Luận án quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100 vốn điều lệ ở việt nam quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do nhà nươcs

1
MỞ ĐẦU
1 T

ấ

ủ

Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu: “Quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối
với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ở Việt Nam” được thể
hiện ở một số nội dung sau:
Thứ nhất, vấn đề này đã được nhiều nghiên cứu trong nước và nước ngoài đề
cập đến. Tuy nhiên, các nghiên cứu lý thuyết và kinh nghiệm từ nước ngoài theo
nhiều trường phái, quan điểm và hoàn cảnh thực tiễn khác nhau nên áp dụng vào
trong nước có nhiều bất cập. Các nghiên cứu trong nước sát với tình hình hơn
nhưng vẫn còn khoảng cách nhất định giữa lý luận với thực tiễn phức tạp ở Việt
Nam. Do vậy, những vấn đề lý luận và thực tiễn về vấn đề này cần được hệ thống
hóa có chọn lọc, bổ sung, từ đó xây dựng cơ sở khoa học về quản lý của chủ sở hữu
(CSH) Nhà nước đối với doanh nghiệp (DN) do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều
lệ (VĐL) ở Việt Nam trong tình hình mới.
Thứ hai, trong những năm qua khu vực kinh tế nhà nước đã có những đóng
góp quan trọng vào sự phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH), phát huy được vai trò
chủ đạo trong nền kinh tế. Tuy nhiên, thời gian qua cho thấy khu vực này còn nhiều
bất cập cần giải quyết như: quy mơ cịn lớn, lĩnh vực hoạt động rộng, cạnh tranh
chưa bình đẳng, quản lý thiếu chuyên nghiệp, hiệu quả thấp, tình trạng tham nhũng,
thất thốt vốn nhà nước nghiêm trọng, … Những vấn đề trên đòi hỏi cần tiếp tục đổi
mới mạnh mẽ khu vực kinh tế nhà nước trong thời gian tới.
Thứ ba, đổi mới doanh nghiệp nhà nước (DNNN) cũng là một trong những
trọng tâm chỉ đạo, điều hành của Đảng và Nhà nước. Tại Hội nghị Trung ương 3 Khóa
XI (2011), BCH Trung ương Đảng đã xác định một trong ba trụ cột của tái cơ cấu nền
kinh tế là tái cơ cấu DNNN, trong đó trọng tâm là tái cơ cấu các tập đồn (TĐ), tổng

cơng ty (TCT) Nhà nước. Theo đó, ngày 17/07/2012 Thủ tướng Chính phủ ra quyết
định số 929/QĐ-TTg phê duyệt Đề án: “Tái cơ cấu DN nhà nước, trọng tâm là tập
đồn kinh tế (TĐKT), tổng cơng ty nhà nước (TCTNN) giai đoạn 2011-2015”. Nghị
quyết Đại hội Đảng lần thứ XII (2016) tiếp tục khẳng định một trong các nhiệm vụ
trọng tâm là chú trọng giải quyết tốt vấn đề cơ cấu lại DNNN [20].


2
Thứ tư, mặc dù đã có nhiều kết quả tích cực nhưng mơ hình thực hiện chức
năng quản lý của chủ sở hữu (CSH) Nhà nước đối với DNNN vẫn còn những hạn
chế, tồn tại như sau: (i) Chưa tách bạch rõ mục tiêu, công cụ, phương pháp, tổ chức
bộ máy và cán bộ thực hiện chức năng đại diện CSH với chức năng quản lý nhà
nước (QLNN) đối với DNNN của các cơ quan hành chính Nhà nước; (ii) Vẫn cịn
tình trạng phân tán, thiếu thống nhất, thiếu chun nghiệp và chuyên trách trong
thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ CSH Nhà nước, đặc biệt đối với các TĐ
kinh tế nhà nước, TCT quan trọng; (iii) Chưa có cơ chế tạo động lực, chế tài cho tất
cả các cơ quan, cá nhân hoàn thành tốt nhiệm vụ thực hiện chức năng đại diện CSH
Nhà nước được giao.
Thứ năm, đổi mới quản lý của CSH Nhà nước đối với DNNN hiện đang chịu
sức ép mạnh mẽ từ hội nhập, sự phát triển của thị trường và sự thay đổi của hệ thống
luật pháp. Ví dụ, theo cam kết gia nhập TPP (nay là CPTPP), DNNN (trừ lĩnh vực an
ninh – quốc phịng) phải hoạt động theo CCTT; khơng được có hành vi phản cạnh
tranh khi có vị trí độc quyền, gây ảnh hưởng đến thương mại và đầu tư; phải minh
bạch hóa một số thơng tin như tỷ lệ sở hữu của Nhà nước, các báo cáo tài chính đã
được kiểm tốn và được phép cơng bố; đặc biệt Nhà nước không được trợ cấp quá
mức gây ảnh hưởng đến lợi ích của người khác; … Do vậy, quản lý của CSH nhà
nước cũng cần thay đổi phù hợp. Mặt khác, thị trường phát triển, khu vực tư nhân
cũng địi hỏi cạnh tranh cơng bằng với khu vực nhà nước. Do đó, cơ chế quản lý đối
với DNNN cần đổi mới theo hướng tách bạch giữa QLNN và quản trị DN. Cùng với
đó, sự thay đổi của hệ thống luật pháp ở Việt Nam thời gian gần đây cũng yêu cầu

cần đổi mới quản lý của CSH Nhà nước đối với các DN có vốn Nhà nước.
Do đó, quản lý của CSH nhà nước đối với các DN 100% vốn nhà nước là
một vấn đề cấp thiết cần nghiên cứu trong giai đoạn hiện nay khi khu vực DNNN
với các DN 100% vốn nhà nước đang được nghiên cứu thu hẹp lại chỉ giữ những
lĩnh vực, ngành nghề thực sự quan trọng, thiết yếu phục vụ cho phát triển bền vững
KT - XH, an ninh quốc phịng. Theo đó, quản lý của CSH nhà nước đối với đối
tượng này cũng cần phải có những đổi mới, hồn thiện cho phù hợp với tình hình
mới, trong đó có việc tách bạch giữa quản lý của CSH nhà nước với QLNN đối với
DN và quản lý của CSH nhà nước với quản lý hoạt động SXKD của DN.


3
2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu của Luận án là đề xuất phương hướng và giải pháp góp
phần hồn thiện quản lý của CSH nhà nước đối với các DN do Nhà nước nắm giữ
100% VĐL (trong một số trường hợp gọi là DN 100% vốn nhà nước) trong điều
kiện mới hiện nay.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục tiêu trên, luận án thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu chính
như sau:
- Hệ thống hóa có bổ sung, phát triển cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý
của CSH nhà nước đối với DN do nhà nước nắm giữ 100% VĐL.
- Tổng kết kinh nghiệm quốc tế và trong nước có liên quan đến đề tài và rút
ra bài học cho Việt Nam.
- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý của CSH nhà nước đối với DN do
Nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam trong thời gian qua.
- Đề xuất phương hướng và những giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý của
CSH nhà nước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam trong thời

gian tới.
3 Đố ƣợng và phạm vi nghiên cứu

3.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận án tập trung nghiên cứu những cơ sở khoa học phục vụ cho việc đề
xuất những phương hướng và giải pháp góp phần hồn thiện quản lý của CSH nhà
nước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (VĐL). Điều đó dựa trên
nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý của CSH nhà nước đối với
DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam. Các DN này bao gồm: các Công
ty mẹ của TĐ, TCT nhà nước, cơng ty mẹ trong mơ hình công ty mẹ - công ty con,
công ty TNHH MTV độc lập thuộc các Bộ ngành, địa phương.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung: (1) Luận án chỉ nghiên cứu quản lý của CSH nhà nước đối với
DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL, tức là nghiên cứu quản lý của Nhà nước với
tư cách là chủ đầu tư vốn, luận án không nghiên cứu quản lý hành chính của Nhà


4
nước đối với DN; (2) Nghiên cứu quản lý của CSH nhà nước đối với DN tức là
nghiên cứu các quyền và trách nhiệm của CSH nhà nước đối với DN, trong đó tập
trung vào đối tượng CSH là các cơ quan: Chính phủ, Ủy ban quản lý vốn nhà nước
(QLVNN) tại DN, các Bộ ngành địa phương và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh
Vốn Nhà nước (SCIC); Nội dung quản trị hoạt động sản xuất kinh doanh của DN
không thuộc phạm vi nghiên cứu của Luận án.
- Về không gian: Nghiên cứu quản lý của CSH nhà nước đối với các DN do
Nhà nước nắm giữ 100% VĐL trên phạm vi cả nước.
- Về thời gian: Luận án sẽ tập trung nghiên cứu thực trạng quản lý của CSH
nhà nước đối với DN Nhà nước nắm giữ 100% VĐL trong giai đoạn từ 2012 2019. Trong đó, thông tin và dữ liệu phục vụ nghiên cứu chủ yếu được thu thập,
điều tra trong gian đoạn 2012 – 2018.
4. Cách ti p cận v

