(Luận văn thạc sĩ chính trị học) mô hình chính quyền đô thị của một số nước trên thế giới và giá trị tham khảo đối với việt nam hiện nay

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU...........................................................................................................1
NỘI DUNG.......................................................................................................9
CHƯƠNG 1. MƠ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ - MỘT SỐ VẤN ĐỀ
LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN...........................................................................9
1.1. Một số vấn đề lý luận về chính quyền đơ thị..........................................9
1.1.1. Khái niệm................................................................................................9
1.1.2. Khái niệm mơ hình chính quyền đơ thị.................................................20
1.1.3. Vị trí, vai trị của chính quyền đơ thị.....................................................23
1.2. Đặc điểm của chính quyền đơ thị và các ngun tắc cơ bản để xây
dựng chính quyền đơ thị...............................................................................26
1.2.1. Đặc điểm của chính quyền đơ thị..........................................................26
1.2.2. Các ngun tắc cơ bản để xây dựng chính quyền đơ thị.......................34
1.3. Mơ hình chính quyền đơ thị của một số nước trên thế giới................36
1.3.1. Mơ hình chính quyền đơ thị thành phố Seoul (Hàn Quốc)....................37
1.3.2. Mơ hình chính quyền đơ thị thành phố Bangkok (Thái Lan)................43
1.3.3. Mơ hình chính quyền đơ thị ở Trung Quốc..........................................47
CHƯƠNG 2. GIÁ TRỊ THAM KHẢO TỪ CÁC MÔ HÌNH CHÍNH
QUYỀN ĐƠ THỊ CỦA MỘT SỐ NƯỚC ĐỐI VỚI VIỆC XÂY DỰNG
CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ Ở VIỆT NAM...................................................54
2.1. Khái qt mơ hình chính quyền đơ thị ở Việt Nam............................54
2.1.1. Mơ hình chính quyền địa phương ở nước ta từ năm 1945 đến nay...........54
2.1.2. Quan điểm của Đảng, Nhà nước ta trong việc xây dựng chính quyền đơ
thị hiện nay......................................................................................................69
2.1.3. Đề án thí điểm chính quyền đơ thị Thành phố Hồ Chí Minh................78
2.2. Một số giá trị tham khảo từ mơ hình chính quyền đơ thị của Hàn
Quốc, Thái Lan và Trung Quốc đối với Việt Nam hiện nay......................87
KẾT LUẬN....................................................................................................98
TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................................99
PHỤ LỤC

1

MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Việt Nam sau gần 30 năm đổi mới, cùng với đà tăng trưởng kinh tế - xã
hội và hội nhập quốc tế thì quá trình đơ thị hóa cũng diễn ra nhanh chóng, đã tạo
ra sự khác biệt về kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phịng, trật tự an tồn
xã hội giữa đơ thị và nơng thơn. Theo đó, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương đang đặt ra yêu cầu cần thiết phải làm rõ sự khác biệt
giữa đơ thị và nơng thơn. Từ đó, xác định mơ hình tổ chức bộ máy, quy định
chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm và cơ chế hoạt động phù hợp đối
với Chính quyền đơ thị và Chính quyền nơng thơn nhằm bảo đảm tính thống
nhất, thơng suốt, hiệu lực, hiệu quả quản lý của mỗi cấp chính quyền.
Theo số liệu thống kê, trong những năm gần đây, các đô thị lớn của
nước ta (Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Hải Phịng, Đà Nẵng, Cần Thơ)
phát triển nhanh khơng chỉ về dân số, mà cịn tăng mạnh các chỉ số về kinh tế.
Năm 2012, các thành phố này đóng góp khoảng hơn 35% GDP cả nước, hơn
37% kim ngạch xuất khẩu và hơn 56% tổng thu ngân sách quốc gia [6, tr.3].
Phát triển nhanh, mạnh là vậy, nhưng về mơ hình tổ chức chính quyền tại các
thành phố nêu trên về cơ bản vẫn hoạt động theo Luật Hội đồng nhân dân và
ủy ban nhân dân năm 2003 nên đã bộc lộ nhiều bất cập. Trước thực tế đó, việc
tổ chức Chính quyền đơ thị trở thành vấn đề cấp bách để nâng cao hiệu quả,
hiệu lực quản lý, giải quyết các vấn đề phức tạp của quản lý đô thị hiện nay.
Trong thời gian vừa qua, mặc dù Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm và
ban hành nhiều văn bản hướng dẫn, chỉ đạo q trình xây dựng, tổ chức và
hoạt động chính quyền các cấp, đặc biệt là hệ thống chính quyền địa phương
nhưng nhìn chung, chúng ta cịn lúng túng trong việc xác định một mơ hình
phù hợp, đặc biệt là mơ hình chính quyền đơ thị, một vấn đề cịn mới cả về lý
luận và thực tiễn ở Việt Nam. Cụ thể, Nghị quyết Ðại hội lần thứ XI của Ðảng

