Luận văn thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại về lĩnh vực đất đai tại thành phố uông bí, tỉnh quảng ninh

viii

TÓM TẮT KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
Trong thời gian nghiên cứu, tác giả nhận thấy có nhiều cơng trình nghiên cứu
trực tiếp hoặc gián tiếp về thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực
đất đai, ở những mức độ, thời điểm và phạm vi khác nhau, cụ thể:
Luận văn thạc sỹ của Lê Hồng Oanh, Hoàn thiện quy chế tiếp cơng dân và quy
trình giải quyết khiếu nại tố cáo của Thanh tra Nhà nước cấp tỉnh và Thành phố, năm
2008.
Luận văn thạc sỹ Lữ Ngọc Bình, Tiêu chí đánh giá kết quả cơng tác Tiếp cơng
dân, giải quyết khiếu nại tố cáo, năm 2008.
Luận văn thạc sỹ Đặng Anh Tuấn, Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai Qua thực tiễn tỉnh Thái Nguyên, năm 2010.
Luận văn thạc sỹ Nguyễn Thế Thuấn, Tăng cường hiệu lực của pháp luật trong
việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân Việt Nam hiện nay, năm 2011.
Luận văn thạc sỹ Nguyễn Thị Thu Hằng, Giải quyết khiếu nại về đất đai tại khu
công nghiệp của các cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh Bắc Giang, năm 2011.
Luận văn thạc sỹ Trần Văn Sơn, Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong
hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ chế hành chính nhà nước hiện nay,
năm 2011.
Luận văn thạc sỹ Nguyễn Ngọc Linh, Thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại,
tố cáo về đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh, năm 2015.
Luận văn thạc sỹ Bùi Tiến Hưng, Thực thi chính sách giải quyết khiếu nại, tố
cáo về lĩnh vực đất đai tại thành phố ng Bí, tỉnh Quảng Ninh (giai đoạn 20112016), năm 2018.
Mặc dù vậy, các cơng trình này là tài liệu quan trọng để tác giả nghiên cứu
những vấn đề lý luận liên quan đến khiếu nại trong lĩnh vực đất đai. Có thể thấy chưa
có cơng trình nào nghiên cứu một cách cụ thể về thực thi pháp luật và phương pháp
giải quyết khiếu nại về lĩnh vực đất đai tại địa bàn cấp huyện; đồng thời, chưa tổng
kết được các nguyên nhân dẫn đến tình trạng khiếu nại về đất đai chiếm tỷ lệ cao để


ix

đưa ra các biện pháp cải thiện tình hình. Một số cơng trình đã tiếp cận Luật Khiếu nại
năm 2011, tuy nhiên một số vấn đề phát sinh từ năm 2011 đến nay chưa có nhiều
nghiên cứu, đặc biệt là chưa có cơng trình nào nghiên cứu cụ thể về thực thi pháp luật
về giải quyết khiếu nại đất đai trên địa bàn thành phố ng Bí, tỉnh Quảng Ninh.
Xuất phát từ đó, có thể cho rằng việc nghiên cứu tìm hiểu và tăng cường thực thi pháp
luật về giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn thành phố ng Bí, tỉnh Quảng
Ninh trong tình hình hiện nay là một đề tài mới và có tính ứng dụng cao.


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân
dân. Việc quan tâm đến lợi ích của nhân dân là trách nhiệm của Đảng và Nhà nước.
Khiếu nại là quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp ghi nhận. Quyền khiếu nại
liên quan chặt chẽ với các quyền và nghĩa vụ cơ bản khác của công dân, là quyền dân
chủ trực tiếp, là một nội dung quan trọng của chế định dân chủ xã hội chủ nghĩa để
cơng dân thơng qua đó tích cực tham gia vào việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội.
Công tác giải quyết khiếu nại đặc biệt là các khiếu nại về đất đai của công dân là
nhiệm vụ trước mắt, thường xuyên, lâu dài của các cấp, các ngành và của cả hệ thống
chính trị, là một trong những nội dung quan trọng trong bảo vệ an ninh trật tự ở cơ
sở, góp phần to lớn trong cơng cuộc phát triển kinh tế. Chính vì vậy, pháp luật về giải
quyết khiếu nại thuộc lĩnh vực đất đai đã hình thành, liên tục được bổ sung để hồn
thiện nhằm giúp cho việc giải quyết khiếu nại về đất đai ngày càng tốt hơn. Tuy nhiên,
việc thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại liên quan đến đất đai lại gặp nhiều khó
khăn. Điều này dễ nhận thấy không chỉ ở phạm vi cả nước mà đặc biệt là ở thành phố
ng Bí, tỉnh Quảng Ninh.
Thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại về lĩnh vực đất đai ở thành phố ng

Bí, tỉnh Quảng Ninh trong thời gian qua tuy đã có chuyển biến tích cực, cơ bản đáp
ứng được yêu cầu song còn nhiều hạn chế, dẫn tới có đến hơn 95% các vụ việc khiếu
nại là về lĩnh vực đất đai (Ủy ban nhân dân thành phố ng Bí, Báo cáo các năm
2014, 2015, 2016, 2017, 2018 về kết quả công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại
tố cáo, các năm 2014, 2015, 2016, 2017, 2018). Vấn đề đặt ra ở đây là vì sao vẫn cịn
có tình trạng này. Có rất nhiều ngun nhân nhưng một trong những nguyên nhân
chủ yếu là do việc thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
chưa tốt. Vậy giải pháp nào để tăng cường thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại
về đất đai, từ đó thúc đẩy việc giải quyết khiếu nại về đất đai tại thành phố Uông Bí.
Để có câu trả lời, cần phải có sự nghiên cứu vấn đề nay một cách cụ thể cả về lý luận
và thực tiễn. Với những lý do trên, là một công chức hiện đang công tác tại cơ quan
Kiểm tra - Thanh tra thành phố ng Bí - Cơ quan giúp việc cho Thành ủy, UBND


2

thành phố ng Bí về giải quyết khiếu nại và là người đang trực tiếp tham gia giải
quyết khiếu nại và nhận thấy rõ những bất cập, hạn chế của những quy định về giải
quyết khiếu nại, công tác giải quyết khiếu nại về lĩnh vực đất đai trên địa bàn thành
phố hiện nay nên tôi chọn vấn đề: “Thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại về
lĩnh vực đất đai tại thành phố ng Bí, tỉnh Quảng Ninh” làm đề tài cho Luận văn
Thạc sỹ Luật học.
2. Tình hình nghiên cứu
Liên quan đến đề tài nghiên cứu về giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói riêng. Tiêu biểu trong số đó có:
Lê Hồng Oanh, Hồn thiện quy chế tiếp cơng dân và quy trình giải quyết khiếu
nại tố cáo của Thanh tra Nhà nước cấp tỉnh và Thành phố, năm 2008.
Lữ Ngọc Bình, Tiêu chí đánh giá kết quả công tác Tiếp công dân, giải quyết
khiếu nại tố cáo, năm 2008.
Đặng Anh Tuấn, Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai - Qua thực tiễn tỉnh

Thái Nguyên, năm 2010.
Nguyễn Thế Thuấn, Tăng cường hiệu lực của pháp luật trong việc giải quyết
khiếu nại, tố cáo của công dân Việt Nam hiện nay, năm 2011.
Nguyễn Thị Thu Hằng, Giải quyết khiếu nại về đất đai tại khu công nghiệp của
các cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh Bắc Giang, năm 2011.
Trần Văn Sơn, Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải
quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ chế hành chính nhà nước hiện nay, năm 2011.
Nguyễn Ngọc Linh, Thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai
trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh, năm 2015.
Bùi Tiến Hưng, Thực thi chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo về lĩnh vực đất
đai tại thành phố ng Bí, tỉnh Quảng Ninh (giai đoạn 2011-2016), năm 2018.
Tuy nhiên những cơng trình nghiên cứu nêu trên chủ yếu phân tích về cải cách
thủ tục hành chính và đánh giá cơng tác tiếp dân trong khiếu nại, tố cáo nói chung.