ƣơ g

á

g ê

ứu

4.1. Cách tiếp cận nghiên cứu
Cách tiếp cận nghiên cứu của luận án dựa trên lý thuyết về CSH và người đại
diện. Quản lý của CSH nhà nước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL là
tổng thể các phương thức tác động của CSH nhà nước đối với các DN nhằm thực
hiện các mục tiêu CSH Nhà nước đặt ra. Tuy nhiên ở Việt Nam, CSH đối với
DNNN có nhiều cấp khác nhau: từ toàn dân - Quốc hội - Chính phủ - Bộ quản lý
ngành, ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh - Người đại diện, trong đó cấp trực tiếp là
người đại diện trong các DNNN, còn cấp cuối cùng là toàn dân.
Mặt khác về mặt lý luận, quản lý của CSH nhà nước khác với QLNN,
QLNN đề cập đến quản lý vĩ mơ (quản lý hành chính) cịn quản lý của CSH nhà
nước là quản lý ở cấp vi mô (cấp DN). Do vậy, về bản chất CSH vốn nhà nước
như là nhà đầu tư vốn vào DN nên quản lý của CSH nhà nước về bản chất là quản
lý của nhà đầu tư đối với phần vốn của mình tại DN nhằm thực hiện các mục tiêu
đã định. Quản lý của CSH nhà nước đối với DNNN là sử dụng quyền hạn của
người sở hữu vốn để can thiệp vào các hoạt động của DNNN nhằm thực hiện mục
tiêu của CSH vốn.
Do vậy, nghiên cứu về quản lý của CSH nhà nước đối với DN do Nhà nước
nắm giữ 100% VĐL sẽ tập trung vào các mối quan hệ quản lý sau:


5

Các cơ quan
đại diện CSH
Nhà nƣớc

(1)

(2)
Ngƣời đại diện
CSH Nhà nƣớc

(3)

DN 100% vốn
nhà nƣớc

(1) Quản lý của các cơ quan được giao quyền đại diện CSH đối với DN
100% vốn nhà nước: hoạt động quản lý của các cơ quan này là xây dựng thể chế
(quy định, cơ cấu tổ chức, cơ chế) cho các DN 100% vốn nhà nước hoạt động nhằm
đảm bảo thực hiện mục đích của CSH.
(2) Quản lý của các cơ quan CSH đối với những người được trao quyền đại
diện CSH tại DN thông qua những quy định CSH đặt ra đối với trách nhiệm, quyền
hạn và nghĩa vụ của những người đại diện.
(3) Quản lý của người đại diện CSH (CTCT, Chủ tịch và thành viên HĐTV)
đối với hoạt động của DN 100% vốn nhà nước.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận án sử dụng kết hợp giữa phương pháp nghiên cứu định tính và nghiên
cứu định lượng. Các phương pháp nghiên cứu định tính được sử dụng như:
- Phương pháp chuyên gia: phỏng vấn, tham khảo ý kiến các cán bộ, chuyên
gia đã và đang trực tiếp, gián tiếp thực hiện các công việc liên quan đến vấn đề

nghiên cứu để thu thập thông tin, ý kiến phục vụ nghiên cứu của Luận án.
- Nghiên cứu trường hợp điển hình: khảo sát thực tiễn tại một số Bộ ngành,
địa phương được giao đại diện CSH và một số DN 100% vốn nhà nước (TĐ, TCT
nhà nước).
Nghiên cứu định lượng được tiến hành bằng cách thu thập dữ liệu từ nhiều
nguồn khác nhau, kết hợp dữ liệu thứ cấp và sơ cấp, trong đó:
+ Dữ liệu thứ cấp được thu thập, tổng hợp từ các cơ sở dữ liệu của tổng cục
thống kê; các nghiên cứu, tài liệu về hoạt động quản lý của CSH nhà nước đối với


6
DNNN từ các Bộ ngành, địa phương, các DNNN, các tổ chức trong nước và quốc
tế. Thông tin, dữ liệu thu thập sẽ được kiểm định tính chính xác, từ đó tổng hợp,
phân tích, so sánh để tạo ra những thông tin đa chiều phục vụ cho hoạt động nghiên
cứu của luận án.
+ Dữ liệu sơ cấp sơ cấp phục vụ nghiên cứu định lượng được thu thập thông
qua điều tra, khảo sát dựa trên phiếu phỏng vấn với 3 nhóm đối tượng: Cán bộ quản
lý cơ quan đại diện CSH; Cá nhân được giao đại diện CSH (CTCT, Thành viên
HĐTV); Cán bộ quản lý tại DN 100% vốn nhà nước. Nghiên cứu định lượng nhằm
lượng hóa các tiêu chí đánh giá thực trạng quản lý của CSH đối với DN 100% vốn
nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
Bảng 1. Thông tin hoạt động điều tra, khảo sát của Luận án
Nội dung điều tra, khảo sát

TT
1

Phỏng vấn chuyên gia

2

Nghiên cứu trường hợp điển hình

3 Điều tra, khảo sát
3.1 Cán bộ quản lý cơ quan đại diện CSH
Cá nhân được giao đại diện CSH (CTCT,
3.2
Thành viên HĐTV)
3.3 Cán bộ quản lý tại DN 100% vốn nhà nước
5. Dự ki n nhữ g ó g gó k o

ĐVT
Người
Trường
hợp
Phiếu
Phiếu

Số
lƣợng
30
5
180
60

Phiếu

60

Phiếu

60

Ghi
chú
NC
định
tính

NC
định
lượng

ọc của luận án

- Làm rõ cơ sở khoa học về quản lý của CSH nhà nước đối với DN do nhà
nước nắm giữ 100% VĐL.
- Phân tích và đánh giá những kết quả, hạn chế và nguyên nhân về quản lý
của CSH nhà nước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam thời
gian qua.
- Đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý của CSH nhà
nước đối với DN do nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam trong thời gian tới.
6. K t cấu luận án

Ngồi phần mở đầu, kết luận, nội dung chính của luận án được trình bày


7
trong 4 chương:
- Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài.

- Chương 2: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm về quản lý của chủ sở hữu nhà
nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.
- Chương 3: Thực trạng quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh
nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ở Việt Nam.
- Chương 4: Phương hướng, giải pháp hoàn thiện quản lý của chủ sở hữu nhà
nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.


8
Chƣơng 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
Mục đích của luận án là xây dựng được cơ sở khoa học để đề xuất các
phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý của CSH nhà nước đối với DN
do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam. Do vậy, luận án sẽ nghiên cứu tổng
quan trên 3 nhóm vấn đề chính: (i) DNNN và DN do nhà nước nắm giữ 100%
VĐL; (ii) CSH nhà nước; và (iii) Quản lý của CSH nhà nước đối với DN do nhà
nước nắm giữ 100% VĐL. Ba vấn đề trên được tổng quan theo hai nhóm: những
nghiên cứu nước ngồi và những nghiên cứu trong nước có liên quan.
1.1. NHỮNG NGHIÊN CỨU NGỒI NƢỚC CĨ LIÊN QUAN

1.1.1. Nghiên cứu về doanh nghiệp nhà nƣớc và doanh nghiệp do nhà
nƣớc nắm giữ 100% vốn điều lệ
Các nghiên cứu, tài liệu từ nước ngoài về DNNN đều khẳng định DNNN là
DN mà Nhà nước nắm quyền kiểm soát, chi phối. Phần lớn cho rằng quyền kiểm
soát, chi phối của Nhà nước có được do sở hữu đa số phần vốn của DN. World
Bank (2014) đã lấy ví dụ ở Hàn Quốc, DN cơng là DN có tồn bộ nguồn vốn hoặc
hơn một nửa nguồn vốn được nhận từ Chính phủ (hoặc 30% và quyền chi phối
chính). Các nghiên cứu, tài liệu khác như hướng dẫn số 80/273 (European Union),
World Bank (1999), Cộng đồng Kinh tế Châu Âu (EEC) và Viện Hàn lâm về Quản
lý hành chính (Mỹ), (Spullber Nicolas (1997), (Rees Ray, 1989), OECD (2005)

cũng đã đưa ra nhiều quan điểm khác nhau về DNNN. Trong đó, tiêu biểu là khái
niệm của OECD (2005) trong hướng dẫn quản trị công ty trong DNNN: “Thuật ngữ
DNNN dùng để chỉ các doanh nghiệp mà Nhà nước có quyền kiểm sốt thơng qua
sở hữu toàn bộ, đa số hoặc thiểu số quan trọng” [37].
Từ khái niệm của OECD (2005), dựa trên mức độ sở hữu DNNN gồm 3 loại:
sở hữu toàn bộ VĐL, sở hữu đa số VĐL và sở hữu thiểu số VĐL nhưng vẫn có khả
năng chi phối DN. Do vậy, DN do Nhà nước sở hữu 100% VĐL là DNNN mà Nhà
nước sở hữu tồn bộ VĐL hay nói cách khác là DNNN có một CSH duy nhất là
Nhà nước.


