Luận án tiến sĩ: Hoàn thiện tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

HỒNG QUANG HÀM

HOμN THIƯN Tỉ CHøC KIĨM TO¸N Dù TO¸N NGÂN SáCH
NH NƯớC CủA KIểM TOáN NH NƯớC VIệT NAM

LUN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2014


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

HỒNG QUANG HÀM

HOμN THIƯN Tỉ CHøC KIĨM TO¸N Dù TO¸N NGÂN SáCH
NH NƯớC CủA KIểM TOáN NH NƯớC VIệT NAM
Chuyờn ngành : Kế toán
Mã số

: 62.34.03.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS, TS. TRẦN THỊ HỒNG MAI
2. TS. CAO TẤN KHỔNG

HÀ NỘI - 2014


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan bản luận án là cơng trình
nghiên cứu của riêng tơi. Các số liệu, kết quả nêu
trong luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng.
TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Hoàng Quang Hàm


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục các bảng, hình
MỞ ĐẦU........................................................................................................................... 1
TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU............................................................... 6
Chương 1: NHỮNG LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN
DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC.......... 16
1.1. TỔNG QUAN VỀ DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ................................ 16

1.1.1. Bản chất của ngân sách nhà nước................................................................... 16
1.1.2. Mối quan hệ giữa ngân sách nhà nước với các quĩ tài chính nhà nước
ngoài ngân sách và các đối tượng thụ hưởng ngân sách nhà nước .............. 18
1.1.3. Những lý luận cơ bản về dự toán ngân sách nhà nước và lập dự tốn
ngân sách nhà nước........................................................................................ 21
1.2. TỔ CHỨC KIỂM TỐN DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA
KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC.................................................................................... 32
1.2.1. Khái qt về kiểm tốn nhà nước và vai trị của kiểm toán nhà nước
đối với dự toán ngân sách nhà nước.............................................................. 32
1.2.2. Những đặc trưng cơ bản của dự toán ngân sách nhà nước ảnh hưởng
đến tổ chức kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước.......................................... 44
1.2.3. Những vấn đề lý luận cơ bản về kiểm toán dự toán ngân sách nhà
nước của kiểm toán nhà nước........................................................................ 47
1.2.4. Nội dung tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước của Kiểm
toán Nhà nước ................................................................................................ 52
Kết luận Chương 1........................................................................................................... 74
Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC KIỂM TOÁN DỰ TOÁN NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NUỚC VIỆT NAM VÀ
KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI .................................. 75
2.1. KHÁI QUÁT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM ................................. 75
2.1.1. Chức năng, nhiệm vụ và tổ chức, cán bộ của Kiểm toán Nhà nước ............. 75
2.1.2. Nguyên tắc và cơ chế hoạt động kiểm toán ................................................... 82
2.1.3. Tổ chức cơng tác kiểm tốn............................................................................ 85
2.1.4. Vai trị của Kiểm tốn Nhà nước Việt Nam với dự toán ngân sách
nhà nước ......................................................................................................... 88


2.2. ĐẶC ĐIỂM DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM ẢNH
HƯỞNG TỚI TỔ CHỨC KIỂM TOÁN DỰ TOÁN NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC............................................................................................................ 90

2.2.1. Dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam xây dựng dựa trên yêu cầu
về phát triển kinh tế - xã hội của đất nước .................................................... 90
2.2.2. Dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam được xây dựng dựa trên
những nhiệm vụ cụ thể của các bộ, ngành và các địa phương ..................... 91
2.2.3. Dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam được xây dựng dựa trên
chính sách, chế độ do Nhà nước quy định trong lĩnh vực tài chính
ngân sách ........................................................................................................ 91
2.2.4. Dự tốn ngân sách nhà nước Việt Nam do Chính phủ tổ chức soạn
lập, liên quan đến nhiều cơ quan, đơn vị và là văn bản pháp lý có
tính chun mơn cao đồng thời hồn thành khi được Quốc hội
quyết định ...................................................................................................... 92
2.2.5. Dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam là dự toán ngân sách của toàn
bộ quốc gia bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.......... 94
2.3. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC KIỂM TOÁN DỰ TOÁN NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM.............................. 96
2.3.1. Khái quát kết quả tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước ............... 96
2.3.2. Thực trạng tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước ........................ 101
2.3.3. Đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước
của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam ............................................................ 113
2.4. KINH NGHIỆM TỔ CHỨC KIỂM TOÁN DỰ TOÁN NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI.................................... 121
2.4.1. Tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách của Kiểm toán Nhà nước
Hungary ....................................................................................................... 121
2.4.2. Tổ chức kiểm toán dự toán dự toán ngân sách nhà nước của Kiểm
tốn Nhà nước Cộng hồ Liên bang Đức.................................................... 123
2.4.3. Những bài học kinh nghiệm đối với Kiểm toán Nhà nước Việt Nam ........ 125
Kết luận Chương 2......................................................................................................... 128
Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC
KIỂM TOÁN DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM.................... 129
3.1. ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN TỔ CHỨC KIỂM TOÁN DỰ TOÁN

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM........ 129
3.1.1. Quan điểm đổi mới công tác lập, thẩm định và quyết định dự toán
ngân sách nhà nước của Việt Nam .............................................................. 129


3.1.2. Định hướng phát triển của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thời gian tới ....... 132
3.1.3. Nguyên tắc, yêu cầu hồn thiện tổ chức kiểm tốn dự tốn ngân sách
nhà nước của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam............................................ 134
3.1.4. Định hướng hồn thiện tổ chức kiểm tốn dự tốn ngân sách nhà
nước của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam................................................... 135
3.2. NỘI DUNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC KIỂM TOÁN
DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KIỂM TOÁN NHÀ
NƯỚC VIỆT NAM............................................................................................... 141
3.2.1. Hoàn thiện cơ sở pháp lý để tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách
nhà nước ....................................................................................................... 141
3.2.2. Hoàn thiện tổ chức bộ máy, nhân sự để kiểm toán dự toán ngân sách
nhà nước ....................................................................................................... 146
3.2.3. Hồn thiện tổ chức thực hiện kiểm tốn theo qui trình kiểm tốn dự
tốn ngân sách nhà nước.............................................................................. 151
3.2.4. Hồn thiện tổ chức kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán ngân
sách nhà nước............................................................................................... 165
3.2.5. Nâng cao chất lượng kiểm tốn quyết tốn ngân sách nhà nước để
cung cấp thơng tin cho việc đánh giá dự toán ngân sách nhà nước ........... 169
3.2.6. Nâng cao trình độ chun mơn nghiệp vụ, đạo đức nghề nghiệp cho
kiểm toán viên .............................................................................................. 170
3.3. ĐIỀU KIỆN ĐỂ THỰC HIỆN CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ
CHỨC KIỂM TOÁN DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ........................ 171
3.3.1. Về phía Nhà nước ......................................................................................... 171
3.3.2. Về phía Kiểm toán Nhà nước ....................................................................... 174
Kết luận Chương 3......................................................................................................... 177