3

Mặc dù vậy, các cơng trình này là tài liệu quan trọng để tác giả nghiên cứu
những vấn đề lý luận liên quan đến khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai. Có thể
thấy chưa có cơng trình nào nghiên cứu một cách cụ thể về pháp luật và phương pháp
giải quyết khiếu nại về lĩnh vực đất đai tại địa bàn cấp huyện; đồng thời, chưa tổng
kết được các nguyên nhân dẫn đến tình trang khiếu nại về đất đai chiếm tỷ lệ cao để
đưa ra các biện pháp cải thiện tình hình. Mặt khác, qua các nghiên cứu trên cho thấy,
có những nội dung các tác giả nghiên cứu ở thời điểm Luật Khiếu nại, tố cáo năm
1998, đã được sửa đổi, bổ sung năm 2005. Một số cơng trình đã tiếp cận Luật Khiếu
nại năm 2011, tuy nhiên một số vấn đề phát sinh từ năm 2011 đến nay chưa có nhiều
nghiên cứu, đặc biệt là chưa có cơng trình nào nghiên cứu cụ thể về thực thi pháp luật
về giải quyết khiếu nại đất đai tại thành phố ng Bí, tỉnh Quảng Ninh.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu

Trên cơ sở làm rõ sự cần thiết phải thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại về
đất đai tại thành phố ng Bí và chỉ ra những bất cập trong việc thực thi, luận văn đề
xuất giải pháp tăng cường thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại về đất đai trên
địa bàn thành phố ng Bí, tỉnh Quảng Ninh.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Để đạt mục đích nêu trên, luận văn có nhiệm vụ: Làm rõ các vấn đề lý luận về
khiếu nại đất đai, về giải quyết khiếu nại liên quan đến đất đai, pháp luật về giải quyết
khiếu nại đất đai và sự cần thiết phải thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại đất
đai.
- Đánh giá thực trạng thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực
đất đai tại thành phố ng Bí và phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức thực thi
pháp luật về giải quyết khiếu nại về lĩnh vực đất đai tại thành phố Uông Bí, tỉnh
Quảng Ninh hiện nay.
- Phân tích sự cần thiết phải thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh
vực đất đai đối với thành phố ng Bí.


4

- Đề xuất giải pháp nhằm tăng cường thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại
về lĩnh vực đất đai của thành phố ng Bí, tỉnh Quảng Ninh trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những vấn đề liên quan đến khiếu nại đất
đai, giải quyết khiếu nại đất đai, pháp luật về khiếu nại và thực thi pháp luật về giải
quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung: Liên quan đến giải quyết khiếu nại về đất đai có rất nhiều vấn
đề. Trong khn khổ của một Luận văn Thạc sỹ, nội dung nghiên cứu tập trung phân
tích vấn đề giải quyết khiếu nại về đất đai khi nhà nước thu hồi và giải quyết khiếu

nại về đất đai khi bị lấn chiếm, tranh chấp.
- Về không gian: Hoạt động thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại về lĩnh
vực đất đai tại thành phố ng Bí, tỉnh Quảng Ninh.
- Về thời gian: Khi phân tích thực trạng, tác giả lấy mốc từ năm 2011-năm ban
hành luật Khiếu nại hiện hành cho đến nay. Khi có đề xuất giải pháp, tác giải đề xuất
giải pháp cho đến năm 2020 và xa hơn.
5. Phương pháp nghiên cứu
Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng như: phương pháp tổng hợp,
phương pháp hệ thống hóa, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử và phương
pháp so sánh luật học. Cụ thể:
- Tại Chương 1 của Luận văn, tác giả sử dụng phương pháp hệ thống hóa,
phương pháp phân tích để luận giải nhằm làm rõ những vấn đề lý luận có liên quan
như khái niệm về khiếu nại, khiếu nại về lĩnh vực đất đai; khái niệm về thực thi pháp
luật, nội dụng của pháp luật về khiếu nại về đất đai.
- Tại Chương 2, tác giả sử dụng phương pháp so sánh luật học để phân tích có
so sánh các quy định của pháp luật nhằm chỉ ra những tiến bộ cùng những bất cập
trong các quy định của pháp luật Việt Nam về khiếu nại về đất đai. Ở chương này,


5

tác giả cũng sử dụng các phương pháp phân tích, phương pháp thống kê để làm rõ
thực trạng thực thi pháp luật về khiếu nại về đất đai trên địa bàn thành phố ng Bí,
tỉnh Quảng Ninh.
- Tại Chương 3, tác giả áp dụng các phương pháp phân tích, luận giải và hệ
thống hóa để luận giải cho những giải pháp hoàn thiện pháp luật cũng như các kiến
nghị để tăng cường thực thi pháp luật về khiếu nại về đất đai trên địa bàn thành phố
ng Bí, tỉnh Quảng Ninh.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, bảng biểu nội dung

luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận liên quan đến thực thi pháp luật về giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
Chương 2: Thực trạng thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại đất đai tại
thành phố ng Bí, tỉnh Quảng Ninh.
Chương 3: Một số giải pháp và kiến nghị về hoàn thiện pháp luật nhằm tăng
cường thực thi pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai tại thành phố ng Bí, tỉnh
Quảng Ninh trong thời gian tới.


6

CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN LIÊN QUAN ĐẾN THỰC THI
PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI
1.1. Khái niệm, đặc điểm và ý nghĩa của khiếu nại về đất đai và giải quyết khiếu
nại về đất đai
1.1.1. Khái niệm về khiếu nại và khiếu nại liên quan đến đất đai
1.1.1.1. Khái niệm về khiếu nại
Khiếu nại là một thuật ngữ thường được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội
và trong hoạt động quản lý nhà nước. Tùy thuộc vào mục đích và góc độ nghiên cứu
mà khiếu nại được hiểu theo những nghĩa khác nhau. Khiếu nại theo gốc tiếng Latinh:
“Complant” nghĩa là “sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề
có liên quan” (Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, Từ điển luật học, Nxb Tư pháp,
tr. 422, 784, 758, Nxb Từ điển Bách Khoa, 2006).
Theo cuốn thuật ngữ pháp lý phổ thơng thì khiếu nại là “Việc yêu cầu cơ quan
nhà nước, trước tiên là tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm
quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác” (Viện
Ngôn ngữ học (1986), Thuật ngữ pháp lý phổ thông, Nxb Pháp lý, Hà Nội, 1986).
Theo Đại từ điển tiếng Việt, khiếu nại được hiểu là “thắc mắc, đề nghị xem xét
lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y” (Nguyễn