9
1.1.2. Nghiên cứu v chủ sở hữu N

ƣớ

ối với doanh nghiệp nhà nƣớc

- Lý thuyết quyền sở hữu được phát triển bởi Eirik G. Furuboth & Svetozar
Pejovich (1972) [49] và sau đó được Eugenne F. Fama & Michael C. Jensen (1983)
[48], Oliver Hart & John Moore (1990) [64]. Lý thuyết quyền sở hữu đã cung cấp
một phương thức phân tích DN và tổ chức của DN dù đây không phải là mục tiêu
đầu tiên của nó. Theo lý thuyết này, một quyền sở hữu trên một tài sản được xác
định trên 3 thuộc tính sau: (1) Quyền sử dụng tài sản này; (2) Quyền rút ra được thu
nhập từ tài sản này; (3) Quyền chuyển nhượng cho một người thứ ba. Từ cơ sở của
lý thuyết sở hữu, đổi mới quản trị công ty hướng tới những giá trị sau: (i) Tính cơng
bằng - đảm bảo đối xử cơng bằng với mọi cổ đơng; (ii) Tính giải trình - đảm bảo sự
giám sát có hiệu quả từ phía HĐQT và đảm bảo có trách nhiệm giải trình của
HĐQT trước cổ đơng; (iii) Tính minh bạch - đảm bảo các thơng tin quan trọng liên
quan đến công ty đều công khai một cách kịp thời, chính xác; (iv) Tính trách nhiệm

- đảm bảo các bên liên quan đều có trách nhiệm hợp tác tích cực trong việc phát
triên cơng ty.
- Trong hướng dẫn của OECD (2005) về quản trị công ty trong DNNN [65]
đã đề cập đến vai trò của CSH Nhà nước. Theo hướng dẫn này, Nhà nước cần đóng
vai trị CSH có hiểu biết và tích cực, xây dựng chính sách sở hữu rõ ràng và nhất
quán, đảm bảo việc quản trị DNNN được thực hiện một cách minh bạch và có trách
nhiệm với mức độ chuyên nghiệp và hiệu quả cần thiết. Cụ thể có 6 hướng dẫn về
vấn đề này như sau:
“(A) Chính phủ phải xây dựng và ban hành chính sách sở hữu xác định rõ
mục tiêu chung của sở hữu nhà nước, vai trò của Nhà nước trong quản trị DNNN và
cách thức Nhà nước sẽ thực thi chính sách sở hữu của mình.
(B) Chính phủ không cần tham gia vào công việc quản lý hàng ngày của
DNNN và phải cho phép DN có quyền tự chủ hoạt động hoàn toàn để đạt được mục
tiêu đề ra.
(C) Nhà nước cần cho phép HĐQT của DNNN thực hiện trách nhiệm của
mình và tơn trọng quyền tự chủ của họ.
(D) Việc thực thi quyền sở hữu cần được xác định rõ ràng trong quản trị


10
DNNN. Điều này có thể được thực hiện thơng qua thành lập một cơ quan điều phối,
hoặc phù hợp hơn là bằng việc tập trung hóa chức năng sở hữu nhà nước.
(E) Cơ quan điều phối hoặc sở hữu DNNN phải chịu trách nhiệm trước các
cơ quan dân cử như Quốc hội và phải xác định rõ ràng mối quan hệ với các cơ quan
Nhà nước liên quan, bao gồm cơ quan kiểm toán tối cao của Nhà nước.
(F) Nhà nước với tư cách CSH tích cực phải thực hiện quyền sở hữu theo cơ
cấu pháp lý của mỗi DN. Các trách nhiệm chính của CSH nhà nước bao gồm: (1)
Tham gia Đại HĐCĐ và biểu quyết; (2) Xây dựng quy trình đề cử HĐQT cụ thể và
minh bạch ở các DNNN sở hữu toàn bộ hoặc phần lớn cổ phần, và tham gia tích cực
vào việc đề cử HĐQT của tất cả các DN; (3) Thiết lập hệ thống báo cáo cho phép

giám sát và đánh giá thường xuyên hiệu quả của DN; (4) Trao đổi thường xuyên với
cơ quan kiểm toán độc lập và cơ quan kiểm toán của nhà nước, khi mức độ sở hữu
và luật pháp cho phép; (5) Đảm bảo chính sách thù lao cho thành viên HĐQT của
DNNN thúc đẩy lợi ích lâu dài của DN và có thể thu hút và khuyến khích các
chuyên gia trình độ cao”.
- Theo nghiên cứu của Rennie, M. and F. Lindsay (2011) [69], Chính phủ Úc
đã ban hành và thực hiện chính sách cạnh tranh bình đẳng, trong đó nhấn mạnh bình
đẳng giữa DNNN và DNTN. Theo đó năm 1998, Chính phủ Liên bang của Úc kết
hợp 3 cơ quan hiện tại (gồm: Ủy ban Công nghiệp, Ủy ban Tư vấn Quy hoạch kinh
tế và Văn phòng Kinh tế Công nghiệp) thành một thực thể mới là Ủy Ban Năng
Suất (UBNS). UBNS được thiết kế để trở thành một Ủy ban nghiên cứu độc lập và
tư vấn cho Chính phủ về các vấn đề liên quan. Các chức năng của UBNS có liên
quan đến cạnh tranh bình đẳng bao gồm: (1) Điều tra các khiếu nại liên quan đến
cạnh tranh bình đẳng về các DNNN và các hoạt động kinh doanh; (2) Báo cáo, tham
mưu cho các Bộ trưởng trong các vấn đề công nghiệp và năng suất; và (3) Nghiên
cứu các vấn đề liên quan đến ngành công nghiệp, phát triển công nghiệp và năng
suất, bao gồm các vấn đề liên quan đến cạnh tranh bình đẳng [63].
1.1.3. Nghiên cứu về quản lý của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với doanh
nghiệp nhà nƣớc
- Hướng dẫn của OECD [65] về quản trị công ty trong DNNN gồm các nội


11
dung sau: (1) Đảm bảo khuôn khổ pháp lý và quản lý hiệu quả cho các DNNN; (2)
Nhà nước đóng vai trị CSH; (3) Đối xử bình đẳng với cổ đơng; (4) Quan hệ với các
bên có quyền lợi liên quan; (5) Minh bạch và công bố thông tin; (6) Trách nhiệm
của HĐQT ở DNNN. Trong từng nội dung kể trên, OECD cũng có những hướng
dẫn chi tiết đối với từng tiểu mục nhỏ. Bộ hướng dẫn của OECD về quản trị công ty
trong DNNN cung cấp một chuẩn mực được quốc tế cơng nhận giúp các Chính phủ
đánh giá và cải thiện cách thực hiện các chức năng sở hữu trong DNNN. Bộ Hướng

