TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG docx

………… o0o …………

Tài liệu
TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ
TÀI CHÍNH CÔNG
1
MỤC LỤC
CH NG I. T NG QUAN V T I CHíNH CÔNGƯƠ ổ ề à 3
Ch ng ii: ngân sách nh n c ươ à ướ 22
Phân b v giao d toán chi ngân sáchổ à ự 44
V s li u ề ố ệ 46
Ch ng III. Qu n lý thu ngân sách nh n cươ ả à ướ 51
I. Qu n lý thu thuả ế 51
II. Qu n lý thu Phí v l phí thu c ngân sách nh n cả à ệ ộ à ướ 66
ch ng VI: qu n lý qu ngân sách nh n cươ ả ỹ à ướ 116
Ch ng VIIươ 127
Ngân sách nh n c h ng n mà ướ à ă 132
2
CHƯƠNG I. TổNG QUAN Về T I CHíNH CÔNGà
Và QUảN Lý TàI CHíNH CÔNG
I. Khái niệm và đặc điểm của tài chính Nhà nước
1. Khái niệm Tài chính Nhà nước
Tài chính Nhà nước là một bộ phận hữu cơ của nền tài chính quốc gia.
Nó ra đời, tồn tại và phát triển gần với sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà
nước và sự phát triển của nền kinh tế hàng hoá, tiền tệ. Nhà nước xuất hiện
đòi hỏi phải có nguồn lực vật chất nhất định để nuôi sống bộ máy Nhà nước
và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội do cộng đồng giao phó. Trong nền
kinh tế hàng hoá tiền tệ, các nguồn lực vật chất đó, không những đã được tiền
tệ hoá mà còn ngày càng trở nên dồi dào. Chính trong những điều kiện như
vậy, tài chính Nhà nước mới ra đời, tồn tại và phát triển. Ngày nay, tài chính

Nhà nước, không chỉ là công cụ động viên, khai thác mọi nguồn lực tài chính
của xã hội tạo nên sức mạnh tài chính của Nhà nước mà còn là công cụ quản
lý, điều chỉnh mọi hoạt động kinh tế, xã hội của mọi quốc gia. Xuất phát từ
tầm quan trọng đó, sự tồn tại, phát triển tài chính Nhà nước là một đòi hỏi
khách quan và hết sức cần thiết.
Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ tiền tệ của Nhà nước được tạo
lập và sử dụng gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và việc thực
hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước. Nói một cách khác, các
quỹ tiền tệ của Nhà nước là tổng số các nguồn lực tài chính đã được tập
trung vào trong tay Nhà nước, thuộc quyền nắm giữ của Nhà nước và được
Nhà nước sử dụng cho việc thực hiện các sứ mệnh xã hội của mình. Trên
quan niệm đó, quỹ tiền tệ của Nhà nước, có thể được xem như là sự tổng hợp
của các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước và quỹ tiền tệ của các doanh nghiệp
thuộc sở hữu Nhà nước. Các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước lại bao gồm:
Quỹ Ngân sách Nhà nước và các quỹ ngoài NSNN.
Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước kể trên
chính là quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thông
qua các hoạt động thu, chi bằng tiền của tài chính Nhà nước. Các hoạt động
thu, chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện bên ngoài của tài chính Nhà nước, còn
các quỹ tiền tệ Nhà nước nắm giữ là biểu hiện nội dung vật chất của tài chính
Nhà nước.
Tuy vậy, cần nhận rõ rằng, quá trình diễn ra các hoạt động thu, chi
bằng tiền do Nhà nước tiến hành trên cơ sở các luật lệ do Nhà nước quy định
đã làm nảy sinh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác
trong xã hội. Đó chính là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà
nước tham gia phân phối và sử dụng các nguồn tài chính để tạo lập hoặc sử
3
dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước. Các quan hệ kinh tế đó chính là mặt bản
chất bên trong của tài chính Nhà nước, biểu hiện nội dung kinh tế - xã hội của
tài chính Nhà nước.

Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổng quát về tài chính
Nhà nước như sau:
Tài chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà
nước tiến hành trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà
nước nhằm phục vụ các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước. Tài chính
Nhà nước phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ
thể khác trong xã hội nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối
các nguồn tài chính.
2. Đặc điểm của tài chính Nhà nước
2.1. Đặc điểm về tính chủ thể của tài chính Nhà nước
Tài chính Nhà nước thuộc sở hữu Nhà nước, do đó, Nhà nước là chủ
thể duy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước.
Việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhà
nước, luôn luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại và
phát huy hiệu lực của bộ máy Nhà nước, cũng như thực hiện các nhiệm vụ
kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận.
Các nhiệm vụ kinh tế - chính trị - xã hội của một quốc gia trong từng
thời kỳ phát triển được quyết định bởi cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà
nước - Quốc hội, do đó, Quốc hội cũng là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu,
nội dung, mức độ các thu, chi Ngân sách Nhà nước - quỹ tiền tệ tập trung lớn
nhất của Nhà nước - tương ứng với các nhiệm vụ đã được hoạch định nhằm
đảm bảo thực hiện có kết quả nhất các nhiệm vụ đó.
Nhận thức đầy đủ đặc điểm về tính chủ thể của tài chính Nhà nước có
ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo quyền lãnh đạo tập trung thống nhất
của Nhà nước, loại trừ sự chia xẻ, phân tán quyền lực trong việc điều hành
Ngân sách Nhà nước. Nhận thức kể trên cũng cho phép xác định quan điểm
định hướng trong việc sử dụng tài chính làm công cụ điều chỉnh và xử lý các
quan hệ kinh tế - xã hội, rằng, trong hệ thống các quan hệ kinh tế, quan hệ lợi
ích nảy sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thì lợi ích
quốc gia, lợi ích toàn thể bao giờ cũng được đặt lên hàng đầu và chi phối các

mặt lợi ích khác.
2.2. Đặc điểm về nguồn hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước
Xét về nội dung vật chất, tài chính Nhà nước bao gồm các quỹ tiền tệ
thuộc quyền nắm giữ và sử dụng của Nhà nước (xem mục I.2). Các quỹ tiền
4
tệ đó là một lượng nhất định các nguồn tài chính của toàn xã hội đã được tập
trung vào tay Nhà nước, hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước, trong
đó NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước.
Việc hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước mà đại diện tiêu biểu là
NSNN có các đặc điểm chủ yếu là:
Thứ nhất, Thu nhập của tài chính Nhà nước có thể được lấy từ nhiều
nguồn khác nhau, cả trong nước và ngoài nước; từ nhiều lĩnh vực hoạt động
khác nhau, cả sản xuất, lưu thông và phân phối, nhưng nét đặc trưng là luôn
gắn chặt với kết quả của hoạt động kinh tế trong nước và sự vận động của các
phạm trù giá trị khác như: giá cả, thu nhập, lãi suất…
Kết quả của các hoạt động kinh tế trong nước được đánh giá bằng các
chỉ tiêu chủ yếu như: mức tăng trưởng GDP, tỷ suất doanh lợi của nền kinh
tế Đó là các nhân tố khách quan quyết định mức động viên của tài chính
Nhà nước.
Sự vận động của các phạm trù giá trị khác vừa có tác động đến sự tăng
giảm mức động viên của tài chính Nhà nước, vừa đặt ra yêu cầu sử dụng hợp
lý các công cụ thu tài chính Nhà nước để điều tiết các hoạt động kinh tế xã
hội cho phù hợp với sự biến động của các phạm trù giá trị.
Nhận thức đầy đủ đặc điểm trên có ý nghĩa quan trọng, rằng trong tổng
thu nhập của tài chính nhà nước phải coi nguồn thu trong nước là chủ yếu,
trong đó, chủ yếu là nguồn của cải mới được sáng tạo ra trong các ngành sản
xuất. Khái niệm sản xuất ngày nay được hiểu bao gồm không chỉ các hoạt
động sản xuất, mà cả các hoạt động dịch vụ. Từ đó, của cải mới được sáng tạo
trong các ngành sản xuất không chỉ do các hoạt động sản xuất vật chất, mà còn
do các hoạt động dịch vụ tạo ra. ở các quốc gia phát triển và các xã hội văn