Như Ý (1998), Đại từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hóa - Thơng tin, Hà Nội).
Dưới góc độ lý luận dùng quyền để bảo vệ quyền con người, người ta quan niệm
khiếu nại là một trong những phương thức bảo vệ quyền chủ thể: Khiếu nại được sử
dụng khi quyền chủ thể của bản thân cơng dân khiếu nại hoặc của người do mình bảo
hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà
nước của các cơ quan quản lý nhà nước hoặc nhân viên nhà nước.
Về phương diện xã hội, khiếu nại là việc công dân tha phán, phàn nàn, phản đối,
không đồng ý với một việc làm hoặc một quyết định (hành vi) của cơ quan nhà nước
làm ảnh hưởng tới quyền lợi, lợi ích của công dân.
Về phương diện pháp lý, khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, tổ chức trong
mỗi quốc gia được pháp luật của quốc gia đó quy định trong Hiến pháp và bảo đảm


7

thực hiện bằng quyền lực nhà nước. Khiếu nại có thể được hiểu là ý kiến, là thông tin
phản hồi của công dân, tổ chức đối với những hoạt động của bộ máy nhà nước trong
quá trình quản lý xã hội mà họ cho rằng hoạt động đó đã tác động, xâm phạm ảnh
hưởng tới quyền và lợi ích hợp pháp của họ.
Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục
do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết
định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, cơng
chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm
quyền, lợi ích hợp pháp của mình (Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011).
Khiếu nại là việc cá nhân, tổ chức yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xem xét lại
một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại
đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và địi bồi thường thiệt hại do việc làm khơng
đúng đó gây ra.
Khiếu nại có thể mang tính chất hành chính nếu nó liên quan đến các quyết định

không đúng của cơ quan quản lý hành chính (ở Trung ương hoặc ở từng địa phương,
ở cơ quan hành chính). Khiếu nại cũng có thể mang tính dân sự nếu nó liên quan đến
các quyết định của các cơ quan dân sự.
Trong phạm vi của luận văn này, khiếu nại được nghiên cứu là khiếu nại về đất
đai, do đó nó là khiếu nại hành chính. Khiếu nại về đất đai là khiếu nại của người sử
dụng đất yêu cầu các cơ quan quản lý hành chính về đất đai xem xét lại các quyết
định, các việc làm của cơ quan quản lý đất đai mà họ cho là đã vi phạm quyền và lợi
ích hợp pháp của người sử dụng đất.
Khái niệm về khiếu nại đất đai có thể hiểu như sau: Khiếu nại về đất đai là khiếu
nại của người sử dụng đất yêu cầu các cơ quan quản lý hành chính vể đất đai xem
xét lại các quyết định, các việc làm của cơ quan quản lý đất đai mà họ cho là đã vi
phạm quyền và lợi ích của người sử dụng đất.


8

1.1.2. Đặc điểm của khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
Thứ nhất, đặc điểm về các bên tham gia vào quan hệ khiếu nại: Khiếu nại không
chỉ là quyền công dân mà còn là quyền của con người. Quyền khiếu nại của công dân
đã được công nhận trong Hiến pháp (Điều 30, Hiến pháp năm 2013) và được quy
định trong các văn bản quy phạm pháp luật (Luật Khiếu nại năm 2011 và các văn bản
hướng dẫn thi hành) nhằm điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong khiếu nại. Nói
cách khác, khiếu nại về đất đai cũng là quyền của người có quyền sử dụng đất và
quyền này là quyền đã được luật hóa trong Luật Đất đai 2013 (Điều 204, Luật Đất
đai năm 2013) và Luật Khiếu nại 2011 (Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011).
Quyền khiếu nại được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước và hệ thống giám sát.
Để bảo đảm quyền khiếu nại của công dân, Nhà nước thiết lập cơ chế giải quyết khiếu
nại, gồm các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và trình tự, thủ tục khi giải
quyết khiếu nại. Bên cạnh đó, Nhà nước thiết lập một hệ thống các cơ quan kiểm tra,
giám sát, gồm: giám sát từ các cơ quan quyền lực nhà nước, công tác thanh tra, kiểm

tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại và sự giám sát của xã hội.
Khiếu nại về đất đai được thực hiện theo trình tự, thủ tục pháp lý nhất định, bắt
buộc các chủ thể sử dụng đất và các cơ quan nhà nước khi tham gia vào quá trình
khiếu nại và giải quyết khiếu nại phải tuân thủ, tạo nên sự thống nhất và hiệu quả
trong việc giải quyết khiếu nại về đất đai.
Đặc điểm về căn cứ pháp lý để khiếu nại: bộ phận của khiếu nại hành chính và
được tiến hành bởi các chủ thể có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến quản lý và sử
dụng đất. Trong quan hệ khiếu nại về đất đai, chủ thể khiếu nại là những người có
quyền sử dụng đất. Quyền sử dụng đất của các chủ thể được xác lập dựa trên quyết
định giao đất, cho thuê đất của Nhà nước, được Nhà nước cho phép nhận chuyển
nhượng từ các chủ thể khác hoặc được nhà nước công nhận quyền sử dụng đất hợp
pháp đối với diện tích đất đang sử dụng. Người sử dụng đất được xác định gồm 07
nhóm đối tượng,đó là: các tổ chức trong nước; tổ chức kinh tế nhận chuyển quyền sử
dụng đất; hộ gia đình, cá nhân trong nước; cộng đồng dân cư được; cơ sở tơn giáo; tổ
chức nước ngồi có chức năng ngoại giao, tổ chức thuộc Liên hợp quốc, tổ chức liên


9

chính phủ; người Việt Nam định cư ở nước ngồi về đầu tư hoặc về sống ổn định tại
Việt Nam; tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam theo pháp luật về đầu
tư. Các chủ thể trên có thể là bên đi khiếu nại, một khi quyền và lợi ích hợp pháp của
họ bị xâm hại (Điều 5, Luật Đất đai năm 2013, trang 3-4).
Thứ hai, đặc điểm về nội dung khiếu nại: khiếu nại trong lĩnh vực đất đai có nội
dung rất đa dạng, phức tạp. Theo đó, hoạt động quản lý và sử dụng đất trong nền kinh
tế thị trường diễn ra rất đa dạng, phong phú với việc sử dụng đất vào nhiều mục đích
khác nhau, với diện tích, nhu cầu sử dụng khác nhau. Sự phức tạp về nội dung khiếu
nại thể hiện ở các vấn đề: Khiếu nại quyết định hành chính về thu hồi đất, bồi thường
giải phóng mặt bằng, hỗ trợ tái định cư; khiếu nại về việc cấp, thu hồi giấy Chứng
nhận quyền sử dụng đất; khiếu nại liên quan đến việc giải quyết các tranh chấp về đất