dẫn này được xây dựng trên kinh nghiệm cụ thể từ một số lượng lớn các quốc gia
thành viên và không thành viên của OECD trên toàn thế giới, và cung cấp các
khuyến nghị cụ thể về các biện pháp giải quyết các khó khăn trong quản trị công ty
khi nhà nước là CSH.
- Đảm bảo sử dụng vốn hiệu quả là mục tiêu quan trọng nhất của của CSH
vốn nhà nước tại các DNNN và được đo lường bằng chỉ tiêu tỷ suất lợi nhuận trên
vốn CSH (ROE). Rất nhiều cơng trình nghiên cứu trên thế giới đã phân tích và kiểm
nghiệm mức độ ảnh hưởng của các nhân tố bên trong DN đến hiệu quả sử dụng vốn,
được chia thành 2 nhóm chính như sau:
Thứ nhất gồm các nghiên cứu mối quan hệ giữa đặc điểm cơ bản của DN
với hiệu quả sử dụng vốn. Trong nhóm này, các nhân tố quyết định đến hiệu quả sử
dụng vốn được xem xét là: quy mô cơng ty, cơ cấu vốn, tỷ lệ vốn góp của Nhà
nước, và thời gian hoạt động của công ty. Về nhân tố quy mô công ty, các nghiên
cứu của Zeitun và Tian (2007) [74], Abbasali et al (2012) [40] đã chứng minh mối
liên quan thuận chiều và có ý nghĩa thống kê giữa độ lớn của tổng tài sản và khả
năng sinh lợi của DN. Các nhân tố cấu trúc vốn được thể hiện trong các kết quả
nghiên cứu của Fosberg và Ghosh [51], Zeitun và Tian [74], Mramor và Crnigoj [4]
[63] hay Abbasali et al [40]. Các tác giả đều cho thấy hệ số nợ có ảnh hưởng tiêu
cực đến hiệu suất sinh lợi trên vốn CSH. Liên quan đến tỷ lệ vốn góp của Nhà nước,
nghiên cứu của Gumbau-Albert và Maudos [54] đã phát hiện sự suy giảm hiệu quả
hoạt động của công ty khi tăng tỷ lệ sở hữu của Nhà nước. Tuy nhiên, khi nghiên
cứu về thời gian hoạt động (tuổi của công ty) các nghiên cứu đưa ra những kết quả
không đồng nhất. Nghiên cứu của Boyan Jovanovic [45] , Ericson và Pakes [4741]


12
cho rằng cho mối quan hệ đồng biến giữa tuổi của một cơng ty và hiệu quả hoạt
động của nó, tuy nhiên nghiên cứu của Leonard-Barton [59], Agarwal và Gort [39]
lại có kết quả ngược lại. Sự khác biệt này có thể là do xuất phát từ những ưu điểm
và nhược điểm của các công ty lâu năm. Các công ty này có ưu điểm là sự tiêu

chuẩn hóa về quy trình sản xuất và xây dựng được đội ngũ nhân viên giàu kinh
nghiệm, nhờ đó làm tăng hiệu quả hoạt động. Mặc dù vậy, các công ty lâu năm lại
có thể có những kiến thức, kỹ năng và nguồn nhân lực lỗi thời so với các công ty
mới thành lập, cấu trúc các công ty này cũng cứng nhắc hơn và khó thay đổi khi cần
thiết, vì vậy làm suy giảm hiệu quả hoạt động vốn của DN.
Thứ hai gồm các nghiên cứu tác động của cấu trúc ban quản trị với kết quả
hoạt động của DN. Các nghiên cứu tìm hiểu cấu trúc ban quản trị bao gồm: số
lượng thành viên ban quản trị và sự tách biệt giữa vai trò GĐ và CSH đối với hiệu
quả hoạt động của cơng ty. Nhìn chung các kết quả nghiên cứu cho thấy số lượng
thành viên ban quản trị càng nhỏ thì kết quả hoạt động của cơng ty càng cao (kết
quả nghiên cứu của Andres, Azofra và Lospez [41]; Mak và Yuanto [61]; Liao,
2010 [60].
Tóm lại, các nghiên cứu về hiệu quả sử dụng vốn của các công ty cho thấy có
nhiều nhân tố tác động đến yếu tố này. Tuy nhiên, tùy thuộc vào đặc điểm và điều
kiện nội tại của từng công ty, mỗi yếu tố sẽ có mức độ tác động khác nhau đến kết
quả hoạt động của cơng ty.
1.2. NHỮNG NGHIÊN CỨU TRONG NƢỚC CĨ LIÊN QUAN

1.2.1. Nghiên cứu v chủ sở hữu

ƣớ

ối với doanh nghiệp nhà nƣớc

- Nghiên cứu của Nguyễn Ngọc Thanh về “Vấn đề CSH và người đại diện:
một số gợi ý chính sách cho Việt Nam” đã nêu khái niệm về CSH và người đại diện
[35]. Theo đó, CSH (principals) là chủ của các nguồn lực, còn người đại diện
(agent) hay quản lý là người được ủy quyền (được thuê) của CSH nguồn lực và
được trao một số quyền hành nhất định với nguồn lực của CSH để phục vụ lợi ích
của CSH. Tác giả cũng cho rằng tồn tại vấn đề CSH và người đại diện hay nghịch lý

người đại diện đề cập đến những khó khăn nảy sinh trong điều kiện thơng tin khơng
hồn hảo và khơng cân xứng khi CSH thuê người đại diện để thực hiện lợi ích của


13
mình, nhưng người đại diện có thể khơng hành động vì lợi ích của CSH mà vì bản
thân họ (tư lợi). Nguyên nhân là do có sự tách biệt giữa quyền sở hữu và quyền điều
hành đã tạo ra thông tin khơng cân xứng (asymestric information), người đại diện có
ưu thế hơn về thông tin nên dễ dàng hành động tư lợi, hơn nữa việc giám sát các
hành động của người đại diện cũng khó khăn, phức tạp.
- Các nghiên cứu trong nước khi đề cập đến quyền của CSH nhà nước đối
với DNNN đều thống nhất rằng quyền sở hữu đồng nghĩa với quyền chiếm hữu,
quyền sử dụng và quyền định đoạt (mua, bán) tài sản. Tuy nhiên, Nguyễn Mạnh
Quân đã đưa ra một quan điểm khá mới về quyền sở hữu DNNN trong cơ chế thị
trường [28]. Tác giả cho rằng trung tâm của tất cả các khái niệm DNNN đều nhấn
mạnh đến vấn đề sở hữu. Chuyển sang KTTT, quan niệm về sở hữu cũng cần điều
chỉnh. CPH DNNN là một hình thức chuyển dần quyền sở hữu tài sản nhà nước cho
xã hội. Thực chất đây là quá trình chuyển đổi về nhận thức theo định hướng thị
trường. Trở ngại lớn nhất của quá trình này là tâm lý “sợ mất quyền kiểm soát” đối
với DNNN và tài sản của nhà nước. Tâm lý này phát sinh từ một nguyên tắc “quyền
kiểm soát tương ứng với quyền sở hữu”. Tuy nhiên, nguyên tắc “51:49” về sở hữu
khơng phải ln đúng. Có nhiều bằng chứng thực tiễn về các DN liên doanh ở nước
ta và trên thế giới minh chứng cho thực tế trên. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng
“khơng tương xứng” này là do sự chênh lệch về trình độ và năng lực quản lý.
1.2.2. Nghiên cứu về quản lý của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với doanh
nghiệp nhà nƣớc
1.2.2.1. Nghiên cứu về mơ hình thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu
nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước
- Theo CIEM , chức năng đại diện CSH nhà nước là việc tác động của cơ
quan quản lý bằng các phương thức thuộc phạm vi chức năng, quyền hạn, nghĩa vụ

của CSH đối với DN trong quá trình hoạt động. Trên thế giới hiện tồn tại 3 mơ hình
thực hiện chức năng đại diện CSH nhà nước đối với DNNN như sau [8]:
Mơ hình thứ nhất: Các cơ quan nhà nước vừa thực hiện chức năng QLNN về
kinh tế, vừa thực hiện chức năng của CSH DN. Ở đây tuy có sự phân cơng, phân
cấp trong việc thực hiện các quyền của CSH nhà nước (bao gồm cơ quan lập pháp