minh, các hoạt động dịch vụ phát triển rất mạnh và nguồn của cải xã hội được
tạo ra ở đây cũng có xu hướng ngày càng tăng và chiếm tỷ trọng lớn. Đối với
Việt Nam, xu hướng đó cũng là tất yếu. Như vậy, cùng với các hoạt động sản
xuất vật chất, các hoạt động dịch vụ là nơi tạo ra nguồn tài chính chủ yếu của
quốc gia, nguồn thu chủ yếu của tài chính Nhà nước. Do đó, để tăng thu tài
chính Nhà nước, con đường chủ yếu phải là tìm cách mở rộng sản xuất và
nâng cao hiệu quả của nền sản xuất xã hội.
Thứ hai, Thu nhập của tài chính Nhà nước có thể được lấy về bằng
nhiều hình thức và phương pháp khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có
hoàn trả và không hoàn trả, ngang giá và không ngang giá… nhưng, nét đặc
trưng là luôn gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước, thể hiện tính
cưỡng chế bằng hệ thống luật lệ do Nhà nước quy định và mang tính không
hoàn trả là chủ yếu.
5
ý nghĩa thực tiễn của việc nhận thức đầy đủ đặc điểm này là ở chỗ, để
việc sử dụng các hình thức và phương pháp động viên của tài chính Nhà nước
hợp lý đòi hỏi phải xem xét đến tính chất, đặc điểm của các hoạt động kinh
tế - xã hội và yêu cầu phát huy vai trò đòn bẩy của các công cụ tài chính
trong phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính phù hợp với tình hình,
đặc điểm của từng thời kỳ phát triển xã hội.
2.3. Đặc điểm về tính hiệu quả của chi tiêu tài chính Nhà nước
Chi tiêu tài chính Nhà nước là việc phân phối và sử dụng các quỹ tiền
tệ (vốn) của Nhà nước. Các quỹ tiền tệ của Nhà nước được đề cập ở đây bao
gồm quỹ NSNN và các quỹ TCNN ngoài NSNN, không bao gồm vốn và các
quỹ của DNNN.
Đối với hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị kinh tế cơ sở, hiệu
quả của việc sử dụng vốn thường được đánh giá bằng các chỉ tiêu định lượng
như: Tổng số lợi nhuận thu được trong kỳ, số vòng quay của vốn lưu động
trong kỳ, hệ số doanh lợi (lợi nhuận/vốn, lợi nhuận/giá thành, lợi nhuận/chi
phí).

Khác với hoạt động sản xuất kinh doanh ở cơ sở, tầm vi mô, việc dựa
vào các chỉ tiêu định lượng để đánh giá hiệu quả các khoản chi của tài chính
Nhà nước sẽ gặp phải khó khăn và sẽ không cho phép có cái nhìn toàn diện.
Bởi vì, chi tiêu của tài chính Nhà nước không phải là những chi tiêu gắn liền
trực tiếp với các hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị cơ sở, mà là
những chi tiêu gắn liền với việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, tức là
gắn liền với việc đáp ứng các nhu cầu chung, nhu cầu có tính chất toàn xã hội
- tầm vĩ mô. Mặc dù hiệu quả của các khoản chi tiêu của tài chính Nhà nước
trên những khía cạnh cụ thể vẫn có thể đánh giá bằng các chỉ tiêu định lượng
như vay nợ, một số vấn đề xã hội… nhưng xét về tổng thể, hiệu quả đó
thường được xem xét trên tầm vĩ mô. Điều đó có nghĩa là, hiệu quả của việc
sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước phải được xem xét dựa trên cơ sở đánh
giá mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế -xã hội đã đặt ra mà các khoản
chi của tài chính Nhà nước phải đảm nhận.
Thông thường việc đánh giá hiệu quả hoạt động tài chính Nhà nước
dựa vào hai tiêu thức cơ bản: kết quả đạt được và chi phí bỏ ra. Kết quả ở đây
được hiểu bao gồm: kết quả kinh tế và kết quả xã hội, kết quả trực tiếp và kết
quả gián tiếp.
Nhận thức đúng đắn đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong việc
định hướng và có biện pháp sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước tập trung
vào việc xử lý các vấn đề của kinh tế vĩ mô như: đầu tư để tác động đến việc
hình thành cơ cấu kinh tế mới; cấp phát kinh phí cho việc thực hiện mục tiêu
6
nâng cao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dưỡng nhân tài; thực hiện chính sách
dân số và kế hoạch hoá gia đình; hỗ trợ giải quyết việc làm và xoá đói, giảm
nghèo; góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định thị trường, giá cả; đảm bảo kinh
phí cho việc thực hiện mục tiêu xoá bỏ các tệ nạn xã hội và đảm bảo trật tự
an toàn xã hội, bảo vệ môi trường thiên nhiên… với yêu cầu là chi phí bỏ ra
là thấp nhất mà kết quả đem lại là cao nhất.
2.4. Đặc điểm về phạm vi hoạt động của tài chính Nhà nước

Gắn liền với bộ máy Nhà nước, phục vụ cho việc thực hiện các chức
năng của Nhà nước và vai trò quản lý vĩ mô của nhà nước đối với toàn bộ nền
kinh tế, phạm vi ảnh hưởng của tài chính Nhà nước rất rộng rãi, TCNN có thể
tác động tới các hoạt động khac nhau nhất của mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội.
Thông qua quá trình phân phối các nguồn tài chính, tài chính Nhà nước
có khả năng động viên, tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia vào tay
Nhà nước từ mọi lĩnh vực hoạt động, từ mọi chủ thể kinh tế xã hội; đồng thời,
bằng việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, tài chính Nhà nước có khả
năng tác động tới mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội, đạt tới những mục
tiêu đã định.
Nhận thức đầy đủ đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong việc sử
dụng tài chính Nhà nước, thông qua thuế và chi tài chính Nhà nước, để góp
phần giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội được đặt ra trong từng thời kỳ
khác nhau của sự phát triển xã hội. Cần thiết phải nhấn mạnh rằng, trong các
vấn đề kinh tế - xã hội được đặt ra và đòi hỏi phải được giải quyết, các vấn đề
về xã hội và môi trường là những vấn đề mà khu vực tư nhân và hộ gia đình
không có khả năng hoặc chỉ có thể góp được một phần rất nhỏ thì việc sử
dụng tài chính Nhà nước, đặc biệt là chi tài chính Nhà nước để khắc phục
những mặt còn hạn chế, tiêu cực và đạt tới những mặt tiến bộ, tích cực là có ý
nghĩa đặc biệt quan trọng, góp phần quyết định trong việc thực hiện các mục
tiêu và yêu cầu cần đạt được của sự phát triển xã hội.
II. Chức năng của tài chính Nhà nước
Như đã biết, phạm trù tài chính vốn có hai chức năng là phân phối và
giám đốc. Là một bộ phận của tài chính nói chung, tài chính Nhà nước cũng
có những chức năng khách quan như vậy. Tuy nhiên, do tính đặc thù của nó
là luôn gắn liền với Nhà nước và phát huy vai trò của Nhà nước trong quản lý
vĩ mô nền kinh tế, vậy cóba chức năng: phân bổ nguồn lực, tái phân phối thu
nhập, điều chỉnh và kiểm soát.
1. Chức năng phân bổ nguồn lực
Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước là khả năng