KẾT LUẬN................................................................................................................... 178
DANH MỤC CƠNG TRÌNH ĐÃ CƠNG BỐ CỦA TÁC GIẢ CÓ
LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN

HĐND

Hội đồng nhân dân

INTOSAI

Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao

KTNN

Kiểm toán Nhà nước

KTV

Kiểm toán viên

NCKH

Nghiên cứu khoa học

NSĐP

Ngân sách địa phương

NSNN

Ngân sách Nhà nước

NSTW

Ngân sách Trung ương

UBND

Ủy ban nhân dân

XDCB

Xây dựng cơ bản


DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH TRONG LUẬN ÁN

Số hiệu

Nội dung

Trang

Bảng 1.1: Nhiệm vụ kiểm soát chất lượng kiểm toán theo các cấp độ
kiểm sốt .................................................................................................73

Bảng 3.1: Phân cơng nhiệm vụ để tổ chức thực hiện nhiệm vụ kiểm toán
dự toán NSNN .......................................................................................148
Hình 2.1: Sơ đồ tổ chức bộ máy Kiểm tốn Nhà nước.............................................81
Hình 2.2: Sơ đồ tổ chức thực hiện nhiệm vụ của KTNN để trình ý kiến về
dự tốn NSNN .......................................................................................103


1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Kiểm tốn Nhà nước (KTNN) Việt Nam ra đời trong cơng cuộc đổi mới
của đất nước và tiến trình cải cách nền hành chính quốc gia, là một cơ quan mới
nằm trong cơ cấu tổ chức Nhà nước Việt Nam mà trước đó chưa có tiền thân về tổ
chức và tiền lệ về hoạt động. Sự ra đời và phát triển KTNN là một tất yếu khách
quan, đánh dấu một bước phát triển mới của hệ thống các công cụ kiểm tra, kiểm
soát ở Việt Nam trong điều kiện mới. Việc thành lập cơ quan KTNN khẳng định
quyết tâm của Đảng, Nhà nước ta trong việc lập lại trật tự, kỷ cương quản lý
nguồn lực tài chính quốc gia; tăng cường tính minh bạch và cơng khai nền tài
chính đất nước; góp phần thực thi dân chủ xã hội và chống tiêu cực, tham nhũng.
Trong giai đoạn đầu mới thành lập, KTNN chủ yếu thực hiện chức năng
kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm tốn tn thủ; các nhiệm vụ và quyền hạn của
KTNN cũng được quy định phù hợp với chức năng kiểm tốn báo cáo tài chính và
kiểm toán tuân thủ. Từ khi Luật KTNN được ban hành có hiệu lực từ 01/01/2006
và địa vị pháp lý của KTNN được hiến định trong Hiến pháp (Hiến pháp sửa đổi
năm 2013 tại Điều 118) KTNN là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc
lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài
chính, tài sản cơng đã tạo điều kiện pháp lý cho KTNN mở rộng hoạt động của
mình. Ngồi việc nâng cao chất lượng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm tốn
tn thủ, KTNN cịn đẩy mạnh kiểm tốn hoạt động và các hoạt động tiền kiểm
như kiểm toán các chuyên đề chuyên sâu, kiểm toán các dự án đầu tư trong quá

trình triển khai thực hiện dự án... Đặc biệt điều 15 Luật KTNN quy định KTNN
có nhiệm vụ trình ý kiến của KTNN để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán
ngân sách nhà nước (NSNN), quyết định phân bổ ngân sách trung ương
(NSTW), quyết định dự án, cơng trình quan trọng quốc gia, phê chuẩn quyết
tốn NSNN; tham gia với Uỷ ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội (nay là Ủy
ban Tài chính ngân sách) và các cơ quan khác của Quốc hội, Chính phủ trong
việc xem xét, thẩm tra báo cáo về dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW,
phương án điều chỉnh dự tốn NSNN, phương án bố trí ngân sách cho dự án,


2
cơng trình quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định. Những quy định này là
tiền đề để KTNN kiểm toán hiệu quả dự toán NSNN.
Trong những năm gần đây chất lượng dự tốn NSNN ngày càng được nâng
cao góp phần vào việc nâng cao chất lượng quản lý ngân sách, tạo nên nhiều
chuyển biến tích cực trong quản lý thu NSNN và góp phần thay đổi cơ cấu chi
theo hướng tích cực. Tuy nhiên dự tốn thu, chi NSNN cịn khá nhiều hạn chế làm
ảnh hưởng đến cơng tác quản lý, điều hành NSNN, giảm hiệu quả sử dụng ngân
sách và chính sách tài khóa.
Những hạn chế trong dự toán NSNN đặt ra nhiệm vụ cho KTNN phải tham
gia sâu, rộng vào q trình lập, thẩm định dự tốn NSNN. Với qui định trong Luật
KTNN, KTNN đã có đủ căn cứ pháp lý để tiến hành kiểm toán dự tốn NSNN và
thực tế cho thấy KTNN đã có nhiều đóng góp cho cơng tác quản lý, điều hành
NSNN của các cấp chính quyền và giám sát ngân sách của Quốc hội và Hội đồng
nhân dân (HĐND) các cấp, trong đó có việc cung cấp thơng thơng tin, tài liệu cho
Quốc hội quyết định dự toán NSNN hàng năm. Tuy nhiên, chất lượng kiểm tốn
dự tốn cịn bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu do đây là một nhiệm vụ mới chưa
có tiền lệ trước đó nên KTNN cịn thiếu cả lý luận và kinh nghiệm thực tiễn để
kiểm tốn dự tốn NSNN. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài: “Hồn thiện tổ chức
kiểm tốn dự tốn Ngân sách Nhà nước của Kiểm tốn Nhà nước Việt Nam” là