14
và hành pháp các cấp) ở mức độ và phạm vi khác nhau, nhưng khơng có sự tách
bạch giữa hai chức năng này trong tổ chức bộ máy công quyền. Các cán bộ trong
các cơ quan nhà nước thực hiện đồng thời cả hai loại cơng vụ, trong đó Quốc hội
tham gia với tư cách giám sát là chủ yếu, còn quyền CSH được giao thực hiện theo
cơ chế ủy quyền và phân cấp cả theo chiều ngang lẫn chiều dọc.
Mơ hình thứ hai: Mơ hình tách bạch tổ chức thực hiện chức năng CSH vốn
nhà nước khỏi bộ máy hành chính nhà nước, thành lập các tổ chức trung gian là đại
diện CSH, như thành lập các công ty đầu tư tài chính, cơng ty quản lý vốn hoặc tổ
chức kinh tế chuyên thực hiện chức năng làm CSH phần vốn nhà nước đầu tư tại
các DN.
Mơ hình thứ ba: Mơ hình tách bạch chức năng quản lý hành chính nhà nước
và chức năng CSH nhà nước tại DN, thành lập cơ quan nhà nước chuyên trách giám
sát và quản lý vốn nhà nước ở cả cấp trung ương cũng như địa phương.
- Nguyễn Đình Cung và Bùi Văn Dũng [13] cũng đề cập đến mơ hình thực
hiện chức năng CSH Nhà nước đối với DNNN của một số nước trên thế giới với
một số mơ hình đáng chú ý là: (1) Mơ hình song trùng thực hiện chức năng CSH
Nhà nước: bản chất song trùng của mơ hình này là đồng thời có 2 cơ quan hoặc tổ
chức cùng phối hợp thực hiện chức năng CSH, trong đó có một bộ quản lý ngành và
một bộ “tổng hợp” – thường là bộ Tài chính. Cả hai Bộ này đều có quyền cử đại
diện vào HĐQT của DNNN và đều cùng chịu trách nhiệm thực hiện các quyền của
CSH; (2) Mơ hình phi tập trung hay mơ hình phân cấp thực hiện chức năng CSH
Nhà nước: chức năng CSH được thực hiện bởi nhiều bộ ngành hoặc chính quyền

địa phương; (3) Mơ hình tập trung hóa: tồn bộ chức năng đại diện CSH nhà nước
được chuyển ra khỏi bộ máy quản lý ngành và giao cho một cơ quan của Chính phủ
thực hiện.
- Trần Tiến Cường [12] cũng đã khái qt về mơ hình thực hiện chức năng
CSH Nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam. Chức năng CSH nhà nước đối với
DNNN đã được thực hiện với nhiều mơ hình như “bộ chủ quản, cơ quan hành chính
chủ quản” (trước khi có Luật DNNN 1995); mơ hình “song trùng” đại diện chủ hữu
của bộ quản lý ngành và Bộ Tài chính (giai đoạn 1995-2000 khi lập Tổng cục quản lý


15
vốn và tài sản nhà nước tại các DN thuộc Bộ Tài chính); mơ hình “phân tán có giới
hạn” đối với loại DNNN do Bộ, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập (giai
đoạn 2000-2003 sau khi giải thể Tổng cục quản lý vốn và tài sản nhà nước tại các
DN), và mơ hình “phân tán” đại diện chủ hữu đối với các TĐKT, TCT nhà nước (từ
2004 đến nay theo Luật DNNN 2003 và Luật DN 2005). Cho dù có những điều chỉnh
hoặc thay đổi, nhưng cốt lõi của những mơ hình này vẫn là khơng có sự phân tách
giữa chức năng đại diện CSH nhà nước và chức năng QLNN đối với các DNNN.
Nhiều nghiên cứu khác cũng đề cập đến mơ hình quản lý của CSH Nhà nước
đối với DNNN, tuy nhiên các nghiên cứu đó cũng dựa trên tổng hợp kinh nghiệm của
các mơ hình của một số quốc gia trên thế giới như: Trung Quốc, Hàn Quốc, Australia,
Newzealand, Singapore, Indonesia và một số quốc gia khác và căn cứ vào thực tiễn
đổi mới quản lý của Nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam để xây dựng các mơ hình.
Tựu chung lại, mơ hình quản lý của CSH Nhà nước đối với DNNN trong nghiên cứu
của Nguyễn Đình Cung & Bùi Văn Dũng (2013) hay của CIEM (2013); Trần Tiến
Cường (2013) đã cơ bản khái quát được các kinh nghiệm của các nước trên thế giới
và các mơ hình được đề cập trong các nghiên cứu trong nước khác.
1.2.2.2. Nghiên cứu về quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh
nghiệp nhà nước ở Việt Nam
- Những nghiên cứu của CIEM, Nguyễn Đình Cung & Bùi Văn Dũng và một

số nghiên cứu khác đều khái quát tiến trình đổi mới phương thức thực hiện chức
năng CSH Nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam qua 4 giai đoạn sau:
+ Giai đoạn trước năm 1995 (Trước thời điểm Luật DNNN 1995 có hiệu lực
thi hành): chức năng QLNN và chức năng đại diện CSH nhà nước của các cơ quan
hành chính nhà nước đối với DNNN chưa được phân định rõ ràng.
+ Giai đoạn 1995 – 2003: Giai đoạn này, tại Việt Nam đã có sự tách bạch ở
một mức độ nhất định về chức năng QLNN và chức năng đại diện CSH nhà nước
đối với DNNN (quy định tại các điều 25, 26 và 27 Chương IV Luật DNNN 1995).
+ Giai đoạn từ 2003 đến 15/11/2012: (trước thời điểm ban hành Nghị định
99/2012/NĐ-CP). Từ năm 2003 đến nay, các quyền CSH vốn nhà nước theo Luật
DNNN năm 2003 được xác định và phân thành các nhóm quyền như: Các quyền về


16
tổ chức và nhân sự; Các quyết định về phương hướng phát triển SXKD; Các quyền
về lĩnh vực quản lý vốn và tài sản nhà nước; Các quyền kiểm tra, giám sát kết quả
hoạt động kinh doanh.
+ Giai đoạn từ 15/11/2012 đến nay (Kể từ khi ban hành Nghị định 99/2012/NĐ
CP). Nghị định 99/2012/NĐ-CP đã làm rõ khái niệm về phân công, phân cấp thực hiện
các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của CSH nhà nước đối với DNNN.
- Các nghiên cứu liên quan đến thực trạng thực hiện chức năng CSH nhà
nước đối với DNNN về cơ bản có kết quả khá thống nhất. Trong đó có thể dẫn
chứng nghiên cứu của CIEM (2013) làm đại diện, nghiên cứu này đã tổng hợp thực
trạng trên thông qua 3 cơ chế sau đây: (1) Cơ chế đại diện của CSH vốn nhà nước
thông qua bộ quản lý ngành; (2) Cơ chế đại diện CSH nhà nước thông qua các TĐ,
TCT, công ty mẹ quản lý công ty con; (3) Cơ chế thực hiện quyền CSH nhà nước
thông qua SCIC.
1.2.2.3. Nghiên cứu về phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý của
chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước
- Về phương hướng hoàn thiện quản lý của CSH Nhà nước đối với DNNN

+ Theo Nguyễn Đình Cung & Bùi Văn Dũng [13], việc đổi mới mơ hình tổ
chức thực hiện quyền CSH Nhà nước đối với DNNN cần thực hiện theo các hướng
sau đây: (1) Xây dựng mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện CSH Nhà
nước đối với DNNN đảm bảo tách toàn diện chức năng QLNN với chức năng đại
diện CSH nhà nước; (2) Hoàn thiện khung pháp luật về tổ chức thực hiện quyền,
nghĩa vụ của CSH Nhà nước, hạn chế tối đa tình trạng nhiều cơ quan, nhiều cấp
tham gia thực hiện quyền đại diện CSH Nhà nước; (3) Đổi mới nội dung, phương
thức can thiệp của CSH Nhà nước theo hướng thực hiện quyền CSH với tư cách là
thành viên, cổ đông công ty theo nguyên tắc quản trị DN hiện đại; (4) Hình thành cơ
chế kiểm tra, giám sát, đánh giá kết quả hoạt động của cơ quan thực hiện quyền,
nghĩa vụ của CSH Nhà nước.
+ Theo Trần Kim Hào và Nguyễn Thị Nguyệt [21], để nâng cao hiệu quả
hoạt động của các DN nhà nước nhằm duy trì tăng trưởng kinh tế, các tác giả cho
rằng: Trong giai đoạn 2011 – 2015 theo tinh thần Quyết định số 14/2011/QĐ-TTg,
các Bộ ngành, UBND tỉnh, HĐTV của các TĐ kinh tế, TCT nhà nước cần tập trung


17
đẩy mạnh sắp xếp, đổi mới DNNN do mình quản lý. Định hướng cải tổ DNNN là
giảm số lượng DNNN có cổ phần chi phối, cơ cấu lại DN thành viên theo lĩnh vực
chun mơn hóa, đảm bảo hiệu quả, thu hút thêm vốn đầu tư của các thành phần
kinh tế khác, tạo ra sự biến đổi về chất trong tổ chức quản trị DN.
+ Phạm Quang Trung và Bùi Huy Nhượng [36]. Tác giả đã đưa ra một số quan
điểm phát triển và hồn thiện mơ hình TĐ kinh tế nhà nước (TĐKTNN). Quan điểm 1:
Hồn thiện mơ hình TĐKTNN theo hướng tái cấu trúc toàn diện các TĐKTNN. Các
TĐ này trước hết phải là một tổ chức kinh doanh có quyền hạn và nghĩa vụ bình đẳng
so với các DN khác, hoạt động và cạnh tranh theo CCTT; Quan điểm 2: Hồn thiện mơ
hình TĐKTNN phải tơn trọng tính đăc thù và tính đa dạng của các TĐKT trong mơi
trường kinh tế cạnh tranh, khơng gị ép các TĐKTNN theo một khn mẫu chung;
Quan điểm 3: Hồn thiện mơ hình TĐKTNN phải đảm bảo Nhà nước thực hiện quyền