2

đã khẳng định: “Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa
phương. Nâng cao chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân và ủy ban
nhân dân các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc
quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân
cấp. Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nơng thơn, đơ thị,
hải đảo. Tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương không tổ chức hội đồng nhân
dân huyện, quận, phường” [20, tr.56]. Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành
Trung ương khóa XI cũng đã ban hành Kết luận số 64-KL/TW ngày
28/5/2013 về “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hồn thiện hệ thống chính
trị từ Trung ương đến cơ sở”. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung 2013)
cũng có những quy định về “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nơng thơn,
đơ thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” [21, tr.13].
Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu một số mơ hình chính quyền đô thị
được coi là thành công trên thế giới và khu vực, đặc biệt là tính đến tính khả
thi trong việc áp dụng vào Việt Nam là một yêu cầu tất yếu, sẽ giúp cho
chúng ta có thêm căn cứ cả về lý luận và thực tiễn để xây dựng và vận hành
hệ thống chính quyền đơ thị phù hợp theo hướng tinh gọn mà hiệu quả.
Xuất phát từ những lý do trên, tác giả lựa chọn đề tài “Mơ hình chính
quyền đơ thị của một số nước trên thế giới và giá trị tham khảo đối với
Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận văn tốt nghiệp Thạc sỹ Chun ngành
Chính trị học.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Việc nghiên cứu các vấn đề liên quan đến Chính quyền đơ thị đã được
nhiều học giả trong và ngoài nước, nhiều nhà lãnh đạo, cơ quan quản lý quan
tâm. Trong những năm qua đã có một số cơng trình nghiên cứu tiêu biểu về

vấn đề này đó là:


3

- Phạm Trọng Mạnh có cơng trình nghiên cứu về Quản lý đô thị xuất
bản năm 2002. Đây là cuốn sách được biên soạn nhằm giới thiệu một cách có
hệ thống đến độc giả những kiến thức về quản lý đô thị. Nội dung sách đề cập
đến những khái niệm cơ bản nhất về quản lý đô thị và tập trung vào phân tích
những nội dung về quản lý quy hoạch xây dựng đô thị, tổng quan về quản lý
đô thị, những nguyên tắc và phương pháp cơ bản trong quản lý đô thị, quản lý
đất và nhà đô thị và quản lý đô thị trên các lĩnh vực khác.
- Nguyễn Đình Hương chủ biên Giáo trình Quản lý đơ thị xuất bản năm
2003. Giáo trình gồm 10 chương trình bày, phân tích, giảng giải về các nội
dung liên quan đến bộ máy quản lý nhà nước về đô thị, quản lý quy hoạch và
kiểm sốt phát triển đơ thị, quản lý kinh tế, đất đai; quản lý dân số, các cơng
trình kết cấu hạ tầng đơ thị và quản lý kinh tế, môi trường, xã hội đô thị.
- Đề tài khoa học cấp bộ do Phạm Hồng Thái làm chủ biên (2003)
nghiên cứu về “Thiết lập mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị” ở Việt Nam. Đề
tài đã đưa ra những kiến nghị về những mơ hình về tổ chức chính quyền đơ
thị, đặc biệt là những đơ thị lớn ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, chỉ ra
những nhân tố ảnh hưởng trực tiếp đến cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước và
phân tích các quan điểm khác nhau về mơ hình chính quyền đơ thị.
- Đề án “Mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị” của Bộ Nội vụ (2003).
Đề án quán triệt nguyên tắc đổi mới trong cải cách hành chính nói chung, tổ
chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói riêng; hướng tới cải cách
toàn diện các lĩnh vực, nhưng ưu tiên trong giai đoạn này là đẩy mạnh phân
cấp, ủy quyền và tăng cường tự quản cho địa phương, tập trung cho các đô thị
là thành phố trực thuộc trung ương và các đô thị trực thuộc tỉnh, tạo động lực
phát triển cho mỗi địa phương, vùng miền và cả nước.