đai; khiếu nại đòi lại đất trước đây đưa vào hợp tác xã nơng nghiệp hay tập đồn sản
xuất nơng nghiệp; khiếu nại quyết định giao đất; khiếu nại quyết định xử phạt vi phạm
hành chính về vi phạm quản lý và sử dụng đất đai… Ngồi ra, cịn có khiếu nại về
việc thực hiện thủ tục cấp giấy CNQSDĐ, chuyển quyền sử dụng đất, chuyển đổi
mục đích sử dụng đất, về thuế, lệ phí về quản lý và sử dụng đất đai.
Thứ ba, đặc điểm về tính chất và đối tượng khiếu nại: Khiếu nại hành chính
trong lĩnh vực đất đai là thực quyền chính trị - pháp lý giữa người có quyền lợi và
nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, thực chất
là quan hệ giữa người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử
dụng đất với Nhà nước. Người sử dụng đất thực hiện quyền khiếu nại các quyết định
hành chính hoặc hành vi hành chính về đất đai đối với các cơ quan Nhà nước chính
là thực hiện các quyền chính trị - pháp lý của mình theo quy định của pháp luật. Đây
chính là đặc điểm cơ bản của khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.
Khiếu nại gắn với quyền khiếu nại là quyền tự do, dân chủ của công dân và
được pháp luật công nhận, bảo hộ. Quyền khiếu nại là quyền để bảo vệ quyền, là công
cụ pháp lý để cơng dân bảo vệ quyền và lợi ích đang bị quyết định hoặc hành vi trái
pháp luật của tổ chức, cá nhân, cơ quan nhà nước xâm phạm. Nội dung của quyền
khiếu nại gắn với tổng thể quyền và nghĩa vụ pháp lý của công dân và nhà nước; mục


10

đích của quyền khiếu nại gắn với bảo vệ và khơi phục lợi ích hợp pháp của cơng dân.
Khiếu nại là phương tiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và thể hiện nền dân
chủ quốc gia bởi trong mối quan hệ quản lý giữa nhà nước và cơng dân khó tránh
khỏi xung đột về lợi ích và để giải quyết xung đột đó, cơng dân có quyền giám sát
hoạt động của cơ quan và các cán bộ, công chức nhà nước, phát hiện các sai phạm và
nhà nước xem xét, sửa chữa những hành vi vi phạm.
Đối tượng của khiếu nại trong trường hợp này là quyết định hành chính, hành
vi hành chính về quản lý đất đai. Khi người khiếunại cho rằng, cơ quan, cá nhân có

thẩm quyền ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vihành chính trong
quản lý đất đai xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, thì có quyền khiếu
nại,yêu cầu chấm dứt, cải sửa, thu hồi, huỷ bỏ quyết định hành chính, hành vi hành
chính đó, thậm chí phảibồi thường thiệt hại xảy ra.
Quyết định hành chính và hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại
gồm: Vi phạm quy định về hồ sơ và mốc địa giới hành chính; Vi phạm quy định về
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Vi phạm quy định về giao đất, cho thuê đất, chuyển
mục đích sử dụng đất; Vi phạm về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; Vi
phạm quy định về trưng dụng đất; Vi phạm quy định về quản lý đất do Nhà nước giao
để quản lý; Vi phạm quy định về trình tự, TTHC trong quản lý và sử dụng đất. Pháp
luật quy định như trên là sự giới hạn phạm vi giải quyết các khiếu nại theo thủ tục
hành chính của cơ quan hành chính nhà nước trong điều kiện khiếu nại và việc giải
quyết khiếu nại có nhiều phức tạp (Điều 97 Nghị định 43/2014/NĐ-CP của Chính
phủ về thi hành Luật Đất đai ngày 15/05/2014).
Thứ tư, đặc điểm về thủ tục khiếu nại: Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai phát sinh
chủ yếu từ các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính
nhà nước. Thủ tục hành chính là trình tự pháp lý cần thiết bảo đảm cho việc khiếu nại
trong lĩnh vực đất đai của công dân. Giải quyết bằng thủ tục hành chính tại cơ quan
hành chính nhà nước là giai đoạn trước khi cơ quan, tổ chức, cá nhân khởi kiện ra
Toà án. Đây là thủ tục được thực hiện bởi các cơ quan hành chính nhà nước, trong
nội bộ nền hành chính, được tiến hành theo những nguyên tắc của hoạt động hành


11

chính và thực hiện theo những trình tự nhất định. Giải quyết khiếu nại về về đất đai
của cơ quan Nhà nước là hoạt động mang tính chất đặc thù do người đứng đầu cơ
quan hành chính nhà nước thực hiện và phải tuân theo những quy trình, thủ tục chặt
chẽ Luật Khiếu nại và cả Luật Đất đai quy định.
1.1.3. Sự cần thiết phải giải quyết khiếu nại về đất đai

Khiếu nại về đất đai có nội dung phức tạp vì nó tác động đến đối tượng là quyền
sử dụng đất của tổ chức, cá nhân khác nhau. Vì vậy, giải quyết khiếu nại đất đai là
hết sức cần thiết đối với Việt Nam, khi Hiến pháp 2013 quy định đất đai thuộc sở hữu
toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sử hữu. Sự cần thiết phải giải quyết khiếu nại
về đất đai được giải thích bởi 4 lý do dưới đây:
1.1.3.1. Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai góp phần bảo vệ các quyền và
lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất
Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là phương thức quản lý thực hiện sự
bảo đảm của Nhà nước đối với quyền khiếu nại của cơng dân trong q trình sử dụng
đất. Khiếu nại đất đai là thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của công dân được Hiến
pháp và pháp luật ghi nhận, là một hình thức biểu hiện của dân chủ XHCN, đấu tranh
chống lại mọi việc làm trái pháp luật xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của nhân
dân. Mọi khiếu nại các quyết định và hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai của
cá nhân, tổ chức được giải quyết nhanh chóng, kịp thời, thỏa đáng, đúng pháp luật
chính là khơi phục kịp thời quyền, lợi ích hợp pháp của họ bị xâm hại bởi quyết quyết
định và hành vi hành chính hoặc quyết định và hành vi hành chính trái pháp luật; chủ
thể quản lý Nhà nước sớm sửa chữa khắc phục những sai phạm, hạn chế trong quản
lý đất đai; xử lý nghiêm minh những người có hành vi sai phạm, tham nhũng, tiêu
cực trong quản lý đất đai sẽ góp phần giảm bớt khiếu nại kéo dài, vượt cấp. Thông
qua việc sử dụng quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, không
chỉ giúp cho pháp luật thực sự đi vào cuộc sống, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp
của người sử dụng đất, mà còn giúp cho Đảng và Nhà nước kiểm tra được tính đúng
đắn, sự phù hợp của đường lối, chính sách, pháp luật về khiếu nại, pháp luật về đất
đai đã ban hành. Đồng thời, ngày càng có cơ sở thực tiễn hơn trong việc hoạch định
đường lối chính sách, hồn thiện chính sách, pháp luật về khiếu nại, đất đai. Trong