CSH đối với các TĐKTNN trong khuôn khổ pháp luật, không can thiệp sâu và trực tiếp
vào hoạt động của TĐKTNN; Quan điểm 4: Các TĐKTNN phải tập trung vào kinh
doanh những ngành nghề, lĩnh vực chính được Nhà nước giao; Quan điểm 5: Tạm
ngừng thí điểm thành lập mới TĐKTNN để tập trung hoàn thiện khung pháp lý, đánh
giá tổng thể và tái cấu trúc các TĐKTNN hiện có.
- Nghiên cứu về giải pháp hoàn thiện quản lý của CSH Nhà nước đối với
DNNN
+ Đề xuất các chính sách cải cách triệt để khu vực DNNN nhằm tạo đà tăng
trường kinh tế, Phạm Thế Anh và cộng sự [1]. Để xuất bốn khuyến nghị: Một là,
minh định rõ lại mục tiêu cung cấp hàng hóa, dịch vụ cơng của các DNNN để giảm
không chỉ số lượng DNNN mà cả tỷ trọng DNNN trong nền kinh tế; Hai là, cải
cách cơ chế đại diện CSH nhà nước theo hướng tập trung và chuyên nghiệp; Ba là,
cải cách hệ thống trách nhiệm và khuyến khích trong việc quản trị DNNN theo
hướng người đại diện vốn CSH là quản gia của Nhà nước; người điều hành DNNN
được hưởng lợi ích theo cơ sở thị trường; Bốn là, DNNN là khu vực tiên phong về
minh bạch thơng tin.
+ Trên góc độ QLNN, Trần Hữu Nam [25] cho rằng để quá trình tái cấu trúc
DNNN thực sự nâng cao được hiệu quả hoạt động của DNNN mà trước tiên là TĐ,
TCT nhà nước, cần tập trung thực hiện thành công một số giải pháp sau đây: (1)


18
Tiếp tục đổi mới luật pháp, cơ chế chính sách theo hướng đặt DNNN vào môi
trường hợp tác và cạnh tranh bình đẳng với các DN khác; (2) Giảm tối đa sự can
thiệp hành chính vào hoạt động của thị trường và DN bằng việc xây dựng Luật đầu
tư công hoặc Luật quản lý vốn nhà nước; (3) Khẩn trương xác định các tiêu chí
đánh giá hiệu quả hoạt động của DN, TĐKT, TCTNN để làm cơ sở cho việc kiểm
tra, giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN; (4) Nâng cao chất lượng
công tác quản trị nội bộ DNNN bằng việc ban hành các quy định khung cho một hệ
thống DN hiện đại; (5) Nâng cao năng lực, quyền hạn, trách nhiệm và tính chuyên

nghiệp cho cơ quan đại diện CSH bằng việc ban hành cơ chế hoạt động và lựa chọn
người đại diện vốn Nhà nước tại cơng ty có vốn nhà nước; (6) Tiếp tục đẩy mạnh
CPH, kể cả CPH hoàn toàn TCT, thu hẹp tỷ trọng và giảm số lượng DN do Nhà
nước nắm giữ cổ phần chi phối, chỉ duy trì DN 100% vốn nhà nước trong những
ngành cần độc quyền, có vị trí then chốt trong nền kinh tế….
+ Cũng liên quan đến tái cấu trúc DNNN ở Việt Nam, Nguyễn Mạnh Quân
(2013) đã kết luận một số vấn đề đáng chú ý: Thứ nhất, cần có nhận thức đúng đắn
về DNNN trong cơ chế KTTT (chức năng, nhiệm vụ, vai trò của DNNN đã thay đổi
trong CCTT); Thứ hai, cần thực hiện các biện pháp kiểm sốt hữu hiệu, tích cực
hoạt động của DNNN và đối với các khu vực, lĩnh vực kinh tế thông qua DNNN;
Thứ ba, cần tăng cường năng lực quản lý cho DNNN.
- Về đổi mới phương thức thực hiện chức năng CSH nhà nước đối với DNNN
+ Xuất phát từ chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước về đổi mới
phương thức thực hiện chức năng sở hữu nhà nước đối với DNNN, CIEM (2013)
cho rằng có thể xác định các giải pháp cần thiết như sau: (1) Chính phủ là cơ quan
quản lý thống nhất và tổ chức thực hiện các quyền của CSH nhà nước đối với
DNNN; (2) Cần xác định rõ chức năng cơ bản của CSH nhà nước và chức năng cơ
bản của QLNN; (3) Tiếp tục thực hiện giảm thiểu tình trạng nhiều cơ quan, nhiều
cấp “đại diện” CSH nhà nước; (4) Xác định đúng phạm vi, đối tượng quản lý của
CSH nhà nước; (5) Đổi mới nội dung, phương thức can thiệp của CSH nhà nước
theo hướng thực hiện quyền CSH với tư cách là thành viên, cổ đông công ty theo
nguyên tắc quản trị DN hiện đại; (6) Cần xác định rõ DN là một pháp nhân độc lập
với các thành viên và cổ đơng của mình; (7) Xác định quan hệ giữa cơ quan thực


19
hiện chức năng đại diện CSH nhà nước với người đại diện theo uỷ quyền là quan hệ
hợp đồng là chủ yếu; (8) Hình thành cơ chế kiểm tra, giám sát, đánh giá kết quả
hoạt động của cơ quan thực hiện chức năng đại diện CSH nhà nước.
+ Nguyễn Đình Cung & Bùi Văn Dũng [13]. Cho rằng có thể tách chức năng

đại diện CSH với chức năng QLNN và hồn thiện mơ hình tổ chức thực hiện chức
năng đại diện CSH Nhà nước theo 03 phương án sau: (1) Chính phủ thành lập Ủy
ban Quản lý, giám sát DNNN làm đầu mối thực hiện chức năng đại diện CSH Nhà
nước đối với các TĐ kinh tế, TCT Nhà nước quan trọng; (2) Bộ quản lý ngành thực
hiện chức năng đại diện CSH Nhà nước tại các TĐ, TCT Nhà nước có ngành nghề
kinh doanh chính thuộc ngành quản lý của bộ. UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng
đại diện CSH Nhà nước tại các DNNN sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ cơng
ích trực thuộc. SCIC thực hiện chức năng đại diện CSH Nhà nước tại các DNNN
còn lại; (3) Chính phủ thống nhất thực hiện quyền, nghĩa vụ CSH Nhà nước đối với
DNNN thông qua SCIC. Ba phương án trên có tính chất, mức độ tập trung, lộ trình
thực hiện khác nhau và những ưu nhược điểm riêng. Phương án thứ 2 có mức độ tập
trung thấp (nhiều đầu mối thực hiện chức năng đại diện CSH Nhà nước); Phương án
1 và phương án 3 có mức độ tập trung cao (ở cấp Trung ương chỉ có một đầu mối
thực hiện chức năng đại diện CSH Nhà nước) nhưng có sự khác biệt về đầu mối
thực hiện. Trong khi tại phương án 1, đầu mối thực hiện chức năng đại diện CSH
Nhà nước là một cơ quan trong bộ máy tổ chức Nhà nước thì tại phương án 3 đầu
mối thực hiện chức năng đại diện CSH Nhà nước là một DN. Tuy nhiên, phương án
1 mang tính tồn diện, đột phá và có nhiều ưu điểm quan trọng, nhất là việc khắc
phục triệt để những hạn chế của việc chưa tách bạch chức năng QLNN với chức
năng đại diện CSH.
+ Trần Tiến Cường [12], đã đề xuất những giải pháp có tính định hướng để
thực hiện phân tách giữa chức năng đại diện CSH nhà nước và chức năng QLNN
như sau: (1) Đổi mới tư duy về thực hiện chức năng đại diện CSH nhà nước tách
bạch với chức năng QLNN của các cơ quan QLNN; (2) Tách về tổ chức bộ máy
thực hiện chức năng đại diện CSH Nhà nước; (3) Tăng cường giám sát thực hiện
chức năng đại diện CSH Nhà nước; (4) Tăng cường quyền lực, trách nhiệm của
Quốc hội trong giám sát thực hiện quyền CSH nhà nước; (5) Tăng cường tính minh