- Bùi Thế Vĩnh có Đề tài khoa học cấp thành phố “Tổ chức lại hệ thống
chính quyền khu vực nội thành Hà Nội” (2003) đã nghiên cứu về cơ cấu, tổ


4

chwcs hệ thống chính quyền Thành phố Hà Nội hiện nay và đưa ra một số đề
xuất, kiến nghị về việc tổ chức lại hệ thống chính quyền khu vực nội thành
Thành phố Hà Nội nhằm đáp ứng thực tiễn.
- Nguyễn Ðăng Dung cơng trình nghiên cứu về Mơ hình tổ chức chính
quyền đơ thị trong tổng thể mơ hình chính quyền địa phương hiện nay (2004)
đã nêu rõ những mối quan hệ tương quan giữa chính quyền đơ thị và chính
quyền nơng thơn trong tổng thể hệ thống chính quyền địa phương và chỉ rõ
những điểm khác biệt giữa hai mơ hình này. Từ đó, đã đề xuất một số mơ
hình để xây dựng chính quyền đơ thị cho phù hợp với nước ta trong giai đoạn
hiện nay.
- Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn Sỹ Đại có cơng trình nghiên cứu về
Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hồ Liên bang Đức (2006). Cơng trình
nghiên cứu đã chỉ ra cơ cấu, tổ chức của chính quyền địa phương của một số
nước Châu âu. Đặc biệt là tổ chức chính quyền địa phương ở Cộng hoàn Liên
bang Đức.
- Phan Xuân Biên làm chủ biên cuốn sách Một số vấn đề về xây dựng
chính quyền đơ thị từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh phát hành năm 2006.
Trong cuốn sách này, tác giải Phan Xuân Biên đã hệ thống tương đối tồn
diện về cơ cấu, tổ chức bộ máy chính quyền tại Thành phố Hồ Chí Minh hiện
nay. Trên cơ sở thực tiễn của sự phát triển kinh tế-xã hội của Thành phố Hồ
Chí Minh, tác giải đã đưa ra một số đề xuất,, kiến nghị trong việc cơ cấu, tổ
chức lại hệ thống chính quyền đơ thị csao cho phù hợp với thực tiễn.
- Tô Huy Rứa làm chủ biên cùng với nhóm tác giả đã viết cuốn sách
chuyên khảo về Mơ hình tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị một số

nước trên thế giới xuất bản năm 2008. Trong cuốn sách đã tổng hợp, khái
quát về mơ hình tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị một số nước trên
thế giới như Anh, Pháp, Mỹ, Trung Quốc, Đức. Từ đó, tác giả chỉ ra điểm hạn