khách quan của TCNN mà nhờ vào đó các nguồn tài lực thuộc quyền chi
7
phối của Nhà nước được tổ chức, sắp xếp, phân phối một cách có tính toán,
cân nhắc theo những tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao tính hiệu quả kinh tế - xã
hội của việc sử dụng các nguồn tài lực đó đảm bảo cho nền kinh tế phát triển
vững chắc và ổn định theo các tỷ lệ cân đối đã định của chiến lược và kế
hoạch phát triển kinh tế xã hội.
Đương nhiên, ngày nay trong một nền kinh tế đang chuyển đổi như ở
nước ta, việc phân bổ nguồn lực không chỉ duy nhất do tài chính Nhà nước
thực hiện mà còn có sự tham gia của các khâu tài chính khác. Xu hướng
chung là chức năng này đối với tài chính Nhà nước đang có chiều hướng
giảm dần.
ở nước ta, trong những năm trước thời kỳ đôỉ mới, nền kinh tế vận
hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, Nhà nước thực hiện chế độ bao cấp
nguồn tài chính từ Ngân sách cho phần lớn các hoạt động kinh tế xã hội.
Trong điều kiện đó, có người đã lầm tưởng mà ngộ nhận rằng, Ngân sách
Nhà nước ta là Ngân sách của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Thực ra, khi đó
Ngân sách Nhà nước chỉ giữ vai trò như một cái túi đựng số thu của Nhà
nước về để rồi chia nhỏ nó cho các hoạt động mà không biết đến tính hiệu
quả của nó. Cũng chính trong điều kiện đó, chức năng phân bổ của tài chính
Nhà nước, tưởng như một chức năng rất quan trọng, bao trùm của tài chính
Nhà nước, nhưng lại không phải là một khả năng để phát huy vai trò thực sự
quan trọng của tài chính Nhà nước đối với các hoạt động kinh tế - xã hội dưới
sự điều khiển của Nhà nước.
Chuyển sang nền kinh tế thị trường, với việc Nhà nước từ bỏ dần
những sự can thiệp trực tiếp vào các hoạt động kinh tế - xã hội, để chủ yếu
thực hiện chức năng quản lý và điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, việc bao cấp
nguồn tài chính từ Ngân sách Nhà nước cho các hoạt động kinh tế xã hội
cũng giảm dần. Trong điều kiện mới đó, chức năng phân bổ của tài chính
Nhà nước cho các hoạt động kinh tế xã hội cũng được sử dụng theo cách

khác hơn. Các nguồn lực tài chính từ Ngân sách được phân bổ có sự lựa
chọn, cân nhắc, tính toán hơn, có trọng tâm, trọng điểm hơn. Điều đó thể hiện
xu hướng mới trong việc sử dụng chức năng này của tài chính Nhà nước .
Vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước vào
đời sống thực tiễn, con người tổ chức quá trình động viên các nguồn lực tài
chính thuộc quyền chi phối của Nhà nước để tạo lập các quỹ tiền tệ của Nhà
nước và tổ chức quá trình phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ đó cho các mục
đích đã định.
Trong các quá trình kể trên, Nhà nước là chủ thể phân bổ với tư cách là
người có quyền lực chính trị, hoặc là người có quyền sở hữu, hoặc là nguời
8
có quyền sử dụng các nguồn tài chính và các nguồn lực tài chính thuộc quyền
chi phối của Nhà nước chính là đối tượng phân bổ.
Kết quả trực tiếp của việc vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực qua
tài chính Nhà nước là các quỹ tiền tệ của Nhà nước được tạo lập, được phân
phối và được sử dụng. Đến lượt nó, việc tạo lập, phân phối và sử dụng một
cách đúng đắn, hợp lý các quỹ tiền tệ đó, tức là sự phân bổ một cách tối ưu
các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nước lại có tác động
mạnh mẽ tới việc sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính; thúc đẩy hoàn
thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế - xã hội bằng việc tính toán, sắp xếp các
tỷ lệ cân đối quan trọng trong phân bổ các nguồn tài chính. Một sự phân bổ
như thế sẽ là nhân tố có ảnh hưởng quan trọng tới sự phát triển vững chắc và
ổn định của nền kinh tế.
Những kết quả cần phải đạt được đó của sự phân bổ có thể coi là
những tiêu chuẩn để đánh giá mức độ đúng đắn, hợp lý của việc sử dụng
công cụ tài chính Nhà nước trong việc phân bổ các nguồn lực tài chính. Bên
cạnh các tiêu chuẩn đó, đòi hỏi sự phân bổ phải được tính toán trên cơ sở
thực lực nguồn tài chính của toàn xã hội và của Nhà nước, có cân nhắc cho
phù hợp với đặc điểm, tình hình của đất nước trong từng thời kỳ và theo sát
các kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước cũng là một

tiêu chuẩn không kém phần quan trọng.
Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước là chức năng
được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh kinh tế của sự phân
phối. Phân bổ nguồn lực tài chính qua tài chính Nhà nước mà Nhà nước là
chủ thể phải nhằm đạt tới các mục tiêu của kinh tế vĩ mô là hiệu quả, ổn định
và phát triển.
Nhằm đạt những mục tiêu kể trên, phân bổ nguồn lực tài chính của tài
chính Nhà nước phải chú ý xử lý mối quan hệ giữa khu vực Nhà nước và khu
vực tư nhân. Những tỷ lệ hợp lý trong phân bổ nguồn lực tài chính sẽ đảm
bảo nâng cao tính hiệu quả trên cả hai khía cạnh thuế khoá và chi tiêu của
Nhà nước, từ đó, có tác dụng vừa thúc đẩy tập trung vốn vào tay Nhà nước,
vừa thúc đẩy tích tụ vốn ở các đơn vị cơ sở; vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm trong
khu vực Nhà nước, vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm và tăng đầu tư trong khu vực
tư nhân. Những điều đó sẽ là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới sự phát triển
và ổn định kinh tế.
2. Chức năng tái phân phối thu nhập
Chức năng phân phối và tái phân phối thu nhập của tài chính Nhà
nước là khả năng khách quan của TCNN mà nhờ vào đó tài chính Nhà nước
được sử dụng vào việc phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính trong
9
xã hội nhằm thực hiện mục tiêu công bằng xã hội trong phân phối và hưởng
thụ kết quả của sản xuất xã hội.
Trong chức năng này, chủ thể phân phối là Nhà nước chủ yếu trên tư
cách là người có quyền lực chính trị, còn đối tượng phân phối là các nguồn
tài chính đã thuộc sở hữu nhà nước hoặc đang là thu nhập của các pháp nhân
và thể nhân trong xã hội mà Nhà nước tham gia điều tiết.
Công bằng trong phân phối biểu hiện trên 2 khía cạnh là công bằng về
mặt kinh tế và công bằng về mặt xã hội. Như đã biết, công bằng về kinh tế là
yêu cầu nội tại của nền kinh tế thị trường. Do giá cả thị trường quyết định mà
việc đưa các yếu tố vào (chi tiêu) và việc thu nhận các yếu tố (thu nhập) là