20

bạch trong thực hiện chức năng đại diện CSH nhà nước; (6) Thiết lập hệ thống
thông tin, dữ liệu về DNNN và xây dựng các căn cứ tạo nền tảng cho việc thực hiện
chức năng giám sát của đại diện CSH nhà nước; (7) Tăng cường năng lực quản trị
của người đại diện theo uỷ quyền của CSH nhà nước và người đại diện vốn; (8) Đổi
mới cơ chế tuyển dụng và cơ chế tiền lương đối với người đại diện CSH nhà nước;
(9) Bổ sung, hoàn chỉnh khung pháp luật thực hiện quyền CSH nhà nước đối với
DNNN; (10) Tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện tách bạch chức năng CSH nhà
nước; (11) Quy định về văn bản CSH ban hành tách bạch với văn bản quy phạm
pháp luật.
- Nghiên cứu về cải cách phương thức quản lý, giám sát phần vốn Nhà
nước tại DN
+ Đề tài nghiên cứu của CIEM [6] khuyến nghị cần sớm đổi mới tăng quyền
chủ động hoạt động SXKD, tự chủ về tài chính, giảm sự can thiệp của cơ quan Nhà
nước trong quá trình hoạt động kinh doanh, tăng cường giám sát thơng qua kiểm
tốn độc lập, tiêu chuẩn của người đại diện CSH, tách biệt chức năng quản lý kinh
tế và chức năng QLNN trong trong DN và hướng đến giảm dần số lượng DNNN ở
một số lĩnh vực ngành nghề không cần thiết nắm giữ. Tuy nhiên, nghiên cứu chưa
làm rõ được nội dung bản chất của lý thuyết và thực tiễn, chưa chỉ ra được mơ hình
quản lý vốn áp dụng tại Việt Nam.
+ Theo Nguyễn Mạnh Quân [27], cải cách phương thức quản lý, giám sát đối
với DNNN, phân quyền nhiều hơn nhưng kiểm soát chặt chẽ hơn là bài tốn cần có lời
giải đúng đắn. Có thể tiếp cận vấn đề này từ góc độ chức năng quản lý DN. Phân quyền
cho DNNN nhiều hơn, điều đó có nghĩa là DNNN có nhiều quyền chủ động hơn trong
việc ra quyết định và thực thi các quyết định thuộc các chức năng hoạch định, tổ chức,
nhân lực và điều hành. Để hỗ trợ DNNN kịp thời và đúng đắn, cơ quan QLNN cần giữ
lại và tham gia tích cực vào việc thực hiện chức năng kiểm sốt hoạt động của DNNN.
+ Nguyễn Cúc [11] cũng cho rằng: Tăng cường vai trò giám sát trong
quản lý DNNN, trong đó giám sát việc tổ chức thực hiện vai trị đại diện CSH tại
các DNNN là giải pháp không thể thiếu để tái cấu trúc thành công. Kinh nghiệm
thế giới, sau khi tái cơ cấu phải thiết lập một cơ chế giám sát, thực hiện chế độ

kiểm toán, kiểm tra, giám sát công khai, minh bạch. Xác định rõ nội dung giám


21
sát của CSH đối với DNNN.
- Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN
+ Trần Kim Hào và Nguyễn Thị Nguyệt [21] cho rằng cần thực hiện các giải
pháp sau đây: (1) tách bạch vai trò quản lý và sở hữu DNNN phù hợp với thực trạng
DNNN hiện nay. Tuy nhiên, nên thực hiện theo phương án thận trọng, nghĩa là mơ
hình song trùng sau đó chuyển dần sang mơ hình tập trung; (2) Cần chú trọng cơng
tác quản trị DN, quản lý của Nhà nước; (3) Cần hồn thiện cơ chế giám sát từ phía
cơ quan QLNN để dảm bảo hiệu quả và hiệu lực; (4) Cần tiếp tục cải thiện thể chế,
chính sách tạo khung pháp lý đồng bộ để DNNN nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách
nhiệm về hiệu quả SXKD, đẩy mạnh sắp xếp, tái cơ cấu DN, …; (5) Thực hiện
công khai và minh bạch hóa thơng tin đối với DNNN ít nhất theo các tiêu chí như
đang áp dụng đối với cơng ty niêm yết trên thị trường chứng khốn.
+ Phạm Quang Trung và Bùi Huy Nhượng [36], đã đề xuất giải pháp và kiến
nghị phát triển và hồn thiện mơ hình TĐKTNN ở Việt Nam với những nội dung :
(1) Hoàn thiện khung pháp luật cho hoạt động của TĐKTNN; (2) Nghiên cứu xây
dựng hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đối với DNNN nói chung và TĐKTNN
nói riêng; (3) Hoàn thiện cơ chế thực hiện quyền CSH Nhà nước đối với TĐKTNN;
(4) Hoàn thiện cơ chế giám sát tài chính đối với TĐKTNN; (5) Thay đổi cơ chế
chính sách về nguồn nhân lực đối với TĐKTNN; (6) Phát triển TĐKTNN trên cơ sở
tái cấu trúc một cách sâu sắc và toàn diện; (7) Tiếp tục đổi mới mang tính “đột phá”
mạnh mẽ hơn về tư duy, nhận thức và hành động đối với việc tái cấu trúc và hồn
hiện mơ hình TĐKTNN; (8) Tạm ngừng thành lập mới TĐKTNN và tiếp tục đẩy
nhanh tái cấu trúc, chấn chỉnh tổ chức, hoạt động của TĐKTNN đã được thí điểm
thành lập.
+ Theo Ngô Quang Minh [24], Hoạt động của các DNNN hiện nay chủ yếu
tập trung vào hoạt động của các TĐ và các TCTNN, các DNNN còn lại rất ít và quy

mô nhỏ không đáng kể. Nếu giải quyết được sự yếu kém của các TĐ và TCTNN, thì
về cơ bản vấn đề DNNN sẽ được giải quyết. Để nâng cao hiệu quả hoạt động, nâng
cao năng lực cạnh tranh của các TĐ, TCTNN cần tập trung vào một số vấn đề sau:
(1) Không nên gọi là DNNN mà nên gọi là DN có vốn nhà nước (với các tỷ lệ vốn
nhà nước khác nhau) để xóa hẳn sự phân biệt DNNN với các loại DN khác; (2) Cần


22
nhận thức lại vai trị đích thực của DNNN theo đúng tinh thần của các văn kiện của
Đảng; (3) Cần đặc biệt chú ý đến cơ chế kiểm soát hoạt động của các TĐ và các
TCTNN, cũng như trách nhiệm của tổ chức và cá nhân về lĩnh vực này; (4) Nhà
nước kiên quyết không ưu đãi, hỗ trợ các TĐ, TCTNN dưới dạng bao cấp hoặc bảo
hộ; (5) Tiếp tục chuyển đổi sở hữu, tái cơ cấu, xác định phạm vi và tiêu chí cụ thể
đối với các DN 100% vốn nhà nước, Nhà nước chiếm cổ phần chi phối; (6) Xây
dựng các liên kết kinh tế, kỹ thuật giữa các DNNN với các DN thuộc mọi thành
phần kinh tế nhằm phát huy sức mạnh, khai thác lợi thế, khắc phục yếu kém trong
hội nhập kinh tế quốc tế, nâng cao sức cạnh tranh; (7) Xây dựng chiến lược kinh
doanh, chiến lược sản phẩm, thương hiệu, ....
+ Đề tài “Đổi mới, sắp xếp và vấn đề quản trị DNNN ở Việt Nam” do CIEM
thực hiện [5], đã đánh giá về quản trị tại DNNN ở Việt Nam từ năm 1990 - 2005. Kết
quả nghiên cứu cho rằng: công tác quản lý vốn nhà nước còn lỏng lẻo, thiếu trách
nhiệm, không hiệu quả; việc quyết định đầu tư vốn nhà nước được thực hiện bởi nhiều
cấp dẫn đến tình trạng đầu tư dàn trải, chồng chéo, không thống nhất, kém hiệu quả;
việc giao vốn, cấp vốn trực tiếp từ ngân sách hoặc cho vay ưu đãi vẫn mang nặng tính
hành chính, bao cấp, … Đồng thời, nghiên cứu cũng chỉ ra nguyên nhân do cơ chế,
chính sách pháp luật về quản lý vốn cịn chưa đầy đủ, khơng rõ ràng, chưa theo kịp xu
thế phát triển của nền kinh tế, … Nghiên cứu đã chỉ ra được những bất cập, nhưng
chưa đề xuất được mơ hình tổ chức để thành lập một tổ chức kinh doanh vốn độc lập
nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư của nhà nước.
+ Trong nghiên cứu cũng của CIEM [7] đề cập đến khía cạnh DNNN mặc dù

