợc.
Trớc thực trạng phân cấp, quản lý ngân sách đó, tình hình thu, chi NSNN
đà đạt đợc nhiều kết quả:
Về thu NSNN không những đảm bảo đủ nguồn thu cho chi tiêu thờng
xuyên của nhà nớc mà còn giành ra một phần tích luỹ cho đầu t phát triển,
tăng cờng dự trữ, củng cố tiềm lực tài chính. Bình quân 10 năm (1991-2000),
tỷ suất thu NSNN so với GDP đạt 20.2%, tăng khá so với mức 13.4% giai
đoạn 1986-1990. Những năm cuối thế kỷ, quy mô của NSNN tăng gấp
20


khoảng 2.6 đến 2.9 lần so với năm 1991. Xét về số tuyệt đối, tính theo giá
hiện hành, thu NSNN năm 2000 tăng gấp 7.7 lần năm 1999. Nếu loại trừ yếu
tố lạm phát, quy mô tuyệt đôi thu NSNN vẫn còn tăng gấp 2.6 lần năm 1991.
Trong đó, số thu tõ th, phÝ vµ lƯ phÝ ngµy cµng lín và chiếm tỷ trọng quyết
định trong tổng thu NSNN, bình quân đạt khoảng 95% đến 98% tổng thu.

Thành tựu này không chỉ do luật NSNN đem lại mà còn đánh dấu sự tiến bộ
của ngành thuế, đồng thời khẳng định chiều hớng phát triển đúng đắn của
công cuộc chuyển đổi kinh tế, cải cách thuế.
Trong các năm 1991, 1992, tốc độ thu NSNN năm sau luôn cao hơn năm
trớc. Cao nhất là năm 1992, thu NSNN bằng 198% năm 1991. Số thực thu
NSNN trong những năm này phản ánh rõ rệt hiện tợng tăng trởng nhanh của
nền kinh tế. Từ năm 1993, tốc độ tăng thu năm sau so với năm trớc tuy vẫn
tăng nhng mức tăng lại giảm dần và chậm lại, giảm từ 98.1% năm 1992 so
vơi năm 1991 xuống 3.1% năm 1998 so với 1997, sau đó lại đợc nhích lên và
điều này đợc lý giải do có luật NSNN mà các khpản thu đợc tập hợp kịp thời
vào NSNN.
Về chi NSNN: chi NSNN diễn biến thất thờng trong những năm đầu thập
niên 1990. Năm 1990, tổng chi NSNN đạt 20% GDP, năm 1991 giảm xuống
còn 15%, sau đó lại đột ngột tăng lên tới gần 30% GDP vào năm 1993. Đây
là hậu quả của cơ chế tập trung nhng phân tán. Trớc khi có luật NSNN, ngân
sách của mỗi cấp chính quyền gồm hai phần: của chính bản thân cấp chính
quyền đó và của cấp dới. Cách quản lý nh vậy về hình thức thì tập trung nhng
trên thực tế lại rất phân tán. Trung ơng chỉ giao nhiệm vụ thu mà không giao
nhiệm vụ chi cho các địa phơng. Hệ thống định mức tiêu chuẩn do trung ơng
ban hành bị vi phạm dẫn đến tuỳ tiện trong quản lý ngân sách, gây thất thoát
và lÃng phí nguồn lực. Từ năm 1994, đặc biệt là sau năm 1995, tổng chi
NSNN so với GDP liên tục giảm. Trong 5 năm, tỷ trọng chi NSNN đà giảm
từ 29.4% GDP năm 1993 xuống 22.7% năm 1998. Các năm 1999, 2000, dù
đà áp dụng các biện pháp kích cầu nhng chi so với GDP chỉ đạt 22.5%. Tuy
nhiên, nếu xét cả thời kỳ 10 năm, tính theo giá hiện hành, quy mô tuyệt đối

21


chi NSNN năm 2000 tăng gấp 8.5 lần so với năm 1991. Nếu loại trừ yếu tố

lạm phát, quy mô tuyệt đối chi NSNN năm 2000 vẫn tăng 2.9 lần năm 1991.
Thực tiễn cuộc sống đa dạng và phong phú hơn nhiều so với các quy định
của luật pháp, luật NSNN cũng không phải là ngoại lệ. Trong quá trình thực
thi luật, bên cạnh những thành tựu đạt đợc là những hạn chế, bất cập phát
sinh, đặc biệt là khi luật đang ở giai đoạn còn phải tiếp tục xem xét và hoàn
thiện, những bất cập cần phải đợc phát hiện và giải quyết kịp thời.