tương xứng với nhau, nó được thực hiện theo sự trao đổi ngang giá trong môi
trường cạnh tranh bình đẳng. Chẳng hạn, việc phân phối vật phẩm tiêu dùng
cá nhân được thực hiện theo nguyên tắc phân phối theo lao động, trong đó, cá
nhân bằng việc bỏ ra lao động mà có được thu nhập, nhưng thu nhập mà họ
nhận được (thù lao cho lao động) là tương xứng với số lượng và chất lượng
lao động mà họ bỏ ra. Đó là sự công bằng về kinh tế.
Tuy nhiên, trong điều kiện của nền kinh tế thị trường, do những yếu tố
sản xuất của các chủ thể kinh tế hoặc các cá nhân không giống nhau, do sự
không giống nhau về sức khoẻ, độ thông minh bẩm sinh, hoàn cảnh gia
đình… mà thu nhập của các chủ thể kinh tế hoặc của các cá nhân có sự chênh
lệch. Sự chênh lệch thu nhập này vượt quá giới hạn nào đó sẽ dẫn đến vấn đề
không công bằng xã hội. Như vậy, công bằng xã hội là yêu cầu của xã hội
trong việc duy trì sự chênh lệch về thu nhập trong mức độ và phạm vi hợp lý
thích ứng với từng giai đoạn mà xã hội có thể chấp nhận được.
Trong lĩnh vực này, tài chính Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhà
nước, được sử dụng làm công cụ để điều chỉnh lại thu nhập mà các chủ thể
trong xã hội đang nắm giữ. Sự điều chỉnh này được thực hiện theo hai hướng
là điều tiết bớt các thu nhập cao và hỗ trợ các thu nhập thấp. Đối với những thu
nhập do thị trường hình thành như tiền lương của người lao động, lợi nhuận
doanh nghiệp, thu nhập về cho thuê, thu nhập về tài sản, thu nhập về lợi tức cổ
phần… thì chức năng của tài chính Nhà nước là thông qua việc phân phối lại
để điều tiết. Những nhu cầu như y tế, bảo vệ sức khoẻ, phúc lợi xã hội, bảo
đảm xã hội… thì tài chính Nhà nước thực hiện sự phân phối tập trung, hỗ trợ
thu nhập từ nguồn tài chính đã được tập trung trong tay Nhà nước (cùng với
việc thực hiện xã hội hoá và đa dạng hoá các nguồn tài chính cho các hoạt
động này).
Những phân tích kể trên cho thấy tái phân phối thu nhập trở thành một
đòi hỏi khách quan của xã hội. Kết quả của việc thực hiện chức năng này của
10
tài chính Nhà nước chính là nhờ vào nó có thể điều chỉnh để có được một

khoảng cách hợp lý về thu nhập giữa các tầng lớp dân cư nhằm hướng tới
mục tiêu công bằng xã hội cho mọi thành viên xã hội.
Khác với chức năng phân bổ nguồn lực, chức năng tái phân phối thu
nhập của tài chính Nhà nước được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía
cạnh xã hội của sự phân phối.
3. Chức năng điều chỉnh và kiểm soát
Chức năng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước là khả
năng khách quan của tài chính Nhà nước để có thể thực hiện việc điều chỉnh
lại quá trình phân phối các nguồn lực tài chính và xem xét lại tính đúng đắn,
tính hợp lý của các quá trình phân phối đó trong mọi lĩnh vực khác nhau của
nền kinh tế quốc dân.
Đối tượng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước trước hết là
quá trình phân bổ các nguồn lực thuộc quyền chi phối của Nhà nước. Nói
khác đi, đó là quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ mà Nhà nước nắm
giữ. Tuy nhiên cần nhận rõ rằng, việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ
tiền tệ của Nhà nước lại luôn có mối liên hệ hữu cơ với việc tạo lập, phân
phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của mọi chủ thể kinh tế - xã hội khác và được
tiến hành trên cơ sở các chính sách, chế độ do Nhà nước quy định. Do đó, đối
tượng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước không chỉ là bản thân
quá trình phân phối của tài chính Nhà nước mà còn là các quá trình phân phối
các nguồn tài chính ở mọi chủ thể kinh tế xã hội theo các yêu cầu đặt ra của
các chính sách thu, chi tài chính.
Với đối tượng điều chỉnh và kiểm soát như vậy, có thể nhận thấy rằng,
phạm vi điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước là rất rộng rãi, nó
bao trùm mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội trong suốt quá trình diễn ra các hoạt
động phân phối các nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ.
Điều chỉnh và kiểm soát có cùng đối tượng quản lý và tác động, đó là
quá trình phân bổ các nguồn lực tài chính, quá trình tạo lập và sử dụng các
quỹ tiền tệ, nhưng giữa chúng vẫn có những sự khác nhau về nội dung và
cách thức quản lý và tác động.

Nội dung của kiểm soát - kiểm tra quá trình vận động của các nguồn
tài chính là: kiểm tra việc khai thác, phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài
chính; Kiểm tra tính cân đối, tính hợp lý của việc phân bổ và kiểm tra tính tiết
kiệm, tính hiệu quả của việc sử dụng chúng. Còn nội dung của điều chỉnh quá
trình vận động của các nguồn tài chính là: điều chỉnh về mặt tổng lượng của
nguồn tài chính nhằm đạt tới cân đối về mặt tổng lượng cung cấp vốn và tổng
lượng nhu cầu vốn; điều tiết cơ cấu và mối quan hệ tỷ lệ giữa các mặt trong
11
phân bổ các nguồn tài chính như: quan hệ tỷ lệ giữa tích luỹ với tiêu dùng,
giữa tiêu dùng xã hội với tiêu dùng cá nhân, giữa trung ương với địa phương,
giữa các ngành…
Kết quả của điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước được thể
hiện trên các khía cạnh:
Thứ nhất, đảm bảo cho việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền
tệ của Nhà nước được đúng đắn, hợp lý, đạt kết quả tối đa nhất theo các mục
tiêu, yêu cầu đã định. Việc bảo đảm đó được thực hiện, trước hết, nhờ tính tự
động của điều chỉnh đối với các quá trình phân bổ trên cơ sở các điều kiện
thực tế và đòi hỏi khách quan của sự phát triển; sau nữa được thực hiện nhờ
qua kiểm tra mà phát hiện ra những bất hợp lý của quá trình phân bổ để có
thể hiệu chỉnh lại quá trình đó theo các mục tiêu và yêu cầu đã định.
Thứ hai, góp phần điều chỉnh quá trình phân phối các nguồn tài chính,
quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ ở các chủ thể kinh tế - xã hội
khác, đảm bảo cho các hoạt động thu, chi bằng tiền ở đó được thực hiện theo
đúng các quy định của chính sách, chế độ Nhà nước.
Các chức năng của tài chính Nhà nước là sự thể hiện bản chất của tài
chính Nhà nước. Vận dụng các chức năng này vào hoạt động thực tiễn, tài
chính Nhà nước sẽ phát huy những vai trò to lớn của nó.
III. Hệ thống tài chính công
Hệ thống Tài chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động tài chính gắn
liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước và cơ cấu tổ

chức của bộ máy Nhà nước nhằm phục vụ và thực hiện các chức năng, nhiệm
vụ về kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận.
Tuỳ theo các cách tiếp cận khác nhau dựa trên các tiêu thức khác nhau
có thể có các cách phân loại khác nhau về hệ thống tài chính Nhà nước.
Theo chủ thể quản lý trực tiếp có thể chia tài chính Nhà nước
thành các bộ phận:
- Tài chính chung của Nhà nước. ( tài chính công tổng hợp )
- Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nước.
- Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước.
- Tài chính của các doanh nghiệp Nhà nước.
1. Tài chính chung của Nhà nước (tài chính công tổng hợp)
Tài chính chung của Nhà nước tồn tại và hoạt động gắn liền với việc
tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước nhằm phục vụ cho
hoạt động của bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội
của Nhà nước. Theo tính chất của các quỹ tiền tệ, tài chính chung của Nhà
12
nước bao gồm các bộ phận: Ngân sách Nhà nước và các quỹ tài chính Nhà
nước ngoài Ngân sách Nhà nước
Chủ thể trực tiếp quản lý Ngân sách Nhà nước là Nhà nước (Chính phủ
TWvà chính quyền địa phương các cấp) thông qua các cơ quan chức năng
của Nhà nước (cơ quan tài chính, Kho bạc nhà nước ).
Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách
Nhà nước là các cơ quan Nhà nước được nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức và
quản lý các quỹ.
2. Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nước
ở nước ta, bộ máy Nhà nước được tổ chức bao gồm 3 hệ thống: Các cơ
quan lập pháp, các cơ quan hành pháp và các cơ quan tư pháp từ trung ương
đến địa phương. Các cơ quan hành chính thuộc bộ phận thứ 2 trong hệ thống
kể trên.
Tuy nhiên, do hoạt động của các cơ quan lập pháp và các cơ quan tư