địi hỏi cấp bách trước yêu cầu thực tiễn đặt ra cho việc quản lý, điều hành NSNN
nói chung và hoạt động của KTNN Việt Nam nói riêng.
2. Mục đích nghiên cứu
Việc nghiên cứu Luận án nhằm thực hiện các mục đích sau:
- Nghiên cứu, làm rõ cơ sở lý luận về tổ chức kiểm toán dự toán NSNN của
KTNN; làm rõ vai trị của KTNN trong q trình lập, thẩm định dự toán NSNN và
các yếu tố ảnh hưởng đến việc tổ chức kiểm toán dự toán NSNN;
- Đánh giá thực trạng việc tổ chức kiểm toán dự toán NSNN của KTNN
Việt Nam, chỉ rõ những kết quả đạt được, xác định những hạn chế, bất cập cần bổ
sung hoàn thiện và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập; những kinh nghiệm
về kiểm toán dự toán NSNN của cơ quan KTNN của một số nước.


3
- Đề xuất những định hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán dự
toán NSNN của KTNN Việt Nam một cách hiệu quả.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận án tập trung nghiên cứu những vấn đề liên quan đến tổ chức kiểm
toán dự toán NSNN; thực tiễn về tổ chức kiểm toán dự toán NSNN của một số cơ
quan KTNN trên thế giới; thực trạng về tổ chức kiểm toán dự toán NSNN của
KTNN Việt Nam
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận án giới hạn việc nghiên cứu trong phạm vi tổ chức kiểm tốn báo cáo
dự tốn NSNN do Chính phủ trình Quốc hội là báo cáo dự tốn của tồn bộ
NSNN gồm ngân sách trung ương và ngân sách chính quyền địa phương do
KTNN Việt Nam tổ chức thực hiện kiểm toán.
Thời kỳ nghiên cứu để đánh giá việc tổ chức kiểm toán dự toán NSNN là từ
khi KTNN Việt Nam được thành lập và đi vào hoạt động (1994) trong đó tập
trung nghiên cứu giai đoạn từ năm 2006 (là năm Luật KTNN bắt đầu có hiệu lực

thi hành) đến năm 2013.
4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
Luận án tập trung nghiên cứu và làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực
tiễn về kiểm toán dự toán NSNN và tổ chức kiểm toán dự toán NSNN như:
Thứ nhất, trên cơ sở hệ thống hoá những vấn đề lý luận cơ bản, luận án
phát triển và bổ sung thêm lý luận về tổ chức kiểm toán dự toán NSNN.
Thứ hai, trên cơ sở khảo sát thực tiễn, luận án đánh giá thực trạng về tổ
chức kiểm toán dự toán NSNN của KTNN Việt Nam đồng thời chỉ ra những tồn
tại, hạn chế từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm để tổ chức kiểm toán dự toán
NSNN một cách có hiệu quả;
Thứ ba, luận án đề xuất giải pháp để nâng cao chất lượng tổ chức kiểm toán
dự toán NSNN của KTNN Việt Nam và điều kiện thực hiện các giải pháp đó;
Thứ tư, luận án là cơng trình nghiên cứu khoa học (NCKH) chun sâu, có
giá trị lý luận và thực tiễn về tổ chức kiểm toán dự toán NSNN của KTNN Việt
Nam, đồng thời là tiền đề để phát triển các nghiên cứu tiếp theo.


4
Thứ năm, luận án là tài liệu tham khảo hữu ích cho công tác nghiên cứu,
giảng dạy tại các trường Đại học, Viện nghiên cứu và là tài liệu tham khảo cho các
cơ quan liên quan đến quá trình lập, thẩm định và quyết định dự toán NSNN.
Thứ sáu, kết quả nghiên cứu của luận án là nguồn tài liệu tham khảo, hỗ trợ
cho KTNN về việc xây dựng quy trình kiểm tốn dự tốn NSNN, tổ chức có hiệu
quả việc kiểm toán dự toán NSNN.
5. Phương pháp nghiên cứu
Luận án sử dụng phương pháp nghiên cứu chung là phương pháp luận của
chủ nghĩa Mác-Lênin, quan điểm duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Các
phương pháp nghiên cứu cụ thể như sau:
- Phương pháp nghiên cứu dữ liệu thứ cấp: Phương pháp này được vận
dụng chủ yếu nhằm xem xét, hệ thống hóa và tóm tắt những kết quả nghiên cứu có

liên quan tới đề tài Luận án.
- Phương pháp hệ thống hóa, tổng hợp và phân tích, thống kê: Thông qua
phương pháp này, các thông tin đơn lẻ sẽ được tổng hợp, hệ thống hóa và xâu
chuỗi thành các nhóm vấn đề; được phân tích, khái qt hóa để xây dựng khung
phân tích theo u cầu của đề tài Luận án.
- Phương pháp so sánh: Phương pháp này được sử dụng để so sánh các
khái niệm, quy định pháp luật và các nội dung khác theo yêu cầu của đề tài
Luận án.
- Phương pháp nghiên cứu trường hợp điển hình: Thơng qua nghiên cứu
trường hợp điển hình ở một số nước trên thế giới về tổ chức kiểm toán dự toán
NSNN để rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
- Phương pháp chuyên gia: Phương pháp này được sử dụng để tham vấn ý
kiến của các chuyên gia, nhà quản lý, đồng nghiệp trong nước và ngoài nước về
những vấn đề thuộc phạm vi nghiên cứu của Luận án.
Ngoài các phương pháp nghiên cứu trên, việc nghiên cứu đề tài cũng dựa
trên các chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước về phát triển
kinh tế - xã hội, pháp luật về NSNN và về KTNN của Việt Nam.