Chơng III: Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện chế độ phân
cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay.
Phân cấp quản lý NSNN là vấn đề lớn, phức tạp đòi hỏi phải đợc
nghiên cứu giải quyết thoả đáng theo nguyên tắc rõ ràng, ổn đinh, công bằng,
hợp lý, đảm bảo lợi ích của cả trung ơng và địa phơng. Nghị quyết Trung ơng
3 (khoá VIII) nêu: phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính
quyền theo hớng phân cấp rõ hơn cho địa phơng, kết hợp chặt chẽ quản lý
ngành và quản lý lÃnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ đÃ
cho thấy quan điểm đổi mới phân cấp quản lý NSNN hiện nay không chỉ
nhằm tạo ra sức mạnh tổng hợp thúc đẩy tăng trởng kinh tế và giải quyết các
vấn đề xà hội bức xúc, mà còn phải khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi
hơn cho các cấp chính quyền địa phơng làm chủ ngân sách cấp mình.
Xuất phát từ nhận thức về đặc điểm và tính chất của pháp luật, việc tôn
trọng các quy định của luật NSNN là hết sức cần thiết, đảm bảo sự hiện hữu
của pháp chế tài chính. Song để xử lý những bất cập đà nêu trong giai đoạn
hiện nay,ngoài việc vân dụng những quy định đà có trong luật NSNN và các
luật có liên quan thì cũng không loaị trừ khả năng xem xét vận dụng đặc
22


điểm hoàn cảnh cụ thể, những chính sách, chế độ và những quy định khác.
Bởi vì thực tiễn cuộc sống đa dạng và phong phú hơn nhiều so với quy định
của luật pháp. Trong nhiều tình huống thờng nảy sinh xung đột giữa cái

hợp pháp và cái hợp lý, khi vận dụng cái này thì không đạt đợc cái kia và
ngợc lại.
Nếu căn cứ vào tính chất của các quan hệ mà luật NSNN điều chỉnh, có
thể thấy nổi bật hai quan hệ:
1. Hoàn thiện NSĐF trên cơ sở xoá bỏ dần tính bao hàm của NS cấp trên
đối với ngân sách cấp dới:
Giải quyết vấn đề này thực chất là giải quyết mối quan hệ giữa chính
quyền Trung ơng và chính quyền đia phơng (tỉnh, huyện, xÃ). Các nớc có một
nguyên tắc rất quan trọng trong việc hoàn thiện NSĐF là đảm bảo cho địa phơng có tính chủ động, độc lập quyết định và xây dựng ngân sách cấp mình
trên cơ sở luật pháp ổn định, thống nhất.
Tuy mỗi nớc có một bộ máy hành chính đợc tổ chức khác nhau, song
nhìn chung trên thế giới có hai hình thức tổ chức nhà nớc cơ bản: Nhà nớc
liên bang và Nhà nớc đơn nhất. Theo đó, hệ thống NSNN đợc chế định trong
luật cũng có hai xu hớng khác biệt: đối với nhà nớc liên bang thì quản lý
NSNN theo xu hớng phân quyền (Đức, Mỹ); đối với nhà nớc đơn nhất thì
lại quản lý NSNN theo xu hớng tập quyền (Pháp, Nhật).
Dựa trên những quy định của Hiến pháp năm 1992 thể chế hoá cơ chế
phân công, phân nhiệm thẩm quyền và sự phối hơp giữa các cơ quan nhà nớc
trung ơng và địa phơng sẽ là cơ sở cho việcđổi mới một cách cơ bản hệ thống
chính quyền địa phơng hiện nay. Và phơng hớng của kế hoạch đổi mới này là
phải đảm bảo tính chất đồng bộ và hệ thống và có căn bản chứ không phải là
cục bộ, chắp vá thì mới có thể khắc phục đợc những nhợc điểm hiện nay về
hành chính và đảm bảo tính hiệu quả của NSNN trong tơng lai.
Trớc tiên, cần đẩy mạnh việc thực hiện các giải pháp đà đợc Chính phủ đề
ra trong Hội nghị HĐND vµ UBND toµn qc (9/1998), cơ thĨ lµ:
23