pháp cũng mang tính chất “hành chính” như các cơ quan hành chính, đồng
thời chúng cũng có những đặc điểm tương đồng về nguồn tài chính đảm bảo
cho hoạt động và yêu cầu sử dụng kinh phí, do đó, trong lĩnh vực quản lý tài
chính, 3 loại cơ quan kể trên được xếp vào cùng một dạng là các cơ quan
hành chính.
Các cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ
công cộng cho xã hội. Các cơ quan này được phép thu một số khoản thu về
phí và lệ phí nhưng số thu đó là không đáng kể. Do đó, nguồn tài chính đảm
bảo cho các cơ quan hành chính hoạt động gần như do Ngân sách Nhà nước
cấp toàn bộ. Nguồn tài chính ở đây được sử dụng để duy trì sự tồn tại của bộ
máy Nhà nước và thực hiện các nghiệp vụ hành chính, cung cấp các dịch vụ
công cộng thuộc chức năng của cơ quan.
Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các cơ quan hành chính Nhà nước là
các cơ quan hành chính Nhà nước.
3. Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước
Các đơn vị sự nghiệp Nhà nước là các đơn vị thực hiện cung cấp các
dịch vụ xã hội công cộng và các dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt động bình
thường của các ngành kinh tế quốc dân. Hoạt động của các đơn vị này không
nhằm mục tiêu lơi nhuận mà chủ yếu mang tính chất phục vụ. Các đơn vị này
chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực văn hoá - xã hội. Hoạt động trong lĩnh vực
kinh tế có các đơn vị sự nghiệp của các ngành như: sự nghiệp nông nghiệp,
lâm nghiệp, giao thông, thuỷ lợi
13
Do hoạt động mang tính chất phục vụ là chủ yếu, ở các đơn vị sự
nghiệp số thu thường không lớn và không ổn định hoặc không có thu. Do đó,
thu nhập của các đơn vị này chủ yếu do Ngân sách Nhà nước cấp toàn bộ
hoặc một phần. Cá biệt, có một số đơn vị sự nghiệp có số thu khá lớn, Nhà
nước có thể cho các đơn vị này áp dụng chế độ tài chính riêng.
*
Với các dịch

vụ kể trên, chi tiêu của các đơn vị này chính là nhằm phục vụ thực hiện các
chức năng của Nhà nước.
Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp Nhà nước là
các đơn vị sự nghiệp Nhà nước.
Theo nội dung quản lý có thể chia tài chính Nhà nước thành các bộ
phận
- Ngân sách Nhà nước.
- Tín dụng Nhà nước.
- Các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước.
4. Ngân sách Nhà nước
Ngân sách Nhà nước là mắt khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo
trong tài chính Nhà nước. Thu của Ngân sách Nhà nước được lấy từ mọi lĩnh
vực kinh tế - xã hội khác nhau, trong đó thuế là hình thức thu phổ biến dựa
trên tính cưỡng chế là chủ yếu. Chi tiêu của Ngân sách Nhà nước nhằm duy
trì sự tồn tại hoạt động của bộ máy nhà nước và phục vụ thực hiện các chức
năng của Nhà nước. Ngân sách Nhà nước là một hệ thống bao gồm các cấp
Ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền Nhà nước các cấp.
*
Tương ứng
với các cấp Ngân sách của hệ thống NSNN, quỹ NSNN được chia thành: quỹ
Ngân sách của Chính phủ Trung ương, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp
tỉnh và tương đương, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp huyện và tương
đương, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp xã và tương đương. Phục vụ thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền Nhà nước các cấp, quỹ Ngân
sách lại được chia thành nhiều phần nhỏ để sử dụng cho các lĩnh vực khác
nhau, như: phần dùng cho phát triển kinh tế; phần dùng cho phát triển văn
hoá, giáo dục, y tế; phần dùng cho các biện pháp xã hội, an ninh, quốc
phòng
Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng Ngân sách
Nhà nước là mang tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà

nước và không mang tính hoàn trả trực tiếp là chủ yếu.
5. Tín dụng Nhà nước
*
Xem Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ng y 16/01/2002 cà ủa Chính phủ về chế độ t i chính áp dà ụng cho các
đơn vị sự nghiệp có thu.
*
Xem Luật Ngân sách Nh nà ước 2002.
14
Tín dụng nhà nước bao gồm cả hoạt động đi vay và hoạt động cho vay
của Nhà nước.
Tín dụng Nhà nước thường được sử dụng để hỗ trợ Ngân sách Nhà
nước trong các trường hợp cần thiết. Thông qua hình thức Tín dụng Nhà
nước, nhà nước động viên các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các pháp
nhân và thể nhân trong xã hội nhằm đáp ứng nhu cầu tạm thời của các cấp
chính quyền Nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế -
xã hội, chủ yếu là thông qua việc cấp vốn thực hiện các chương trình cho vay
dài hạn. Việc thu hút các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi qua con đường tín
dụng Nhà nước được thực hiện bằng cách phát hành trái phiếu Chính phủ
như: Tín phiếu Kho bạc Nhà nước, trái phiếu Kho bạc Nhà nước, trái phiếu
công trình (ở Việt Nam hiện có hình thức trái phiếu đô thị), công trái quốc
gia (ở Việt Nam là công trái xây dựng Tổ quốc) trên thị trường tài chính.
Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ
qua hình thức tín dụng Nhà nước là mang tính tự nguyện và có hoàn trả.
6. Các quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước (gọi tắt là
các quỹ ngoài Ngân sách)
Các quỹ TCNN ngoài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước
thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử
lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và
để hỗ trợ thêm cho NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn lực tài chính.
IV. Khái niệm và đặc điểm của quản lý tài chính công

1. Khái niệm quản lý Tài chính công
Quản lý nói chung được quan niệm như một quy tình công nghệ mà
chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương
pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động
phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định.
Trong hoạt động quản lý các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng
quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố
trung tâm đòi hỏi phải được xác định đúng đắn.
Quản lý tài chính nhà nước là một nội dung của quản lý tài chính và là
một mặt của quản lý xã hội nói chung, do đó trong quản lý TCNN các vấn đề
kể trên cũng là các vấn đề cần được nhận thức đầy đủ.
Trong hoạt động TCNN, chủ thể quản lý TCNN là Nhà nước hoặc các
cơ quan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo
lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước. Chủ thể trực tiếp quản lý TCNN
là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước.
15
Đối tượng của quản lý TCNN là các hoạt động của TCNN. Nói cụ thể
hơn đó là các hoạt động thu, chi bằng tiền của TCNN; hoạt động tạo lập và sử
dụng các quỹ TCNN diễn ra trong các bộ phận cấu thành của TCNN. Đó
cũng chính là các nội dung chủ yếu của quản lý TCNN.
Trong quản lý TCNN, công cụ pháp luật được sử dụng thể hiện dưới
các dạng cụ thể là các chính sách, cơ chế quản lý tài chính; các chế độ quản
lý tài chính, kế toán, thống kê; các định mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục lục
NSNN
Cùng với pháp luật, hàng loạt công cụ phổ biến khác được sử dụng
trong quản lý TCNN như: các đòn bẩy kinh tế, tài chính; Kiểm tra, thanh tra,
giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý TCNN
Từ những phân tích kể trên có thể có khái niệm tổng quát về quản lý
TCNN như sau:
Quản lý TCNN là hoạt động của các chủ thể quản lý TCNN thông qua

việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để
tác động và điều khiển hoạt động của TCNN nhằm đạt được các mục tiêu đã
định.
2. Đặc điểm của quản lý TCNN
Quản lý TCNN là sự tác động của các chủ thể quản lý TCNN vào quá
trình hoạt động của TCNN. Để quản lý TCNN có hiệu quả đòi hỏi phải nắm
được đặc điểm của quản lý TCNN. Đến lượt nó, đặc điểm của quản lý TCNN
lại chịu sự chi phối bởi đặc điểm của hoạt động TCNN - đối tượng quản lý và
mô hình tổ chức hệ thống bộ máy quản lý TCNN – chủ thể quản lý. Từ đó có
thể khái quát các đặc điểm cơ bản của quản lý TCNN là:
2.1. Đặc điểm về đối tượng quản lý TCNN
Đối tượng của quản lý TCNN là các hoạt động của TCNN. Tuy nhiên,
các hoạt động của TCNN lại luôn gắn liền với các cơ quan nhà nước - các
chủ thể của TCNN. Các cơ quan này vừa là người thụ hưởng nguồn kinh phí
của TCNN, vừa là người tổ chức các hoạt động của TCNN. Do đó, các cơ
quan này cũng trở thành đối tượng của quản lý TCNN.
Lấy chất lượng, hiệu quả đã đạt được của các hoạt động TCNN làm cơ
sở để phân tích đánh giá động cơ, biện pháp tổ chức, điều hành hoạt động
TCNN của các cơ quan nhà nước là đòi hỏi và là nguyên tắc của quản lý
TCNN. Chỉ có như vậy mới đảm bảo cho các nguồn lực tài chính của nhà
nước được sử dụng hợp lý và có hiệu quả, tránh được tình trạng thất thoát,
lãng phí, tham nhũng công quỹ.
16
Quản lý TCNN thực chất là quản lý các quỹ công, quản lý các hoạt
động tạo lập (thu) và sử dụng (chi) các quỹ công, do đó sự kết hợp chặt chẽ
giữa quản lý yếu tố con người với quản lý yếu tố hoạt động tài chính là đặc
điểm quan trọng của quản lý TCNN.
2.2. Đặc điểm về việc sử dụng các phương pháp và công cụ quản lý
tài chính nhà nước
Như đã đề cập ở trên, trong quản lý TCNN có thể sử dụng nhiều

phương pháp quản lý khác nhau (tổ chức, hành chính, kinh tế) và nhiều công
cụ quản lý khác nhau (pháp luật, các đòn bảy kinh tế, thanh tra - kiểm tra,
đánh giá…). Mỗi phương pháp, công cụ có đặc điểm riêng, có cách thức tác
động riêng và có các ưu, nhược điểm riêng.
Nếu như phương pháp tổ chức, hành chính có ưu điểm là đảm bảo
được tính tập trung, thống nhất dựa trên nguyên tắc chỉ huy, quyền lực thì lại
có nhược điểm là hạn chế tính kích thích, tính chủ động của các cơ quan tổ
chức hoạt động TCNN. Ngược lại, các phương pháp kinh tế, các đòn bảy
kinh tế có ưu điểm là phát huy được tính chủ động, sáng tạo nhưng lại có
nhược điểm là hạn chế tính tập trung, thống nhất trong việc tổ chức các hoạt
động TCNN theo cùng một hướng đích.
Do đó, trong quản lý TCNN, tuỳ theo đặc điểm của đối tượng quản lý
cụ thể mà có thể lựa chọn phương pháp này hay phương pháp khác làm
phương pháp nổi bật trên nguyên tắc chung là phải sử dụng đồng bộ và kết
hợp chặt chẽ các phương pháp và công cụ quản lý.
Tuy nhiên, do đặc điểm của hoạt động TCNN là luôn gắn liền với
quyền lực của nhà nước, nên trong quản lý TCNN phải đặc biệt chú trọng tới
các phương pháp, công cụ mang tính quyền uy, mệnh lệnh để đảm bảo tính
tập trung, thống nhất. Đó là các phương pháp tổ chức, hành chính, các công
cụ pháp luật, thanh tra, kiểm tra. Đây cũng là một đặc điểm quan trọng của
quản lý TCNN.
2.3. Đặc điểm về quản lý nội dung vật chất của TCNN
Nội dung vật chất của TCNN là các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ
thuộc sở hữu nhà nước mà nhà nước có thể chi phối và sử dụng trong một
thời kỳ nhất định. Các nguồn tài chính đó có thể tồn tại dưới dạng tiền tệ
hoặc tài sản, nhưng tổng số nguồn lực tài chính đó là biểu hiện về mặt giá trị,
là đại diện cho một lượng của cải vật chất của xã hội. Về lý thuyết cũng như
thực tiễn, sự vận động của các nguồn tài chính phải ăn khớp với sự vận động
của của cải vật chất mới đảm bảo cho sự phát triển cân đối của nền kinh tế.
Điều đó càng có ý nghĩa và cần thiết bởi vì tổng nguồn lực tài chính mà Nhà

17
nước nắm giữ chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn lực tài chính của toàn xã
hội.
Do đó, trong quản lý TCNN, không những phải quản lý nguồn tài chính
đang tồn tại cả dưới hình thức tiền tệ, cả dưới hình thức tài sản, mà còn phải
quản lý sự vận động của tổng nguồn lực TCNN - sự vận động về mặt giá trị -
trên cơ sở tính toán để đảm bảo cân đối với sự vận động của các luồng của cải
vật chất và lao động - sự vận động về mặt giá trị sử dụng - trong đời sống thực
tiễn.
Như vậy, kết hợp quản lý, đảm bảo tính thống nhất giữa hiện vật và giá
trị, giá trị và giá trị sử dụng là một đặc điểm quan trọng khác của quản lý
TCNN.
3. Nội dung cơ bản của quản lý TCNN
Quản lý TCNN có nội dụng đa dạng và phức tạp. Xét theo các bộ phận
cấu thành các quỹ TCNN, nội dung chủ yếu của quản lý TCNN bao gồm:
quản lý NSNN và quản lý các quỹ TCNN ngoài NSNN.
3.1. Quản lý Ngân sách nhà nước
3.1.1. Quản lý quá trình thu của NSNN
Thu ngân sách Nhà nước được thực hiện bằng các hình thức: bắt buộc
bao gồm thuế, phí, lệ phí; bán tài nguyên, tài sản quốc gia, các khoản thu
trong các doanh nghiệp nhà nước. Ngoài ra, tuỳ theo điều kiện cụ thể của mỗi
nước mà còn có các hình thức động viên khác như hình thức trưng thu, trưng
mua Quản lý quá trình thu NSNN chính là quản lý các hình thức động viên
đó.
Yêu cầu cơ bản quản lý quá trình thu NSNN là:
- Đảm bảo tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính quốc gia vào tay
Nhà nước để trang trải các khoản chi phí cần thiết của Nhà nước trong từng
giai đoạn lịch sử.
Việc động viên một bộ phần nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà
nước là yêu cầu cơ bản, không thể thiếu được đối với mọi Nhà nước. Mức độ