5
6. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, tổng quan về vấn đề nghiên cứu, kết luận, danh mục
công trình đã cơng bố của tác giả có liên quan đến luận án, danh mục tài liệu tham
khảo và phụ lục, nội dung chính của luận án gồm 3 chương (162 trang).
Chương 1: Những lý luận cơ bản về tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách
nhà nước của Kiểm toán nhà nước (59 trang).
Chương 2: Thực trạng tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước của Kiểm
toán nhà nước Việt Nam và kinh nghiệm của một số nước trên thế giới (54 trang).
Chương 3: Định hướng và giải pháp hồn thiện tổ chức kiểm tốn dự tốn
ngân sách nhà nước Việt Nam (49 trang).

6
TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1. Tình hình nghiên cứu trong nước
Do KTNN mới thành lập từ năm 1994 và việc kiểm toán dự toán ngân

sách Nhà nước mới được KTNN tổ chức thực hiện từ năm 2006, nên chưa
có nhiều nghiên cứu về lĩnh vực này. Trong thời gian qua, đã có một số cơng
trình, bài viết liên quan đến đề tài Luận án hoặc liên quan đến các nội dung
nghiên cứu của Luận án được công bố trên các tạp chí khoa học, tạp chí
chuyên ngành, các báo cáo trình bày tại hội thảo khoa học, các đề tài nghiên
cứu khoa học, các tin bài được đăng tải trên các phương tiện truyền thông
đại chúng. Cụ thể đã có một số đề tài NCKH, một số bài viết về kiểm toán
dự toán NSNN như sau:
- Đề tài NCKH cấp Bộ năm 2005 “Vai trị của Kiểm tốn Nhà nước
trong q trình thẩm định dự tốn ngân sách nhà nước” do CN. Hà Ngọc
Son, nguyên Phó Tổng Kiểm toán Nhà nước, làm chủ nhiệm. Đề tài đã khái
quát về chu trình ngân sách và lập dự tốn ngân sách theo quy định của Luật
NSNN hiện hành, trong đó đi sâu nghiên cứu về trình tự lập dự tốn NSNN
và dự toán ngân sách địa phương, đây là những vấn đề lý luận cơ bản làm cơ
sở cho việc xây dựng và xác định vai trò của KTNN trong việc thẩm định dự
toán NSNN. Đề tài đưa ra những luận cứ khoa học để xác lập vai trò của
KTNN trong thẩm định dự tốn ngân sách thơng qua việc nghiên cứu về khái
niệm, nội dung, yêu cầu, sự cần thiết phải thẩm định dự toán NSNN. Đồng
thời xác định rõ vai trị của Quốc hội, HĐND thơng qua việc nghiên cứu
chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội, HĐND trong giám sát
ngân sách, đi sâu nghiên cứu các chức năng, nhiệm vụ trong kiểm tra, thẩm
định để quyết định dự tốn ngân sách. Đề tài đã trình bày khái quát về chức
năng, nhiệm vụ của KTNN, từ đó xác định nhiệm vụ của KTNN trong việc

giúp Quốc hội, HĐND thẩm định dự toán ngân sách; đề tài cũng nêu các giải
pháp để nâng cao vai trò của KTNN đối với dự toán NSNN. Tuy nhiên đề tài


7
chưa đề cập nhiều đến kiểm toán dự toán NSNN và chưa đề cập đến tổ chức
kiểm toán dự toán NSNN, cụ thể: Đề tài chưa đề cập đến thực trạng kiểm
toán dự toán NSNN (do năm 2005, Luật KTNN chưa ban hành nên KTNN
chưa có nhiệm vụ kiểm tốn dự toán NSNN), chưa đề cập đến nội dung kiểm
toán dự tốn NSNN, loại hình kiểm tốn áp dụng khi kiểm tốn dự tốn
NSNN, qui trình kiểm tốn dự tốn ngân sách Nhà nước; chưa đề cập đến tổ
chức bộ máy nhân sự để kiểm toán dự toán NSNN, tổ chức kiểm tốn theo
qui trình kiểm tốn dự tốn NSNN và tổ chức kiểm soát chất lượng kiểm
toán dự toán ngân sách Nhà nước.
- Đề tài NCKH cấp Bộ năm 2008 “Tổ chức kiểm toán dự toán ngân
sách nhà nước” do TS. Mai Vinh, Kiểm toán trưởng KTNN Khu vực I,
KTNN làm chủ nhiệm. Đề tài đã đi sâu nghiên cứu về dự toán NSNN và
kiểm toán dự toán NSNN trên phương diện lý luận cũng như thực tiễn. Về
phương diện lý luận, các tác giả đã khái quát về dự toán NSNN; nội dung
của dự toán NSNN; căn cứ, qui trình và một số phương pháp lập dự tốn
NSNN; các nhân tố ảnh hưởng đến dự toán NSNN trên cơ sở đó đi sâu
nghiên cứu về kiểm tốn dự tốn NSNN như vai trị của KTNN trong q
trình xây dựng và thẩm định dự toán NSNN; những đặc trưng cơ bản của dự
toán NSNN chi phối đến tổ chức kiểm toán dự toán NSNN; về tổng kết thực
tiễn, đề tài đi sâu đánh giá thực trạng lập, thẩm định và quyết định dự tốn
NSNN, thực trạng cơng tác kiểm toán dự toán NSNN của KTNN. Trên cơ sở
nghiên cứu lý luận và tổng kết đánh giá thực tiễn công tác kiểm toán dự toán
NSNN của KTNN, đề tài đề xuất định hướng tổ chức kiểm toán dự toán
NSNN, xây dựng qui trình kiểm tốn dự tốn NSNN đồng thời đề xuất
những điều kiện để nâng cao chất lượng kiểm toán dự toán NSNN. Tuy

nhiên đề tài chưa đề cập nhiều và rõ nét về thực trạng kiểm toán dự tốn
NSNN (do tính đến năm 2008 là năm đề tài được nghiệm thu, KTNN mới có
nhiệm vụ kiểm tốn dự tốn NSNN theo Luật KTNN được 2 năm nên chưa
có nhiều tư liệu để tổng kết đánh giá); chưa đề cập cụ thể và toàn diện nội