12

trường hợp các khiếu nại về đất đai được các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xem

xét, giải quyết kịp thời, thoả đáng, đúng pháp luật thì người khiếu nại và cả những
người xung quanh sẽ thấy được nhà nước tơn trọng, lắng nghe, từ đó củng cố lịng tin
của nhân dân vào đường lối, chủ trương, chính sách của đảng và pháp luật của Nhà
nước.
1.1.3.2. Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai góp phần xây dựng chính quyền
nhà nước ngày càng trong sạch vững mạnh
Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là một trong những phương thức đảm
bảo các quyết định và hành vi hành chính của chủ thể quản lý hành chính nhà nước
trong lĩnh vực đất đai được ban hành, thực hiện đúng pháp luật, khơng xâm phạm đến
quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Qua đó, quyền và lợi ích hợp pháp
của người sử dụng đất đã bị xâm hại được khôi phục, hoạt động quản lý, điều hành
của cơ quan quản lý Nhà nước trở nên có hiệu quả, các quyết định và hành vi hành
chính trái pháp luật được sửa đổi hoặc hủy bỏ, chấm dứt kịp thời; từ đó phịng ngừa
các VPPL xảy ra từ phía những người thực thi cơng vụ do Nhà nước giao quyền. Việc
xem xét giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là nội dung quan trọng và là một
trong những biện pháp để pháp luật đất đai, pháp luật về khiếu nại phát huy được vai
trò trong đời sống xã hội; các quan hệ đất đai được điều chỉnh phù hợp với lợi ích của
nhà nước, của tập thể, xã hội và của người sử dụng đất, giáo dục ý thức pháp luật cho
công dân ngăn ngừa vi phạm pháp luật khác có thể xảy ra. Giải quyết khiếu nại trong
lĩnh vực đất đai, một mặt nhằm bảo đảm các quy định của pháp luật liên quan đến
quyền và lợi ích của người sử dụng đất được thực hiện nghiêm chỉnh, phát hiện những
sai sót, hạn chế, biết được năng lực, trình độ của cán bộ, đảng viên để kịp thời sửa
chữa, uốn nắn. Mặt khác, qua đó đảng và Nhà nước kiểm tra tính đúng đắn, sự phù
hợp của đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật đã ban hành, qua đó có cơ sở
thực tiễn để đổi mới sự lãnh đạo của Đảng và hiệu lực quản lý nhà nước trong lĩnh
vực đất đai. Ngoài ra, giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai còn là phương thức
bảo đảm quyền giám sát của nhân dân đối với hoạt động quản lý Nhà nước và hành
vi cán bộ, công chức. Thông qua quyền giám sát, quyền khiếu nại của mình, người
sử dụng đất đã chuyển cho cơ quan nhà nước những thông tin, phát hiện hành vi vi

13

pham pháp luật trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai, xâm phạm đến lợi ích của
Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Như vậy, giải quyết khiếu nại về đất đai
có vai trị quan trọng trong việc xây dựng chính quyền nhà nước ngày càng trong
sạch, vững mạnh, đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước và hội nhập quốc
tế hiện nay.
1.1.3.3. Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai góp phần ổn định kinh tế - xã
hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng
Giải quyết khiếu nại về đất đai và thực thi pháp luật sẽ góp phần quan trọng
trong việc ổn định kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng. Thực tế cho thấy,
quản lý, sử dụng đất đai là lĩnh vực xảy ra nhiều khiếu nại và phức tạp nhất. Thực
tiễn thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại về đất đai cho thấy, không chỉ đất đai
ở đô thị mà cả ở vùng nông thôn đều bị lấn chiếm, cấp phát, mua bán, chuyển nhượng
tuỳ tiện và không quản lý được, gây thất thoát nghiêm trọng tài sản quốc gia về giá
trị đất cũng như thuế chuyển quyền sử dụng đất. Thực thi pháp luật về giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai một cách tích cực, kịp thời, hiệu quả, giải quyết tốt
các khiếu nại liên quan đến quản lý, sử dụng đất đai sẽ góp phần ổn định KT-XH,
đảm bảo an ninh, quốc phòng. Thực tiễn thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại
trong lĩnh vực đất đai không chỉ đáp ứng được mong mỏi, nguyện vọng của nhân dân,
hạn chế các thiệt hại về kinh tế của cá nhân, tập thể và nhà nước, thúc đẩy đầu tư, sản
xuất, kinh doanh phát triển mà cịn kích thích được các yếu tố tích cực, góp phần quan
trọng trong việc tạo điều kiện đẩy mạnh phong trào toàn dân đoàn kết, thi đua lao
động sản xuất, thúc đẩy KTXH phát triển, nâng cao đời sống văn hoá tinh thần của
nhân dân; bảo đảm an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội; chống lại các luận điểm
xuyên tạc, vu cáo, kích động, chống đối Đảng, Nhà nước ta về dân chủ, nhân quyền,
tôn giáo và dân tộc của các thế lực thù địch, lợi dụng để thực hiện âm mưu “diễn biến
hồ bình” chống lại sự nghiệp cách mạng của Đảng và nhân dân ta, tạo niềm tin của
nhân dân đối với Đảng, Nhà nước, ổn định an ninh, chính trị, xã hội.

1.2.3.4. Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai góp phần đấu tranh phịng
chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí và các hiện tượng tiêu cực khác


14

Việc xây dựng một Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN trong sạch, vững
mạnh là yêu cầu cơ bản của cách mạng Việt Nam. Trong thời gian qua ở nước ta, hiện
tượng một số người có chức, có quyền đã lợi dụng quyền lực để mưu cầu lợi ích riêng
cho mình khơng phải là ít. Họ đã dựa vào địa vị của mình để tham nhũng, làm trái
với mục tiêu của Đảng, trở nên những người xa lạ với nhân dân. Pháp luật về khiếu
nại ra đời, người dân đã sử dụng quyền làm chủ trực tiếp của mình để đấu tranh với
những hiện tượng tiêu cực có hành vi lợi dụng chức vụ quyền hạn để xâm hại tới
quyên lợi ích của nhân dân trên các lĩnh vực trong đó có lĩnh vực đất đai. Chính nhờ
vậy, đã làm hạn chế rất nhiều sự lộng quyền, lạm quyền của các cán bộ, cơng chức
trong cơ quan hành chính Nhà nước. Thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại trong
lĩnh vực đất đai không chỉ làm cho nhân dân từng bước thể hiện quyền làm chủ mà
còn làm cho các cấp ủy Đảng, chính quyền, cán bộ, đảng viên nhận thức rõ hơn về
quyền làm chủ của nhân dân cũng như ý thức được trách nhiệm phục vụ nhân dân,
phát huy dân chủ, giữ gìn kỷ cương, phép nước. Thực thi pháp luật về giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, cũng đòi hỏi bộ máy nhà nước phải đẩy mạnh cải
cách hành chính để phục vụ nhân dân ngày càng tốt hơn theo hướng gần dân, thân
dân, sát dân. Tệ quan liêu, nạn tham nhũng và các hiện tượng tiêu cực đã được bàn
luận nhiều, tính chất và mức độ diễn ra có tính chất phổ biến. Ở nước ta, tệ nạn quan
liêu, tham nhũng, lãng phí ngày càng tinh vi, dễ dẫn đến tình trạng khiếu kiện của
nhân dân. Biểu hiện ở cán bộ, công chức có quyền ở các lĩnh vực liên quan đến cơ sở
vật chất, tiền bạc, đặc biệt về lĩnh vực đất đai. Vì vậy, phải có quan điểm, thái độ
đúng đắn trong việc đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng và các hiện tượng tiêu
cực. Cán bộ, công chức là “đầy tớ”, “công bộc” của dân nên phải gương mẫu, đi đầu
trong việc thực thi pháp luật và hướng dẫn nhân dân thực hiện tốt pháp luật, có như

vậy thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai mới đạt được hiệu
quả tốt nhất.
1.1.4. Các hình thức giải quyết khiếu nại về đất đai
Luận văn tập trung nghiên cứu về khiếu nại hành chính về đất đai. Khiếu nại về
đất đai là những khiếu nại có nội dung liên quan đến việc quản lý, sử dụng đất đai
của các cơ quan nhà nước và công dân. Hiện nay, việc quản lý, sử dụng đất đai của


