Báo cáo " Về dự thảo Luật Kiểm toán độc lập " doc

Xây dựng pháp luật
tạp chí luật học số
8/2010

71





TS. Phạm Thị Giang Thu *
hỏng 3/2010, D tho Lut kim toỏn
c lp ó c chớnh thc a ra ly ý
kin rng rói t cụng chỳng. Ngy 8/4/2010,
Vn phũng Chớnh ph phi hp cựng vi
Phũng thng mi v cụng nghip Vit
Nam, B ti chớnh t chc hi tho, ly ý
kin v D tho ny. Nghiờn cu D tho
Lut kim toỏn c lp, chỳng tụi cú mt s
ý kin trao i sau õy.
1. Nguyờn tc xõy dng Lut
Th nht, Lut kim toỏn c lp phi
m bo tớnh k tha, tớnh ton din, tớnh
thc tin, tớnh c th, chi tit v cú kh nng
ỏp dng trc tip.
Cho n nay, hot ng kim toỏn c
lp ó c thc t iu chnh bi nhiu
vn bn di lut, tuy giỏ tr phỏp lớ cũn
hn ch nhng cỏc vn bn hin hnh cú

nhiu quy nh tt, phự hp vi thc tin
Vit Nam v thụng l quc t. Cỏc quy
nh liờn quan n t chc, thnh lp, hot
ng ca cỏc t chc kim toỏn c lp
c quy nh khỏ c th, tuy cũn cha
thc s y . Vỡ vy, khi xõy dng D
tho Lut ny cn tip tc k tha cỏc quy
nh cú sn nhm m bo tớnh kh thi v
tớnh hp lớ ca D tho Lut kim toỏn c
lp trong bi cnh Vit Nam ang thc
hin l trỡnh hi nhp quc t v ci cỏch
ton din h thng phỏp lớ cho phự hp vi
thụng l quc t. Vic k tha ny cng
cũn to iu kin cho cỏc t chc, cỏ nhõn
cú liờn quan n hot ng kim toỏn c
lp trong quỏ trỡnh chuyn i t vic ỏp
dng cỏc quy nh hin hnh sang vic
tuõn th Lut kim toỏn c lp.
Tớnh ton din s c m bo khi ni
dung ca Lut c ban hnh bao gm
ton b nhng ni dung liờn quan n t
chc, hot ng ca t chc kim toỏn k
t giai on chun b u t n khi chm
dt s tn ti ca loi ch th ny; a ra
c cỏc yờu cu c th cho ch th chp
hnh v tuõn th hot ng kim toỏn c
lp. Yờu cu nờu trờn hon ton khụng cú
ngha Lut kim toỏn c lp s ghi nhn
li nhng ni dung ó c ghi nhn ti
cỏc vn bn lut khỏc nh Lut doanh

nghip, Lut u t tr thnh b lut
m cn tuõn th mi quan h gia lut
chung v lut chuyờn ngnh.
Tớnh c th s c m bo nu nh D
tho Lut cú xem xột h thng vn bn di
lut hin hnh v nõng lờn thnh lut. Thc
hin yờu cu ny s gii quyt c tõm lớ
cho rng lut Vit Nam luụn ch dng li
mc nguyờn tc v khụng th ỏp dng trc
tip gii quyt cỏc vn khỳc mc t ra
trong thc tin.
Th hai, m bo tớnh minh bch trong
cỏc ni dung ca Lut kim toỏn c lp
T

* Ging viờn chớnh Khoa phỏp lut kinh t
Trng i hc Lut H Ni


X©y dùng ph¸p luËt
72



t¹p chÝ luËt häc sè
8/2010

Không thể phủ nhận rằng hệ thống pháp
luật Việt Nam hiện hành đã thực sự đảm bảo
tính công khai, tuy nhiên, bên cạnh đó, cần

hướng tới thực hiện đầy đủ nội dung của
nguyên tắc minh bạch. Điều này có nghĩa là
nội dung cần điều chỉnh được ghi nhận rõ
trong phạm vi điều chỉnh của Luật và tối đa
hoá các quy định cụ thể cần phải thể hiện
trong văn bản này, hạn chế việc quy định
những vấn đề lớn nhưng lại ghi nhận trong
văn bản dưới luật. Giải quyết được yêu cầu
của minh bạch hoá còn là cơ sở để thực hiện
tốt nguyên tắc pháp chế và thực hiện đúng
quyền của Quốc hội khi quyết định những
vấn đề lớn của nền kinh tế.
Thứ ba, việc ban hành Luật kiểm toán
phải đảm bảo tính khả thi trong quá trình
áp dụng
Với tư cách bộ phận của kiến trúc
thượng tầng, pháp luật quốc gia phải được
xây dựng dựa trên cơ sở điều kiện kinh tế
xã hội của chính quốc gia đó, đây cũng là
một trong các nguyên tắc quan trọng đã
được ghi nhận trong lí luận nhà nước và
pháp luật. Vấn đề này ảnh hưởng trực tiếp
đến việc xây dựng nội dung cụ thể của từng
điều khoản và yêu cầu đặt ra là các điều
khoản đó cần phải có cơ sở thực tế để thực
hiện khi ban hành văn bản luật hoặc nếu
chưa có đủ cơ sở để thực hiện ngay, cần có
tiến độ đảm bảo thực hiện. Tất cả những
vấn đề này cần được ghi nhận ngay trong
văn bản Luật. Nguyên tắc khả thi có ý nghĩa

quan trọng khi quy định nội dung mới, đặc
biệt là các điều kiện để thành lập và hoạt
động, các chuẩn mực kiểm toán…
Thứ tư, sự phù hợp với cam kết quốc tế
Trong bối cảnh hiện nay, việc thực hiện
các cam kết quốc tế của Việt Nam thuộc
lĩnh vực kiểm toán độc lập là không thể
tránh khỏi. Để thực hiện các cam kết này,
đòi hỏi phải có quá trình nội luật hoá mạnh
mẽ trong đó bao gồm việc đưa các nội dung
cam kết quốc tế vào hệ thống pháp luật nói
chung và Luật kiểm toán độc lập nói riêng.
Mặt khác, việc nội luật hoá các cam kết
quốc tế của Việt Nam trong lĩnh vực kiểm
toán độc lập cũng phải tính đến những ảnh
hưởng của các quy định đối với các tổ chức
kiểm toán độc lập trong nước. Vì lẽ đó, việc
ban hành Luật kiểm toán độc lập không
những phải nhằm mục tiêu thực hiện các
cam kết quốc tế của Việt Nam trong lĩnh
vực cung ứng dịch vụ tài chính mà còn phải
đảm bảo khả năng giúp đỡ và hỗ trợ các tổ
chức kiểm toán độc lập trong nước cạnh
tranh công bằng và bình đẳng với các tổ
chức kiểm toán độc lập nước ngoài trên
lãnh thổ Việt Nam cũng như trên thị trường
quốc tế. Ngoài yêu cầu này, khi thực hiện
cam kết, xây dựng nội dung quy phạm pháp
luật, cần tính tới các nguyên tắc đối xử giữa
tổ chức kiểm toán trong nước với tổ chức

kiểm toán có vốn đầu tư nước ngoài (đặc
biệt là nguyên tắc đối xử quốc gia); giữa
kiểm toán viên trong nước cũng như kiểm
toán viên nước ngoài, vấn đề công nhận lẫn
nhau trong hoạt động kiểm toán độc lập…
2. Các vấn đề cụ thể
2.1. Có nên quy định các chuẩn mực
kiểm toán cụ thể ngay trong luật hay không?
Khái niệm chuẩn mực kiểm toán được
ghi nhận tại Điều 5 Dự thảo tuy nhiên còn có


X©y dùng ph¸p luËt
t¹p chÝ luËt häc sè
8/2010

73

nhiều ý kiến khác nhau về việc chuẩn mực
kiểm toán được quy định ngay trong văn bản
luật hay được quy định trong văn bản dưới
luật hay được công bố tại văn bản không
phải là văn bản pháp luật. Về vấn đề này,
chúng tôi cho rằng việc quy định ở đâu còn
phải căn cứ vào giá trị của báo cáo kiểm
toán, trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm các
quốc gia. Nếu các chuẩn mực kiểm toán
được quy định tại văn bản này hoặc tại văn
bản pháp luật khác, điều đó có ý nghĩa bắt
buộc và có giá trị pháp lí cho các chuẩn mực.

Nếu chuẩn mực được ghi nhận bởi văn bản
pháp luật thì nó không thể được ban hành
bởi tổ chức hiệp hội nghề nghiệp. Khi các
chuẩn mực kế toán đã có giá trị pháp lí sẽ
kéo theo giá trị pháp lí của báo cáo kiểm
toán. Thực tế tại các quốc gia cho phép hoạt
động kiểm toán độc lập, các chuẩn mực kiểm
toán thường do tổ chức hiệp hội kiểm toán
công bố, theo đó báo cáo kiểm toán không
có giá trị pháp lí bắt buộc. Dự thảo Luật
kiểm toán độc lập đang đi theo hướng thứ
hai và chúng tôi ủng hộ quan điểm này.
2.2. Việc quy định cơ quan nhà nước có
thẩm quyền cấp phép thành lập và hoạt động
tại Điều 22 Dự thảo (Bộ tài chính cấp giấy
phép thành lập và hoạt động cho doanh
nghiệp kiểm toán)
Theo quy định hiện hành, việc thành lập
tổ chức kiểm toán không cần xin cấp giấy
phép thành lập và hoạt động mà chỉ tiến
hành đăng kí kinh doanh theo Nghị định
88/2006/NĐ-CP ngày 29/8/2006 về đăng kí
kinh doanh. Dự thảo quy định việc thành lập
và hoạt động phải được cấp giấy phép thành
lập và hoạt động bởi Bộ tài chính. Chúng tôi
ủng hộ quan điểm này với lí do hoạt động
kiểm toán độc lập cung ứng dịch vụ tài chính
đặc thù, có mức độ ảnh hưởng rộng rãi đối
với các hoạt động kinh tế, ảnh hưởng đến uy
tín của tổ chức được kiểm toán và ảnh hưởng

đến các giao dịch trên thị trường tài chính tín
dụng nên cần có kiểm soát ngay từ ban đầu
sự hình thành của các tổ chức cung cấp dịch
vụ này. Điều này hoàn toàn không có nghĩa
làm mất đi quyền tự do kinh doanh của các
chủ thể có nhu cầu mà chỉ đảm bảo cơ sở để
các chủ thể đó thực hiện tốt hoạt động kinh
doanh của mình.
2.3. Vấn đề về kiểm toán viên và tiêu
chuẩn kiểm toán viên
- Kiểm toán viên là người trực tiếp thực
hiện hoạt động kiểm toán nên việc xác định
điều kiện, tiêu chuẩn hành nghề cho kiểm
toán viên là hoàn toàn phù hợp và cần được
công bố rõ ràng, cụ thể, tránh sự hiểu lầm
sang các chủ thể có chứng chỉ hành nghề
kiểm toán độc lập nhưng đang thực hiện hoạt
động tại các đơn vị khác không phải với tư
cách là kiểm toán viên. Thực tế tại các tổ
chức tài chính lớn hiện nay như ngân hàng
thương mại, doanh nghiệp bảo hiểm, tổ chức
kinh doanh chứng khoán có nhiều cán bộ
nhân viên đã từng là kiểm toán viên, thực
hiện hoạt động kiểm toán tại các công ti
kiểm toán nhưng hiện tại đang tiến hành các
công việc khác liên quan đến nghề kế toán,
kiểm toán như hoạt động của kiểm toán nội
bộ, hoạt động kế toán tại doanh nghiệp. Bên
cạnh đó, thiết nghĩ sẽ là hợp lí hơn khi sử
dụng các thuật ngữ thống nhất về kiểm toán

viên hành nghề trong các điều luật khác nhau
để tránh gây tranh cãi hoặc gây nhầm lẫn


X©y dùng ph¸p luËt
74



t¹p chÝ luËt häc sè
8/2010

trong quá trình thực thi pháp luật. Vấn đề
này có thể nhận thấy tại các Điều 4, Điều 22,
Điều 24, Điều 25 khoản 2.
- Vấn đề thành viên của Hiệp hội kiểm
toán: Cũng gắn với tiêu chuẩn của kiểm toán
viên hành nghề, Điều 16, khoản 1, mục đ Dự
thảo có quy định “là hội viên của tổ chức
nghề nghiệp về kiểm toán của Việt Nam”,
theo chúng tôi cần phải cân nhắc hơn. Là tổ
chức hiệp hội, cho dù là hiệp hội nghề
nghiệp, việc bắt buộc tham gia với tư cách là
tiêu chuẩn cứng dường như không phù hợp
với nguyên tắc tham gia nhập hội. Nếu coi
nghề kiểm toán độc lập cũng có ảnh hưởng
tương tự như nghề luật sư thì có thể áp dụng
phương án tương tự như quy định về điều
kiện hành nghề của luật sư theo Luật luật sư.
Tuy nhiên, sẽ không thực sự thỏa đáng vì

liên quan đến hoạt động hành nghề trong
lĩnh vực tài chính còn có hàng loạt các nghề
khác có yêu cầu chuyên môn cao nhưng
không bắt buộc phải trở thành hội viên của
hiệp hội nghề nghiệp đó. Các cá nhân được
phép hành nghề kinh doanh chứng khoán
không bắt buộc phải là hội viên của Hiệp hội
kinh doanh chứng khoán là ví dụ cụ thể.
Trong trường hợp buộc phải lựa chọn
phương án theo Dự thảo, cần bổ sung thêm
những lợi ích và nghĩa vụ tối đa (về mức
phí) mà kiểm toán viên sẽ thực hiện khi trở
thành hội viên.
- Vấn đề kiểm toán viên nước ngoài,
người có chứng chỉ hành nghề kiểm toán
được cấp ở nước ngoài, vấn đề chuyển đổi
và công nhận: Một trong những thực tiễn
pháp lí phát sinh là nhu cầu tham gia cung
ứng dịch vụ kiểm toán và hành nghề kiểm
toán của các tổ chức và cá nhân nước ngoài
trên lãnh thổ Việt Nam. Theo như những
nguyên tắc chung chúng tôi đã đề xuất
trong mục 1 - Nguyên tắc xây dựng Luật, sẽ
là cần thiết quy định ngay trong Luật này
việc công nhận chứng chỉ kiểm toán viên
của các cá nhân cung cấp dịch vụ trên lãnh
thổ Việt Nam nhưng lại không hiện diên tại
Việt Nam và quy định việc chuyển đổi
chứng chỉ hành nghề cho kiểm toán viên
nước ngoài khi họ thực hiện hoạt động kiểm

toán tại Việt Nam. Tuy nhiên, việc công
nhận này là “công nhận có điều kiện” và
hình thức thể hiện của sự công nhận cũng
cần được quy định rõ.
2.4. Vấn đề được phép hành nghề kiểm
toán của đối tượng là cán bộ
Điều 17, khoản 2 Dự thảo đề xuất “cán
bộ, công chức theo quy định của pháp luật
về cán bộ, công chức” không được đăng kí
hành nghề kiểm toán độc lập. Nếu như trước
đây, việc cấm hay hạn chế tham gia hành
nghề, trực tiếp đầu tư kinh doanh của cán bộ,
công chức tương đối rộng thì hiện nay đang
có xu hướng giảm dần đối tượng cấm (chỉ
cấm đối với công chức và sĩ quan, người
đang thuộc lực lượng vũ trang). Bên cạnh
đó, khái niệm “cán bộ” thực tế rất rộng, sử
dụng trong nhiều trường hợp khác nhau,
được sử dụng mang tính phổ biến ngay tại
các doanh nghiệp. Vì vậy, chúng tôi cho
rằng có thể cân nhắc để đi theo hướng quy
định chỉ cấm công chức, người thuộc lực
lượng vũ trang không được đăng kí hành
nghề kiểm toán độc lập. Việc chỉ quy định
cấm đối với nhóm chủ thể này sẽ mở ra cơ
hội cho thị trường kiểm toán độc lập của


X©y dùng ph¸p luËt
t¹p chÝ luËt häc sè

8/2010

75

Việt Nam thêm một lực lượng cá nhân có
trình độ chất lượng cao, có thể cung cấp dịch
vụ này tại Việt Nam, tăng sức cạnh tranh
giữa kiểm toán viên trong nước với kiểm
toán viên có yếu tố nước ngoài.
2.5. Về tổ chức hiệp hội nghề nghiêp
Hiệp hội kiểm toán độc lập là tổ chức
kiểm toán mang tính phổ biến ở các quốc
gia, trong đó có Việt Nam, vì vậy sự tồn tại
của tổ chức nghề nghiệp về kiểm toán ở Việt
Nam (hiện nay là Hội kiểm toán viên hành
nghề) là khách quan. Điều này lí giải việc
xác định rõ vai trò của tổ chức hiệp hội trong
hoạt động kiểm toán tại Luật kiểm toán độc
lập là cần thiết. Tuy nhiên, với tính chất là tổ
chức xã hội nghề nghiệp, việc thực thi các
hoạt động mang tính chất quản lí nhà nước
không thể gán cho chủ thể này. Nếu thống
nhất theo nguyên tắc đó, việc cân nhắc quy
định công việc (quyền hạn) của tổ chức này
tại Điều 11 Dự thảo cũng phải thể hiện yêu
cầu nêu trên.
2.6. Về tổ chức kiểm toán
Liên quan đến tổ chức kiểm toán – chủ
thể quan trọng và chủ yếu cần điều chỉnh
trong Luật kiểm toán độc lập, chúng tôi

muốn chia sẻ thêm một số ý kiến liên quan
đến điều kiện thành lập doanh nghiệp kiểm
toán, việc công bố giấy phép thành lập, việc
thu hồi giấy phép và xử lí trong trường hợp
tổ chức kiểm toán buộc phải dừng hoạt động
và xử lí rủi ro nghề nghiệp.
- Về điều kiện thành lập tổ chức kiểm
toán, tại mục Mục c khoản 1 quy định chưa
rõ. Quy định “5 kiểm toán viên có thời gian
thực tế làm kiểm toán ở doanh nghiệp kiểm
toán từ đủ 36 tháng trở lên” có nhiều điểm
cần phải làm rõ. Thứ nhất, quy định này có
đồng nghĩa với kiểm toán viên hành nghề
hay không? Thứ hai, yêu cầu về đủ 36 tháng
có đặt ra tính liên tục hay không hay chỉ là
số thời gian cộng dồn? Thời gian này có gắn
trực tiếp với hoạt động kiểm toán hay có thể
bao gồm những công việc khác. Những nội
dung trên không được làm rõ. Bên cạnh đó,
số lượng kiểm toán viên theo Dự thảo cũng
cần được cân nhắc. Hiện nay các doanh
nghiệp kiểm toán chỉ cần có ba kiểm toán
viên hành nghề, việc tăng số kiểm toán viên
cần được xem xét và có lộ trình thực hiện,
quy định ngay trong Luật. Đây cũng chính là
một trong những yêu cầu tính khả thi của
Luật kiểm toán độc lập.
- Việc công bố giấy phép thành lập tại
Điều 28 “trong 10 ngày kể từ ngày được cấp
giấy phép” cũng có thể cần xem xét thêm để

có sự tương đồng với yêu cầu công bố của
các tổ chức tài chính khác. Chẳng hạn như
Luật tổ chức tín dụng không quy định trong
văn bản này về thời hạn tối thiểu phải công
bố mà chỉ quy định thời hạn tối đa tổ chức
tín dụng phải thực hiện hoạt động ngân
hàng; Luật chứng khoán (tại Điều 66) lại quy
định việc công bố giấy phép phải được tiến
hành trong thời hạn 7 ngày…
- Về việc thu hồi giấy phép thành lập
và hoạt động tại Điều 32 cũng còn những
quy định chưa rõ ràng. Theo quy định này
việc xác định doanh nghiệp kiểm toán
không đủ điều kiện thành lập và hoạt động
sẽ là cơ sở để đình chỉ, thu hồi giấy phép
thành lập và hoạt động. Tuy nhiên, chúng
tôi cho rằng nếu trong giai đoạn chuẩn bị
thành lập, các điều kiện không đạt được sẽ


X©y dùng ph¸p luËt
76



t¹p chÝ luËt häc sè
8/2010

không thể được cấp giấy phép. Phải chăng
Dự luật tính đến phương án trong quá trình

hoạt động, các tổ chức này không duy trì
được các điều kiện trên? Nếu vậy, cần quy
định lại cho rõ.
- Gắn với Điều 32 khoản 3 quy định về
trường hợp thu hồi giấy phép cần cân nhắc
quy định xử lí đối với hoạt động/hợp đồng
chưa thể chấm dứt. Theo đó, doanh nghiệp
kiểm toán khi bị thu hồi giấy phép, phải
chấm dứt ngay mọi hoạt động. Quy định này
khó có thể đảm bảo được quyền lợi của đơn
vị được kiểm toán và cũng mâu thuẫn với
khoản 2 Điều 41. Thiết nghĩ, Luật kiểm toán
độc lập cần quy định cụ thể hơn về trường
hợp này. Trong trường hợp tương tự, tại Luật
kinh doanh bảo hiểm năm 2000 và Nghị định
số 45/2007/NĐ-CP ngày 27/3/2007 đã quy
định khá cụ thể về trường hợp chuyển giao
hợp đồng bảo hiểm.
- Vấn đề mua bảo hiểm nghề nghiệp và
trích lập quỹ dự phòng rủi ro nghề nghiệp
cũng cần quan tâm. Điều 34 khoản 4 có nêu:
doanh nghiệp kiểm toán phải mua bảo hiểm
nghề nghiệp hoặc trích lập quĩ dự phòng rủi
ro nghề nghiệp. Quy định như vậy, quyền lợi
của người bị thiệt hại sẽ không được bảo
đảm. Nếu doanh nghiệp chọn phương án
trích lập quĩ dự phòng ngay từ khi mới thành
lập, mức trích sẽ rất hạn chế, không đủ khả
năng bồi thường thiệt hại. Sẽ là phù hợp hơn
khi pháp luật quy định trong thời gian mới

thành lập, các doanh nghiệp bắt buộc mua
bảo hiểm nghề nghiệp; khi đủ điều kiện
(theo báo cáo tài chính) doanh nghiệp sẽ
được lựa chọn một trong hai phương án như
dự thảo đề ra.
2.7. Đơn vị được kiểm toán
Điều 44 quy định về đơn vị được kiểm
toán có xác định 3 nhóm chủ thể bắt buộc
“được” kiểm toán, trong đó có “doanh
nghiệp nhà nước”, theo chúng tôi cần đưa
vào Dự thảo này cho phù hợp. Theo quy
định hiện hành ngày 1/7/2010 Luật doanh
nghiệp nhà nước sẽ hết hiệu lực, các doanh
nghiệp nhà nước sẽ buộc phải chuyển đổi
sang hình thức doanh nghiệp phù hợp. Trong
khi đó, nếu Luật kiểm toán độc lập được ban
hành trong năm 2011, liệu còn nhóm chủ thể
là doanh nghiệp nhà nước không, có lẽ
chúng ta cần cân nhắc thêm.
2.8. Đơn vị có lợi ích công chúng
Thực chất vấn đề kiểm toán báo cáo tài
chính của doanh nghiệp công chúng cũng
thể hiện đơn vị có lợi ích công chúng nằm
trong diện “được” kiểm toán bắt buộc. Điều
62 quy định về tổ chức tài chính bên cạnh
việc xác định nhóm chung, còn liệt kê hàng
loạt các loại tổ chức tài chính khác, câu hỏi
đặt ra có thể là: vậy còn loại nào khác ngoài
những trường hợp được nêu không, vì vậy
nên cân nhắc để quy định rõ ràng hơn. Cũng

tại điều này còn quy định tổ chức phát hành
nằm trong diện là đơn vị công chúng, tuy
nhiên đây là khái niệm rất rộng, không thực
sự phù hợp vì tổ chức phát hành có thể là
phát hành ra công chúng hoặc riêng lẻ.
Trường hợp đối với tổ chức phát hành riêng
lẻ, chúng tôi cho rằng không bắt buộc phải
kiểm toán độc lập. Đề xuất này của chúng
tôi cũng hoàn toàn phù hợp với Điều 44
khoản 4 Dự thảo./.