đã chuyển hoạt động theo mơ hình công ty TNHH 1TV, tuy nhiên vẫn chưa tự chủ
trong kinh doanh mà vẫn giữ thói quen xin phép các cơ quan Nhà nước thực hiện
các vấn đề thuộc thẩm quyền của DN. Điều này là do đại diện CSH vẫn chưa trở
thành yếu tố cấu thành của quản trị công ty TNHH 1TV do hạn chế về năng lực,
trách nhiệm và điều kiện hoạt động để CTCT/Chủ tịch và các thành viên HĐTV
đảm nhận chức năng đại diện vốn CSH. Mặt khác, quy định về KSV cũng đang tồn
tại nhiều hạn chế, trong đó vướng mắc lớn nhất là cơ chế hoạt động của các KSV
với tư cách là các cá nhân được CSH bổ nhiệm để kiểm tra, giám sát hoạt động của


23
Ban lãnh đạo công ty chưa rõ ràng. Tuy nhiên, vấn đề tồn tại trong thực tế là thành
phần KSV chủ yếu vẫn là người của công ty và do công ty trả lương, ….
+ Ngô Kim Thanh [34], đã đề xuất về công tác quản trị DN nhằm thúc đẩy
và đảm bảo quá trình tái cấu trúc DNNN thành công. Những vấn đề quản trị quan
trọng được tác giả đề xuất là: (1) Đổi mới tư duy trong quản trị DN; (2) Nâng cao
năng lực điều hành DN, trong đó cần tách biệt vai trị lãnh đạo DN và điều hành
DN; (3) Nâng cao năng lực quản trị công ty trong DNNN; (4) Tạo sự đồng thuận để
tái cấu trúc DNNN thành công.
1.3. NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU TRONG LUẬN ÁN

1.3.1. Những vấn đề rút ra từ các nghiên cứu đƣợc đề cập ở trên
- Những hướng nghiên cứu đã được thực hiện
Các nghiên cứu về quản lý của CSH Nhà nước đối với DNNN chủ yếu tập
trung vào các hướng nghiên cứu sau: (1) Những vấn đề lý luận và thực tiễn về
DNNN và quản lý của CSH Nhà nước đối với DNNN; (2) Nghiên cứu và đánh giá
hệ thống văn bản pháp luật hiện hành về quản lý của CSH Nhà nước đối với
DNNN; (3) Tái cấu trúc DNNN ở Việt Nam; (4) Mô hình tổ chức thực hiện chức
năng đại diện CSH Nhà nước đối với DNNN; (5) Quản trị DNNN.
- Những kết quả nghiên cứu đã đạt được

+ Hệ thống được những vấn đề lý luận về DNNN và quản lý của CSH nhà
nước đối với DNNN như các quan niệm khác nhau về DNNN, vai trò của DNNN,
quyền của CSH nhà nước và nghiên cứu về các mơ hình quản lý của CSH nhà nước
đối với DNNN. Các nghiên cứu cũng đã phân tích những kinh nghiệm của quốc tế
về quản lý DNNN và rút ra một số bài học có thể ứng dụng cho Việt Nam.
+ Hệ thống và đánh giá hệ thống văn bản pháp luật về DNNN và quản lý của
CSH nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam thời gian qua. Các nghiên cứu cũng chỉ
ra được những thay đổi tích cực cũng như những hạn chế trong các văn bản pháp
luật liên quan.
+ Khái quát được tiến trình đổi mới phương thức thực hiện chức năng CSH nhà
nước đối với DNNN ở Việt Nam thời gian qua. Đánh giá thực trạng cơ chế, chính sách,
mơ hình về quản lý của CSH nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam hiện nay.


24
+ Đề xuất những phương hướng và giải pháp để hoàn thiện quản lý của CSH
nhà nước đối với DNNN. Các giải pháp được chính được đề xuất như: tái cấu trúc
DNNN; Đổi mới phương thức thực hiện chức năng CSH Nhà nước; giải pháp nâng
cao trình độ quản trị DNNN, …
1.3.2. Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu
Từ những kết quả của các cơng trình nghiên cứu liên quan đã được đề cập ở
trên cùng với bối cảnh mới của KT-XH gắn với những cam kết của hội nhập; sự
thay đổi của hệ thống luật pháp, cách mạng công nghiệp 4.0 … Một số vấn đề cần
tiếp tục nghiên cứu trong thời gian tới như:
- Về mặt lý luận, cần tiếp tục làm rõ vai trị, vị trí của DNNN trong thời kỳ
mới gắn với xu thế phát triển KT-XH và đặc biệt là gắn với những cam kết của hội
nhập khu vực và thế giới.
- Tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện cơ sở lý luận và tổng kết kinh nghiệm quốc
tế về quản lý của CSH nhà nước đối với DNNN. Từ đó làm cơ sở đề xuất xây dựng
khung pháp lý, cơ chế chính sách và mơ hình quản lý phù hợp với đặc điểm của

Việt Nam trong bối cảnh mới.
- Đánh giá thực trạng quản lý của CSH nhà nước đối với DN do Nhà nước
nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Trong đó tập trung vào
việc phân tích, đánh giá ảnh hưởng của các nhân tố đến hiệu quả quản lý như:
khung pháp lý, mơ hình quản lý và nội dung quản lý.
- Nghiên cứu và đề xuất những giải pháp để hoàn thiện quản lý của CSH nhà
nước đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở Việt Nam theo hướng hiện
đại, phù hợp với thông lệ quốc tế và các cam kết hội nhập.


25
Chƣơng 2
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM VỀ QUẢN LÝ CỦA CHỦ SỞ HỮU
NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƢỚC NẮM GIỮ 100%
VỐN ĐIỀU LỆ
2 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƢỚC NẮM GIỮ
100% VỐN ĐIỀU LỆ

2.1.1. Khái niệm về doanh nghiệp nhà nƣớc và doanh nghiệp do Nhà
nƣớc nắm giữ 100% vốn điều lệ
2.1.1.1. Khái niệm về doanh nghiệp nhà nước
Trong tiếng Anh có rất nhiều thuật ngữ khác nhau dùng để chỉ DNNN như:
Government-owned Corporation, State-owned Company, State-owned Entity, State
Enterprise,

Publicly

owned

Corporation,

Government

Business

Enterprise,

Government Enterprise, Government Invested Enterprise, Commercial Government
Agency,…
Về sở hữu, DNNN được hiểu là DN do Nhà nước nắm giữ toàn bộ VĐL
hoặc nắm giữ quyền chi phối. Tuy nhiên, việc sử dụng tiêu chí sở hữu để xác định
loại hình DNNN cũng có sự khác biệt nhất định giữa các quốc gia. Vì vậy, nhiều
định chế quốc tế, các hiệp định đa phương hoặc song phương đều nỗ lực đưa ra
cách hiểu thống nhất về DNNN cho các bên có liên quan trong từng trường hợp.
OECD (2005) trong hướng dẫn quản trị công ty trong DNNN đã xác định: “Thuật
ngữ DNNN dùng để chỉ các DN mà Nhà nước có quyền kiểm sốt thơng qua sở hữu
tồn bộ, đa số hoặc thiểu số quan trọng” [65].
Theo Liên minh Châu âu (Eropean Union), trong hướng dẫn số 80/723 của
Ủy ban Châu âu (EC) đã định nghĩa: “Doanh nghiệp công (hiểu theo nghĩa kinh
doanh) là các chủ thể hoạt động kinh doanh mà các cơ quan cơng quyền có thể điều
hành, chi phối trực tiếp hoặc gián tiếp bởi vai trị của CSH thơng qua phần vốn góp
hoặc gây ảnh hưởng đến quy tắc hoạt động”[67].
Trong báo cáo của World Bank (1999) đã định nghĩa về DNNN như sau:
“DNNN là một chủ thể kinh tế mà quyền sở hữu hay kiểm soát thuộc về chính phủ,
và phần lớn thu nhập của chúng được tạo ra từ việc bán hàng hóa và dịch vụ”[38].