15

các cơ quan quản lý nhà nước và công dân được thực hiện theo các quy định tại Luật
Đất đai năm 2013 và đặc biệt là các văn bản hướng dẫn thi hành, cụ thể: Nghị định số
43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của luật đất
đai; Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về giá đất; Nghị định số
45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về thu tiền sử dụng đất; Nghị định số
46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước; Nghị
định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất. Giải quyết khiếu nại về đất đai được thực hiện theo các quy
định về giải quyết khiếu nại của Luật Khiếu nại năm 2011.
Các hình thức giải quyết khiếu nại về đất đai phát sinh từ những khiếu nại liên
quan đến việc quản lý và sử dụng đất, gồm các hình thức chủ yếu sau:
- Khiếu nại về bồi thường giải phóng mặt bằng, bố trí tái định cư: Khiếu nại việc
thu hồi đất, bồi thường GPMB không đúng quy định, không làm đúng các thủ tục
theo quy định của pháp luật để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội, xây
dựng các cơng trình cơ sở hạ tầng yêu cầu nâng giá bồi thường đất đai, bồi thường
giải phóng mặt bằng, bố trí tái định cư, hỗ trợ ổn định đời sống. Ngoài ra, còn một số
khiếu nại với nội dung liên quan đến chính sách: được hưởng chính sách bồi thường
về đất đai trước đây Nhà nước trưng dụng, thu hồi đất; giải toả hành lang an tồn giao
thơng. Khiếu nại về bồi thường giải phóng mặt bằng thường gay gắt, phức tạp, tụ tập
đông người, xảy ra tập trung ở những nơi thu hồi diện tích đất lớn để bố trí phát triển

các dự án có quy mơ quy hoạch lớn.
- Khiếu nại đòi lại đất cũ: đòi lại đất cũ trước đây đưa đã vào HTX sản xuất, đòi
lại đất trước đây cho các đơn vị sản xuất mượn, cho thuê.
- Khiếu nại về tranh chấp quyền sử dụng đất: Tranh chấp về quyền sử dụng đất
giữa cá nhân với cá nhân, hộ gia đình về diện tích, ranh giới sử dụng đất, chuyển
nhượng quyền SDĐ; tranh chấp quyền SDĐ giữa nhân dân ở các địa phương với các
đơn vị được Nhà nước giao đất an ninh, quốc phòng và các nông, lâm trường; tranh
chấp đất tặng cho, thừa kế.


16

1.1.5. Ý nghĩa của việc giải quyết khiếu nại về đất đai
Bằng việc thực hiện quyền khiếu nại, công dân phản ánh chính xác, kịp thời các
biểu hiện mà họ cho rằng có sự vi phạm pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích chính
đáng để cơ quan có thẩm quyền biết và có biện pháp xử lý thích hợp. Cá nhân, cơ
quan, tổ chức đi khiếu nại coi khiếu nại như là biện pháp đầu tiên để bảo vệ quyền và
lợi ích hợp pháp của mình so với việc khởi kiện vụ án hành chính ra TA, với tâm lý
“ngại” tin tưởng vào TA hành chính. Giải quyết khiếu nại về đất đai là một trong
nhiều phương thức nhằm đảm bảo các quyết định hành chính phải được ban hành và
thực hiện đúng quy định của pháp luật, không xâm hại đến các quyền và lợi ích hợp
pháp của người có quyền SDĐ. Thơng qua việc thực hiện quyền khiếu nại và giải
quyết khiếu nại các quyền và lợi ích hợp pháp của người SDĐ đã bị xâm phạm sẽ
được khơi phục. Ngồi ra, việc thực hiện quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại giúp
cho hoạt động quản lý điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước có hiệu quả,
các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật được sửa đổi hoặc bãi
bỏ, các vi phạm trong việc ban hành và áp dụng pháp luật được xử lý kịp thời, từ đó
phịng ngừa các vi phạm pháp luật xảy ra từ phía những người thực thi công vụ. Thông
qua việc giải quyết khiếu nại về đất đai mà các quan hệ đất đai được điều chỉnh cho
phù hợp với quy định của pháp luật, lợi ích của Nhà nước, của xã hội và của người

SDĐ. Với mục đích như vậy thì việc giải quyết khiếu nại về đất đai là cơng việc có ý
nghĩa quan trọng để tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong lĩnh vực quản lý và
sử dụng đất đai.
Đối với Nhà nước, cơ chế giải quyết khiếu nại nói chung, giải quyết khiếu nại
về đất đai nói riêng sẽ xác lập một mạng lưới liên lạc rộng lớn, đa dạng, linh hoạt để
tiếp nhận các biểu hiện, hành vi sai trái. Khiếu nại về đất đai là cơ sở để giải quyết
khiếu nại về đất đai, hai hoạt động tạo nên một cơ chế đảm bảo cho hoạt động hiệu
quả của quản lý nhà nước về đất đai.
Một ý nghĩa quan trọng nữa là việc giải quyết khiếu nại về đất đai đảm bảo
quyền dân chủ của nhân dân, giúp công dân tham gia trực tiếp vào quá trình giám sát
các hành vi hành chính, quyết định hành chính có liên quan đến mình, đặc biệt liên
quan đến quyền SDĐ là tài sản có giá trị lớn, bền vững. Tính mệnh lệnh, phục tùng


17

trong quản lý hành chính nhà nước khơng có nghĩa là công dân thực hiện thụ động,
vô điều kiện. Sự phản ánh, khiếu nại là biện pháp tự vệ và cũng là biện pháp thực
hiện quyền dân chủ hữu hiệu. Việc giải quyết kịp thời và hiệu quả các khiếu nại về
đất đai sẽ góp phần khẳng định chế độ sở hữu công về đất đai tại Việt Nam.
1.2. Pháp luật và thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm và nội dung của pháp luật về giải quyết khiếu nại đất
đai
1.2.1.1. Khái niệm của pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai
Pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai là bộ phận quan trọng trong hệ thống
pháp luật Việt Nam. Pháp luật về giải quyết khiếu nại về đất đai là hệ thống các quy
phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý và sử
dụng đất, trong các quan hệ cụ thể về khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai;
việc giải quyết khiếu nại về đất đai được thực hiện theo các quy định về giải quyết
khiếu nại quy định tại Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Đất đai năm 2013 và các văn

bản hướng dẫn thi hành: Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 quy định chi
tiết một số điều của Luật Khiếu nại; Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014
quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai. Các quy định về giải quyết
khiếu nại bao gồm hệ thống các quy định của pháp luật về quyền khiếu nại; quyền,
nghĩa vụ các bên trong khiếu nại; thẩm quyền, trách nhiệm và trình tự, thủ tục giải
quyết khiếu nại. Pháp luật về khiếu nại được xây dựng dựa trên các quan điểm: Xây
dựng luật khiếu nại nhằm quán triệt và cụ thể hóa đường lối, chủ trương, chính sách
của Đảng và Nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, phù hợp với tiền trình cải
cách hành chính và cải cách tư pháp hiện nay. Pháp luật về khiếu nại về đất đai phải
tạo điều kiện để các cá nhân, tổ chức, cơ quan thực hiện được quyền khiếu nại của
mình; trình tự giải quyết khiếu nại phải đơn giản, nhanh chóng, cơng khai, minh bạch.
Ngoài ra, pháp luật về khiếu nại phải hợp hiến, đồng bộ với hệ thống pháp luật và
không cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết.
1.2.1.2. Đặc điểm của pháp luật về giải quyết khiếu nại đất đai