tập trung nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nước tuỳ thuộc vào chức
năng nhiệm vụ mà Nhà nước đảm nhận, tuỳ thuộc vào cách thức sử dụng
nguồn lực tài chính của Nhà nước cũng như khả năng tạo ra nguồn lực tài
chính của nền kinh tế.
Thông thường, đứng trên góc độ kinh tế, mức động viên nguồn lực tài
chính quốc gia vào tay Nhà nước thường chịu sự tác động của các yếu tố sau
đây:
+ Mức thu nhập GDP bình quân đầu người
18
+ Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế.
+ Khả năng khai thác và xuất khẩu tài nguyên thiên nhiên
+ Tỷ lệ tiết kiệm của khu vực tư nhân để đầu tư
+ Mức độ trang trải các khoản chi phí của Nhà nước
+ Tổ chức bộ máy thu nộp
Do đó, nội dung quản lý quá trình thu NSNN không đơn thuần là quản
lý các hình thức thu và số thu NSNN mà phải tổ chức quản lý các yếu tố
quyết định đến số thu của NSNN.
- Đảm bảo khuyến khích, thúc đẩy sản xuất phát triển, tạo ra nguồn thu
của NSNN ngày càng lớn hơn.
3.1.2. Quản lý quá trình chi của NSNN
Chi NSNN có quy mô và mức độ rộng lớn, bao gồm nhiều lĩnh vực, ở
nhiều địa phương, ở tất cả các cơ quan công quyền. Mặt khác, trong điều kiện
kinh tế thị trường chi NSNN vừa mang tính chất không hoàn trả trực tiếp, lại
vừa có tính chất hoàn trả trực tiếp.
Vì vậy, việc quản lý các khoản chi NSNN hết sức phức tạp. Xét theo
yếu tố thời hạn của các khoản chi NSNN, có thể hình dung nội dung cụ thể
quản lý các khoản chi NSNN bao gồm:
+ Quản lý các khoản chi đầu tư phát triển
+ Quản lý các khoản chi thường xuyên
+ Quản lý các khoản chi trả nợ

+ Quản lý chi dự phòng
Các khoản chi kể trên được trang trải bằng các nguồn tài chính khác
nhau, mang tính chất khác nhau. Do đó trong việc hoạch định các phương
pháp và nguyên tắc quản lý cụ thể cũng khác nhau.
Trong quản lý các khoản chi của NSNN phải đảm bảo các yêu cầu cơ
bản sau đây:
- Đảm bảo nguồn tài chính cần thiết để các cơ quan công quyền thực
hiện các nhiệm vụ được giao theo đúng đường lối, chính sách, chế độ của
Nhà nước.
3.1.3. Quản lý và thực hiện các biện pháp cân đối thu, chi Ngân
sách Nhà nước
Cân đối thu chi NSNN là một mặt cân đối lớn trong nền kinh tế quốc
dân, nó vừa là nguyên nhân vừa là kết quả của các mặt cân đối khác trong
nền kinh tế quốc dân. Trong thực tiễn, do nhiều nguyên nhân khách quan và
chủ quan mà hoạt động thu, chi NSNN không phải lúc nào cũng cân đối.
19
Về khách quan, hoạt động thu, chi NSNN bắt nguồn từ hoạt động sản
xuất kinh doanh trong nền kinh tế. Trong điều kiện hoạt động sản xuất kinh
doanh có hiệu quả, đạt tốc độ tăng trưởng cao, bền vững, nền kinh tế có tỷ lệ
lạm phát thấp thì khả năng cân đối thu, chi NSNN được thực hiện tương đối
thuận lợi. Ngược lại, trong điều kiện hoạt động sản xuất kinh doanh có dấu
hiệu suy thoái, lạm phát ở tốc độ cao thì khả năng cân đối thu, chi của NSNN
gặp khó khăn.
Về chủ quan, do những tác động của chính sách kinh tế xã hội của Nhà
nước làm nảy sinh sự mất cân đối thu, chi của NSNN. Một hệ thống chính
sách kinh tế xã hội phù hợp có tác động tích cực đến phát triển kinh tế xã hội
và dựa trên khả năng của nguồn lực tài chính quốc gia thì khả năng cân đối
thu - chi NSNN có điều kiện thực hiện. Ngược lại, một hệ thống chính sách
chế độ kinh tế, xã hội mang ý chí chủ quan, không xuất phát từ thực trạng
kinh tế - xã hội, không dựa trên khả năng nguồn lực tài chính quốc gia, thì

vấn đề cân đối thu - chi NSNN khó đảm bảo.
Tuỳ theo cách tiếp cận nguyên nhân của sự mất cân đối mà có các
phương pháp giải quyết khác nhau. Tuy nhiên, phương pháp phổ biến hiện
nay là: Thực hiện hình thức tín dụng Nhà nước vay nợ trong và ngoài nước
để đảm bảo sự cân đối thu - chi NSNN, hình thành quỹ dự trữ, quỹ dự phòng
tài chính
Việc quản lý cân đối thu - chi NSNN thực chất là việc quản lý thực
hiện các biện pháp đó.
3.2. Phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước
Phân cấp quản lý NSNN được nhìn nhận như là một biện pháp quản lý
hoạt động của NSNN. Thực chất của việc phân cấp là việc phân chia trách
nhiệm quản lý hoạt động của NSNN theo từng cấp chính quyền nhằm làm
cho hoạt động của NSNN lành mạnh và đạt hiệu quả cao. Phân cấp hoạt động
quản lý thu, chi NSNN được thực hiện theo nguyên tắc thống nhất, tập trung
dân chủ, có phân công rành mạch theo quyền hạn, trách nhiệm của các cấp
chính quyền.
Tư tưởng chỉ đạo trong phân cấp quản lý NSNN theo Luật Ngân sách
nhà nước (2002) là:
- Phân định rành mạch nhiệm vụ thu chi của từng cấp, cụ thể:
Chia nguồn thu thành 3 loại:
+ Trung ương: 100%
+ Địa phương: 100%
+ Điều tiết theo tỷ lệ giữa TW và địa phương
20
- Tập trung đại bộ phận nguồn thu tài chính lớn, ổn định cho NSTW,
tạo cho NSĐP có nguồn thu gắn với địa bàn.
21
Chương ii: ngân sách nhà nước
và quản lý ngân sách nhà nước
I. Ngân sách nhà nước

1. Khái niệm ngân sách nhà nước
Từ “ngân sách” được lấy ra từ thuật ngữ “budjet” một từ tiếng Anh
thời trung cổ, dùng để mô tả chiếc túi của nhà vua trong đó có chứa những
khoản tiền cần thiết cho những khoản chi tiêu công cộng. Dưới chế độ phong
kiến, chi tiêu của nhà vua cho những mục đích công cộng như: đắp đê phòng
chống lũ lụt, xây dựng đường xá và chi tiêu cho bản thân hoàng gia không có
sự tách biệt nhau. Khi giai cấp tư sản lớn mạnh từng bước khống chế nghị
viện và đòi hỏi tách bạch hai khoản chi tiêu này, từ đó nảy sinh khái niệm
ngân sách nhà nước.
Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi
của một đơn vị trong một thời gian nhất định. Một bảng tính toán các chi phí
để thực hiện một kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhất
định của một chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì được gọi là
ngân sách Nhà nước.
Từ điển tiếng Việt thông dụng định nghĩa :
“Ngân sách: tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian
nhất định”.
∗
Điều 1 của Luật Ngân sách Nhà nước được Quốc hội khoá XI nước
Cộng hoà XHCN Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002 cũng
khẳng định:
“Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong
một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.”
Về bản chất của ngân sách nhà nước, đằng sau những con số thu, chi
đó là các quan hệ lợi ích kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác như
doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong và ngoài nước gắn liền với quá trình
tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ ngân sách.
Ngân sách nhà nước (NSNN) Việt Nam gồm: ngân sách trung ương
(NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP). Ngân sách địa phương bao gồm

ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân. Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nay
ngân sách địa phương bao gồm: ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh) ngân sách cấp huyện, quận, thị