5

chế, ưu việt của các cách thức tổ chức chính quyền và đưa ra một số kiến
nghị, đề xuất đối với việc tổ chức vận hành sao cho có hiệu quả của bộ máy
chính quyền ở nước ta.
- Đề án thí điểm Chính quyền đơ thị Thành phố Hồ Chí Minh của Ủy
ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh (2013). Đề án đã nêu rõ một số hạn
chế, bất cập, thiếu sự đồng bộ của mơ hình tổ chức chính quyền thành phố
hiện hành và đưa ra mơ hình quản lý mới, tăng cường tính tự chủ, tự chịu
trách nhiệm trong phạm vi thẩm quyền của Thành phố trên các lĩnh vực. Tuy
nhiên, vẫn đảm bảo vai trò lãnh đạo của Đảng, trực tiếp là Thành ủy và Đảng
bộ Thành phố; chấp hành và thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ, đề cao
trách nhiệm cá nhân, nhất là trách nhiệm của người đứng đầu tổ chức đảng,
chính quyền, cơ quan, đơn vị trong hệ thống chính trị thành phố.
- Trần Ngọc Thịnh có bài viết đăng trên Tạp chí Đơ thị năm 2013 về
Chính quyền đơ thị - những vấn đề cốt lõi. Bài viết nêu ra một số vấn đề cần
quan tâm khi triển khai mơ hình Chính quyền đơ thị ở Thành phố Hồ Chí
Minh như về cơ sở pháp lý của mơ hình, về việc thực hiện các “giao dịch”
giữa người dân với chính quyền, về chi phí triển khai thí điểm mơ hình.
- Đào Ngọc Nghiêm có bài viết về “Chính quyền đơ thị - từ thực tiễn
yêu cầu đổi mới Việt Nam” đăng trên Tạp chí Kiến trúc năm 2013. Bài viết đã
nêu ra những căn cứ pháp lý quan trọng để triển khai xây dựng mơ hình
Chính quyền đơ thị ở Việt Nam. Đồng thời, tác giả đã phân tích cơ cấu, tổ
chức của mơ hình chính quyền địa phương hiện nay ở nước ta hiện nay, từ đó
đề xuất ra các phương án khác nhau trong việc xây dựng mơ hình Chính

quyền đô thị sao cho phù hợp với đặc điểm kinh tế, xã hội, văn hóa, dân cư ở
từng khu vực.
- Sử Đình Thành có bài tham luận về Phân cấp ngân sách gắn với đổi
mới chính quyền địa phương đơ thị tại Hội thảo Tổ chức chính quyền địa


6

phương ở Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn được tổ chức tại Ninh
Thuận năm 2013. Tác giả chủ yếu đi sâu phân tích về q trình đơ thị hóa và
những thay đổi quản lý ngân sách của chính quyền địa phương đơ thị và quản
trị đơ thị ở nước ta, về mối quan hệ quản trị đô thị, quản lý ngân sách đô thị và
những thay đổi quan trọng trong quản lý ngân sách đô thị ở Việt Nam hiện nay.
Như vậy, có thể khẳng định, đã có nhiều tác giả, nhà nghiên cứu có sự
đầu tư nghiên cứu các vấn đề về mơ hình chính quyền đơ thị nói riêng, mơ
hình chính uyền địa phương nói chung. Tuy nhiên, hầu hết các cơng trình
nghiên cứu, bài viết, tham luận trên mới chỉ đề cập đến một hoặc một số khía
cạnh xung quanh vấn đề xây dựng mơ hình chính quyền đơ thị. Ngồi ra, có
nhiều cơng trình nghiên cứu từ cách đây hơn 10 năm nên chưa phản ánh được
hết quan điểm, chủ trương của Đảng từ sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X,
lần thứ XI về việc tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa
phương và về nâng cao chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân và ủy
ban nhân dân các cấp; bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong
việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được
phân cấp. Các cơng trình nghiên cứu liên quan đến mơ hình chính quyền đơ
thị chưa chỉ rõ những giá trị cần phải tiếp thu, nghiên cứu, áp dụng từ những
mơ hình chính quyền đơ thị trên thế giới để áp dung đối với việc xây dựng mơ
hình chính quyền đơ thị ở nước ta hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
* Mục đích nghiên cứu: trên cơ sở làm rõ một số vấn đề lý luận về

Chính quyền đơ thị, luận văn phân tích mơ hình Chính quyền đô thị ở một số
nước trên thế giới và rút ra giá trị tham khảo đối với việc xây dựng chính
quyền đơ thị ở Việt Nam hiện nay.
* Nhiệm vụ nghiên cứu:
- Làm rõ những vấn đề lý luận về Chính quyền đơ thị;