18

- Về chủ thể: Chủ thể tham gia vào quan hệ khiếu nại đất đai là người SDĐ và
cơ quan quản lý đất đai. Người SDĐ là người được nhà nước trao quyền SDĐ. Cơ
quan quản lý đất đai là người được nhà nước trao quyền thay mặt Nhà nước đứng ra
quản lý đất đai. Nói cách khác, chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật về giải quyết
khiếu nại gồm: Người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại và
người có quyền, nghĩa vụ liên quan.
- Đặc điểm về nguồn luật: Nguồn luật của pháp luật về giải quyết khiếu nại đất
đai bao gồm Hiến pháp, Luật và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan: Cụ
thể: Nhà nước ta đã có nhiều văn bản quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
về đất đai. Tại thời điểm hiện nay, nguồn luật là các văn bản quy phạm pháp luật như
sau: Hiến pháp năm 2013 trong đó ghi nhận nguyên tắc “Đất đai thuộc sở hữu tồn
dân, là tài sản cơng do Nhà nước là đại diện chủ sở hưu”; Bộ luật Dân sự ngày

24/11/2015; Luật Khiếu nại ngày 11/11/2011; Luật Đất đai ngày 29/11/2013; Luật
Kinh doanh bất động sản năm 2014; Luật Thanh tra ngày 15/11/2010. Ngồi ra cịn
có các văn bản hướng dẫn như sau: Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012
quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại 2011; Nghị định số 43/2014/NĐ-CP
ngày 15/5/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai 2013; Thông
tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 của Thanh tra Chính phủ quy định quy
trình giải quyết khiếu nại hành chính; Thơng tư số 02/2016/TT-TTCP ngày
20/10/2016 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 07/2013/TT-TTCP...
Tất cả các văn bản quy phạm pháp luật trên tạo thành nguồn luật của pháp luật
về giải quyết khiếu nại về đất đai và đây cũng là đặc điểm của pháp luật về giải quyết
khiếu nại đất đai của Việt Nam.
- Đặc điểm về biện pháp cưỡng chế trong pháp luật về giải quyết khiếu nại đất
đai: Như đã phân tích ở trên, khiếu nại về đất đai là khiếu nại về hành chính mà đối
tượng khiếu nại là quyền sử dụng đất hợp pháp bị xâm phạm, người đi khiếu nại là
người có quyền SDĐ cịn người bị khiếu nại là cơ quan quản lý có thẩm quyền nhưng
là cơ quan vi phạm pháp luật. Vì vậy, biện pháp cưỡng chế trong pháp luật về giải


19

quyết khiếu nại đất đai là những biện pháp mang tính hành chính và liên quan đến đất
đai, quyền sử dụng đất và các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính.
Về biện pháp cưỡng chế liên quan đất đai có các biện pháp như: Ra quyết định
cấp lại giấy chứng nhận quyền SDĐ; ra quyết định thu hồi quyền SDĐ; ra quyết định
bồi thường và hỗ trợ bồi thường về đất đai; bồi thường, đền bù và hỗ trợ khi thực hiện
trọng q trình giải phóng mặt bằng, trong q trình Nhà nước thu hồi đất vì mục
đích quốc gia…
Về biện pháp xử phạt vi phạm hành chính: Một khi khiếu nại của người có quyền
SDĐ là có cơ sở thì cơ quan giải quyết khiếu nại phải ra quyết định xử lý vi phạm đối
với tổ chức, cá nhân vi phạm là cơ quan quản lý đất đai được Nhà nước giao quyền

quản lý đất đai. Các biện pháp hành chính này có thể là biện pháp xử phạt hành chính
đối với cá nhân vi phạm (như phê bình, cảnh cáo, điều chuyển cơng việc…) hoặc xử
phạt đối với cơ quan vi phạm.
- Đặc điểm về nội dung: Nội dung của pháp luật về giải quyết khiếu nại đất đai
bao gồm nhiều vấn đề từ nguyên tắc giải quyết khiếu nại cho đến các vấn đề thẩm
quyền; trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại; thủ tục nộp đơn khiếu nại, thực hiện nộp
đơn khiếu nại và cách giải quyết khiếu nại…
Trong phạm vi của một luận văn, tác giải chỉ đề cấp đến 3 nội dung quan trọng
nhất là nguyên tắc giải quyết, thẩm quyền giải quyết và trình tự giải quyết khiếu nại
về đất đai.
1.2.1.3. Nội dung của pháp luật về giải quyết khiếu nại đất đai
* Nguyên tắc giải quyết khiếu nại về đất đai:
Pháp luật quy định việc giải quyết khiếu nại về đất đai phải đảm bảo các nguyên
tắc đúng pháp luật, kết quả công khai dân chủ và kịp thời. Các nguyên tắc này đã
được khẳng định tại Điều 4 của Luật Khiếu nại năm 2011, theo đó quy định: “Việc
khiếu nại và giải quyết khiếu nại phải được thực hiện theo quy định của pháp luật;
bảo đảm khách quan, công khai, dân chủ và kịp thời”


20

- Nguyên tắc đúng pháp luật: Đây là nguyên tắc cơ bản, bao trùm tịan bộ q
trình giải quyết tố cáo. Nguyên tắc này đòi hỏi việc giải quyết khiếu nại phải tuân thủ
đúng quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục, thẩm quyền mà pháp luật đã quy
định. Không một cơ quan, tổ chức, cá nhân nào có thể vi phạm pháp luật trong q
trình và khi công bố kết quả giải quyết khiếu nại. Nguyên tắc này yêu cầu quyết định
giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật phải được cả người đi khiếu nại và người
bị khiếu nại tôn trọng và thực hiện.
- Nguyên tắc khách quan, kịp thời: Kịp thời trong giải quyết khiếu nại đất đai
nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người có quyền SDĐ và trong việc phát