Từ điển tiếng Việt thông dụng, Như Ý chủ biên, Nh xuà ất bản Giáo dục, 1996
22
xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp
xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). Mối quan hệ giữa các
cấp ngân sách này nội dung đề cập sâu ở mục II: tiểu mục 2
2. Phân loại thu, chi ngân sách Nhà nước.
2.1. Phân loại thu ngân sách nhà nước.
Thu ngân sách nhà nước là quá trình nhà nước sử dụng quyền lực để
huy động một bộ phận giá trị của cải xã hội hình thành quỹ ngân sách nhằm
đáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhà nước.
Thu ngân sách nhà nước bao gồm rất nhiều loại, ngoài các khoản thu
chính từ thuế, phí, lệ phí; còn có các khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà
nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ;
các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Để cung cấp thông tin một cách có hệ thống, công khai, minh bạch,
đảm bảo trách nhiệm, đáp ứng yêu cầu quản lý của các đối tượng thì việc
phân loại các khoản thu theo những tiêu thức nhất định là hết sức quan trọng.
Hiện nay, trong quản lý ngân sách thường dùng 2 cách phân loại thu
ngân sách chính đó là phân loại theo phạm vi phát sinh và theo nội dung kinh
tế.
- Căn cứ vào phạm vi phát sinh, các khoản thu NSNN được chia
thành: Thu trong nước và thu ngoài nước.
Thu trong nước là các khoản thu ngân sách phát sinh tại Việt Nam. Nó
bao gồm:
Thu từ các loại thuế như: thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh

nghiệp, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao
Ngoài ra còn có các khoản thu từ phí, lệ phí, tiền thu hồi vốn ngân sách, thu
hồi tiền cho vay (cả gốc và lãi), thu từ vốn góp của Nhà nước, thu sự nghiệp,
thu tiền bán nhà và thuê nhà ở thuộc sở hữu nhà nước Các khoản thu này
thường được báo cáo theo các khu vực doanh nghiệp nhà nước trung ương,
địa phương; thu từ các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; thu từ các
doanh nghiệp thành lập theo luật doanh nghiệp, hợp tác xã; thu từ cá nhân sản
xuất kinh doanh hàng hoá, dịch vụ; thu từ khu vực khác; Thu hải quan như:
thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế giá trị gia tăng
hàng nhập khẩu; thu chênh lệch giá hàng nhập khẩu.
Thu ngoài nước là các khoản thu phát sinh không tại Việt Nam bao
gồm: các khoản đóng góp tự nguyện, viện trợ không hoàn lại của Chính phủ
các nước, các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài
cho Chính phủ Việt Nam.
23
Ngoài ra để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước thì các khoản vay
nợ trong nước, ngoài nước như phát hành trái phiếu chính phủ, vay ODA trở
thành nguồn bù đắp thâm hụt ngân sách và đầu tư phát triển rất quan trọng.
Qua việc phân loại các khoản thu ngân sách trên cho phép đánh giá
được mức độ huy động các nguồn thu ở các khu vực kinh tế khác nhau trong
nền kinh tế; cũng như tổng quan thu trong nước, ngoài nước. Từ đó có chính
sách, biện pháp khai thác các nguồn thu cho hợp lý ở các khu vực, cân đối
giữa thu trong nước và ngoài nước.
Căn cứ vào nội dung kinh tế, các khoản thu ngân sách nhà nước ở
nước ta gồm:
- Thuế, phí, lệ phí do các tổ chức, cá nhân nộp theo quy định của pháp
luật.
- Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước theo quy định của
pháp luật, như :Tiền thu hồi vốn của Nhà nước tại các cơ sở kinh tế;Thu hồi
tiền cho vay của Nhà nước (cả gốc và lãi);Thu nhập từ vốn góp của Nhà nước

vào các cơ sở kinh tế, kể cả thu từ lợi nhuận sau khi thực hiện nghĩa vụ về
thuế của các tổ chức kinh tế có sự tham gia góp vốn của Nhà nước theo quy
định của Chính phủ.
-Thu từ các hoạt động sự nghiệp;Tiền sử dụng đất; thu từ hoa lợi công
sản và đất công ích;Tiền cho thuê đất, thuê mặt nước; Thu từ bán hoặc cho
thuê tài sản thuộc sở hữu nhà nước.
- Các khoản đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong và
ngoài nước.
- Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ
chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam, các cấp chính quyền và
các cơ quan, đơn vị nhà nước.
- Thu từ Quỹ dự trữ tài chính;Thu kết dư ngân sách.
- Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật, gồm: Các khoản di
sản nhà nước được hưởng; các khoản phạt, tịch thu;Thu hồi dự trữ nhà
nước;Thu chênh lệch giá, phụ thu; Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên;Thu
chuyển nguồn ngân sách từ ngân sách năm trước chuyển sang;
Qua cách phân loại này giúp cho việc xem xét từng nội dung thu theo
tính chất và hình thức động viên vào ngân sách, đánh giá tính cân đối, bền
vững, hợp lý về cơ cấu của các nguồn thu. Trên cơ sở đó giúp cho việc hoạch
định chính sách cũng như tổ chức điều hành ngân sách phù hợp với các mục
tiêu mà nhà nước theo đuổi trong từng thời kỳ.
24
Ngoài ra trong quản lý NSNN, trong các biểu mẫu về thu NSNN người
ta thường phân loại thu ngân sách theo nội dung kinh tế thành các nhóm lớn
đó là: Thu cân đối ngân sách nhà nước; thu vay để cân đối ngân sách trung
ương; thu dể lại đơn vị chi quản lý qua ngân sách; thu chuyển giao giữa các
cấp ngân sách; các khoản tạm thu và vay khác của ngân sách nhà nước; Mặc
dù về bản chất các khoản thu vay nợ của ngân sách trung ương theo Luật
NSNN 2002 không nằm trong khái niệm thực thu của NSNN
∗

.
Thu cân đối ngân sách nhà nước: bao gồm các khoản thu nội địa như:
các loại thuế, phí, lệ phí, thu về nhà đất thuộc sở hữu nhà nước; thu từ dầu
thô; thu từ hoạt động xuất nhập khẩu; thu huy động quỹ dự trữ tài chính; thu
kết dư ngân sách năm trước; thu chuyển nguồn năm trước; thu viện trợ không
hoàn lại; thu huy động đầu tư cuả cấp tỉnh xây dựng kết cấu hạ tầng theo quy
định của luật ngân sách.
Thu vay để cân đối ngân sách trung ương bao gồm vay trong nước
dưới các hình thức trái phiếu chính phủ, công trái; vay ngoài nước.
Thu để lại đơn vị chi quản lý qua ngân sách ví dụ: các khoản phí, lệ phí
như học phí, viện phí ; thu phạt an toàn giao thông; các khoản huy động
đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng; các khoản phụ thu, khác.
Thu chuyển giao giữa các cấp ngân sách bao gồm số bổ sung cân đối
và bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên và thu ngân sách cấp dưới nộp
lên.
Các khoản tạm thu và vay khác của ngân sách nhà nước như vay nước
ngoài về cho vay lại, thu nợ gốc và lãi cho vay từ nguồn vay nhà nước về cho
vay lại. Các khoản vay khác như vay ngân hàng nhà nước, các quỹ dự trữ tài
chính
2.2. Phân loại chi ngân sách nhà nước
Chi ngân sách nhà nước là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân
sách nhằm thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước trong từng thời kỳ. Nội dung
chi ngân sách rất đa dạng, điều này xuất phát từ vai trò quản lý vĩ mô của nhà
nước trong việc phát triển kinh tế-xã hội. Nó bao gồm các khoản chi phát
triển kinh tế-xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ
máy nhà nước; chi trả nợ của nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác
theo quy định của pháp luật.
Phân loại chi có vai trò quan trọng trong việc phục vụ quá trình hoạch
định chính sách và phân bổ ngân sách giữa các lĩnh vực; đảm bảo trách
nhiệm của các cơ quan nhà nước trong quản lý ngân sách. Nó giúp cho quá

trình phân tích kinh tế và quản lý thực hiện ngân sách hàng ngày được thuận

Xem mẫu Báo cáo thu NSNN theo nội dung kinh tế -B1-02/N S (QĐ 130/2003/QĐ-BTC ng y à
18/8/2003)
25