7

- Phân tích mơ hình chính quyền đơ thị của một số nước trên thế giới
(Hàn Quốc, Thái Lan, Trung Quốc);
- Khái qt mơ hình Chính quyền đơ thị ở Việt Nam;
- Rút ra những giá trị tham khảo đối với việc xây dựng Chính quyền đơ
thị ở Việt Nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
* Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu các mơ hình chính
quyền đơ thị như: Chính quyền đơ thị thành phố Seoul (Hàn Quốc), Chính
quyền đơ thị thành phố Bangkok (Thái Lan), Chính quyền đơ thị ở Trung
Quốc và chính quyền đơ thị ở Việt Nam.
* Phạm vi nghiên cứu: nghiên cứu mô hình chính quyền đơ thị ở các
nước Hàn Quốc, Thái Lan, Trung Quốc từ ngày thành lập đến nay; nghiên
cứu tổ chức, phương thức hoạt động, quản lý của các chính quyền đơ thị đó.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Đề tài này sử dụng các phương pháp cơ bản, phổ biến trong nghiên cứu
khoa học xã hội nói chung và nghiên cứu chính trị học nói riêng, gồm:
* Phương pháp luận: Trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ
nghĩa duy vật lịch sử, những quan điểm, lập trường chính thức của Đảng và
Nhà nước Việt Nam về xây dựng chính quyền đơ thị, về đổi mới, hồn thiện
hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở.
* Phương pháp lơgic, nghiên cứu tình huống, so sánh hệ thống: Các

nghiên cứu xuất phát từ những chính sách của Đảng, Nhà nước ta; so sánh với
chính sách, chủ trương của các nước trên thế giới về xây dựng chính quyền đơ
thị; từ đó có những đề xuất, kiến nghị xác đáng.
* Phương pháp phân tích và tổng hợp: Sử dụng để thu thập và đánh giá
các nguồn tài liệu liên quan tới đề tài, bao gồm văn kiện Đảng, chính sách của
Nhà nước, các cơng trình nghiên cứu trong và ngồi nước có liên quan tới đề


8

tài nghiên cứu.
Ngồi ra, tác giả cịn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khác như:
phương pháp lịch sử, thống kê, dự báo làm bổ trợ khi triển khai thực hiện đề tài.
6. Những đóng góp của đề tài
- Góp phần củng cố cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc nghiên cứu, xây
dựng, tổ chức chính quyền đơ thị ở Việt Nam.
- Đề xuất giải pháp, kinh nghiệm cho việc tổ chức, quản lý trên các lĩnh
vực an ninh, văn hóa, kinh tế, xã hội trong thành phố, đơ thị.
7. Cấu trúc luận văn
Ngồi phần mở đầu, phần kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham
khảo, nội dung luận văn được chia thành 2 chương 5 tiết.


9

NỘI DUNG
CHƯƠNG 1
MƠ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ - MỢT SỐ VẤN ĐỀ
LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
1.1. Một số vấn đề lý luận về chính quyền đơ thị

1.1.1. Khái niệm
* Khái niệm đô thị
Đô thị là một không gian cư trú của cộng đồng người sống tập trung và
hoạt động trong những khu vực kinh tế phi nông nghiệp; là nơi tập trung dân
cư đô thị với mật độ cao, chủ yếu là lao động phi nông nghiệp sống và làm
việc theo kiểu thành thị; có cơ sở hạ tầng thích hợp, là trung tâm tổng hợp hay
trung tâm chuyên ngành có vai trị thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội của cả
nước, của một miền lãnh thổ, một tỉnh, một huyện, một vùng trong tỉnh hoặc
trong huyện [14, tr.05]. Mỗi nước trên thế giới có quy định riêng về đơ thị
dựa trên sự khác nhau về trình độ phát triển kinh tế - xã hội, hệ thống dân cư
và tuỳ theo yêu cầu, khả năng quản lý của mình. Song phần nhiều đều thống
nhất lấy hai tiêu chuẩn cơ bản là quy mô và mật độ dân số.
Một đô thị hay khu đô thị là một khu vực có mật độ gia tăng các cơng
trình kiến trúc do con người xây dựng so với các khu vực xung quanh nó. Các
đơ thị có thể là thành phố, thị xã, trung tâm dân cư đông đúc nhưng thuật từ
này thông thường không mở rộng đến các khu định cư nông thôn như làng,
xã, ấp. Các đô thị được thành lập và phát triển thêm qua q trình đơ thị hóa.
Đo đạt tầm rộng của một đơ thị sẽ giúp ích cho việc phân tích mật độ dân số,
sự mở rộng đô thị, và biết được các số liệu về dân số nông thôn và thành thị.
Không như một đô thị, một vùng đô thị không chỉ bao gồm đơ thị mà
cịn bao gồm các thành phố vệ tinh cộng vùng đất nông thôn nằm xung quanh


