Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng pptx

iii
Lời cảm ơn

Các Báo cáo Tổng hợp này do nhóm nhân viên của Cơ quan Đại diện Thường
trú Ngân hàng Phát triển Châu Á chuẩn bị, bao gồm Ramesh Adhikari (trưởng
nhóm), Nguyễn Mỹ Bình, Nguyễn Phương Ngọc, Dương Thị Tuyết Lan, Tom
Greenwood (chuyên gia tư vấn chịu trách nhiệm việc tổng hợp báo cáo), và
Julian Carey (chuyên gia tư vấn chịu trách nhiệm hiệu đính báo cáo).
Chúng tôi xin chân thành cảm ơn các cơ quan và cá nhân thực hiện các Đánh
giá nghèo có sự tham gia của Cộng đồng. Các đánh giá này là cơ sở để
chúng
tôi chuẩn bị các báo cáo tổng hợp này. Đó là các nhà tài trợ đã hỗ trợ kinh phí và
nhân lực; các tổ chức phi chính phủ của Việt Nam và quốc tế và các viện nghiên
cứu đã tiến hành khảo sát thực địa và tham gia chuẩn bị các Đánh giá nghèo
theo vùng; Bộ Nội vụ và Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã hợp tác và hỗ trợ trong suốt
các cuộc khảo sát; và các cơ quan chính quyền địa phương của các tỉ
nh, huyện,
xã và thôn bản đã giúp đỡ các cuộc khảo sát ở địa phương của họ, và cán bộ và
người dân ở 43 xã được khảo sát trong 12 tỉnh thành đã cung cấp những thông
tin quý báu.
iv

v
Giới thiệu

Tháng 5 năm 2002, Chính phủ Việt Nam đã hoàn thành Chiến lược Toàn diện về
Tăng trưởng và giảm nghèo (CPRGS) và bắt đầu quá trình triển khai thực hiện
CPRGS ở cấp địa phương. Thông qua các chiến dịch thông tin và hàng loạt các
hội thảo vùng, cán bộ của các bộ ngành chủ chốt đã giải thích cho đại diện của
các chính quyền địa phương về các phương pháp sao cho các quy trình lập kế
hoạch của địa phương có thể đượ
c thực hiện theo định hướng vì người nghèo
hơn, có sự tham gia nhiều hơn của cộng đồng, dựa trên số liệu thực tế hơn, chú
trọng vào kết quả hơn, cân đối tốt hơn trong các quyết định phân bổ nguồn lực
và được giám sát tốt hơn.
Năm 2003 Nhóm hành động chống đói nghèo đã hỗ trợ thực hiện cho các đánh
giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng (PPAs) ở
12 tỉnh của Việt Nam. Những
đánh giá nghèo này đã sử dụng khung nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu
chung để tìm hiểu những vấn đề nghèo đói mà các số liệu định lượng đã không
mô tả được hết. Mục đích của việc làm này là đưa ra một nghiên cứu có thể sử
dụng cùng với số liệu của Điều tra mức sống hộ gia đình Việt Nam để cung cấp
thông tin cho Ban th
ư ký CPRGS về tiến độ thực hiện CPRGS cho tới nay. Đánh
giá nghèo cũng được thiết kế để cung cấp thông tin cho các nghiên cứu mới về
nghèo đói ở các vùng (RPA) và trên toàn quốc và các nghiên cứu này cũng đã
được công bố riêng. Các PPA sẽ được sử dụng như những công cụ xây dựng
năng lực cho các quy trình lập kế hoạch với định hướng vì người nghèo ở các
cấp chính quyền địa phương.
Tám nhà tài trợ (ADB, AusAID, DFID, GTZ, JICA, SCUK, UNDP và Ngân hàng
Thế giới) đã đóng góp nguồn lực tài chính và nhân lực để hỗ trợ cho các Đánh

giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng, là cơ sở cho việc xây dựng các Đánh
giá nghèo theo vùng bổ sung và các báo cáo tổng hợp này. Các nhà tài trợ đã
làm việc với các tổ chức phi chính phủ Việt Nam, các viện nghiên cứu trong
nước và các tổ chức phi chính phủ quốc tế để chuẩn bị các báo cáo PPA và
RPA.
Khuôn khổ nghiên cứu của PPA bao gồm những l
ĩnh vực nghiên cứu như sau:
(i) Nhận thức về nghèo đói và xu hướng nghèo, nguyên nhân dẫn tới nghèo
và khả năng dễ bị tổn thương;
(ii) Tiến bộ trong công tác tăng cường dân chủ ở cấp cơ sở, đặc biệt là mức
độ các hộ nghèo có thể tham gia một cách có ý nghĩa vào các quy trình xây
dựng kế hoạch và lập ngân sách;
(iii) Những thách thức trong việc cung cấp các dịch vụ cơ bản, tập trung vào sự
tương tác của các hộ gia đình nghèo với các nhà cung cấp dịch vụ và các
hộ nghèo có thể được tăng cường quyền lực như thế nào để có thể yêu
cầu quyền lợi được cung cấp các dịch vụ cơ bản một cách hiệu quả hơn;
(iv) Các cơ chế trợ cấp xã hội hiện nay (liên quan tới công tác xác định đối
tượng ưu tiên ở trên) và cách thức cải thiện các cơ ch
ế này;
(v) Tình hình cải cách hành chính công ở các cấp chính quyền địa phương;
vi
(vi) Những thách thức trong vấn đề di dân và mối liên hệ giữa sự di chuyển của
hộ gia đình, nghèo đói và tiếp cận với dịch vụ; và,
(vii) Thông tin về môi trường đối với người nghèo và sự thay đổi của tình hình
này.
Các báo cáo tổng hợp Hiện trạng về sự tham gia và trao quyền trong việc ra
quyết định ở cấp địa phương ở Việt Nam, Cải cách Hành chính Công và việc
Cung ứng dị
ch vụ hành chính ở cấp địa phương, và Môi trường và Nghèo đói.
Các báo cào này tổng hợp những kết quả chính của các báo cáo PPA và RPA

trong từng lĩnh vực.
Mong rằng những báo cáo tổng hợp này sẽ cung cấp những cơ sở khái niệm và
phân tích xúc tích nhưng chuyên sâu để hỗ trợ cho những nỗ lực của chính phủ
trong việc chuẩn bị kế hoạch phát triển sắp tới của các tỉnh theo quy trình lậ
p kế
hoạch vì người nghèo ở tất cả các cấp của chính phủ và tăng cường hơn nữa
dân chủ cơ sở; trong việc xây dựng năng lực để cải thiện việc cung cấp dịch vụ
công ở các cấp địa phương; và trong việc bảo vệ môi trường cũng như quyền lợi
của người nghèo.

vii
Acknowledgements


The Synthesis Reports presented in this volume were prepared by a team of
Asian Development Bank, Viet Nam Resident Mission staff, comprising Ramesh
Adhikari (leader), Nguyen My Binh, Nguyen Phuong Ngoc, Duong Thi Tuyet Lan,
Tom Greenwood (consultant for synthesis), and Julian Carey (Consultant for
editing).
Thanks are due to contributors to the participatory poverty assessments
underlying the preparation of these synthesis reports. They are the donors, who
provided financial and human resource support; the local and international non-
governmental organizations (NGOs) and research institutes who conducted field
survey and contributed to the preparation of the provincial and regional poverty
assessments; the Ministry of Home Affairs and the Ministry of Planning and
Investment who extended their kind cooperation and support throughout the
surveys; and the authorities of the provinces, districts, communes and villages
who facilitated the surveys in their localities, and local officials and people in forty
three surveyed communes in twelve cities/provinces who provided invaluable
information.

viii

ix

Introduction


In May 2002, the Government of Vietnam finalized its Comprehensive Poverty
Reduction and Growth Strategy (CPRGS) and embarked on a process to make
the CPRGS a reality at local levels of Government. Through information
campaigns and a series of regional workshops, officials from key national
ministries have been explaining to representatives from local authorities how
local level planning processes could be made more pro-poor, more participatory
and evidence-based, more outcome-focused, better aligned to resource
allocation decisions and better monitored.
During 2003, the Poverty Task Force supported Participatory Poverty
Assessments (PPAs) in twelve provinces in Vietnam. These PPAs used a
common research framework and methodology to investigate issues around
poverty that were not well captured by the available quantitative date. The
intention was to produce research which could be used, together with data from
the Vietnam Household Living Standards Survey, to inform the CPRGS
secretariat on progress to date in implementing the CPRGS. The PPAs were also
designed to provide information for new regional and national studies of poverty
and these have now been published separately as Regional Poverty
assessments (RPAs). The PPAs are also being used as an instrument in building
capacity in pro-poor planning processes at sub-national levels of Government,
and an inputs to respective regional development strategies.
Eight donors (ADB, AusAID, DFID, GTZ, JICA, SCUK, UNDP and the World
Bank) contributed financial and human resources to support the PPAs and the
complementary RPAs underlying the preparation of these synthesis reports. They
have worked with teams from national and local government organizations, with
local research institutes and with international NGOs to produce the PPAs and
RPAs.
PPA research framework covered the following seven areas of investigation:

(i) Perceptions of and trends in poverty, poverty dynamics and vulnerability;
(ii) Progress in strengthening democracy at the grassroots level, especially
the degree to which poor households can participate in a meaningful way
in planning and budgeting processes;
(iii) Challenges in the delivery of basic services, focusing on how poor
households interact with service providers and how poor households can
be empowered to claim their rights to basic services more effectively;
(iv) The current mechanisms for delivery of social assistance (linked to the
targeting work above) and how they might be improved;
(v) How the reform of the public administration is taking place at local levels
of Government;
(vi) The challenges of migration and the link between household mobility,
poverty and access to services; and,
(vii) Information about the environment of the poor and how it is changing.

x
The synthesis reports Current Patterns of Participation and Empowerment in
Local Decision Making in Vietnam
,
Public Administration Reform and the Delivery
of Public Administrative Services at Local Levels, and Environment and the
Poverty supplement the PPAs and RPAs. They synthesize the main findings in
the respective areas.
It is expected that these synthesis reports will provide a concise yet profound
conceptual and analytical basis for government's efforts in informing the
preparation of the next provincial plans towards the development of pro-poor
planning processes at all levels of the government and further promoting
grassroots democracy; in building capacity to improve public service delivery at
local levels; and in protecting environment as well as the interests of the poor
people.

xi
Các chữ viết tắt
Abbreviations



CCHC Cải cách hành chính
HĐND Hội đồng Nhân dân
UBND U ỷ ban Nhân dân

CPC Commune People’s Committee
CPRGS Comprehensive Poverty Reduction and Growth Strategy
GD Grassroots Democracy
NGO Non-government Organization
OSS One Stop Shop
PAR Public Administration Reform
PPA Participatory Poverty Assessment
RPA Regional Poverty Assessment















xii

xiii
Mục lục
A. Hiện trạng về sự tham gia và trao quyền trong việc ra quyết định ở cấp
địa phương ở Việt Nam…………………………………………………………….

1
1. Giới thiệu………………………………………………………………………… 1
2. Những yếu tố ảnh hưởng đến việc triển khai Nghị định 29 ở cấp xã -
phường……………………………………………………………………………

1
3. Tiếp tục tồn tại cơ chế quản lý từ trên xuống…………………………………. 2
4. Cán bộ cấp xã và cấp thôn……………………………………………………… 2
5. Năng lực thực hiệ
n các quyền của người dân………………………………… 4
6. Cho phép cán bộ địa phương khai thác nguồn lực nhiều hơn từ các hộ

nghèo……………………………………………………………………………

6
7. Giám sát vic thc hin dân ch c s và các ch s gi ý……………………. 7
8. Tăng cng thông tin đ nâng cao năng lc cho ngi dân………….
8
9. Tác động của Nghị định 29 với đồng bào dân tộc thiểu số, phụ nữ và
người nghèo………………………………………………………………………

8
10. Giáo dục người dân và rèn luyện kỹ năng bổ xung cho cán bộ…………… 9
B. Cải cách hành chính công và việc cung ứng dịch vụ hành chính ở cấp
địa phươ
ng………………………………………………………………………….

10
1. Giới thiệu…………………………………………………………………………. 10
2. Có tiến triển, nhưng chưa được như mong muốn…………………………… 10
3. Nhn xét ca cán b cp qun huyn và phng xã v CCHC… 12
4. Cán b đánh giá nh th nào v tác đng ca CCHC đn ngi nghèo? 13
5. CCHC và mối quan tâm của các cộng đồng nghèo…………………… 14
6. Vấn đề công bằng…………………………………………………………… 16
7. Làm thế nào để cải thiện việc cung ứng dịch vụ hành chính công? 16
C. Môi trường và nghèo đói
…………………………………………………………
19
1. Giới thiệu………………………………………………………………………… 19
2. Người dân định nghĩa môi trường như thế nào……………………………… 20
3. Nguồn tài nguyên đang giảm và ô nhiễm môi trường
đang tăng………… 20

3.1. Thiếu nước và nước bị nhiễm bẩn ………………………………………
20
3.2. Chất thải công nghiệp và vệ sinh kém…………………………………
21
3.3. Nuôi tôm…………………………………………………………………….
22
3.4. Đánh bắt cá quá mức …………………………………………………….
22
3.5. Phá rừng…………………………………………………………………….
23
4. Vấn đề bình đẳng: càng ít nguồn tài nguyên chung có nghĩa người nghèo
càng nghèo hơn……………………………………………………………………

23
5. Phn ng ca cán b đa phng đi vi các mi lo ngi v môi trng……
25
6. Các biện pháp khuyến khích, thách thức và khuyến nghị để nâng cao việc
bảo vệ môi trường………………………………………………………………

26




xiv
Content
A. Current Patterns of Participation and Empowerment in Local Decision
Making in Viet Nam…………………………………………………………………

29

1. Introduction………………………………………………………………… 29
2. Factors influencing the implementation of Decree 29 at commune level…… 29
3. Persistence of a top-down government structure …………………………… 30
4. Village and commune officials………………………………………………… 30
5. The ability of villagers to exercise their rights…………………………………. 32
6. Enabling local officials to seek greater input from poor households… … 34
7. Monitoring grassroots democracy and suggested indicators………………… 35
8. Improving information flow to empower the poor…………………………… 36
9. The impact of Decree 29 on ethnic minorities, women and the poor………. 37
10. Educating people and re-skillingofficials……………………………… 38
B. Public Administration Reform and the Delivery of Public Administrative
Services at Local Levels…………………………………………………………

39
1. Introduction……………………………………………………………………… 39
2. Good progress, but more desired………………………………………………. 39
3. Responses among district and commune officials to the PAR…………… 41
4. How officials see PAR as impacting on the poor……………………………… 42
5. PAR and the concerns of poor communities.………………………………… 43
6. Equity issues ……………………………………………………………………… 44
7. How the delivery of public administrative services could be improved? 45
C. Environment and Poverty…………………………………………………………. 48
1. Introduction……………………………………………………………………… 48
2. How people define their environment………………………………………… 48
3. Declining local resource availability and increasing pollution………………… 49
3.1. Water shortages and contamination……………………………………
49
3.2. Industrial waste and poor sanitation……………………………………
50
3.3. Shrimp farming……………………………………………………………

51
3.4. Over-fishing…………………………………………………………………
52
3.5. Deforestation.……………………………………………………………….
52
4. Equity issues: fewer common property resources mean the poor get
poorer……………………………………………………………………………

52
5. Responses of local officials to environmental concerns………………………. 54
6. Incentives, challenges and suggestions for improved environmental
protection………………………………………………………………………….

55



xv



Báo cáo tổng hợp



1
A. Hiện trạng về sự tham gia và trao quyền
trong việc ra quyết định ở cấp địa phương
ở Việt Nam
1. Giới thiệu

Khái niệm về sự tham gia của nhân dân ở cấp cơ sở hay còn gọi là dân chủ cơ
sở xuất phát từ tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh - "dân biết, dân bàn, dân làm
và dân kiểm tra". Quy định về thực hiện dân chủ xã phường (Nghị định của
Chính phủ về dân chủ cơ sở) đã tạo ra khuôn khổ ban đầu cho việc thực hiện
tham khảo ý kiến, huy động sự tham gia c
ủa dân để đảm bảo sự minh bạch về
nhiều vấn đề liên quan đến đời sống nhân dân ở cấp xã phường. Các nhà lãnh
đạo Việt Nam xác định vai trò quan trọng to lớn của dân chủ cơ sở, và điều này
đã được nhấn mạnh trong Nghị quyết về "Cải cách và nâng cao chất lượng của
hệ thống chính trị ở cấp cơ sở" của Kỳ họp thứ 5 Ban chấ
p hành Trung ương
Đảng tổ chức vào tháng giêng năm 2002.
Chính phủ đã đưa ra và thực hiện nhiều quyết định về sự tham gia của cấp cơ
sở vào việc ra quyết định, luân chuyển thông tin và phân cấp. Nghị định đầu tiên
về Dân chủ cơ sở (Nghị định 29) được ban hành năm 1998. Dựa trên cơ sở Nghị
định 29, Chính phủ đã ban hành một nghị định mới (Nghị định 79) để
nâng cao
sự tham gia của người dân vào quá trình ra quyết định ở cấp xã phường và cấp
thôn ấp. Nghị định này quy định các hoạt động ở cấp xã cần tham khảo ý kiến
dân, nhiệm vụ của cán bộ xã phường và hướng dẫn các hình thức tiến hành
tham khảo ý kiến. Nghị định 79 cũng chỉ ra các nhiệm vụ của trưởng thôn trong
việc tổ chức họp thôn, xây dựng hương ước, đảm bả
o an ninh và công tác báo
cáo lên cấp xã.
Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng (PPA) thực hiện trong tháng 7 và
tháng 8 năm 2003 tại 12 tỉnh thành đã chỉ ra một số vấn đề và ý nghĩa được tóm
tắt dưới đây.

2. Những yếu tố ảnh hưởng đến việc triển khai Nghị định
29 ở cấp xã - phường

Ở một số xã/phường, người dân địa phương khen ngợi chủ trương về dân chủ
cơ sở vì nó đã nâng cao cơ hội cho họ tham gia ý kiến và tạo ảnh hưởng đến
việc ra các quyết định ảnh hưởng đến đời sống của họ. Những cải thiện này bao
gồm việc thừa nhận rõ hơn các quyền và nghĩa vụ công dân, tham gia nhiều hơn
vào các hoạt động chung và các buổ
i họp của thôn làng, quan hệ gần gũi hơn
với cán bộ cấp xã và cấp thôn. Người dân cũng thừa nhận cán bộ cơ sở làm việc
tích cực hơn và có trách nhiệm hơn với người dân, được tiếp cận nhiều hơn đến
các nguồn thông tin về chính sách của Nhà nước và những thông tin khác thông
qua các cuộc họp thôn và phương tiện thông tin đại chúng. Ở những nơi mà Quy
chế dân chủ có ảnh hưởng tích cự
c, người dân cũng cho biết những tác động cụ
thể như điều kiện cơ sở hạ tầng và vệ sinh môi trường được cải thiện và ít tệ
nạn xã hội hơn.
Tuy nhiên những biểu hiện tích cực này không phải là phổ biến. Nếu đánh giá
chung thì việc thực hiện các quy định về dân chủ cơ sở còn kém. Người dân ở
Báo cáo tổng hợp



2
hầu hết các xã/phường được khảo sát cho rằng Nghị định về dân chủ cơ sở
không tác động đáng kể đến cuộc sống của họ. Hơn nữa, do hoạt động tuyên
truyền làm chưa tốt nên hiểu biết của người dân về nội dung Nghị định còn rất
hạn chế. Nói chung, việc thực hiện Nghị định tốt hơn ở các vùng dân tộc Kinh vì
ít bị
ảnh hưởng bởi rào cản về ngôn ngữ, trình độ học vấn và đói nghèo. Việc
triển khai thực hiện Nghị định tốt nhất ở TP HCM. Ở nhiều xã vùng đồng bào dân
tộc thiểu số, đặc biệt là miền núi và vùng sâu vùng xa, Nghị định tác động không
đáng kể. Ở các xã nông thôn, phụ nữ và người nghèo ít tham gia ý kiến vì trình

độ giáo dục thấp, tự ti về địa vị và không có thời gian tham gia và các cuộc họp
thôn.
Nhi
ều yếu tố ảnh hưởng tiêu cực đến việc triển khai Nghị định 29. Các yếu tố
này có thể nhóm thành: (i) tiếp tục tồn tại cơ chế quản lý từ trên xuống, từ trung
ương xuống tỉnh, huyện, xã và cuối cùng là thôn; ii) khả năng và sự cam kết của
cán bộ cấp xã và thôn trong việc khuyến khích sự tham gia đóng góp ý kiến của
người dân và iii) khả năng và sự sẵn sàng thực hiện quy
ền dân chủ của người
dân.

3. Tiếp tục tồn tại cơ chế quản lý từ trên xuống
Mục đích của Nghị định 29 là nuôi dưỡng tinh thần dân chủ ở cấp cơ sở, từ dưới
lên nhưng trật tự thứ bậc từ trên xuống vẫn tồn tại. Trong nhiều trường hợp,
thẩm quyền ra quyết định của chính quyền địa phương chỉ hạn chế ở mức thi
hành các chính sách của chính quyền trung ương. Các hoạt động của cấp xã đa
s
ố do cấp huyện đưa ra. Cấp xã có ít thẩm quyền trong phân bổ ngân sách và
phụ thuộc vào cấp huyện về tài chính. Cán bộ xã đã quen với việc chỉ nghe theo
các chỉ đạo và mục tiêu cấp trên đề ra. Họ không nghe ý kiến người dân mà họ
đại diện, cũng giống như cấp trên không nghe ý kiến của cán bộ xã. Ở một vài
nơi, lãnh đạo xã cho rằng với cơ chế thứ bậc thẩm quyền hiện nay thì ý ki
ến
người dân về các hoạt động ở địa phương là không có ý nghĩa.
Một điểm đáng bàn là ở một số tỉnh, không rõ cơ quan nào chịu trách nhiệm triển
khai Nghị định 29. Ở Đắk Lắk, việc phân công nhiệm vụ triển khai cho cơ quan
nào không rõ ở cấp tỉnh, cấp huyện và xã được chỉ đạo là phải triển khai ở cấp
của mình nhưng không có khuôn khổ rõ ràng về trách nhiệm và ngh
ĩa vụ.
4. Cán bộ cấp xã và cấp thôn

Một thực trạng phổ biến ở các địa phương khảo sát là năng lực hạn chế của cán
bộ Ủy ban nhân dân xã và trưởng thôn cả về nhận thức về dân chủ cơ sở được
nêu trong Nghị định 29 và trong triển khai nghị định này. Tồn tại này đặc biệt rõ ở
các vùng đồng bào dân tộc thiểu số khi trưởng bản biết ít tiếng Việt.
Nhiều cán bộ xã và thôn không hiểu
đúng các nguyên tắc cơ bản của khẩu hiệu
về dân chủ cơ sở "dân biết, dân bàn, dân làm và dân kiểm tra". Họ thường hiểu
khẩu hiệu này theo kiểu thứ bậc từ trên xuống như từ trước đến nay chứ không
phải là một sáng kiến nhằm thúc đẩy sự tương tác, trao đổi thông tin hai chiều
giữa chính quyền và người dân.
Hiểu biết về chính sách của cán bộ còn thấp. Nhiều người than phi
ền là thời gian
nghiên cứu chính sách mới là không đủ (chỉ có nửa ngày ở cấp xã). Nhiều cán
bộ xã cho biết họ biết rất ít về ngân sách huyện và tỉnh. Cán bộ huyện và tỉnh
Báo cáo tổng hợp



3
thường cho rằng cán bộ xã yếu và không có khả năng nắm bắt, lập kế hoạch và
giám sát các dự án. Do vậy các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng do cấp huyện lập
kế hoạch và phê duyệt mà không tham khảo ý kiến cấp xã mặc dù trách nhiệm
về các dự án này là của cấp xã.
Trong quan hệ với cấp huyện và cấp tỉnh, cán bộ xã thôn phàn nàn về sự thiếu
khuôn khổ pháp lý rõ ràng về xác định th
ẩm quyền và trách nhiệm cho từng cấp
chính quyền địa phương. Họ cũng phàn nàn về sự thiếu ngân sách cho các hoạt
động ở cấp xã/phường, ngân sách thường không đủ trang trải các khoản tối
thiểu. Hơn nữa, một số người nói rằng thông tin về các khoản ngân sách từ
huyện đặc biệt cho đầu tư cơ sở hạ tầng thường đưa ra muộn, gây khó khăn cho

lập kế hoạ
ch.
Cả cán bộ cấp xã và cấp thôn đều cho biết có tình trạng quá tải công việc vì có
quá nhiều chính sách của cả trung ương lẫn địa phương cần phải xem xét và thi
hành. Một số cán bộ cơ sở nghi ngờ Nghị định 29 mâu thuẫn với các quy định
khác. Họ cũng không rõ về vai trò và quyền hạn của mình, và vai trò và quyền
hạn giám sát của của Hội đồng nhân dân.
Mặc dù còn những tồn tại này, nhiều người dân,
đặc biệt ở các vùng đồng bào
dân tộc thiểu số, cho rằng những người đứng đầu thôn bản là những người quan
trọng nhất trong thôn bản. Với vai trò bán chính chức và nhiều chức năng, họ là
những người trung gian giữa chính quyền và người dân. Tuy nhiên, người dân
cũng chỉ ra một nguyên nhân của những tồn tại là các biện pháp khuyến khích
cho trưởng bản trưởng thôn làm việc còn kém và mức thù lao cho công việc của
họ rấ
t thấp, chỉ có 90.000 đồng/tháng.
Các yếu tố như kiến thức hạn chế và thiếu đào tạo, thù lao thấp, quá tải công
việc thường là nguyên nhân làm cán bộ cơ sở không cung cấp thông tin và tham
khảo ý kiến của người dân. Nhiều cán bộ Uỷ ban nhân dân xã cho rằng việc lập
kế hoạch của xã và của thôn chỉ cần lấy ý kiến của dân khi cần nhân dân đóng
góp nhân công hoặc tiền. Mặc dù Nghị định 29 chỉ
rõ trưởng thôn phải báo cáo
công việc của họ với dân và tiến hành kiểm điểm trước dân 6 tháng một lần,
nhưng ở một số địa phương được khảo sát, việc này chưa bao giờ được tiến
hành.

Về phần mình, cán bộ xã và thôn phàn nàn rằng người dân không quan tâm đến
các kế hoạch và dự án không ảnh hưởng trực tiếp đến các hộ gia đình. Tuy
nhiên, nói chung, người dân có quan điểm phổ biến rằng họ được thông báo để
biết chứ không được hỏi ý kiến. Đa số người dân có trình độ thấp. Đồng bào dân

tộc thiểu số không thạo tiếng phổ thông nên thông tin từ các phương tiện thông
tin đại chúng và loa truyền thanh không đế
n được với họ.







Báo cáo tổng hợp



4
Hộp 1 - Tham dự của dân vào việc ra quyết định ở Đắc Lắk


5. Năng lực thực hiện các quyền của người dân
Đánh giá này cho thấy đa số người dân hiểu rất mơ hồ về nội dung Nghị định 29,
người dân ở các vùng hẻo lánh thậm chí không biết đến Nghị định này. Hầu hết
người dân biết ít nhất một phần khẩu hiệu "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm
tra" nhưng nhiều người thú thật họ không hiểu ý nghĩa của nó lắm. Người nào
giải thích thì thường giải thích sai và cho rằng khẩu hiệu này có nghĩ
a là "biết",
thảo luận, và thực hiện các chính sách hoặc dự án từ trên đưa xuống.
Một vấn đề rõ ràng là Nghị định thường chỉ được giải thích cho nguời dân một
lần, thường là trong cuộc họp của thôn, không có các hoạt động tiếp theo. Ở
những nơi Nghị quyết được in và phát cho dân, người dân cũng không hiểu vì
ngôn ngữ không phù hợp.

S thiu hiu bit ca ngi dân v Ngh đnh 29 cng phn ánh s thiu hiu bit ca h
v h thng chính tr nói chung. Đây là mt hn ch cn tr ngui dân nói lên nhng
quan tâm và nhng điu cha hài lòng v cán b c s. Hu ht ngi dân nêu đc
các chc danh nh Ch tch U ban nhân dân, Bí th Đng u và Trng Công an xã
nhng h không nm rõ vai trò và chc n
ăng ca các chc danh này.
Sự tồn tại của cơ chế thông tin một chiều giữa cán bộ và người dân cản trở
ngưòi dân tiếp cận những thông tin cơ bản giúp họ thực hiện các quyền nêu
trong Nghị định. Họp với dân thường chỉ là để cán bộ thông báo cho dân các
quyết định đã ra, không phải là cho dân thảo luận. Nhiều người dân phàn nàn
rằng các cuộc họp đuợc tổ chức ít – chỉ vài cu
ộc họp mỗi năm - và nhạt nhẽo. Ở
Một nhóm phụ nữ ở buôn Buzara và một nhóm nam giới ở làng 7C cung cấp
những thông tin sau:
Người dân tham gia vào:
- huy động sự đóng góp của dân về nhân công và tiền cho các dự án
phát triển của địa phương;
- xác định mức độ ưu tiên cho các chương trình xóa đói giảm nghèo;
- xác định các hộ nghèo để cấp sổ hộ nghèo;
- bầu cán bộ thôn, và
- xây dựng hương ước.
Người dân không có cơ hội tham gia vào:
- qu
ản lý và giám sát các dự án xây dựng hoặc triển khai ở thôn;
- giám sát kế hoạch và ngân sách thôn;
- nhận thông tin về các kế hoạch và ngân sách của thôn;
- tạo ra các diễn đàn qua đó phụ nữ thôn tham gia ý kiến về các việc
của làng xã;
- đại diện quyền của phụ nữ, quyền của người dân tộc thiểu số, đặc biệt
trong hệ thống công quyền.

Báo cáo tổng hợp



5
một số nơi, chỉ những người được mời mới được tham gia họp và những người
này thường là các đối tượng về vấn đề gì cũng "gật".
Cả người dân và trưởng thôn đều chỉ ra tình trạng thiếu cơ sở vật chất cho việc
thông tin tuyên truyền về Nghị định. Hội trường thôn là nơi hội họp và thảo luận
nhưng nhiều nơi không có vì thiế
u kinh phí. Các kênh tuyên truyền trong cộng
đồng khác như thư báo nội bộ thường yếu và thiếu kinh phí.
Người dân địa phương thường không quan tâm đến việc tham gia xây dựng các
chính sách trừ khi phải đóng góp tiền hoặc nhân công, một phần vì họ nghĩ cán
bộ không lắng nghe ý kiến của họ. Người dân thường thiếu tự tin và quen với
việc cán bộ quyết định mọi việc cho họ.
Hộp 2: Cách thức lập kế hoạ
ch ở Quảng Ngãi

Ý kiến sau của một người dân ở xã Hải An ở tỉnh Quảng Trị cho thấy sự cứng
nhắc của cán bộ và ảnh hưởng của việc thiếu cơ sở hội họp ở làng xã.
"Chúng tôi thảo luận về xây dựng trụ sở Ủy ban nhân dân xã. Người dân đề nghị
xây dựng ở địa điểm cũ vì nó ở trung tâm và gần cả 4 thôn. Nhưng cán bộ xã nói
Bước 1: Vào cuối năm, chủ tịch xã được mời lên huyện để giao nhận kế
hoạch ngân sách và các chỉ tiêu kế hoạch phát triển kinh tế xã hội
cho năm tới.
Bước 2: Chánh văn phòng UBND xã tiến hành tổng kết cuối năm và chuẩn bị
kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của xã dựa trên các chỉ tiêu phát
triển và ngân sách huyện đã duyệt cho xã.
Bước 3: Kế hoạch này được trình bày trước cuộc họp m

ở rộng của xã với
sự tham gia của lãnh đạo Đảng ủy xã, UBND, HĐND và Mặt trận
Tổ quốc để thảo luận và thông qua. Chánh văn phòng UBND sau
đó chịu trách nhiệm chỉnh sửa kế hoạch dựa trên các bổ sung và
góp ý của các thành viên dự họp.
Bước 4: Bản kế hoạch đã sửa đổi sau đó được đưa ra cuộc họp của HĐND
với sự có mặt của cán b
ộ kế hoạch của huyện, đại diện của các tổ
chức đoàn thể và các bộ phận liên quan ở xã. HĐND chịu trách
nhiệm thu thập và xử lý các ý kiến đóng góp nếu có và sau đó
thông qua bản kế hoạch bằng văn bản dưới dạng Nghị quyết của
HĐND và giao cho UBND chịu trách nhiệm triển khai thực hiện.
Bước 5: Với sự phối hợp của các ban ngành đoàn thể
ở thôn (Mặt trận Tổ
quốc, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên, Hội
Phụ nữ), trưởng thôn tổ chức họp thôn để thông báo cho dân biết
về kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của xã và chịu trách nhiện
triển khai thực hiện ở thôn mình. Ở các cuộc họp thôn như thế này,
người dân không được hỏi ý kiến mà chỉ được thông báo kế hoạch.
Thông thường văn phòng UBND chị
u trách nhiệm sơ kết việc thực hiện kế
hoạch sáu tháng đầu năm và tổng kết vào cuối năm đồng thời lập kế hoạch
cho năm sau.
Báo cáo tổng hợp



6
cấp trên chỉ đạo xây dựng trụ sở ở một địa điểm mới, nếu không sẽ không hỗ
trợ. Cuối cùng, trụ sở được xây dựng ở địa điểm mới như chỉ đạo của trên. Và từ

hồi xây trụ sở Ủy ban nhân dân xã, tôi chưa bao giờ đến đó vì tôi phải đi bộ 3
cây số".
Nghị định 29 xác định sự giám sát củ
a người dân là một trong những yêu cầu chủ
yếu của quá trình tham gia của cộng đồng vào việc ra quyết định. Nghị định 29 quy
định thông tin tài chính phải được công khai nhưng ngay cả khi được tiếp cận đến
thông tin, người dân cũng thường không hiểu. Người dân địa phương thường
không được tham gia giám sát các dự án, đặc biệt là các dự án vốn của nhà nước.
Một điều đáng chú ý là cả cán bộ và người dân địa ph
ương đều cho rằng người
dân không đủ trình độ giám sát các dự án xây dựng phức tạp. Tuy vậy, Nghị định
29 quy định nhân dân giám sát các dự án phát triển ở địa phương.
Cuối cùng một số người dân phàn nàn về tình trạng tham nhũng ở các cấp chính
quyền. Các hành vi móc ngoặc như trong đấu thầu các dự án xây dựng vi phạm
tất cả các nguyên tắc của Nghị định 29.

6. Cho phép cán bộ địa phương huy động nguồn lực
nhiều hơn từ các hộ nghèo
Có lẽ yếu tố rõ nhất ảnh hưởng đến khả năng của cán bộ cơ sở lấy ý kiến đóng
góp nhiều hơn từ các hộ nghèo trong việc lập kế hoạch, dự toán và triển khai các
dự án phát triển cơ sở hạ tầng là hệ thống quản lý từ trên xuống. Hệ thống này
mâu thuẫn với các nguyên tắc của Quy chế dân chủ cơ sở. Do vậy, phân cấ
p
nên được triển khai đồng bộ ở tất cả các cấp chính quyền. Nếu không phân cấp
hơn nữa, việc lập kế hoạch ở cấp xã và thôn chỉ được thực hiện với các hoạt
động có sự đóng góp của dân. Tổng giá trị các hoạt động này nhỏ so với ngân
sách xã, đó là chưa kể các khoản đầu tư tại xã do cấp cao hơn quyết định.
Chừng nào cán bộ c
ơ sở còn cho rằng vai trò của họ là triển khai các quyết định
của cấp trên chứ không phải lắng nghe và đại diện cho lợi ích của người dân địa

phương thì Nghị định 29 ít có khả năng tạo được tác động đáng kể ở cấp cơ sở.
Năng lực lấy ý kiến đóng góp của cộng đồng của cán bộ cơ sở cần được nâng
cao. Vì vậy, cán bộ
cơ sở cần được đào tạo đầy đủ. Điều này là cần thiết để giúp
họ hiểu biết đầy đủ hơn về các chủ trương chính sách và nhu cầu của người dân
địa phương.
Nhiều người dân cho rằng cán bộ cấp xã cần trở thành công chức. Người dân
cho rằng khi cán bộ nhận được một khoản thù lao thỏa đáng và nâng cao địa vị,
cán bộ cơ s
ở sẽ tích cực huy động người dân tham gia vào việc ra quyết định
hơn. Chuyển biến này đã diễn ra thông qua những sửa đổi và bổ sung trong
Pháp lệnh về Công chức và Viên chức.
Một đề xuất nữa là nên có thêm một chức "phó trưởng thôn". Vì trưởng thôn
thường cao tuổi, học vấn thấp và quá tải công việc, người giữ chức phó trưởng
thôn có thể là người trẻ hơn, có học thức cao hơn và tích cực h
ơn. Phó trưởng
thôn có thể do dân bầu hoặc do chính quyền xã chỉ định. Khi có người phó
trưởng thôn, áp lực công việc của trưởng thôn sẽ giảm và như vậy sẽ có điều
kiện huy động sự tham gia của người dân nhiều hơn.
Báo cáo tổng hợp



7
Cần có hướng dẫn cụ thể cho việc thực hiện Nghị định 29. Cán bộ cơ sở và
người dân cần được biết rõ ai chịu trách nhiệm triển khai Nghị định cả ở cấp cơ
sở và cấp cao hơn.
Cuối cùng, cần tăng cường tính minh bạch trong lập kế hoạch, lập dự toán ngân
sách và chi tiêu, và sự tham gia của cơ sở trong các dự án phát triển hạ tầng.
Đ

iều này cần có sự nâng cao năng lực đáng kể và phân cấp từ cấp huyện xuống
cấp xã. Tuy nhiên, nâng cao năng lực và đào tạo lại cần được triển khai đến các
cán bộ xã để đảm nhiệm các nhiệm vụ công việc mới.

7. Giám sát vic thc hin dân ch c s và các ch s gi ý
Ở hầu hết các xã được khảo sát đều thiếu sự giám sát hiệu quả việc thực hiện
Nghị định 29. Có lẽ chỉ số tốt nhất về sự tham gia của nguời dân là các mục tiêu
phát triển kinh tế-xã hội, đặc biệt là mục tiêu hàng năm về giảm đói nghèo.
Người dân địa phương có thể dễ dàng hiểu được các chỉ số này như tỷ lệ hộ có
đi
ện, tỷ lệ trẻ em đến trường hay số hộ được vay vốn.
Tuy nhiên, ở nhiều xã các chỉ số đơn giản này không được thường xuyên theo
dõi. Các số liệu này chỉ được báo cáo lên cấp trên mà không công khai cho cán
bộ và nhân dân địa phương. Hệ thống giám sát do vậy phải được sửa lại theo
hướng từ dưới lên và tăng số lượng chỉ số về thực hiện hoặc tác động (như
nhóm 12 chỉ s
ố về xã hội và giảm đói nghèo trong Chiến lược toàn diện về tăng
trưởng và Giảm nghèo). Về điều này thì việc sử dụng một phiếu báo cáo đơn
giản có tác dụng tốt. Nếu thực hiện, cán bộ xã cần được dành nhiều thời gian và
ngân sách để thu thập các số liệu thích hợp.
Một số hệ thống giám sát và chỉ số thống kê hiện có không đủ tin cậy. Một số
xã
được khảo sát đã sử dụng các bảng hỏi khuyết danh đối với dân chúng về việc
thực hiện Nghị định. Tuy nhiên, chỉ có cán bộ và các hộ "có hiểu biết" điền các
bảng hỏi này. Các hộ nghèo thường không đủ trình độ học vấn và cán bộ xã
không có thời gian để phỏng vấn từng hộ gia đình.
Một số cán bộ cho rằng số trường hợp khiếu nại t
ố cáo của người dân là một chỉ
số thích hợp. Tuy nhiên các hộ nghèo và trình độ học vấn thấp gặp khó khăn
trong việc nộp đơn tố cáo khiếu nại và họ cũng không biết nộp ở đâu. Hơn nữa,

số lượng khiếu nại tố cáo tăng có thể là kết quả của việc thực hiện dân chủ cơ
sở kém nhưng cũng có thể là kết quả
của sự tích cực tham gia hơn của người
dân vào quá trình ra quyết định và như vậy lại là kết quả tốt.
Có sự khác biệt về các chuẩn mực đánh giá dự án giữa cán bộ và người dân.
Cán bộ thường tập trung vào các tiêu thức về thực hiện trong khi người dân
quan tâm hơn đến tác động và kết quả. Ví dụ, cán bộ có thể nhấn mạnh số cân
thóc giống phân phối đến người dân trong xã, ngườ
i nông dân lại dẫn ra các
trường hợp thu hoạch kém do giống không tốt.
Nhiều chỉ số định tính và định lượng được đưa ra để đánh giá sự tham gia của
người dân vào các công việc của xã. Các chỉ số định lượng bao gồm: số lượng
các kế hoạch và dự án được lập kế hoạch từ dưới lên; tỷ lệ người dân tham gia
các cuộc họp thôn; và tỷ lệ tham gia của các nhóm như ngườ
i nghèo và phụ nữ.
Các chỉ số định lượng là số lượng các kế hoạch được sửa đổi sau khi có góp ý
của dân, và số lượng cán bộ xã thôn có đủ kỹ năng huy động sự tham gia có
hiệu quả của người dân.
Báo cáo tổng hợp



8
Việc nâng cao năng lực của Hội đồng nhân dân là cơ quan có chức năng giám
sát Uỷ ban nhân dân và đại diện cho người dân có thể nâng cao hiệu quả giám
sát. Hội đồng nhân dân được cho rằng ít có tiếp xúc với người dân, nhất là
người nghèo và các nhóm yếu thế khác. Năng lực của Hội đồng nhân dân cũng
còn yếu và chịu nhiều ảnh hưởng của Uỷ ban nhân dân. Người dân phàn nàn
rằng họ ít được tham gia các cuộc họp Hội
đồng nhân dân, mặc dù Hội đồng

nhân dân có trách nhiệm báo cáo với dân.
Lý tưởng là các cơ quan theo dõi và giám sát độc lập có thể đảm bảo theo dõi
quá trình thực hiện Nghị định chặt chẽ hơn.

8.
Tăng cng thông tin đ nâng cao năng lc cho ngi
dân

Thiếu thông tin là nguyên nhân chính hạn chế khả năng của người dân địa
phương trong việc gây ảnh hưởng đến quá trình ra quyết định. Cách thức trình
bày thông tin cũng quan trọng không kém. Lời kể của một cán bộ ở tỉnh Ninh
Thuận cho thấy việc phân phát các thông tin về Nghị định 29 mang tính giáo
huấn như thế nào.
"Gần đây, họ họp chúng tôi lại, phát các tài liệu in đẹp đẽ và bảo chúng tôi phát
cho người dân địa phương và giữ l
ại một ít. Tôi đã phát một số cho dân và còn
giữ một số. Họ không giải thích về nội dung tài liệu nên tôi hiểu cũng hạn chế.
Với dân thì càng khó, làm sao họ hiểu được. Tài liệu dài quá".
Do vậy, thông tin cần được trình bày rõ ràng bằng ngôn ngữ đơn giản và dễ
hiểu, dù là in ra tờ rơi, đưa lên bảng tin hoặc các phương tiện thông tin đại
chúng. Sự minh bạch hơn đặc biệt về ngân sách xã và việc sử dụng ngân sách
có thể cải thiện việc thông tin cho dân và làm họ tin tưởng cán bộ hơn.
Họp thôn là một trong những hình thức chính để cung cấp thông tin và nhận
phản hồi từ dân. Tuy nhiên, nhiều người dân phàn nàn rằng các cuộc họp thôn
còn quá ít và các cuộc họp này không hiệu quả. Cán bộ phải được đào tạo để có
kỹ năng khuyến khích thảo luận nhóm và tham gia của cộng đồng. Cần có kinh
phí xây dựng hội trường xã cho các xã chưa có hội trườ
ng.
Đến thăm từng hộ là một hình thức tiếp xúc thích hợp của cán bộ với dân, đặc
biệt với các nhóm như phụ nữ và người nghèo là những người ngại nói trong các

cuộc họp. Thêm nữa, cán bộ xã và thôn có vai trò quan trọng trong khuyến khích
dân tham gia ý kiến và tạo lòng tin cho họ.

9. Tác động của Nghị định 29 với đồng bào dân tộc thiểu
số, phụ nữ và người nghèo
Đánh giá cho thấy có sự khác biệt lớn trong nhận thức về Nghị định 29 và khả
năng thực hiện các quyền nêu trong Nghị định giữa các nhóm như người dân tộc
thiểu số, phụ nữ và người nghèo so với nhóm đa số.
Với người dân tộc thiểu số, các yếu tố như tình trạng đa ngôn ngữ, giao tiếp
bằng tiếng phổ thông kém, địa hình khó khăn, cơ sở hạ
tầng kém và năng lực
hạn chế của cán bộ đã cản trở việc thực hiện Nghị định 29. Trong khi hầu hết
người Kinh đều nêu được khẩu hiệu "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra",
nhiều người dân tộc thiểu số không nêu được.
Báo cáo tổng hợp



9
Ở các địa phương có người dân tộc thiểu số, cán bộ thôn thường không hiểu
Nghị định và do vậy không thực hiện Nghị định được. Điều này thường do họ
chưa đủ thành thạo tiếng Việt và cũng do đa số cán bộ cơ sở người dân tộc mới
chỉ học hết cấp một. Tuy nhiên, nhiều cán bộ cấp huyện và tỉnh người Kinh ở các
vùng dân t
ộc thiểu số ít được được đào tạo về các kỹ thuật tham khảo ý kiến dân
và không thạo tiếng dân tộc, từ đó hạn chế khả năng khuyến khích dân địa
phương thảo luận và giám sát.
Đánh giá cũng cho thấy phụ nữ dù người Kinh hay người dân tộc tham gia các
hoạt động của cộng đồng một cách bị động hơn nam giới. Vì vai trò truyền thống
về giới và thiế

u thời gian do công việc nhà nhiều nên phụ nữ chỉ tham gia họp khi
có bàn những việc liên quan đến phụ nữ. Phụ nữ đi họp thường im lặng nhiều
hơn là tích cực tham gia. Phụ nữ dân tộc nhiều người còn mù chữ tham gia ít
nhất. Hầu hết trong số họ không kể tên được cán bộ xã, chưa từng biết đến Nghị
định về dân chủ cơ sở hoặc khẩu hiệu củ
a dân chủ cơ sở.
Cuối cùng, các hộ nghèo thường ít tham gia bàn thảo các vấn đề ở địa phương
so với hộ khá và cũng hiểu biết ít hơn về các quyền của người dân nêu trong
Nghị định 29. Điều này là do nhiều yếu tố như học vấn thấp, tự ti về địa vị thấp,
và hạn chế thời gian do phải làm việc nhiều.
10. Giáo dục người dân và rèn luyện kỹ năng bổ sung
cho cán bộ
Một trong những yếu tố đảm bảo việc thực hiện thành công sự phân cấp nói
chung và dân chủ cơ sở nói riêng có lẽ là tìm ra một điểm cân bằng giữa nhu cầu
của người dân ở phía nhận và cán bộ với tư cách là người cung cấp dịch vụ.
Điều này có nghĩa là cần giáo dục người dân về quyền và trách nhiệm của họ
như được nêu trong Nghị định của Chính phủ
về dân chủ cơ sở và các chính
sách, chương trình liên quan như cải cách hành chính. Hoạt động này cần được
tổ chức tốt thông qua các phương tiện thông tin đại chúng và qua tranh ảnh áp
phích cho người không biết chữ nói chung và người dân tộc thiểu số nói riêng.
Một vấn đề quan trọng nữa là nâng cao năng lực và đào tạo bổ sung kỹ năng
cho cán bộ xã và thôn về các nhiệm vụ công việc mới như lập kế hoạch có sự

tham gia của cộng đồng, dự toán ngân sách, cung cấp dịch vụ công, và thực
hiện và giám sát dự án. Trong khi những đổi mới này cần có cam kết về chính trị
và đổi mới về thể chế, cán bộ cơ sở phải có đủ kỹ năng, phương tiện và động
lực cần thiết để thực hiện.
Tính minh bạch và tinh thần trách nhiệm là các yếu tố quan trọng góp phần vào
việc thực hi

ện phân cấp. Xã hội dân sự cần hoạt động và tham gia tích cực.
Người dân cần được thông tin đầy đủ về phương thức làm việc của chính quyền
xã. Cần có cơ chế giám sát và đánh giá có sự tham gia rộng rãi của người dân.
Như vậy, người dân ở cấp thôn làng sẽ được trao quyền, được hưởng lợi ích
của dân chủ cơ sở và dịch vụ hành chính công, đồng thời giảm thiểu nhữ
ng đặc
lợi có thể có ở địa phương.

B. Cải cách hành chính công và việc cung
ứng dịch vụ hành chính ở cấp địa phương
Báo cáo tổng hợp



10
1. Giới thiệu
Cũng như ở các nước khác trên thế giới, người nghèo ở Việt Nam là nhóm yếu
thế nhất về mặt xã hội và chính trị. Những hành vi quan liêu tùy tiện không đáng
có đang gây trở ngại trực tiếp nhiều nhất đến những nỗ lực xã hội và kinh tế của
họ và họ cũng ít có khả năng nhất để vượt qua được thói quan liêu sự vụ. Vì thế,
người nghèo và nhóm người bần cùng trong xã h
ội sẽ thụ hưởng được những
lợi ích lớn lao nhất của công cuộc cải cách hành chính. Hơn nữa, cải cách hành
chính công còn góp phần cải thiện môi trường kinh doanh và thúc đẩy đầu tư
phục vụ tăng trưởng kinh tế nhờ cắt giảm được chi phí giao dịch và giảm thiểu
sự phi hiệu quả về mặt hành chính. Nhận thức được những tiềm năng to lớn đó,
Chiến l
ược toàn diện về Tăng trưởng và Giảm nghèo (CPRGS) của Chính phủ
đã dự kiến phải đẩy nhanh việc thực hiện chương trình cải cách hành chính của
Chính phủ.

Chương trình tổng thể về Cải cách Hành chính (CCHC) của Chính phủ giai đoạn
2001-2010 có mục tiêu xây dựng một khu vực công nhạy bén, minh bạch và hiệu
quả hơn, được tổ chức tốt hơn, được bố trí nguồn lực và đội ngũ
cán bộ hiệu
quả hơn nhằm cung ứng dịch vụ cho người dân và các doanh nghiệp. Trong nửa
đầu của chu kỳ thứ nhất thực hiện chương trình CCHC mười năm, Chính phủ đã
đề ra hàng loạt các sáng kiến phân cấp dưới dạng ban hành Quy chế Dân chủ
cấp cơ sở (sửa đổi), Luật Doanh nghiệp, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đất
đai, và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, cùng với Pháp l
ệnh về Cán bộ công
chức nhà nước, Nghị định Thực hiện cơ chế một cửa, và Nghị định mới về
Khoán biên chế tại các cơ quan hành chính sự nghiệp.
Là một phần của Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng được thực hiện
tại 12 tỉnh từ tháng 6 đến thánh 8 năm 2003, các cán bộ địa phương và người
dân đã được đề nghị nêu ý kiến của mình v
ề kinh nghiệm của họ với CCHC.
Phần này được rút ra từ các báo cáo khảo sát ở các tỉnh.
2. Có tiến triển, nhưng chưa được như mong muốn
Trong những lĩnh vực mà chương trình đã thực hiện được một cách hữu hiệu, cả
cán bộ địa phương lẫn người dân đều nhất trí rằng CCHC đã bước đầu đáp ứng
được ít ra là một số tiêu chí. Nói chung, cán bộ cấp xã hoan ngênh việc họ được
chuyển sang ngạch công chức nhà nước, coi đó là một cơ hội để đảm bảo tính
ổn định và tính chuyên nghiệp trong nghề nghiệp. Ng
ười dân cũng cho rằng việc
chuyển cán bộ xã thành công chức nhà nước sẽ làm cho các cán bộ sẵn sàng
đáp ứng nhu cầu của họ hơn. Đồng thời, mọi người đều hoan nghênh phương
thức quản lý hành chính mới, trong đó tất cả các dịch vụ hành chính đều được
giao dịch qua một cửa, còn gọi là áp dụng cơ chế “một cửa một dấu” hay “một
cửa”. Cơ chế này và các thủ
tục có liên quan khác cho việc cung ứng dịch vụ

hành chính công đã rút ngắn đáng kể thời gian cần thiết để chứng thực một số
giấy tờ quan trọng (dịch vụ công chứng), làm chứng minh nhân dân, đăng ký cá
nhân như khai sinh, đăng ký kết hôn, khai tử, giao dịch với Uỷ ban nhân dân
phường, xã, và giúp việc cung cấp thông tin cho công chúng. Trước khi Thủ
tướng Chính phủ ban hành Quyết định 181 ngày 4 tháng 9 năm 2003, 35 tỉnh
Báo cáo tổng hợp



11
thành đã bắt đầu thực hiện cơ chế "một cửa" với sự tham gia của 190 sở ban
ngành của các tỉnh, thành phố, 160 huyện và khoảng 600 phường, xã, thị trấn
1
.
Hộp 1: Cải cách hành chính và người nghèo
Cán bộ địa phương và người dân nghèo địa phương đã ghi nhận một số
cải tiến trong lĩnh vực dịch vụ hành chính, ví dụ cơ chế "một cửa” cho việc
công chứng các giấy tờ cá nhân. Tuy nhiên, theo như người nghèo phản
ánh, vẫn còn rất nhiều vấn đề tồn tại liên quan đến việc đăng ký nhà đất và
cư trú, mà tất cả những điều đó đều có ảnh hưởng đến đời sống của họ, ví
dụ thủ tục phức tạp và tốn thời gian, tham nhũng và năng lực cán bộ yếu.
Về vấn đề phân cấp, cán bộ cấp quận huyện và phường xã đều đề cập
đến sự rối rắm trong việc phân công chức năng nhiệm vụ thiếu rõ ràng và
chồng chéo giữa các cấp và các phòng ban. Tuy nhiên, cán bộ ở cả hai
cấp này đều ủng hộ việc tiếp tục phân cấp cho phường xã, coi đó là cách
có lợi cho người nghèo, nhưng phải có những biện pháp đi kèm để nâng
cao tính hiệu quả và hiệu lực, thí dụ như hợp lý hoá chức năng, nhiệm vụ,
tăng cường các luồng thông tin và sự phối hợp, nâng cao tính minh bạch
và đơn giản của các thủ tục và qui định, tăng cường sự giám sát của địa
phương, sửa đổi các phân bổ nguồn lực tài chính và nhân sự cho cấp địa

phương để phản ánh đúng thực tế địa phương (có cân nhắc sự phát triển
nhanh và tốc độ tăng dân số ở một số phường xã).
Bản thân người nghèo cũng có nhận thức rất khác nhau, và thường là rất
hạn chế, về CCHC và ý nghĩa của chương trình đó đối với họ. Họ cũng
thấy rất có có thể có tác động đến quá trình này.
Nguồn: Báo cáo Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng ở Đồng bằng châu
thổ sông Hồng.

Tuy vậy, cũng cần lưu ý rằng thành tích giảm bớt tính chất quan liêu hành chính
đạt được nhiều nhất là ở những thủ tục tương đối đơn giản. Tại hầu hết các địa
phương được điều tra, “tệ quan liêu sự vụ” vẫn còn là vấn đề nghiêm trọng trong
quá trình xin sổ đăng ký hộ khẩu, giấy chứng nhận đất đai hay đơn xin vay vốn.
Những thủ t
ục này không những phức tạp hơn, mà cũng quan trọng hơn, nhất là
đối với người nghèo, vì mỗi loại thủ tục đều có tác động trực tiếp và đáng kể đến
khả năng các hộ gia đình nghèo có thể cải thiện được thu nhập của mình. Vốn
vay ngân hàng đóng vai trò thiết yếu để người dân có được nguồn vốn, quyền sử
dụng đất là yếu tố quan trọng
được xem như tài sản để được vay vốn, và đăng
ký hộ khẩu cũng là điều kiện cần thiết cho những người lao động nghèo di cư.
Tiền bạc và thời gian mất để có được những giấy tờ như thế có thể được sử
dụng một cách hữu ích hơn vào công việc sản xuất.
Cả mức độ thực hiện CCHC lẫn những hiệu ứ
ng tích cực của nó đều được thể
hiện rõ rệt hơn ở những vùng tương đối sung túc, nhất là các vùng đồng bằng và

1
Quyết định 181 yêu cầu đến năm 2005 phải thực hiện trên qui mô toàn quốc cơ chế
"một cửa" ở cấp phường xã, nhưng đã có trên 600 phường xã đã bắt đầu quá trình này.