-Tiến hành phân loại các đơn vị hành chính theo quy mô, diện tích, dân
số và đặc điểm, chỉ số phát triển kinh tế, xà hội làm cơ sở cho việc xây dựng

chính sách cho phù hợp với từng loại đơn vị hành chính.
-Tổ chức một cách tinh gọn, hợp lý bộ máy chính quyền, không nhất
thiết trung ơng có bộ, ngành nào thì địa phơng cũng phải có sở, ban, ngành tơng ứng và không nhất thiết ở địa phơng nào cũng có cơ quan chuyên môn
thuộc UBND nh nhau.
- Thí điểm mô hình tổ chức bộ máy hành chính đô thị, bộ máy hành
chính nông thôn để nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phơng.
- Kiện toàn chính quyền cơ sở, nhất là xÃ, phờng, thị trấn đảm bảo thực
hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn đợc giao, phát huy dân chủ ở cơ sở, bố trí lại
cán bộ phù hợp với đặc điểm tình hình, dân số ở từng cấp và phù hợp với khả
năng của NSĐP.
- Hình thành hệ thống hành chính ổn định, chuyên môn hoá cao trên cơ
sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, nội dung cụ thể của chính quyền các
cấp trong quản lý kinh tế, xà hội, tạo điều kiện cho địa phơng phát huy tiềm
năng, thế mạnh trên địa bàn lÃnh thổ.
2. Cải cách hệ thống quản lý thuế:
Quản lý thuế thực chất là quản lý nguồn thu của NSNN vì thuế là nguồn
thu chủ yếu của NSNN. Mục tiêu chính của cải cách quản lý thuế trong giai
đoạn này là thúc đẩy sự tuân thủ tự nguyện các quy định về thuế của đối tợng
nộp thuế, tăng cờng hiệu quả công tác quản lý thuế và công tác thanh tra,
kiểm tra thuế, thực hiện tự động hoá công tác xử lý thông tin thuế phát hiên
nhanh chóng các trờng hợp vi phạm về thuế mhằm hạn chế tình trạng trốn
thuế, đảm bảo tăng thu cho NSNN.
Những đặc ®iĨm cđa hƯ thèng qu¶n lý thu th trong giai đoạn là:
Hệ thống thông tin tuyên truyền về thuế phải đầy đủ và thuận lợi cho đối tợng nộp thuế (ĐTNT), hệ thống chính sách, thủ tục và các mẫu biĨu quy ®inh
24


về thuế phải đơn giản, dễ hiểu, đơn nghĩa đẻ ĐTNT có đủ khả năng thực hiện
việc tự tính thuế, tự khai thuế của mình một cách chính xác, đầy đủ.
Hệ thống xử lý thông tin thuế trên máy tính là một yếu tố không thể thiếu

đợc trong công tác quản lý hiện đại trên cơ sở tự tính thuế. Máy tính sẽ thực
hiện đúng các chức năng tính toán theo các quy định về thuế, tính nợ, tính
phạt với tốc độ nhanh chóng và chính xác, loại bỏ yếu tố chủ quan của cá
nhân và phát hiện nhanh chóng những trờng hợp không tuân thủ các quy định
về thuế.
Việc áp dụng các hình thức phạt đối với các hành vi vi phạm sẽ đợc thực
hiện nghiêm minh với sự trợ giúp đắc lực của hệ thống máy tính kịp thời
cung cấp các thông tin về các trờng hợp vi phạm về thuế (không kê khai thuế,
kê khai sai thuế, không nộp đủ tiền thuế).
Công tác thanh tra, kiểm tra về thuế phải đợc tăng cờng cùng với việc xây
dựng hệ thống tự động phân tích thông tin, chọn lựa đối tợng cần kiểm tra,
thanh tra thuế. Ngành thuế sẽ thực hiện cỡng chế thuế đối với hành vi vi
phạm để tăng cờng tính hiệu lực của các quyết định xử phạt hành chính về
thuế.
Cơ cấu tổ chức quản lý thu thuế của ngành thuế đợc xây dựng theo nguyên
tắc chức năng, mỗi bộ phận khác nhau sẽ thực hiện các chức năng khác nhau
trong quy trình quản lý thu thuế, giảm thiểu mối quan hệ trực tiếp giữa cá
nhân cán bộ thuế với ĐTNT trong trờng hợp ĐTNT chấp hành đúng các quy
định về thuế. Trình độ cán bộ thuế đợc nâng cao và chuyên môn hoá theo
từng chức năng.
Mô hình của hệ thống quản lý thu thuế trong giai đoạn này nh sau:
Các doanh nghiệp và hộ kinh doanh lín sÏ thùc hiƯn tù tÝnh, tù khai th.
C¸c hộ kinh doanh nhỏ nộp thuế theo mức ấn định thuế của cơ quan thuếvới
thủ tục nộp đơn giản (mcs thuế đợc xác định trên cơ sở điếu tra kết quả kinh
doanh trung bình năm). Mức thuế ấn định sẽ duy trì trong thời gian một năm.

25