10

có liên hệ về kinh tế xã hội với thành phố đô thị cốt lỏi, tiêu biểu là mối quan
hệ từ công ăn việc làm đến việc di chuyển hàng ngày ra vào mà trong đó
thành phố đơ thị cốt lỏi là thị trường lao động chính. Thật vậy, các đô thị
thường kết hợp và phát triển như trung tâm hoạt động kinh tế/dân số trong
một vùng đô thị lớn hơn.

Các vùng đô thị thường thường được định nghĩa bằng việc sử dụng các
quận (như ở Hoa Kỳ) hoặc các đơn vị chính trị cấp quận làm đơn vị nền tảng.
Quận có chiều hướng hình thành các ranh giới chính trị bất di bất dịch. Các
kinh tế gia thường thích làm việc với các thống kê xã hội và kinh tế dựa vào
các vùng đô thị. Các đô thị được dùng để thống kê thích hợp hơn trong việc
tính tốn việc sử dụng tỉ lệ đất quân bình trên đầu người và mật độ dân cư
[71, tr.02].
Định nghĩa về đô thị thì khác nhau tại các quốc gia khác nhau. Các
quốc gia châu Âu định nghĩa đô thị dựa trên cơ bản việc sử dụng đất thuộc đô
thị và dùng ảnh chụp từ vệ tinh thay vì dùng thống kê từng khu phố để quyết
định ranh giới của đô thị. Tại các quốc gia kém phát triển, ngoài việc sử dụng
đất và mật độ dân số nhất định nào đó, một điều kiện nữa là phần đơng dân
số, khơng có hành nghề nông nghiệp.
Tại Việt Nam, theo Nghị định số 42/2009/NĐ-CP ngày 07 tháng 5 năm
2009 của Chính phủ, một đơn vị hành chính để được phân loại là đơ thị thì
phải có các tiêu chuẩn cơ bản như sau: có chức năng đơ thị; quy mơ dân số
tồn đơ thị đạt 4 nghìn người trở lên; mật độ dân số phù hợp với quy mơ, tính
chất và đặc điểm của từng loại đơ thị và được tính trong phạm vi nội thành,
nội thị, riêng đối với thị trấn thì căn cứ theo các khu phố xây dựng tập trung;
tỷ lệ lao động phi nơng nghiệp (tính trong phạm vi ranh giới nội thành, nội
thị, khu vực xây dựng tập trung) phải đạt tối thiểu 65% so với tổng số lao
động; đạt được các yêu cầu về hệ thống công trình hạ tầng đơ thị (gồm hạ


11

tầng xã hội và hạ tầng kỹ thuật); đạt được các yêu cầu về kiến trúc, cảnh quan
đô thị. Theo quy định tại Khoản 1, Điều 3 của Luật Quy hoạch đô thị: Đô thị
là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động
trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính,

kinh tế, văn hố hoặc chun ngành, có vai trị thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội
thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn [39,
tr.09]. Đô thị ở nước ta được phân thành 6 loại gồm loại đặc biệt, loại I, II, III,
IV và V (xác định theo cấp quản lý: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
thành phố thuộc tỉnh; thị xã; thị trấn) theo các tiêu chí cơ bản: vị trí, chức
năng, vai trị, cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế - xã hội; quy mô, mật độ
dân số; tỷ lệ lao động phi nơng nghiệp và trình độ phát triển cơ sở hạ tầng.
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam (Nhà xuất bản Hà Nội, 1995): Đô
thị là một không gian cư trú của cộng đồng người sống tập trung và hoạt động
trong những khu vực kinh tế phi nơng nghiệp.
Theo Giáo trình quy hoạch đơ thị (Đại học Kiến trúc, Hà Nội, 2000):
Đô thị là nơi tập trung dân cư, chủ yếu lao động phi nông nghiệp, sống và làm
việc theo kiểu thành thị
Theo Thông tư 31/TTLD, ngày 20/11/1990 của liên Bộ Xây dựng và
Ban Tổ chức cán bộ chính phủ (Bộ Nội vụ): Đơ thị là điểm tập trung dân cư
với mật độ, chủ yếu là lao động nông nghiệp, cơ sơ sở hạ tầng thích hợp, là
trung tâm tổng hợp hay trung tâm chuyên ngành có vai trị thúc đẩy sự phát
triển kinh tế - xã hội của cả nước, của một vùng trong tỉnh hoặc trong huyện.
Tại Úc, các đô thị thường được ám chỉ là các "trung tâm thành thị" và
được định nghĩa như là những khu dân cư chen chúc có từ 1.000 người trở lên