8
dung kiểm toán dự toán ngân sách Nhà nước, loại hình kiểm tốn áp dụng
khi kiểm tốn dự tốn NSNN, qui trình kiểm tốn dự tốn NSNN; chưa đề
cập đến tổ chức bộ máy nhân sự để kiểm toán dự toán NSNN và tổ chức
kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán ngân sách Nhà nước. Về tổ chức
kiểm toán theo qui trình kiểm tốn dự tốn ngân sách Nhà nước: đề tài mới
đề cập một số vấn đề về qui trình kiểm tốn dự tốn NSNN nhưng chưa đề
cập cụ thể, rõ nét về tổ chức kiểm toán theo qui trình kiểm tốn dự tốn
NSNN từ khâu chuẩn bị kiểm toán đến thực hiện kiểm toán, lập báo cáo
kiểm toán dự toán ngân sách Nhà nước.
- Luận văn thạc sỹ kinh tế "Xây dựng qui trình kiểm tốn dự toán
ngân sách nhà nước của Kiểm toán Nhà nước" của Hoàng Quang Hàm
(2006). Luận văn đã khái quát những vấn đề lý luận về dự toán ngân sách và
kiểm toán dự tốn NSNN như nêu rõ khái niệm, vai trị và chu trình NSNN;
dự tốn NSNN và sự cần thiết phải thẩm tra dự toán NSNN; yêu cầu, nguyên
tắc, căn cứ thẩm tra dự toán NSNN; những đặc trưng cơ bản của dự toán
NSNN chi phối đến việc kiểm toán dự toán NSNN; đặc trưng cơ bản của
kiểm toán dự toán NSNN; đối tượng và căn cứ kiểm toán dự toán NSNN.
Luận văn cũng đã tổng kết, đánh giá thực trạng hoạt động thẩm tra dự toán
NSNN, thực trạng Qui trình kiểm tốn và cơng tác kiểm tốn dự tốn NSNN.
Từ việc nghiên cứu lý luận, tổng kết thực tiễn Luận văn đã nêu rõ sự cần
thiết phải kiểm toán dự toán NSNN; nguyên tắc, yêu cầu xây dựng Qui trình
kiểm tốn dự tốn ngân sách Nhà nước của KTNN và đề xuất xây dựng qui
trình kiểm tốn dự tốn ngân sách Nhà nước của KTNN đồng thời đề xuất

các nội dung của qui trình kiểm tốn dự tốn NSNN cũng như đề xuất các
giải pháp, điều kiện để thực hiện và nâng cao chất lượng, hiệu lực công tác
kiểm toán dự toán ngân sách Nhà nước. Tuy nhiên do đề tài hồn thành khi
Luật KTNN vừa có hiệu lực thực hiện nên chưa đề cập nhiều đến kiểm toán
dự toán NSNN và chưa đề cập đến tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách Nhà


9
nước, cụ thể: Đề tài chưa nêu được thực trạng kiểm toán dự toán NSNN;
chưa đề cập được rõ nét và tồn diện về nội dung kiểm tốn dự tốn NSNN,
loại hình kiểm tốn áp dụng khi kiểm tốn dự toán NSNN; chưa đề cập đến
tổ chức bộ máy nhân sự để kiểm toán dự toán NSNN, tổ chức kiểm tốn theo
qui trình kiểm tốn dự tốn NSNN, tổ chức kiểm soát chất lượng kiểm toán
dự toán ngân sách Nhà nước.
Đối với một số bài viết trong một số hội thảo có liên quan đến NSNN,
dự tốn NSNN và kiểm toán NSNN, dự toán NSNN cũng đề cập đến một số
nội dung có thể tham khảo, kế thừa khi nghiên cứu Luận án, cụ thể:
- Hội thảo khoa học năm 2006 “Vai trị của Kiểm tốn Nhà nước
trong q trình lập dự toán ngân sách nhà nước” do KTNN Việt Nam tổ
chức. Các bài tham luận trình bày tại hội thảo đều tập trung vào phân tích
vai trị của ngân sách Nhà nước trong bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà
nước, phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an sinh xã hội, an ninh quốc phòng
cũng như phân tích vai trị của dự tốn NSNN đối với quản lý, điều hành
ngân sách; hầu hết các bài viết đều nêu bật vai trị khơng thể thiếu của
KTNN đối với quá trình lập, thẩm định và quyết định dự tốn NSNN để có ý
kiến tư vấn cho Quốc hội, HĐND quyết định dự toán NSNN. Đồng thời một
số bài tham luận đã đề xuất một số giải pháp để nâng cao chất lượng kiểm
toán dự toán ngân sách Nhà nước. Tuy nhiên các bài viết chưa đề cập đến
nội dung kiểm tốn dự tốn NSNN, loại hình kiểm tốn áp dụng khi kiểm
tốn dự tốn NSNN, qui trình kiểm toán dự toán NSNN; chưa đề cập đến tổ

chức bộ máy nhân sự để kiểm toán dự toán ngân sách Nhà nước, tổ chức
kiểm tốn theo qui trình kiểm tốn dự toán NSNN, tổ chức kiểm soát chất
lượng kiểm toán dự toán NSNN...
- Hội thảo quốc tế năm 2009 “Vai trị của Kiểm tốn Nhà nước trong
việc nâng cao tính hiệu lực của chi tiêu công” do KTNN Việt Nam tổ chức.
Trong hội thảo này có một số bài viết đã nêu bật sự cần thiết phải kiểm toán


10
NSNN, dự toán NSNN và đề xuất một số giải pháp để nâng cao chất lượng
kiểm toán NSNN, dự toán NSNN như bài tham luận của GS,TS Vương Đình
Huệ nguyên Tổng Kiểm tốn Nhà nước với tiêu đề "Vai trị của kiểm toán
nhà nước trong việc nâng cao hiệu lực quản lý chi tiêu công"; bài tham luận
của PGS, TS Đặng Văn Thanh chủ tịch hội Kế toán và Kiểm tốn Việt Nam
với tiêu đề "Vai trị của kiểm tốn nhà nước trong việc nâng cao hiệu quả,
hiệu lực quản lý tài chính nhà nước"; bài tham luận của PGS.TS Trần Đình
Thiên Viện trưởng Viện Kinh tế Việt Nam với tiêu đề "ngân sách nhà nước
và kiểm toán nhà nước"... Bên cạnh những thành công nêu trên các bài viết
đều chưa đề cập đến nội dung kiểm toán dự toán NSNN, loại hình kiểm tốn
áp dụng khi kiểm tốn dự tốn NSNN, qui trình kiểm tốn dự tốn NSNN;
chưa đề cập đến tổ chức bộ máy nhân sự để kiểm tốn dự tốn NSNN, tổ
chức kiểm tốn theo qui trình kiểm toán dự toán NSNN, tổ chức kiểm soát
chất lượng kiểm tốn dự tốn NSNN...
Bài tham luận của Phó Tổng Kiểm tốn Nhà nước Lê Hồng Qn
"KTNN với việc giúp Quốc hội xem xét quyết định dự tốn NSNN" trình
bày tại hội thảo "Vai trò của KTNN trong việc hỗ trợ Quốc hội, HĐND
quyết định dự toán NSNN hàng năm" do KTNN và Ủy ban Tài chính - Ngân
sách của Quốc hội tổ chức tháng 10/2011 tại Hà Nội. Bài tham luận đã nêu
một số hạn chế, tồn tại về tình hình lập dự tốn NSNN và chấp hành dự toán
NSNN qua kết quả kiểm toán của KTNN và chỉ ra những nguyên nhân của

những tồn tại, hạn chế đó; bài viết cũng nêu một số giải pháp để KTNN phát
huy vai trò trong việc giúp Quốc hội xem xét, quyết định dự tốn NSNN. Bài
viết có nhiều nội dung có thể kế thừa để phát triển thành những giải pháp
hồn thiện tổ chức kiểm tốn dự tốn ngân sách Nhà nước. Tuy nhiên là bài
viết trong khuôn khổ một hội thảo nên chưa đề cập nhiều và rõ nét về thực
trạng kiểm toán dự toán NSNN; chưa đề cập đến nội dung kiểm tốn dự tốn
NSNN, loại hình kiểm toán áp dụng khi kiểm toán dự toán NSNN, qui trình
kiểm tốn dự tốn ngân sách Nhà nước; chưa đề cập đến tổ chức bộ máy


11
nhân sự để kiểm toán dự toán ngân sách Nhà nước, tổ chức kiểm soát chất
lượng kiểm toán dự toán NSNN, tổ chức kiểm tốn theo qui trình kiểm tốn
dự tốn NSNN.
Bài tham luận của TS. Lê Đình Thăng - Kiểm tốn trưởng KTNN Khu
vực XI "Vai trị của KTNN giúp Quốc hội xem xét quyết định dự tốn
NSNN" trình bày tại hội thảo "Vai trò của KTNN trong việc hỗ trợ Quốc
hội, HĐND quyết định dự toán NSNN hàng năm" do KTNN và Ủy ban Tài
chính - Ngân sách của Quốc hội tổ chức tháng 10/2011 tại Hà Nội. Bài tham
luận đã nêu vai trò của KTNN trong quản lý NSNN đặc biệt nêu bật vai trò
của KTNN đối với dự tốn NSNN, sự cần thiết có sự tham gia của KTNN
trong lập dự tốn NSNN và vai trị của KTNN giúp Quốc hội, HDND quyết
định dự toán NSNN đồng thời kiến nghị một số qui định của pháp luật cần
phải sửa đổi bổ sung để KTNN phát huy được vai trị giúp Quốc hội, HĐND
quyết định dự tốn NSNN hàng năm. Bài viết có nhiều nội dung có thể kế
thừa phát triển để nhấn mạnh sự cần thiết phải kiểm toán dự toán ngân sách

Nhà nước, các điều kiện cần thiết về pháp luật để kiểm toán dự toán NSNN
đạt kết quả tốt. Tuy nhiên là bài viết trong khuôn khổ một hội thảo nên chưa
đề cập đến nội dung kiểm tốn dự tốn NSNN, loại hình kiểm tốn áp dụng

khi kiểm tốn dự tốn NSNN, qui trình kiểm toán dự toán NSNN; chưa đề
cập đến tổ chức bộ máy nhân sự để kiểm toán dự toán NSNN, tổ chức kiểm
soát chất lượng kiểm toán dự toán NSNN, tổ chức kiểm tốn theo qui trình
kiểm tốn dự tốn NSNN.
2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngồi
Do các quốc gia có KTNN phát triển hầu hết tổ chức nhà nước theo
mơ hình liên bang và dự tốn NSNN của liên bang chỉ bao gồm NSTW nên
việc lập dự toán NSNN đơn giản hơn và dễ kiểm soát hơn các nước tổ chức
nhà nước theo mơ hình đơn nhất như ở Việt Nam (lập dự toán NSNN bao
gồm cả NSTW và ngân sách địa phương (NSĐP). Vì vậy ở các nước này,
việc tham gia của KTNN vào quá trình lập, thẩm định, quyết định dự toán


12
NSNN không quá phức tạp khi chỉ phải đánh giá dự toán NSNN mà chủ yếu
là ngân sách của trung ương được tổng hợp từ dự toán của các bộ, ngành. Và
đây cũng là thực tế dẫn đến ít có cơng trình nghiên cứu ngồi nước liên quan
đến tổ chức kiểm tốn dự tốn NSNN. Những cơng trình nghiên cứu của các
tác giả liên quan đến kiểm toán dự toán NSNN của nước ngồi mà nghiên
cứu sinh có điều kiện tiếp cận là:
- Báo cáo của đoàn cán bộ, kiểm toán viên (KTV) của KTNN Việt
Nam đi nghiên cứu học tập về kiểm toán dự toán NSNN tại Hungary và
Cộng hòa Liên bang Đức năm 2006. Trong báo cáo đã nêu khái qt qui
trình lập dự tốn NSNN của Hungary và Cộng hòa Liên Bang Đức và khẳng
định vai trò tư vấn quan trọng của KTNN để Quốc hội quyết định dự toán
NSNN. Đồng thời báo cáo cũng nêu rõ việc tham gia của KTNN của hai
nước vào quá trình lập dự toán; cách thức KTNN của hai nước tham gia vào
quá trình soạn lập ngân sách để thu thập, thơng tin nhằm đánh giá dự tốn

ngân sách Nhà nước. Tuy nhiên báo cáo hầu hết chỉ đề cập đến kiểm toán

dự toán NSNN chưa đề cập rõ nét đến tổ chức kiểm toán dự toán NSNN của
hai nước.
- Tài liệu hội thảo khoa học năm 2007 “Mối quan hệ giữa Kiểm toán
Nhà nước, Ủy ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội và Bộ Tài chính trong
q trình lập và thẩm định dự toán ngân sách nhà nước” do KTNN Việt
Nam phối hợp với dự án GTZ tổ chức. Hội thảo có nhiều bài tham luận của
các KTV có kinh nghiệm của kiểm tốn Liên bang Đức trong đó đáng lưu ý
là bài tham luận của ơng Horst Erb KTV thuộc KTNN liên bang Đức với nội
dung "Công tác tư vấn và báo cáo của Kiểm toán liên bang Đức trong qui
trình ngân sách". Các bài tham luận của hội thảo tập trung trình bày đến mối
quan hệ của KTNN với Bộ Tài chính với các ủy ban của Quốc hội trong q
trình lập, thẩm định dự tốn NSNN và nêu bật vai trò quan trọng của KTNN
trong việc tham gia ý kiến phản biện để Quốc hội quyết định dự toán ngân
sách nhà nước; bài tham luận của ông Horst Erb KTV thuộc KTNN liên


13
bang Đức còn nêu rõ cách thức tham gia của KTNN Liên bang Đức vào quá
trình soạn lập NSNN để thu thập thông tin, tài liệu nhằm tư vấn cho Quốc
hội quyết định dự toán NSNN. Tuy nhiên các bài tham luận chưa đề cập rõ
nét đến tổ chức kiểm toán dự toán NSNN mà chủ yếu đề cập đến việc tham
gia của KTNN liên bang Đức vào các bước của qui trình soạn lập NSNN
đồng thời do NSNN của mà KTNN Liên bang Đức tiến hành kiểm toán chỉ
bao gồm ngân sách liên bang chứ không bao gồm ngân sách các bang nên
khi vận dụng vào Việt Nam (NSNN bao gồm cả ngân sách trung ương và
ngân sách địa phương) phải kế thừa có chọn lọc cho phù hợp với điều kiện
thực tiễn.
- Tài liệu của KTNN Hungary về lập và kiểm tốn dự tốn ngân sách
nhà nước trình bày tại hội thảo "Lập và kiểm toán dự toán ngân sách nhà
nước" do KTNN Việt Nam phối hợp với KTNN Hungary tổ chức năm 2007

tại Hà Nội. Đáng lưu ý là bài trình bày của Tổng Thư ký KTNN Hungary
TS.Pasl Csapodi về nội dung "Những thông tin về mối quan hệ giữa KTNN
Hungary và Quốc hội Hungary"; Báo cáo của ơng Bihary Zsigmond của
KTNN Hungary về "Qui trình kiểm tốn trong q trình thơng qua ngân
sách trung ương". Các bài tham luận trong hội thảo tập trung trình bày qui
trình lập dự tốn NSNN của Hungary; một số bài viết nêu rõ mối quan hệ
của KTNN với Quốc hội trong quá trình thực hiện nhiệm vụ và bài viết của
ông Bihary Zsigmond của KTNN Hungary đã đề cập đến qui trình kiểm tốn
dự tốn NSNN của KTNN Hungary. Tuy nhiên các bài tham luận cũng chưa
đề cập rõ nét đến tổ chức kiểm toán dự toán NSNN mà chủ yếu đề cập đến
việc tham gia của KTNN Hungary vào các bước của qui trình soạn lập
NSNN đồng thời do NSNN của của Hungary cũng khơng mang tính lồng
ghép như NSNN Việt Nam nên khi vận dụng kinh nghiệm của KTNN
Hungary vào hoạt động kiểm toán dự toán NSNN của KTNN Việt Nam phải
kế thừa có chọn lọc cho phù hợp với điều kiện thực tiễn.


14
3. Đánh giá về các cơng trình nghiên cứu đã cơng bố liên quan đến
tổ chức kiểm tốn dự tốn ngân sách nhà nước
Một số nghiên cứu, bài viết đã trình bày cơ sở lý luận về dự tốn
NSNN và kiểm toán dự toán NSNN theo quy định pháp luật của một số quốc
gia như Việt Nam, Cộng hòa Liên bang Đức, Hungary... Bên cạnh việc trình
bày khái niệm về dự toán NSNN, kiểm toán dự toán NSNN, các nghiên cứu
cịn đề cập đến nội dung dự tốn NSNN, căn cứ, phương pháp lập, qui trình
lập dự tốn NSNN, các nhân tố ảnh hưởng đến dự toán NSNN. Đa số các ý
kiến đều có chung quan điểm về việc cần thiết phải kiểm tốn dự tốn
NSNN, nhấn mạnh vai trị của KTNN đối với quá trình xây dựng và thẩm
định dự toán NSNN.
Hầu hết các nghiên cứu, bài viết được công bố đều đề cập đến thực

trạng về lập dự toán NSNN ở Việt Nam, thẩm định dự toán của các Ủy ban
của Quốc hội; một số bài viết đã đề cập đến việc tham gia của KTNN vào
quá trình soạn lập dự tốn NSNN trên cơ sở đó đưa ra những hạn chế và kết
quả đạt được, nguyên nhân dẫn đến hạn chế và đề xuất giải pháp để thực
hiện kiểm toán dự toán NSNN một cách hiệu quả.
Tổng kết lại các cơng trình nghiên cứu trong nước, các cơng trình
nghiên cứu ở nước ngồi đã cơng bố cho thấy các nghiên cứu đều thống nhất
vai trò cần thiết của KTNN trong q trình lập, thẩm định dự tốn NSNN.
Một số cơng trình đã đề cập đến những vấn đề liên quan đến kiểm tốn dự
tốn NSNN, có cơng trình đã định hướng cho việc xây dựng qui trình kiểm
tốn dự tốn NSNN, có cơng trình đã đề cập đến một số giải pháp để nâng
cao chất lượng kiểm tốn dự tốn NSNN... Các cơng trình nghiên cứu trong
nước và nước ngồi đã cơng bố nêu trên có giá trị tham khảo, được kế thừa
chọn lọc trong quá trình nghiên cứu Luận án. Tuy nhiên, chưa có một cơng
trình nghiên cứu hồn chỉnh, tồn diện và có hệ thống cả về lý luận và thực
tiễn về tổ chức kiểm toán dự toán NSNN của KTNN ở Việt Nam cụ thể:
Chưa có cơng trình nào đề cập đầy đủ, rõ nét đến nội dung kiểm toán dự


15
tốn NSNN, qui trình kiểm tốn dự tốn NSNN; chưa có cơng trình nào đánh
giá, tổng kết được một cách tồn diện thực trạng tổ chức kiểm tốn dự tốn
NSNN của KTNN Việt Nam. Thực tế chưa có cơng trình nào đề cập được
các loại hình kiểm tốn áp dụng trong kiểm tốn dự tốn NSNN và phân tích
rõ những khác biệt mang tính đặc thù của qui trình kiểm toán dự toán NSNN
để luận giải và xây dựng qui trình kiểm tốn dự tốn NSNN; chưa có cơng
trình nào đề cập đến nội dung tổ chức kiểm toán dự toán NSNN như tổ chức
bộ máy, nhân sự để tiến hành kiểm toán dự toán NSNN; tổ chức kiểm toán
theo qui trình kiểm tốn dự tốn NSNN; tổ chức kiểm soát chất lượng kiểm
toán dự toán NSNN để định hướng cho việc đánh giá những thành công, hạn

chế của KTNN Việt Nam trong việc tổ chức kiểm toán dự toán NSNN và từ
đó đề xuất giải pháp khắc phục.


16
Chương 1
NHỮNG LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN DỰ TOÁN
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
1.1. TỔNG QUAN VỀ DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1.1. Bản chất của ngân sách nhà nước
Thuật ngữ NSNN đã có từ lâu, gắn liền với sự ra đời, tồn tại và phát triển của
Nhà nước và nền kinh tế hàng hố - tiền tệ. Có hai giác độ cơ bản khi nhìn nhận về
NSNN như sau:
Thứ nhất, nếu dựa vào biểu hiện bên ngồi, NSNN là bảng dự tốn thu, chi
bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm)
do các cơ quan lập pháp (Quốc hội) quyết định [26, tr. 4]. NSNN là một quĩ tiền tệ
luôn gắn liền với chủ thể là Nhà nước; việc quản lý NSNN tuân theo một chu trình
mà trong đó dự tốn NSNN ln là khâu mở đầu và có vai trị đặc biệt quan trọng.
Thứ hai, nếu xét về bản chất và luôn đặt trong trạng thái động thì NSNN
được coi là khâu tài chính chủ đạo trong hệ thống tài chính Nhà nước, là kế hoạch
tài chính vĩ mơ được Nhà nước sử dụng để phân phối một bộ phận của cải xã hội
dưới hình thức giá trị nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong xã
hội, phát sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn lực tài chính, chủ yếu
theo nguyên tắc khơng hồn trả trực tiếp.
Mặc dù có hai giác độ nhìn nhận về NSNN như trên nhưng đa số các nhà
nghiên cứu cho rằng "NSNN là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà nước và các
chủ thể khác trong xã hội, phát sinh trong quá trình phân phối và phân phối lại giá
trị của cải xã hội, nhằm tập trung một phần nguồn lực tài chính vào trong tay Nhà

nước để đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn với việc thực hiện các chức năng, nhiệm
vụ của Nhà nước"[26, tr. 5].
Để nhìn nhận rõ hơn bản chất của NSNN chúng ta xem xét NSNN trên các
khía cạnh sau:
- Xét về phương diện pháp lý: NSNN là một đạo luật về các khoản thu, chi
của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định. NSNN được dự toán bởi cơ
quan hành pháp (Chính phủ), được thảo luận và quyết định bởi cơ quan lập pháp


17
(Quốc hội). NSNN do Chính phủ tổ chức thực hiện và được giám sát bởi các cơ
quan dân cử cũng như các tổ chức đoàn thể và nhân dân (Quốc hội, các đại biểu
Quốc hội, các tổ chức đoàn thể và công dân).
- Xét về bản chất kinh tế: NSNN là quan hệ kinh tế - tài chính giữa một bên
là Nhà nước và bên kia là các chủ thể của nền kinh tế, xã hội trong quá trình huy
động, phân bổ và sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế.
- Xét về tính chất xã hội: NSNN khơng đơn thuần chỉ là các khoản thu, chi
của Nhà nước mà cịn là định hướng chính sách, mục tiêu của Nhà nước trong kế
hoạch phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Đồng thời, thơng qua nguồn lực tài
chính của mình mà chủ yếu là NSNN, Nhà nước thực hiện các dịch vụ xã hội có
tính chất đặc biệt, hoặc đặc thù mà các thành phần hoặc lực lượng khác trong xã hội
không thực hiện được hoặc không được pháp luật cho phép thực hiện.
Từ những phân tích trên có thể khái niệm "NSNN là kế hoạch tài chính vĩ
mơ, là khâu tài chính chủ đạo của hệ thống tài chính quốc gia. NSNN phản ánh
các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể trong nền kinh tế xã hội,
phát sinh trong quá trình phân phối và phân phối lại của cải xã hội, nhằm tập trung
một phần nguồn lực tài chính vào trong tay Nhà nước để đáp ứng các nhu cầu chi
gắn với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Quan hệ trong tạo
lập và sử dụng NSNN mang tính pháp lý cao và chủ yếu khơng mang tính hoàn trả
trực tiếp".

Theo Luật NSNN Việt Nam được Quốc hội nước Cộng hồ Xã hội Chủ
nghĩa Việt nam thơng qua ngày 16/12/2002 tại kỳ họp thứ hai, Quốc hội khoá XI
"NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước" [44, tr.1].
NSNN bắt đầu từ việc lập dự toán ngân sách, kế tiếp là chấp hành ngân sách
và cuối cùng là quyết tốn NSNN. Trình tự này gọi là một chu trình ngân sách và
được lặp đi lặp lại có tính chu kỳ, khi năm ngân sách này kết thúc, thì năm ngân
sách mới lại bắt đầu nên các chu trình ngân sách ln kế tiếp nhau và diễn ra liên
tục. Về thời gian, một chu trình ngân sách liên quan đến 3 năm ngân sách kế tiếp
nhau. Việc chấp hành ngân sách trùng với thời gian của năm ngân sách nhưng việc
lập ngân sách phải tiến hành trước khi bắt đầu năm ngân sách (có nghĩa là phải thực