hiện, phòng ngừa, sửa chữa những vi phạm trong hoạt động quản lý nhà nước về đất
đai. Tính khách quan trong hoạt động giải quyết khiếu nại đất đai địi hỏi cơ quan có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải chủ động, tích cực nhanh chóng xem xét, đánh
giá trung thực tình hình vụ việc, khách quan trong việc thu thập, xem xét các tài liệu,
bằng chứng và khách quan trong kết quả giải quyết khiếu nại (Khoa Nhà nước và
Pháp luật, Học viện Hành chính năm 2010, Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu
nại hành chính, tr. 9-10, 17, 20, 42, 131, 146, 158-159, Nxb Học viện Hành chính,
Hà Nội).
- Ngun tắc cơng khai, dân chủ: Ngun tắc cơng khai đảm bảo sao cho q
tình giải quyết khiếu nại phải luôn được công khai, minh bạch, đảm dân chủ đặt ra
yêu cầu là việc giải quyết khiếu nại đất đai phải dân chủ trong toàn bộ quá trình người
có quyền SDĐ bị xâm phạm. Tính dân chủ thể hiện khi ý kiến, nguyện vọng chính
đáng được tơn trọng, được Nhà nước ghi nhận và xem xét. Nguyên tắc dân chủ đảm
bảo quyền khiếu nại của công dân và sự bình đẳng trước pháp luật trong mối quan hệ
ba bên khi thực hiện quyền khiếu nại về đất đai.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại của các cá nhân có thẩm quyền trong hệ thống
quản lý hành chính nhà nước gồm: Chủ tịch UBND các cấp, thủ trưởng các cơ quan
chuyên môn thuộc UBND và cấp tương đương, bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan
ngang bộ (từ Điều 17 đến Điều 26, Luật Khiếu nại năm 2011). Trong giải quyết khiếu


21

nại, chủ thể có thể khiếu nại theo hai cấp, vì vậy, thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất
đai cũng bao gồm thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu và thẩm quyền giải quyết
khiếu nại lần hai.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu: Chủ tịch UBND cấp xã; thủ trưởng
cơ quan thuộc sở và cấp tương đương; thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, cơ quan ngang
bộ, cơ quan thuộc Chính phủ là những chủ thể chỉ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại

lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có
trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp. Quy định này đã tạo điều kiện cho các chủ thể
quản lý hành chính có cơ hội xem xét lại các quyết định hành chính hay hành vi hành
chính của mình, tự đánh giá và khắc phục, sửa đổi hay hủy bỏ các quyết định, hành
vi trái pháp luật. Tuy nhiên, đây cũng là một hạn chế khi người giải quyết khiếu nại
lần đầu cũng là người có quyết định hay hành vi dẫn đến việc khiếu nại, có thể dẫn
đến tình trạng thiếu khách quan.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai: Chủ tịch UBND cấp huyện, giám đốc
sở và cấp tương đương thuộc UBND tỉnh; Chủ tịch UBND tỉnh; bộ trưởng, thủ trưởng
cơ quan ngang bộ; thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ là những chủ thể có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại lần đầu đối với những vụ việc thuộc quyền, đồng thời có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với những vụ việc được giải quyết nhưng vẫn
còn khiếu nại. Quy định này cho phép các cơ quan cấp trên tiếp tục giải quyết những
khiếu nại giải quyết lần đầu chưa thỏa đáng, khơng khách quan…
Ngồi ra, Luật Khiếu nại năm 2011 còn quy định về thẩm quyền Chánh Thanh
tra các cấp trong việc giải quyết khiếu nại: “Giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà
nước cùng cấp tiến hành kiểm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu
nại thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp khi được
giao” (khoản 18, Điều 25, Luật Khiếu nại năm 2011). Trên thực tiễn giải quyết khiếu
nại, tố cáo; nhiều cán bộ, công chức quan niệm cơ quan thanh tra là cơ quan chuyên
giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính nên có những vụ việc Chủ tịch UBND các cấp
nên giao cho các cơ quan chuyên trách giải quyết, trong khi đó lại giao cơ quan thanh
tra xác minh, kết luận dẫn đến cơ quan thanh tra quá tải và gặp nhiều khó khăn trong


22

quá trình xác minh, nhất là những vụ việc thuần túy chuyên môn mà cơ quan thanh
tra không giải quyết triệt để như những cơ quan chuyên môn quản lý trực tiếp lĩnh
vực có khiếu nại, tố cáo (Viện khoa học Thanh tra, Thanh tra Chính phủ năm 2012,

Khiếu nại, tố cáo hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ở Việt Nam
hiện nay, tr. 86, Nxb Chính trị - Hành chính, Hà Nội).
* Điều kiện thụ lý đơn khiếu nại về đất đai:
Những khiếu nại đủ điều kiện thụ lý là những khiếu nại đề nghị cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính
của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức khi có căn cứ cho rằng quyết
định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người
khiếu nại. Ngồi ra, khiếu nại đó khơng thuộc một trong các trường hợp không được
thụ lý giải quyết (Điều 11, Luật Khiếu nại năm 2011), gồm các trường hợp sau:
Một là, quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà
nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ; quyết định hành chính, hành
vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan
hành chính cấp dưới; quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật
do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp
luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; quyết định hành chính, hành vi hành
chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại
giao theo danh mục do Chính phủ quy định;
Hai là, quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại khơng liên quan
trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại;
Ba là, người khiếu nại khơng có năng lực hành vi dân sự đầy đủ mà khơng có
người đại diện hợp pháp;
Bốn là, người đại diện không hợp pháp thực hiện khiếu nại;
Năm là, đơn khiếu nại khơng có chữ ký hoặc điểm chỉ của người khiếu nại;


23

Sáu là, thời hiệu, thời hạn khiếu nại đã hết mà khơng có lý do chính đáng (Thời
hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được

quyết định hành chính, hành vi hành chính). Tuy nhiên, trong thực tiễn giải quyết
khiếu nại ở nhiều địa phương, với sự quan tâm và mong muốn giải quyết đến cùng
của cơ quan quản lý các cấp đã chỉ đạo giải quyết đến cùng các khiếu nại của công
dân, không kể thời hiệu khiếu nại đã hết;
Bảy là, khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai;
Tám là, có văn bản thơng báo đình chỉ việc giải quyết khiếu nại mà sau 30 ngày
người khiếu nại khơng tiếp tục khiếu nại;
Chín là, việc khiếu nại đã được Tòa án thụ lý hoặc đã được giải quyết bằng bản
án, quyết định của Toà án, trừ quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính của
Tịa án.
Trình tự giải quyết khiếu nại về đất đai:
Căn cứ vào các quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 và Thơng tư số
07/2013/TT-TTCP ngày 30/9/2013 của Chính phủ quy định quy trình giải quyết khiếu
nại, trình tự giải quyết khiếu nại gồm các bước và các thủ tục dưới đây:
- Trình tự giải quyết khiếu nại lần đầu
Bước 1: Tiếp nhận đơn khiếu nại
Người khiếu nại phải gửi đơn và các tài liệu liên quan (nếu có) cho cơ quan hoặc
người có thẩm quyền giải quyết.
Bước 2: Thụ lý đơn và chuẩn bị giải quyết khiếu nại
-Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn thuộc thẩm quyền giải quyết
của mình, cơ quan nhận đơn thụ lý để giải quyết và ra Thông báo thụ lý; trường hợp
khơng thụ lý để giải quyết thì nêu rõ lý do.
- Sau khi thụ lý khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu
phải kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại.