Hệ lụy vĩ mô của chính sách công nghiệp ở Việt Nam doc

1
Hệ lụy vĩ mô của chính sách công nghiệp ở Việt Nam
Vũ Thành Tự Anh
Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright

Tóm tắt:
Bài viết này xem xét mối liên hệ giữa tình trạng vĩ mô với chính sách công nghiệp của
Việt Nam trong sự đối chiếu với kinh nghiệm của một số quốc gia trong khu vực. Phát
hiện chính của bài viết là mô hình phát triển công nghiệp hiện nay là một nguyên nhân
trực tiếp dẫn đến những mất cân đối vĩ mô của Việt Nam trong giai đoạn gần đây. Tương
tự như mô hình tăng trưởng, mô hình phát triển công nghiệp ở Việt Nam dựa chủ yếu vào
đầu tư, nhưng đầu tư lại kém hiệu quả. Kết quả là thiếu hụt tiết kiệm ngày càng lớn, thâm
hụt ngân sách ngày càng sâu, và lạm phát đã trở thành cái bóng đi theo tăng trưởng. Nếu
những mất cân đối này không được giải quyết, chúng sẽ dẫn tới việc tiền đồng tiếp tục bị
mất giá và dự trữ ngoại hối bị giảm, đe dọa trực tiếp tới sự ổn định vĩ mô của nền kinh tế.


2
Khái niệm về chính sách công nghiệp ở Việt Nam
Ở Việt Nam, mặc dù công nghiệp hóa là một mục tiêu phát triển bao trùm nhưng rất khó
tìm thấy một sự trình bày dù chỉ là tương đối đầy đủ và có hệ thống về chiến lược và
chính sách công nghiệp trong bất kỳ một văn bản chính thức nào của Bộ Công Thương
(MOIT), cơ quan chịu trách nhiệm chính về hoạch định chính sách công nghiệp của
Chính phủ. Mặc dù trên trang web của MOIT có thể tìm thấy hàng chục văn bản chiến
lược, hàng trăm quy hoạch, kế hoạch, đề án, chương trình … nhưng những văn bản này
thường không đáp ứng được yêu cầu của điều hành chính sách. Một ví dụ điển hình là
mặc dù mục tiêu “đến năm 2002 về cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo hướng
hiện đại” được đề ra từ 10 năm nay, song đến thời điểm này, chưa hề có bất kỳ một sự
giải thích đầy đủ về nội hàm và cách đo lường mục tiêu này. Bên cạnh đó, chiến lược đa
số thiếu tầm nhìn, không có trọng tâm, và vì vậy không xác định được thứ tự ưu tiên của

những nhiệm vụ cần thiết. Kế hoạch và quy hoạch chủ yếu là những công cụ có tính hành
chính, thường chỉ là tập hợp của các mục tiêu định lượng có tính duy ý chí mà trong
nhiều trường hợp chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn lẫn nhau.
1

Vì không tìm thấy một văn bản chiến lược và chính sách tổng thể về chính sách công
nghiệp của Việt Nam nên bài viết này xuất phát từ một số quan niệm về chính sách công
nghiệp hiện đang được sử dụng phổ biến để soi rọi vào các nguồn thông tin chính thống
phân tán, từ đó tạo dựng lại hình ảnh về những mục tiêu, các bộ phận cấu thành, những
đặc trưng, và công cụ của chính sách công nghi
ệp ở Việt Nam.
Quan niệm chính sách công nghiệp trên thế giới đã thay đổi nhiều theo thời gian. Cho đến
những năm 1980, chính sách công nghiệp vẫn được xem như là sự tác động trực tiếp và
có mục tiêu của chính phủ - phổ biến nhất là thông qua bảo hộ và trợ cấp - nhằm phát
triển một số ngành, sản phẩm, hay hoạt động công nghiệp cá biệt (Chang 1994, Nolan
2007). Quan niệm chính sách công nghiệp này còn được gọi là quan niệm truy
ền thống
hay quan niệm hẹp. Trên thực tế, quan niệm này không chỉ được áp dụng ở Nhật Bản
trong thời kỳ sau Đại chiến Thế giới thứ II, Hàn Quốc và Đài Loan trong giai đoạn 1960


1
Xem thêm phần “Hoạch định chính sách kinh tế ở Việt Nam” trong Báo cáo Năng lực Cạnh tranh Việt
Nam do Viện Nghiên cứu và Quản lý Kinh tế Trung ương và Trường Chính sách công Lý Quang Diệu thực
hiện năm 2010, tr. 69-70.


3
– 1970, hay ở các nước châu Mỹ - Latinh cho đến tận những năm 1980, mà còn được áp
dụng từ trước đó rất lâu ở Mỹ hồi cuối thế kỷ 18, ở Đức giữa thế kỷ 19, và ở Châu Âu

trong thời kỳ bám đuổi để bắt kịp kinh tế Anh (xem Chang 2002, Lall 2006, Cimoli,
Dosi, Nelson, và Stiglitz 2009).
Từ những năm 1980 trở đi, quan niệm truyền thống về chính sách công nghiệp vấp phải
nhiều sự chỉ trích, thậm chí chống đối gay gắt. Trên phương diện học thuật, sự thịnh hành
của kinh tế học tân cổ điển cổ vũ cho laissez-faire, đồng thời các nghiên cứu thực nghiệm
cũng ngày càng cho thấy tác dụng hạn chế của chính sách công nghiệp truyền thống (xem
Rodrik 1995, Pack và Saggi 2006). Đồng thời, quá trình tự do hóa ngày một tăng tốc
thông qua sự nở rộ của các hiệp ước thương mại song phương, vùng, và đa phương, trong
đó không thể không kể đến WTO, đã hạn chế đáng kể phạm vi, mức độ, và công cụ can
thiệp trực tiếp của nhà nước vào nền kinh tế.
Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là các quốc gia đang phát triển hoàn toàn bị “trói
chân trói tay” mà chỉ có nghĩa là các sự can thiệp của nhà nước cần được thực hiện theo
cách thức khác trước. Cụ thể là các biện pháp can thiệp trực tiếp theo chiều dọc (hay theo
ngành) sẽ bị hạn chế hơn, và do vậy dần được thay thế bằng các biện pháp tác động gián
tiếp theo chiều ngang.
2
Chính sách công nghiệp kiểu mới không chỉ tập trung vào các
biện pháp can thiệp trực tiếp có tính mục tiêu vào một số ngành công nghiệp cụ thể mà
còn bao gồm nhóm chính sách tạo lập môi trường kinh doanh (ví dụ như chính sách cạnh
tranh, sở hữu, phân cấp) để tạo điều kiện cho công nghiệp phát triển và nhóm chính sách
tăng cường năng lực phổ quát (ví dụ như chính sách giáo dục, đào tạo, đổi mới) để hỗ trợ
quá trình chuyể
n đổi cơ cấu của các doanh nghiệp.
3
Nhóm chính sách thứ nhất – chính
sách kiến tạo năng lực cạnh tranh (creation of comparative advantages) – chủ yếu hướng
đến việc hình thành các ngành công nghiệp hay doanh nghiệp mới. Còn nhóm chính sách
thứ hai – thay đổi cơ cấu (structural change) – nhằm giúp các doanh nghiệp hiện hữu
chuyển đổi cơ cấu và thích nghi với môi trường kinh tế trong nước cũng như quốc tế.
Trong chính sách công nghiệp kiểu mới này, vai trò chủ động của nhà nước như người

2
Điều này không có nghĩa là chính sách công nghiệp truyền thống sẽ hoàn toàn biến mất, đặc biệt là đối
với những nước bắt đầu công nghiệp hóa vì chính sách công nghiệp kiểu cũ tỏ ra hữu dụng ở các nước này.
3
Xem Pelkmans (2006: 47) và Bianchi và Labory (2006: 24).

4
chèo lái và thực hiện dần chuyển thành định hướng và hỗ trợ.
4
Để phân biệt với chính
sách công nghiệp kiểu cũ, chính sách công nghiệp kiểu mới thường được gọi là chính
sách phát triển công nghiệp (industrial development policy, xem Bianchi và Labory 2006,
và Cimoli, Dosi, và Stiglitz 2009) hay chính sách chuyển hóa cơ cấu công nghiệp
(industrial structural transformation, xem Lin 2009.)

4
Trên thực tế, quá trình chuyển từ chính sách công nghiệp kiểu cũ sang chính sách công nghiệp kiểu mới
này đã được thực hiện ở nhiều nước công nghiệp hóa thành công như Anh, Mỹ trong thế kỷ 18, 19 và gần
đây hơn là Nhật Bản, Đài Loan, Hàn Quốc. Xem Lall (2006) và Cimoli, Dosi, Nelson, và Stiglitz 2009.

5
Hình 1: Chính sách công nghiệp kiểu cũ sv. chính sách công nghiệp kiểu mới
Chính sách tác động đến phát triển công nghiệp

Chính sách hướng trực tiếp đến phát triển công nghiệp

Chính sách không hướng trực tiếp đến phát
triển công nghiệp

Chính sách phi-công nghiệp ảnh hưởng trực
tiếp đến phát triển công nghiệp
• Chính sách tài khóa, tiền tệ, cơ cấu
• Chính sách phân phối, phân phối lại
• Chính sách việc làm, tiền lương
• Chính sách đất đai
• Chính sách phát triển nông nghiệp
• Chính sách phát triển dịch vụ
• Chính sách phát triển cơ sở hạ tầng


• Quy hoạch vùng và địa phương
• Kiểm soát giá cả
• Khuyến khích xuất khẩu
• Tiêu chuẩn vệ sinh, môi trường
• Trợ cấp của chính quyền trung ương

Chính sách công nghiệp kiểu mới

Môi trường phát triển công nghiệp Phát triển năng lực phổ quát Chính sách công nghiệp kiểu cũ
• Chính sách sở hữu và cổ phần hóa
• Chính sách cạnh tranh
• Chính sách phân cấp
• Chính sách điều tiết
• Chính sách thu hút FDI
• Chính sách phát triển SMEs

• Chính sách giáo dục, đào tạo nghề
• Chính sách khoa học, công nghệ

• Chính sách phát triển doanh nhân
• Chính sách mua sắm của chính phủ
• Chính sách hỗ trợ tái cấu trúc doanh nghiệp

• Chọn ngành công nghiệp mục tiêu
• Can thiệp trực tiếp vào ngành mục tiêu
• Ưu đãi về đầu tư, tín dụng, vị thế thị trường
• Phát triển cụm ngành mục tiêu
• Chính sách thương mại bảo hộ ngành mục tiêu
• Quy định tỷ lệ nội địa hóa
Nguồn: Tham khảo Pelkmans (2006) và điều chỉnh cho phù hợp với bối cảnh chính sách công nghiệp ở Việt Nam.

6
Theo khung khái niệm ở Hình 1, có thể thấy mặc dù đã có một số điều chỉnh quan trọng song do
các nguyên nhân lịch sử và chính trị, chính sách công nghiệp của Việt Nam hiện nay vẫn mang
đậm dấu ấn của chính sách công nghiệp kiểu cũ, trong đó nhà nước duy trì sự can thiệp và thiên
vị đối với những khu vực hay ngành được ưu tiên, trong nhiều trường hợp bất chấp hiệu quả và
lợi thế so sánh. Cụ thể là khu vực nhà nước, mà trong lĩnh vực kinh tế là doanh nghiệp nhà nước,
luôn được chính phủ coi là xương sống của nền công nghiệp nói riêng và toàn bộ nền kinh tế nói
chung. Điều này được khẳng định trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001 – 2010
5
và lại
được khẳng định lại trong dự thảo Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001 – 2020
6
. Vì được là
“xương sống” và đóng vai trò “chủ đạo” nên các DNNN, đặc biệt là các tập đoàn (TĐNN) và
tổng công ty (TCTNN) được chính phủ ban cho rất nhiều ưu đãi về nguồn lực và vị thế độc
quyền trên thị trường nội địa, bất chấp sự kém hiệu quả của chúng (xem Vũ Thành Tự Anh
2010).
Một số ngành công nghiệp được chọn là ngành chiến lược hay được ưu tiên bảo hộ bất chấp hiệu

quả và lợi thế so sánh, như ngành đóng tàu, lọc dầu, ô-tô. Mặc dù đã có nhiều cảnh báo từ rất
sớm về tính kém khả thi của chiến lược phát triển ngành đóng tàu, song chính phủ vẫn cương
quyết theo đuổi ngành này bằng cách dồn rất nhiều nguồn lực về vốn đầu tư, tín dụng, và đất đai
cho Tập đoàn công nghiệp tàu thủy Việt Nam (Vinashin). K
ết quả cuối cùng không nằm ngoài
dự đoán. Vào tháng 7/2010, Ủy ban Kiểm tra Trung ương đã kết luận rằng Vinashin đã tiến đến
bờ vực của sự phá sản. Tất nhiên là Chính phủ phải đứng ra gánh chịu những tổn thất do sự đổ
vỡ của Vinashin gây ra.
Tương tự như vậy, mặc dù Việt Nam không có lợi thế cạnh tranh đáng kể trong ngành công
nghiệp lọc hóa dầu nhưng t
ừ 20 năm qua, chính phủ rất quyết tâm theo đuổi ngành này.
7
Thậm

5
“Vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước được tăng cường, chi phối các lĩnh vực then chốt của nền kinh tế … Công
nghiệp hóa, hiện đại hóa là sự nghiệp của toàn dân, của mọi thành phần kinh tế, trong đó kinh tế nhà nước là chủ
đạo.”
6
“Kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo, là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết nền
kinh tế, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, tạo môi trường và điều kiện thúc đẩy các thành phần kinh tế cùng phát
triển.”
7
Việt Nam chiếm chưa đến 0,1% trong tổng lượng xuất khẩu dầu thô của thế giới.

7
chí ngay cả khi giá thành phẩm của Dung Quất, nhà máy lọc dầu đầu tiên, được ước đoán là cao
hơn giá thế giới từ khoảng 7 đô-la đô-la/thùng
8
, chủ yếu là do chi phí vốn và vận chuyển cao hơn

các đối thủ cạnh tranh thì chính phủ vẫn quyết định xây thêm nhà máy lọc dầu nữa số 2 ở Nghi
Sơn (Thanh Hóa), số 3 ở Long Sơn (Bà Rịa Vũng Tàu) hoặc Vũng Rô (Phú Yên).
Cuối cùng, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001-2010 đặt ra mục tiêu đến năm 2010, tỷ lệ
nội địa hóa trong sản xuất xe cơ giới đạt 60-70%, và để thực hiện điều này, tỷ lệ bảo hộ hữu hiệu
của ngành này rất cao, lên tới khoảng 80% (Athukorala 2006 và Bùi Trinh 2010), tất nhiên với
cái giá là nhiều ngành quan trọng khác, đặc biệt là nông nghiệp, phải mở cửa nhanh hơn. Tuy
nhiên, cho đến cuối năm 2008, tỷ lệ nội địa hóa của ngành ô-tô vẫn dưới 7%.
Để hỗ trợ khu vực công nghiệp nhà nước, bên cạnh các biện pháp đầu tư trực tiếp và bảo hộ như
được minh họa trong các ví dụ trên, chính phủ còn yêu cầu các ngân hàng thương mại quốc
doanh (SOCBs) và Ngân hàng phát triển Việt Nam (VDB, tiền thân là Quỹ hỗ trợ phát triển) cấp
tín dụng cho các DNNN. Mặc dù không có số liệu chi tiết cho lĩnh vực công nghiệp, song trong
giai đoạn 2005-2009 khu vực DNNN vẫn chiếm tới 31% và 45% trong tổng tín dụng và đầu tư.
9

Mấy năm gần đây, chính phủ đã nhận ra nhu cầu phải điều chỉnh định hướng của chính sách
công nghiệp theo hướng tăng cường chức năng thúc đẩy và hỗ trợ phát triển, đồng thời hạn chế
sử dụng các biện pháp can thiệp có tính hành chính và trực tiếp. Sự điều chỉnh này được khẳng
định lần đầu tiên trong Quyết định số 73/2006/QĐ-TTG ngày 4/4/2006 phê duyệt Quy hoạch
tổng thể phát triển các ngành công nghiệp Việt Nam theo các vùng lãnh thổ đến năm 2010, tầm
nhìn đến năm 2020 (gọi tắt là Quy hoạch ngành công nghiệp theo vùng). Bên cạnh yêu cầu đổi
mới công tác quản lý nhà nước về công nghiệp, bản quy hoạch này cũng đưa ra một số chủ
trương đúng đắn và quan trọng theo hướng chính sách công nghiệp kiểu mới như tạo dựng môi
trường sản xuất, kinh doanh minh bạch, thống nhất, cạnh tranh bình đẳng; tiếp tục sắp xếp, đổi
mới, phát triển và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước; nâng cao năng lực cạnh tranh của
sản phẩm công nghiệp; xây dựng các giải pháp giảm chi phí sản xuất; hoàn thiện hệ thống luật

8
Xem David Dapice 2005 và 2010.
9
Tỷ lệ này là 39% và 55% một cách tương ứng trong giai đoạn 2000-2004.

8
pháp v.v. Tuy nhiên, vẫn còn một khoảng cách rất xa giữa khẩu hiệu và thực tế, được thừa nhận
và phân tích trong Dự thảo Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011-2020
10
(xem thêm Dwight
Perkins và Vũ Thành Tự Anh 2009).
Tác động vĩ mô của chính sách công nghiệp ở Việt Nam
Phần này sẽ phân tích hệ quả của chiến lược nhanh chóng công nghiệp hóa, hiện đại hóa bất chấp
điều kiện ban đầu, bối cảnh quốc tế và lợi thế so sánh đối với nền kinh tế vĩ mô của Việt Nam.
Trong quá trình phân tích, chúng tôi sẽ đặt Việt Nam trong mối quan hệ đối chiếu với một số
quốc gia trong khu vực, đặc biệt là Hàn Quốc và Trung Quốc vì chính sách công nghiệp của hai
quốc gia này có nhiều điểm tương đồng với Việt Nam. Trong đó, Hàn Quốc được coi là một
nước là thành công trong việc áp dụng chiến lược bất chấp lợi thế so sánh; còn Trung Quốc là
một nước tương đối thành công trong việc áp dụng đồng thời chiến lược bất chấp lợi thế so sánh
cho khu vực nhà nước và chiến lược thuận theo lợi thế so sánh cho khu vực tư nhân.
Khoảng cách đầu tư - tiết kiệm và vai trò của đầu tư trực tiếp nước ngoài
Chiến lược công nghiệp hóa nhanh, thậm chí “đốt cháy giai đoạn” đòi hỏi một lượng vốn rất lớn
vì nói chung các ngành công nghiệp nền tảng và hiện đại rất thâm dụng vốn. Điều này mâu thuẫn
trực tiếp với tình trạng tích lũy thấp của các nước đang phát triển. Mâu thuẫn này có thể được
giải quyết bằng việc thu hút tiết kiệm nước ngoài (thông qua vay nợ hoặc tiếp nhận đầu tư, viện
trợ nước ngoài) và/hoặc tăng tích lũy trong nước (thông qua các biện pháp áp chế tài chính).
Trong suốt hơn hai thập kỷ qua, Việt Nam luôn ở trong tình trạng tiết kiệm thiếu hụt nghiêm
trọng so với đầu tư. Về phương diện này, Việt Nam có vẻ rất giống với Hàn Quốc trong hai thập

10
“Kinh tế phát triển chưa bền vững, chất lượng tăng trưởng, năng suất, hiệu quả, sức cạnh tranh của nền kinh tế còn
thấp, các cân đối kinh tế vĩ mô chưa thật vững chắc. Huy động và hiệu quả sử dụng các nguồn lực còn hạn chế…
Thể chế kinh tế thị trường, chất lượng nguồn nhân lực, kết cấu hạ tầng vẫn là nh
ững điểm nghẽn cản trở sự phát

triển. Nền tảng để Việt Nam trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại chưa được hình thành đầy đủ …
Những hạn chế, yếu kém trên đây có phần do nguyên nhân khách quan, nhưng nguyên nhân chủ quan là chủ yếu. Tư
duy phát triển kinh tế - xã hội và phương thức lãnh đạo của Đảng chậm đổi mới, chưa đáp ứng kịp yêu cầu phát tri
ển
đất nước. Hệ thống pháp luật và quản lý nhà nước trên một số lĩnh vực còn bất cập. Tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ,
công chức còn nhiều hạn chế. Tổ chức thực hiện còn nhiều yếu kém…”

9
kỷ 1960-1970, nhưng lại rất khác so với Malaysia (xem Bảng 1) và Đài Loan. Thiếu hụt tiết
kiệm của Đài Loan vào năm 1965 chỉ là 3%, thấp hơn rất nhiều so với Hàn Quốc trong cùng thời
kỳ. Lee, Lin, và Chang (2000) đưa ra ba lý do để giải thích thực trạng này. Ở Đài Loan, lượng
vốn vật chất khá lớn đem theo khi Quốc dân Đảng rời lục địa đã giúp duy trì nguồn tiết kiệm nội
địa của nước này. Về phương diện chính sách, Đài Loan thực thi chiến lược “thuận theo lợi thế
cạnh tranh” nên không phải “gồng mình” đầu tư vào những ngành thâm dụng vốn vượt quá khả
năng của nền kinh tế. Bên cạnh đó, do không phải thực hiện những biện pháp áp chế tài chính hà
khắc như ở Hàn Quốc mà thay vào đó, việc duy trì chinh sách lãi suất thực dương đã khuyến
khích tiết kiệm, giúp cho cung cầu vốn và tín dụng về cơ bản được duy trì ở điểm cân bằng. Nhờ
những nguyên nhân này, quá trình phát triển công nghiệp chế biến của Đài Loan phụ thuộc chủ
yếu vào nguồn tài trợ bên trong và ít phụ thuộc vào nguồn tài trợ bên ngoài.
Bảng 1: Chênh lệch tiết kiệm – đầu tư (% GDP)

1960‐1969 1970‐1979 1980‐1989 1990‐1999 2000‐2009
China ‐ ‐0.10 ‐0.62 2.45 5.09
Japan ‐0.27 0.87 1.91 1.55 1.41
S.Korea ‐10.38 ‐6.21 0.47 0.91 1.94
Malaysia 4.55 4.16 2.49 4.35 18.61
Thailand ‐1.87 ‐3.55 ‐2.98 ‐1.03 5.14
Vietnam ‐ ‐ ‐ ‐7.50 ‐7.38
Nguồn: Cơ sở dữ liệu WDI
Mặc dù có vẻ giống nhau về phương diện thiếu hụt tiết kiệm nội địa nhưng Việt Nam và Hàn

Quốc có bốn khác biệt quan trọng. Thứ nhất, Hàn Quốc công nghiệp hóa rất nhanh, và do vậy
thời gian thiếu hụt tiết kiệm nội địa của Hàn Quốc chỉ kéo dài hơn hai thập kỷ (từ cuối thập kỷ
1950 đến thập kỷ 1970). Trong khi đó mặc dù đã đạt đượ
c những thành tựu đáng kể xong Việt
Nam sau hơn hai thập kỷ đổi mới và công nghiệp hóa mới chỉ chớm bước vào hàng ngũ các nước
có thu nhập trung bình thấp. Do vậy, nhiều khả năng là tình trạng thiếu hụt tiết kiệm nội địa ở
Việt Nam sẽ còn xảy ra trong một tương lai khá xa, nhất là trong bối cảnh sử dụng vốn đầu tư
kém hiệu quả như hiện nay.

10
Thứ hai, Hàn Quốc công nghiệp hóa nhanh nhưng chưa bao giờ cần một tỷ lệ đầu tư lớn như ở
Việt Nam. Tỷ lệ đầu tư trung bình tính theo tỷ lệ GDP của Việt Nam tăng rất nhanh, từ dưới 15%
trong thập kỷ 1980 lên 23,5% trong thập kỷ 1990 rồi lên tới 36% trong thập kỷ 2000, nhanh hơn
nhiều so với mức tăng tiết kiệm nội địa. Ở Hàn Quốc, trong thời kỳ bắt đầu đẩy mạnh công
nghiệp hóa trong thập kỷ 1960 và 1970, tỷ lệ đầu tư trung bình lần lượt chỉ là 19% và 28%. Điều
này ngụ ý rằng Việt Nam đang sử dụng vốn một cách kém hiệu quả và tình trạng này càng khoét
sâu mâu thuẫn vốn có giữa tiết kiệm và đầu tư trong nước, làm nền kinh tế ngày càng trở nên phụ
thuộc vào vốn đầu tư nước ngoài.
Thứ ba, mặc dù cả Hàn Quốc và Việt Nam cùng phải dựa vào tiết kiệm nước ngoài để khắc phục
thiếu hụt tiết kiệm nội địa, nhưng chiến lược của hai nước hoàn toàn khác nhau. Hàn Quốc chủ
yếu dựa vào vay nợ và viện trợ nước ngoài để tránh sự cạnh tranh trực tiếp của doanh nghiệp
nước ngoài trên thị trường nội địa, trong khi Việt Nam chủ yếu dựa vào đầu tư trực tiếp nước
ngoài, mượn “ngoại lực” để tăng cường “nội lực” công nghiệp (Bảng 2). Trên thực tế, vai trò của
FDI ở Việt Nam cao hơn hẳn so với các nước trong khu vực. Có những thời đoạn, cụ thể là thập
niên 1990, đầu tư của khu vực FDI chiếm tới gần 30% tổng vốn đầu tư của toàn bộ nền kinh tế,
trong khi tỷ lệ này cao nhất cũng chỉ là 16,4% ở Malaysia, 14,3% ở Thái-lan, và 9,8% ở Trung
Quốc. Nhìn một cách khái quát hơn, sự phụ thuộc vào đầu tư trực tiếp nước ngoài ở các nước
Đông Nam Á nhìn chung cao hơn hẳn so với các nước Đông Á.
Bảng 2: Tỷ lệ đầu tư trực tiếp nước ngoài trong tổng đầu tư (%)


1970‐1979 1980‐1989 1990‐1999 2000‐2009
China
‐ 1.7% 9.8% 7.6%
Japan
0.0% 0.1% 0.2% 0.7%
S.Korea
0.6% 0.8% 2.0% 2.3%
Malaysia
12.8% 11.1% 16.4% 12.6%
Thailand
1.5% 3.2% 9.2% 14.3%
Vietnam
‐ ‐ 28.5% 15.0%
Nguồn: Cơ sở dữ liệu WDI
Thứ tư, trong quá trình đẩy nhanh công nghiệp hóa, cả Hàn Quốc và Việt Nam cùng dựa vào
xương sống là các tập đoàn kinh tế quy mô lớn. Trên thực tế, việc hình thành các tập đoàn và

11
tổng công ty nhà nước ở Việt Nam có cảm hứng từ các chaebol của Hàn Quốc. Tuy nhiên, điểm
tựa của công nghiệp Hàn Quốc là các chaebol tư nhân, còn của Việt Nam là các tổng công ty và
tập đoàn nhà nước. Vì muốn biến các tổng công ty và tập đoàn nhanh chóng trở thành những
“quả đấm thép”, chỉnh phủ Việt Nam đã dành rất nhiều ưu ái, đặc biệt là trực tiếp đầu tư rất
nhiều (cả trong và ngoài ngân sách) cho khu vực này. Điều này không chỉ dẫn tới tình trạng thâm
hụt ngân sách kinh niên mà còn chèn lấn, và do vậy cản trở sự phát triển của khu vực tư nhân,
đồng thời tạo nên tâm lý ỷ lại, và do vậy kém hiệu quả của các tập đoàn và tổng công ty (xem
thêm mục “Khu vực kém hiệu quả được chọn làm khu vực chủ đạo”).
Chính sách mở rộng đầu tư tất nhiên không thể thực hiện được nếu như không có sự hỗ trợ của
chính sách tiền tệ. Ở Việt Nam, vì Ngân hàng Nhà nước không độc lập nên chính sách tiền tệ
nhìn chung luôn chạy theo chính sách tài khóa. Phần tiếp theo sẽ phân tích hệ quả của chính sách
đầu tư đối với cung tiền, tín dụng, và lạm phát.

Cung tiền, tín dụng và lạm phát
Để đáp ứng nhu cầu của một nền kinh tế luôn luôn khát vốn đầu tư, nhìn chung Việt Nam đã
phải thực hiện chính sách tiền tệ nới lỏng trong suốt hai thập niên vừa qua. Tốc độ tăng cung tiền
trung bình trong thập niên 1990 và 2000 lần lượt là 31% và 30% (Bảng 3).
Bảng 3: Tăng trưởng cung tiền M2 (%)

1960‐1969 1970‐1979 1980‐1989 1990‐1999 2000‐2009
China
‐ ‐ 24,2% 26,3% 18,1%
Japan
22,1% 22,1% 9,5% 4,4% ‐1,4%
S.Korea
44,7% 30,4% 19,6% 18,9% 9,2%
Malaysia
11,6% 23,6% 15,0% 14,8% 9,2%
Thailand
13,4% 18,5% 19,3% 15,2% 6,3%
Vietnam
‐ ‐ ‐ 30,9% 29,7%
Nguồn: Cơ sở dữ liệu WDI



12
Bảng 4: Tăng trưởng tín dụng nội địa (%)

1960‐1969 1970‐1979 1980‐1989 1990‐1999 2000‐2009
China
‐ ‐ 21,4% 23,3% 16,7%
Japan

21,4% 22,7% 9,7% 2,4% ‐0,9%
S.Korea
51,7% 32,9% 20,9% 17,7% 11,3%
Malaysia
22,3% 28,8% 18,3% 15,5% 7,4%
Thailand
15,7% 25,2% 17,2% 17,0% 3,3%
Vietnam
‐ ‐ ‐ 37,4% 33,5%
Nguồn: Cơ sở dữ liệu WDI
Tương tự như vậy, tốc độ tăng tín dụng trung bình cũng rất cao, lần lượt là 35% và 34% (Bảng
4). Về phương diện chính sách tiền tệ, có vẻ như Việt Nam đang đi lại con đường của Hàn Quốc
với độ trễ khoảng 30 năm. Chỉ khác là, từ kỷ 1980 trở đi tốc độ tăng cung tiền và tín dụng của
Hàn Quốc giảm xuống dưới 20%, trong khi đó chính sách tiền tệ nới lỏng của Việt Nam chưa hề
có dấu hiệu thay đổi.
Bảng 5: Lạm phát (đo bằng hệ số khử GDP, %)

1960‐1969 1970‐1979 1980‐1989 1990‐1999 2000‐2009
China
0,9 0,4 5,2 7,6 3,7
Japan
5,7 8,0 2,5 0,6 ‐1,2
S.Korea
17,9 21,0 9,0 6,6 2,8
Malaysia
‐0,6 6,4 2,5 3,7 3,6
Thailand
2,2 7,2 5,2 4,3 2,8
Vietnam
‐ ‐ ‐ 22,9 7,5

Nguồn: Cơ sở dữ liệu WDI
Cung tiền và tín dụng tăng trưởng rất cao trong một thời gian rất dài tất yếu sẽ dẫn tới lạm phát.
Điều này được minh chứng bằng kinh nghiệm của Hàn Quốc trong hai thập kỷ 1960 – 1970 (lạm
phát lần lượt là 18% và 21%) và của Việt Nam trong hai thập kỷ 1990 – 2000 (lạm phát lần lượt
là 23% và 7,5%), cao hơn hẳn các quốc gia so sánh khác trong cùng thời kỳ (xem Bảng 5). Ở
trường hợp của Việt Nam, lạm phát trung bình trong thập kỷ 2000 không quá cao.
11
Tuy nhiên,

11
Lạm phát ở Việt Nam trong thập niên 2000 thấp hơn nhiều so với thập niên 1990 một mặt là do thập niên 1990
chịu dư âm của lạm phát nhanh hồi cuối những năm 1980, mặt khác là do thập niên 1990 chịu dư âm của cuộc

13
con số trung bình này che lấp một giai đoạn bất ổn kinh tế vĩ mô nghiêm trọng trong hai năm
2007-2008 (xem Hình 2). Trong hai năm 2007 – 2008, có lúc tốc độ tăng cung tiền lên tới trên
50%, tốc độ tăng tín dụng lên tới gần 60% kéo theo CPI có lúc lên tới gần 30% yoy. Tính chung
trong cả giai đoạn này, độ lệch chuẩn của các chỉ số vĩ mô như tốc độ tăng cung tiền, tín dụng,
và CPI theo tháng đều cao hơn gấp đôi so với toàn giai đoạn 2000 – 2009.
Hình 2: Cung tiền, tín dụng, và chỉ số giá tiêu dùng (2007 – 2010)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
1-2007 7-2007 1-2008 7-2008 1-2009 7-2009 1-2010 7-2010
Tăng tín dụng (yoy, %) Tăng M2 (yoy, %) CPI (yoy, %)


Nguồn
: IMF Financial Data Statistics và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
Rõ ràng là đợt bất ổn kinh tế vĩ mô này xảy ra trước khủng hoảng tài chính thế giới. Nguyên
nhân chính gây ra lạm phát hai con số trong hai năm 2007 và 2008 là mặc dù nền kinh tế kém
hiệu quả nhưng lại phải hấp thụ một lượng vốn nước ngoài quá lớn, ước tính lên tới 45 tỷ đô-la
(tương đương 30% GDP).
12
Vì dòng vốn vào khổng lồ này không được trung hòa một cách thích
hợp nên tăng cung tiền, tín dụng, và đầu tư đều đạt mức kỷ lục, trong đó một tỷ lệ rất lớn được
dành cho các doanh nghiệp nhà nước kém hiệu quả. Khi lượng tiền đổ vào nền kinh tế quá nhiều,
lại không được sử dụng một cách hiệu quả để sản xuất ra hàng hóa và dịch vụ thì sẽ dẫn tới tình

khủng hoảng tài chính Chấu Á (1997-1998) và bị ảnh hưởng trực tiếp của khủng hoảng tài chính thế giới (2008-
2009).
12
Bao gồm khoảng 13 tỷ đô-la kiều hối, 23 tỷ đô-la vốn tư nhân nước ngoài (FDI, FPI, tín dụng thương mại), 3 tỷ
ODA, 6 tỷ chi tiêu của khách quốc tế.

14
trạng “quá nhiều tiền nhưng quá ít hàng”. Cụ thể là trong 2 năm 2007 – 2008, cung tiền tăng tổng
cộng 80% nhưng GDP chỉ tăng 15%, và lạm phát (tính bằng hệ số khử GDP) tăng tới 32%.
13

Bảo hộ, tỷ giá, năng lực cạnh tranh và nhập siêu
Theo tác giả Võ Đại Lược (2007: tr. 238) thì “[C]hính sách của nước ta hiện nay về căn bản vẫn
đang là chính sách khuyến khích thay thế nhập khẩu, bảo hộ thị trường trong nước.” Cả hai chính
sách này, trên thực tế, đều là hệ quả tất yếu của chủ trương công nghiệp hóa, hiện đại hóa nhằm
xây dựng một nền kinh tế độc lập – tự chủ (kiểu cũ) trong điều kiện nền công nghiệp còn ở trình
độ thấp.
14

Trong một thời gian dài Việt Nam đã bảo hộ các ngành thay thế nhập khẩu bằng các biện pháp
thuế cũng như phi thuế quan. Các biện pháp phi thuế quan lại có thể được phân thành bốn nhóm,
bao gồm (i) các hạn chế về số lượng (quantitative restrictions) như hạn ngạch, danh mục hàng
cấm nhập khẩu, quy định về xuất xứ, quy định về hàm lượng nội địa, (ii) các biện pháp hành
chính như giấy phép nhập khẩu, quy định liên quan đến tiêu chuẩn chất lượng và an toàn vệ sinh
thực phẩm, chống bán phá giá, (iii) các “khuyến khích” cho doanh nghiệp nội địa như trợ cấp,
miễn, giảm và hoàn thuế nhập khẩu, và (iv) điều chỉnh tỷ giá để tác động đến xuất khẩu và nhập
khẩu. Ở Việt Nam, trong quá trình hội nhập các biện pháp hạn chế về số lượng đã giảm dần và
hiện nay về cơ b
ản không còn được sử dụng nữa. Tuy nhiên, các biện pháp trong ba nhóm còn
lại vẫn tiếp tục được sử dụng ở các mức độ khác nhau.
Việt Nam bắt đầu giai đoạn công nghiệp hóa mới vào đầu thập kỷ 1990 với mức thuế nhập khẩu
trung bình khá thấp, chỉ là 14,5% vào năm 1994 và giảm dần xuống dưới 12% vào năm 2007 khi
Việt Nam gia nhập WTO. Ngược lại, ở Hàn Quốc thuế nhập khẩu trung bình được duy trì ở mức
30% trong suốt 20 năm đầu (từ 1957 đến 1977) của quá trình công nghiệp hóa và chỉ giảm xuống


13
Một số hệ quả khác của tình trạng “quá nhiều tiền nhưng quá ít hàng” là bong bóng tài sản (đặc biệt là bất động
sản và chứng khoán) và thâm hụt ngân sách tăng vọt trần.

14
Cũng cần nhấn mạnh lại là mặc dù chính sách mang nặng tính thay thế nhập khẩu và bảo hộ của nhà nước đã tạo
ra một khu vực hướng nội (chủ yếu bao gồm các DNNN và một số doanh nghiệp FDI), song như đã phân tích ở một
phần trước, chính sách này không ngăn cản được sự lớn mạnh không ngừng của khu vực tư nhân rất năng động và
hướng ngoại.

15
dưới 15% vào cuối thập kỷ 1980. So với một số nước công nghiệp hóa muộn hơn trong khu vực

như Thái Lan hay Trung Quốc thì Việt Nam bắt đầu công nghiệp hóa với mức thuế nhập khẩu
trung bình thấp hơn nhiều (xem Hình 3).
Hình 3: Mức thuế nhập khẩu trung bình không trọng số
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
1956 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008
China Korea Malaysia Taiwan Thailand Vietnam

Ghi chú: Số liệu của Việt Nam, Malaysia, Thái Lan, Trung Quốc và Hàn Quốc lấy từ cơ sở dữ liệu của
WDI. Số liệu của Đài Loan tham khảo từ Lee cùng đồng sự (2000).

Cấu trúc thuế nhập khẩu của Việt Nam có tính lũy tiến (cascading tariff structure), tăng dần từ
hàng hóa cơ bản và vốn đến hàng hóa trung gian và đến thành phẩm cuối cùng. Một hệ quả quan
trọng của cấu trúc này là mức thuế danh nghĩa (nominal tariffs) không phản ảnh đúng mức độ
bảo hộ hiệu dụng (ERP), bởi vì ERP của một nhóm sản phẩm nào đó không chỉ phụ thuộc vào
thuế suất danh nghĩ
a, mà còn phụ thuộc vào thuế suất áp dụng cho các nhân tố đầu vào của nhóm
hàng đó. Cụ thể là ngay cả khi mức thuế nhập khẩu danh nghĩa của một sản phẩm không đổi
nhưng thuế suất áp dụng cho nguyên liệu nhập khẩu để sản xuất ra sản phẩm đó tăng lên thì ERP
của nó sẽ giảm và ngược lại.
Số liệu của Bảng 6 cho thấy ERP tổng hợp c
ủa Việt Nam đã từng rất cao. Đặc biệt là trong các

ngành công nghiệp chế biến, ERP lên tới 121,5% vào năm 1997, cao hơn nhiều so với các nước
trong khu vực trong giai đoạn đầu của quá trình công nghiệp hóa. Tuy nhiên, như đã phân tích từ
trước, Việt Nam công nghiệp hóa trong bối cảnh tự do hóa diễn ra rất khẩn trương, do đó ERP
tổng hợp giảm rất nhanh từ mức 72,2% năm 1997 xuống chỉ còn 17% năm 2007. Vì ERP của

16
ngành nông nghiệp và công nghiệp khai thác thay đổi không đáng kể trong giai đoạn 1997-2007
nên nguyên nhân chính khiến ERP tổng hợp giảm là do ERP của ngành công nghiệp chế biến
giảm từ 121,5% xuống chỉ còn 31,2%. Nguyên nhân của tình trạng này một mặt là do thuế
nguyên vật liệu trung gian tăng (xem Athukorala 2006, tr. 173), mặt khác là do tỷ lệ nhập khẩu
nguyên vật liệu trung gian tăng rất nhanh (xem Bùi Trinh 2010, tr. 9).
15
Lưu ý rằng mặc dù mức
độ bảo hộ đối với ngành công nghiệp chế biến giảm nhanh nhưng xét về mặt tuyệt đối, rõ ràng là
cơ cấu bảo hộ của Việt Nam vẫn ưu ái ngành công nghiệp chế biến hơn hẳn so với nông nghiệp
và thủy sản – là hai ngành Việt Nam thực sự có lợi thế so sánh và sử dụng nhiều lao động nhất
trong nền kinh tế.
Bảng 6: Tỷ lệ bảo hộ hiệu dụng và danh nghĩa của Việt Nam (1997-2007)
Ngành Nông nghiệp,
thủy sản
Công nghiệp
khai thác
Công nghiệp
chế biến
Tổng hợp

ERP NRP ERP NRP ERP NRP ERP NRP
1997
7,7 8,1 6,1 9,4 121,5 30,6 72,2 21,0
2001

7,4 6,3 16,4 8,9 96,0 25,3 58,5 17,9
2003
12,5 11,1 -0,0 3,6 43,9 29,2 24,9 18,2
2005
7,4 6,1 4,4 3,9 40,4 19,5 21,4 11,1
2007
6,2 5,2 4,4 3,8 31,2 15,3 17,0 9,0
Nguồn: Số liệu ERP của các năm 1997, 2001, và 2003 từ Athukorala (2006). Số liệu của hai năm 2005 và
2007 từ Phạm Văn Hà (2007), trong đó số liệu của năm 2007 là dự tính.
16


Tốc độ giảm ERP trong ngành công nghiệp chế biến của Việt Nam càng trở nên ấn tượng khi so
sánh Việt Nam với một số nước trong khu vực (Hình 4). Chỉ trong vòng 10 năm (1997 – 2007),
tỷ lệ bảo hộ hiệu dụng công nghiệp chế biến ở Việt Nam đã giảm từ 121,5% xuống chỉ còn
31,2%. Trong khi đó, Hàn Quốc và Malaysia có gần 20 năm để giảm tỷ lệ này từ khoảng 40%
xuống khoảng 25%. Tương tự như vậy, Indonesia và Thái Lan cũng có hơn hai thập kỷ để giảm
ERP của ngành công nghiệp chế biến từ khoảng 70% xuống mức bảo hộ hiệu dụng của Việt
Nam trong năm 2005.

15
Trên thực tế, mức thuế nhập khẩu áp dụng cho sản phẩm của các ngành công nghiệp chế biến thay đổi rất ít trong
giai đoạn trước khi gia nhập WTO.
16
Phạm Văn Hà (2007), Đánh giá tỷ lệ bảo hộ thực tế ở VN trong tiến trình hội nhập, tài liệu nghiên cứu của Nhóm
Tư vấn Chính sách - Bộ Tài chính.

17
Hình 4: Tỷ lệ bảo hộ hiệu dụng của ngành công nghiệp chế biến (%)
0

20
40
60
80
100
120
140
1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005
Kor e a Malaysia Indonesia Thailand Vietnam

Nguồn: Số liệu ERP của Việt Nam trong hai năm 2005 và 2007 từ Phạm Văn Hà (2007), trong đó số liệu
của năm 2007 là dự tính. Tất cả số liệu còn lại từ Athukorala (2006).

Một đặc điểm quan trọng trong cấu trúc bảo hộ của Việt Nam trong giai đoạn trước khi gia nhập
WTO là nhà nước ưu tiên bảo hộ các DNNN hoạt động trong cả khâu trung gian lẫn sản xuất
thành phẩm cuối cùng. Nhà nước cố gắng chống lại sức ép giảm thuế nhập khẩu để bảo hộ các
DNNN sản xuất sản phẩm tiêu dùng cuối cùng, đồng thời tăng thuế nhập khẩu đối với các
nguyên vật liệu mà các DNNN có thể sản xuất và chiếm vai trò chi phối trên thị trường nội địa
(xem Athukolara 2006, tr. 174-177).
Tuy nhiên, khi tăng thuế nhập khẩu nguyên liệu sẽ làm đội giá thành và giảm tỷ lệ bảo hộ hiệu
dụng cho sản phẩm cuối cùng, do vậy giảm sức cạnh tranh xuất khẩu. Để khắc phục tình trạng
này, từ năm 1991, Việt Nam đã áp dụng chính sách hoàn thuế nhập khẩu đối với hàng xuất khẩu.
Thế nhưng kết quả nghiên cứu của Athukorala (2006, tr. 176), được khẳng định lại trong nghiên
cứu của Phạm Văn Hà (2007) và Bùi Trinh (2010) cho thấy, ngay cả khi tỷ lệ hoàn thuế là 100%
thì cơ cấu bảo hộ vẫn nghiêng về công nghiệp nhà nước, kỳ thị công nghiệp dân doanh và nông
nghiệp. Hệ quả là cơ cấu bảo hộ của Việt Nam không những không khuyến khích mà trái lại, còn
có thiên kiến chống lại xuất khẩu (anti-export bias) đối với nhiều ngành Việt Nam rất có lợi thế
cạnh tranh như dệt may, da giày, sản phẩm nhựa, nông sản, thủy hải sản, và điều này đã hạn chế
năng lực xuất khẩu tiềm tàng của Việt Nam.

18
Bên cạnh đó, chính sách hoàn thuế đáng tiếc lại góp phần cản trợ sự phát triển của các ngành
công nghiệp hỗ trợ nội địa. Cụ thể là chính sách cho phép doanh nghiệp sử dụng nguyên liệu
nhập khẩu khi xuất khẩu được hoàn thuế, trong khi nếu sử dụng nguyên liệu nội địa lại không
được hoàn thuế vô hình trung đã khuyến khích các doanh nghiệp xuất khẩu sử dụng nguyên liệu
nhập khẩu thay vì phát triển mạng lưới cung ứng trong nước.
17
Số liệu từ bảng nhập lượng – xuất
lượng (IO table) 2007 cho thấy tỷ lệ nhập khẩu nguyên liệu trung gian đã lên tới mức kỷ lục
40%, trong đó ngành công nghiệp chế biến có mức nhập khẩu nguyên liệu cao nhất (Bùi Trinh
2010, tr. 9). Đáng lo ngại là xu thế nhập khẩu này vẫn đang tiếp tục tăng lên chứ không hề giảm
bớt, góp phần quan trọng làm nhập siêu tăng nhanh trong những năm gần đây.
Việc tăng thuế nhập khẩu các nguyên vật liệu trung gian một mặt dẫn tới tình trạng suy giảm
ERP của ngành công nghiệp chế biến cũng như của toàn bộ các hàng hóa ngoại thương, mặt khác
góp phần làm tăng tỷ giá hối đoái thực của VND so với USD (xem Frank Flatters, tr. 7).
18
Cần
nhấn mạnh rằng tỷ giá thực tăng không chỉ do thuế nhập khẩu các hàng hóa trung gian tăng mà
còn do nhiều nguyên nhân khác, trong đó quan trọng nhất là lạm phát của Việt Nam cao hơn hẳn
so với các đối tác thương mại chính như đã phân tích ở trên và chính phủ có động cơ để duy trì
một đồng tiền mạnh. Các doanh nghiệp công nghiệp nhà nước kém năng lực cạnh tranh quốc tế
và chủ yếu hoạt độ
ng trên thị trường nội địa nên nguồn thu ngoại tệ ít, trong khi đó lại phải vay
nợ và nhập khẩu rất nhiều từ bên ngoài. Vì vậy, chính phủ có động cơ duy trì giá đồng nội tệ cao,
hoặc ít nhất rất ngần ngại phá giá VND, để một mặt giúp giảm gánh nặng nợ nước ngoài, mặt
khác hỗ trợ các DNNN giảm chi phí nhập khẩu máy móc và nguyên vật liệu.
19
Chính sách duy trì
đồng tiền mạnh của Việt Nam để hỗ trợ cho các ngành thay thế nhập khẩu của Việt Nam khác

17
Bên cạnh đó, cũng có thể lập luận rằng chính sách công nghiệp hóa nhanh, bất chấp lợi thế so sánh phụ thuộc
nhiều vào tiết kiệm (và tất nhiên cả công nghệ và kinh nghiệm quản lý) nước ngoài vì không có thời gian chờ đợi
khu vực tư nhân trong nước lớn mạnh. Đồng thời, các nguyên liệu cần thiết cho quá trình công nghiệp hóa chủ yếu
được nhập khẩu từ bên ngoài. Điều này cản trở sự phát triển c
ủa các ngành công nghiệp hỗ trợ trong nước. Thêm
vào đó, việc công nghiệp hóa dựa vào khu vực DNNN còn có tác dụng chèn lấn sự phát triển của khu vực dân doanh
trong nước, càng làm công nghiệp phụ trợ vốn đã yếu càng què quặt thêm.
18
Xem bài viết nhan đề “Measuring the Impacts of Trade Policies: Effective Rates of Protection”, tài liệu chuẩn bị
cho dự án SADC Trade Protocol do USAID tài trợ.
19
Trên thực tế, lo ngại về tăng gánh nặng nợ nước ngoài là một nguyên nhân chính được sử dụng để chống lại sức
ép phá giá VND trong năm 2009.

19
hoàn toàn khác chính sách duy trì đồng tiền yếu để hỗ trợ xuất khẩu của hầu hết các quốc gia
trong khu vực. Đây cũng là một nguyên nhân giải thích tình trạng nhập siêu triền miên của Việt
Nam trong suốt hơn hai thập kỷ qua như sẽ phân tích ở dưới.
Việc được núp sau hàng rào bảo hộ trong khi tỷ giá thực VND/USD lại tăng khiến năng lực cạnh
tranh quốc tế của các DNNN được bảo hộ vốn đã yếu lại càng yếu thêm. Ước tính DNNN hiện
đóng góp chưa đến 20% tổng kim ngạch xuất khẩu (ngoài dầu thô) và chưa đến 10% mức tăng
giá trị sản xuất công nghiệp hàng năm Việt Nam. Trong khi đó, khu vực dân doanh hiện đóng
góp khoảng 25% kim ngạch xuất khẩu (trừ dầu thô) và 45% giá trị sản xuất công nghiệp tăng
thêm.
Tóm lại, trong vòng ba thập kỷ qua nhập khẩu của Việt Nam rất cao, một mặt là do nhu cầu đẩy
nhanh quá trình công nghiệp hóa (đặc biệt là ở các doanh nghiệp công nghiệp nhà nước), mặt
khác là do công nghiệp hỗ trợ kém phát triển. Trong khi đó, năng lực cạnh tranh thấp, thiên kiến
chống lại xuất khẩu (anti-export bias), và tỷ giá thực VND/USD thường xuyên bị định giá cao

làm cho xuất khẩu (đặc biệt là của khu vực tư nhân) mặc dù tăng rất nhanh nhưng vẫn không đủ
đề bù đắp nhập khẩu (đặc biệt là của khu vực nhà nước). Kết quả cuối cùng là nhập siêu đã trở
thành vấn đề thường trực trong nền kinh tế Việt Nam (Bảng 7).
Bảng 7: Cán cân thương mại của Việt Nam và một số nước trong khu vực

1960‐1969 1970‐1979 1980‐1989 1990‐1999 2000‐2009
China
‐ ‐0,10 2,45 2,33 4,93
Japan
0,37 0,87 1,55 1,62 1,40
S.Korea
‐10,33 ‐6,21 0,91 1,14 1,62
Malaysia
4,60 4,16 4,35 4,60 17,44
Thailand
‐1,87 ‐3,55 ‐1,03 ‐0,31 4,18
Vietnam
‐ ‐ ‐7,50 ‐7,31 ‐7,95
Nguồn: Cơ sở dữ liệu WDI

Về phương diện nhập siêu, Việt Nam rất giống Hàn Quốc trong hai thập kỷ đầu đẩy mạnh công
nghiệp hóa, nhưng lại hoàn toàn khác so với các nước có xu hướng đi theo chiến lược thuận theo
lợi thế tự nhiên như Trung Quốc, Malaysia, hay Thái Lan. Ngay cả Thái Lan, một nước nhập

20
siêu tương đối dài trong quá trình nâng cấp công nghiệp, cũng chưa bao giờ nhập siêu ở mức quá
cao như Việt Nam và Hàn Quốc. Như sẽ được phân tích dưới đây, tình trạng nhập siêu của Việt
Nam vừa có nguyên nhân cơ cấu, vừa có nguyên nhân chính sách.
Nhìn từ góc độ vĩ mô, nền kinh tế Việt Nam tăng trưởng chủ yếu dựa vào tăng đầu tư. Thực tế là
đầu tư của Việt Nam trong mấy năm trở lại đây lên tới trên 40% GDP. Trong khi đó, tiết kiệm

nội địa đã xuống dưới 30% và vẫn đang có xu hướng giảm. Trong điều kiện này, để duy trì mức
đầu tư cao, Việt Nam ngày càng phụ thuộc vào việc nhập khẩu vốn từ bên ngoài. Hệ quả hiển
nhiên là thâm hụt tài khoản vãng lai (trong đó chủ yếu là thâm hụt thương mại) ngày càng trở
nên trầm trọng.
20

Bây giờ hãy nhìn cụ thể hơn vào hoạt động xuất khẩu và nhập khẩu. Về phương diện nhập khẩu,
chiến lược công nghiệp hóa bất chấp lợi thế so sánh của khu vực công nghiệp nhà nước đòi hỏi
phải nhập khẩu rất nhiều máy móc và công nghệ. Đồng thời, công nghiệp phụ trợ còi cọc khiến
hoạt động sản xuất của Việt Nam phụ thuộc rất nhiều vào nhập khẩu. Việc cắt giảm thuế quan
trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế cũng góp phần khuyến khích nhập khẩu.
Không những thế, một số nghiên cứu (ví dụ như của Athukorala và Bùi Trinh) chỉ ra rằng hệ
thống thuế quan của Việt Nam hiện nay thiên về bảo hộ các ngành công nghiệp nhà nước thâm
dụng nhập khẩu, trong khi hạn chế tiềm năng xuất khẩ
u của nhiều ngành Việt Nam có lợi thế
cạnh tranh như dệt may, da giày, nhựa, nông sản, và thủy hải sản.
Về phương diện xuất khẩu, năng suất của nền kinh tế thấp và chậm được cải thiện, trong khi chi
phí trung gian – bao gồm cả nguyên vật liệu và dịch vụ vận chuyển, hậu cần – tăng nhanh, do đó
làm tăng giá thành và giảm tính cạnh tranh của sản phẩm xuất khẩu. Hơn nữa, chính sách cố định
tỷ giá để hạn chế gánh nặng nợ nước ngoài và giảm chi phí cho các hoạt động thâm dụng nhập


20
Điều này xuất phát từ đẳng thức X – M = (S – I) + (T – G), có nghĩa là thặng dự thương mại thuần (X – M) bằng
thặng dư tiết kiệm nội địa (S – I) cộng với thặng dư ngân sách (T – G). Trong đó X = xuất khẩu, M = nhập khẩu, S =
tiết kiệm nội địa, I = đầu tư, T = thu nhập từ thuế, và G = chi tiêu của chính phủ. Ở Việt Nam, tăng trưởng dựa vào
đầu tư dẫn tới thiếu h
ụt tiết kiệm (hay S < I) và chi tiêu kém hiệu quả của nhà nước dẫn đến thâm hụt ngân sách (hay
T < G).

21
khẩu (chủ yếu của tập đoàn và tổng công ty nhà nước) càng hạn chế thêm năng lực cạnh tranh
vốn khiêm tốn của các sản phẩm xuất khẩu.
Cần nhấn mạnh là trong bức tranh nhập siêu của Việt nam hiện nay, Trung Quốc nổi lên như một
nguồn nhập siêu chủ yếu. Mặc dù cho đến năm 2000, Việt Nam vẫn còn xuất siêu sang Trung
Quốc, nhưng từ năm 2001 trở đi, Việt Nam hoàn toàn nhập siêu từ Trung Quốc. Không những
thế, mức nhập siêu tăng chóng mặt, từ 190 triệu đô-la năm 2001 lên tới 11,5 tỷ đô-la năm 2009,
tức là trung bình tăng gần 170%/năm – một hiện tượng nhập siêu vô tiền khoáng hậu trong lịch
sử ngoại thương Việt Nam. Kết quả là trong năm 2009, riêng nhập siêu từ Trung Quốc chiếm tới
90% tổng nhập siêu của Việt Nam với toàn thế giới. Vì vậy, việc điều chỉnh cán cân thương mại
với Trung Quốc sẽ là một bộ phận quan trọng, nếu không nói là quan trọng nhất, trong chiến
lược giảm nhập siêu của Việt Nam.
Đánh giá ban đầu về tác động vĩ mô của các tập đoàn và tổng công ty nhà nước
Phần này trình bày một vài nhận xét về vai trò của các tập đoàn nhà nước và các tổng công ty
trong tình tình bất ổn kinh tế vĩ mô năm 2007-2008.
21
Trong giai đoạn này, nền kinh tế Việt Nam
đã trở nên quá nóng. Lạm phát từ mức ổn định 6,7% năm 2006 tăng vọt lên 12,6% năm 2007 rồi
20% trong năm 2008. Thâm hụt thương mại cũng nhảy vọt từ dưới 5% GDP năm 2006 lên gần
20% trong năm 2007. Tình hình này kéo dài và trở nên tồi tệ hơn vào nửa đầu năm 2008 khi lạm
phát và thâm hụt thương mại so với cùng kỳ năm trước có lúc lên tới 25% và thâm hụt vượt mức
30% GDP.
Như đã thảo luận, những khó khăn kinh tế hiện nay của Việt Nam là do tình trạng không hiệu
quả có tính cơ cấu trong nền kinh tế. Các tập đoàn nhà nước và các tổng công ty tiếp tục nhận
được nhiều tín dụng trong nền kinh tế và chiếm tỷ trọng chi phối trong các dự án đầu tư công
lớn, bất chấp tình trạng phi hiệu quả của họ. Đồng thời, khu vực tư nhân, hiện đang hoạt động tốt
hơn nhiều so với khu vực nhà nước trong việc tạo ra việc làm và xuất khẩu, lại đang lâm nguy do

21
Tình trạng bất ổn vĩ mô trong giai đoạn này sẽ được phân tích thêm trong phần ”Tác động vĩ mô của chính sách

công nghiệp”.

22
bị chèn ép trong tình hình kinh tế hiện tại. Đây là sự mâu thuẫn cơ bản trong nền kinh tế lưỡng
thể của Việt Nam, mà có thể lập luận là nguyên nhân chính của các vấn đề lạm phát, thâm hụt
ngân sách và thâm hụt thương mại gần đây.
Tình hình hiện tại của các tập đoàn nhà nước Việt Nam xem ra còn hiểm nghèo hơn của các
chaebol Hàn Quốc vào năm 1997. Các chaebol Hàn Quốc sống sót qua cuộc khủng hoảng châu
Á đã bị chỉ trích một cách chính xác vào năm 1997-98 khi tỉ lệ nợ trên vốn sở hữu của họ tăng
lên đến ba, bốn, hay năm, và họ buộc phải cắt giảm tỉ lệ này xuống một nửa. Ở Việt Nam, sự
tăng trưởng rất nhanh của nợ – 42 lần vốn sở hữu trong trường hợp Cienco 5 và 22 lần vốn chủ
sở hữu trong trường hợp Vinashin – cho thấy tình trạng không thể huy động vốn từ lợi nhuận hay
thông qua phát hành trái phiếu. Ngoài ra, đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước (chủ yếu được
thực hiện bởi các tập đoàn và tổng công ty) gia tăng đột ngột thêm gần 60%, dẫn đến thâm hụt
ngân sách tăng vọt trong năm 2007. Vấn đề này nằm ở tâm điểm của những trục trặc hiện nay, và
là trở ngại nghiêm trọng cho tăng trưởng tiếp tục.
Lạm phát sẽ không thể nào kiểm soát được nếu nguồn vốn rẻ vẫn được chỉ định rót vào các tập
đoàn nhà nước. Không có giải pháp tiền tệ nào cho vấn đề ngân sách này. Các điều kiện tín dụng
thắt chặt hơn sẽ tiếp tục lấn át khu vực tư nhân, vì những doanh nghiệp vừa và nhỏ này không
được tiếp cận tín dụng có trợ cấp. Những doanh nghiệp này hoạt động hi
ệu quả vì họ phải tuân
theo nguyên tắc của thị trường. Cũng theo cơ sở lý luận đó, cách duy nhất để bảo đảm các tập
đoàn nhà nước và các tổng công ty không đầu tư vào những dự án kém cỏi là buộc họ phải trả lãi
suất thị trường cho nguồn vốn có được và bỏ đi các hình thức bảo đảm của chính phủ trung ương
mà những công ty này tận hưởng cho đến nay.
Chúng tôi tin rằ
ng sự hình thành các tập đoàn theo phương cách hiện tại sẽ không mang lại cho
Việt Nam một khu vực công nghiệp nặng có sức cạnh tranh quốc tế. Trong một thời gian, động
năng của khu vực tư nhân và đầu tư trực tiếp nước ngoài có thể giúp ngành công nghiệp Việt
Nam tăng trưởng nhanh chóng, nhưng đến lúc nào đó trong một tương lai không quá xa, Việt

Nam cũng sẽ phải có một khu vực công nghiệp nặng năng động và chiến lược hiện tại xem ra
không thể là phương tiện để giúp đất nước đạt được đến đó. Để đạt mục tiêu này (và cũng để tái

23
lập sự ổn định kinh tế) chính phủ Việt Nam nên giải quyết những khiếm khuyết mang tính cơ cấu
cốt lõi này – cụ thể là nền kinh tế “lưỡng thể”. Việt Nam không thể vừa hội nhập vào nền kinh tế
toàn cầu, lại vừa tiếp tục thực hiện những chính sách như thể các bài học đau xót của các nền
kinh tế khác hay “luật trọng trường” không thể áp dụng ở Việt Nam.
Kết luận
Để nhanh chóng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, và xây dựng một nền kinh tế độc lập – tự chủ,
Việt Nam đã kiên trì theo đuổi mô hình tăng trưởng dựa vào đầu tư trong suốt hơn hai thập kỷ kể
từ Đổi mới. Tuy nhiên, do đầu tư của nền kinh tế, đặc biệt là của khu vực DNNN, nhìn chung
kém hiệu quả nên tỷ lệ đầu tư cần thiết để đạt cùng mức tăng trưởng GDP ngày càng cao. Cụ thể
là tỷ lệ đầu tư trung bình của Việt Nam trong giai đoạn 2000 – 2009 lên tới 35%.
Để hỗ trợ cho khối lượng đầu tư rất lớn này, trong đó khu vực nhà nước được coi là “chủ đạo”,
chính phủ thường xuyên phải thực hiện chính sách tài khóa và tiền tệ mở rộng. Nhưng vì hiệu
quả đầu tư thấp nên thâm hụt ngân sách và lạm phát trở thành nỗi lo lắng thường trực. Không
những thế, vì hoạt động sản xuất và tiêu dùng ở Việt Nam phụ thuộc rất nhiều vào nhập khẩu nên
thâm hụt thương mại đã đi theo tăng trưởng như hình với bóng.
Lạm phát cao, thâm hụt ngân sách và thương mại lớn khiến VND luôn chịu rủi ro giảm giá. Nói
tóm lại, Việt Nam đã rơi vào quỹ đạo trong đó phát triển công nghiệp và tăng trưở
ng cao luôn đi
đôi với rủi ro bất ổn vĩ mô lớn. Điều này cũng có nghĩa là Việt Nam rất khó đạt được mục tiêu
công nghiệp hóa và hiện đại hóa vào năm 2010. Điều kiện tiên quyết để có thể thay đổi tình trạng
này là cải thiện hiệu quả của đầu tư, bắt đầu bằng đầu tư công, đặc biệt là của các tập đoàn và
tổng công ty kém hiệu quả nhưng lại thâm dụng vốn.
Mô hình phát triển công nghiệp hiện nay là một nguyên nhân trực tiếp dẫn đến những mất cân
đối vĩ mô của Việt Nam gần đây. Tương tự như mô hình tăng trưởng, mô hình phát triển công
nghiệp ở Việt Nam dựa chủ yếu vào đầu tư, nhưng đầu tư lại kém hiệu quả. Hệ quả là thiếu hụt
tiết kiệm ngày càng lớn, thâm hụt ngân sách ngày càng sâu, và l

ạm phát đã trở thành cái bóng đi

24
theo tăng trưởng. Nếu những mất cân đối này không được giải quyết, chúng sẽ dẫn tới việc tiền
đồng mất giá và giảm dự trữ ngoại hối, đe dọa trực tiếp tới sự ổn định vĩ mô của nền kinh tế.
Vì vậy, Việt Nam cần xem xét lại chiến lược công nghiệp bất chấp lợi thế so sánh, đồng thời
khuyến khích thích đáng các hoạt động công nghiệp thuận theo lợi thế so sánh. Như đã phân
tích, chiến lược công nghiệp bất chấp lợi thế so sánh do khu vực nhà nước thực hiện là nguyên
nhân của nhiều mấy cân đối vĩ mô của nền kinh tế, cụ thể là thiếu hụt tiết kiệm, nhập siêu, và
thâm hụt ngân sách. Không những thế, chiến lược này còn tiềm tàng nguy cơ lạm phát, kéo theo
bất ổn vĩ mô có tính chu kỳ do tín dụng và cung tiền phải tăng rất nhanh để đáp ứng nhu cầu
không ngừng tăng lên của đầu tư trong bối cảnh nền kinh tế kém hiệu quả. Trong khi đó, khu vực
tư nhân thuận theo lợi thế so sánh, là nguồn tạo công ăn việc làm, xuất khẩu và phát triển công
nghiệp chủ yếu lại không được hỗ trợ một cách thích đáng.
Việt Nam cần hết sức thận trọng đối với các chương trình phát triển công nghiệp nặng, đặc biệt
trong những ngành Việt Nam không có lợi thế so sánh. Phát triển công nghiệp nặng đòi hỏi một
lượng vốn rất lớn, trong khi tiết kiệm nội địa của Việt Nam đang có xu hướng giảm mạnh. Hệ
quả là Việt Nam đã trở nên rất phụ thuộc vào vốn nước ngoài (FDI và ODA) cũng như các biện
pháp áp chế tài chính để phân bổ vốn cho các DNNN. Việc phải nhập khẩu vốn từ bên ngoài đã
dẫn tới tình trạng thâm hụt cán cân vãng lai; còn áp chế tài chính dẫn tới sự biến dạng của thị
trường vốn và kìm hãm sự phát triển của khu vực kinh tế dân doanh năng động và giàu tiềm
năng.


25
Tài liệu tham khảo
Amsden, Alice (2001). The Rise of the Rest. Challenges to the West from Late-Industrializing
Economies. Oxford University Press.
Ark, Bart Van and Marcel P.Timmer (2003). “Asia’s Productivity and Potential: The
contribution of sectors and structural change,” edewerk/Ark/

pdf/Asiapaper4.pdf
Athukorala, Prema-chandra (2006). “Trade Policy Reforms and the Structure of Protection in
Vietnam,” The World Economy 29(2), pp. 161–187.
Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII (2001). Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001
– 2010.
Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X (2010). Dự thảo chiến lược phát triển kinh tế-xã hội
2011-2020.
Bianchi, Patrizio and Sandrine Labory (2006). “From ‘Old’ Industrial Policy to ‘New’ Industrial
Development Policies,” Chapter 1 in International Handbook on Industrial Policy, Bianchi,
Patrizio and Sandrine Labory (eds), Edward Elgar Publishing Limited, pp. 3-27.
Bianchi, Patrizio and Sandrine Labory (2006). International Handbook on Industrial Policy,
Edward Elgar Publishing Limited.
Blomström, Magnus and Kokko, Ari, (2003), From Natural Resources to High-tech Production:
The Evolution of Industrial Competitiveness in Sweden and Finland, No 3804, CEPR Discussion
Papers, C.E.P.R. Discussion Papers.
Carruthers, R., Bajpai, J.N. and Hummels, D. (2003). Trade and Logistics: An East Asian
Carruthers, Robin and Jitendra N. Bajpai (2002). “Trends in Trade and Logistics: an East Asian
Perspective,” Published by the World Bank.
Viện Nghiên cứu và Quản lý Kinh tế Trung ương và Trường Chính sách công Lý Quang Diệu
(2010). Báo cáo năng lực cạnh tranh Việt Nam 2010, Hà Nội.
Chang, Ha-joon (1994). The Political Economy of Industrial Policy. Macmillan, London.
Chang, Ha-joon (2002). Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical
Perspective. Anthem Press.
Chang, Ha-Joon and Lin, Lin (2009). “Should Industrial Policy in Developing Countries
Conform to Comparative Advantage or Defy it? A Debate Between Justin Lin and Ha-Joon
Chang,” Development Policy Review, vol. 27, issue 5, pages 483-502.
Cimoli M., Dosi G., and Stiglitz J.E. (2009). “The Political Economy of Capabilities
Accumulation: The Past and Future of Policies for Industrial Development,” Chapter 1 in
Industrial Policy and Development: The Political Economy of Capabilities Accumulation, Dosi,
G., Cimoli, M. and Stiglitz, J. (eds.), Oxford University Press, Oxford.