12

và mật độ dân cư phải tối thiểu là 200 người trên một cây số vuông [70,
tr.15].
Tại Canada, một đô thị là một vùng có trên 400 người trên một cây số
vuông và tổng số dân phải trên 1.000 người. Nếu có hai đơ thị hoặc nhiều hơn
trong phạm vi 2 km của nhau, các đô thị này được nhập thành một đô thị duy
nhất. Các ranh giới của một đô thị không bị ảnh hưởng bởi ranh giới của các

khu tự quản (thành phố) hoặc thậm chí là ranh giới tỉnh bang [72, tr.10].
Tại Trung Quốc, một đô thị là một khu thành thị, thành phố và thị trấn
có mật độ dân số hơn 1.500 người trên một cây số vng. Đối với các khu
thành thị có mật độ dân số ít hơn 1.500 người trên một cây số vng thì chỉ
dân số sống trong các đường phố, nơi có dân cư đơng đúc, các làng lân cận
nhau được tính là dân số thành thị [73, tr.07].
Tại Pháp, một đô thị là một khu vực bao gồm một vùng phát triển do
xây cất (gọi là một "đơn vị thành thị" (unité urbaine) [74, tr.05] - gần giống
như cách định nghĩa của đô thị Bắc Mỹ và các vùng vành đai ngoại ơ
(couronne périurbaine). Mặc dù cách dịch chính thức thuật từ aire urbaine của
INSEE là "urban area" trong tiếng Anh, [75, tr.32] đa số người Bắc Mỹ sẽ
nhận thấy rằng nó tương tự với định nghĩa về vùng đơ thị của mình. Tại Thụy
sĩ chỉ có những đơn vị hành chánh được gọi là thành phố, hoặc là nó có hơn
10 ngàn dân hoặc dưới thời Trung cổ nó được ban cho quyền được gọi là
thành phố. Tại Nhật Bản, các đô thị được định nghĩa như là các vùng cận kề
nhau gồm các khu dân cư đông đúc. Điều kiện cần thiết là đơ thị phải có mật
độ dân số trên 4.000 người trên một cây số vuông. Cục thống kê Tân Tây Lan
định nghĩa đô thị Tân Tây Lan cho các mục đích thống kê. Chúng là các khu
định cư có dân số trên 1.000 người. Tại Ba Lan, định nghĩa chính thức về "đơ
thị" đơn giản là ám chỉ đến các địa phương có danh xưng là thị trấn, thành
phố. Vùng "nông thôn" là những vùng nằm ngoài ranh giới của các thị trấn


13

này. Sự phân biệt đơn giản này có thể gây lầm lẫn trong một số trường hợp vì
một số địa phương có danh xưng làng xã có thể có dân số đông hơn các thị
trấn nhỏ [76, tr.17]. Tại Hoa Kỳ, có hai loại khu đơ thị. Thuật từ urbanized
area dùng để chỉ một khu đơ thị có từ 50.000 dân trở lên. Các khu đô thị dưới
50.000 dân được gọi là urban cluster. Cụm từ Urbanized areas được sử dụng

lần đầu tiên tại Hoa Kỳ trong cuộc điều tra dân số năm 1950 trong khi cụm từ
urban cluster được thêm vào trong cuộc điều tra dân số năm 2.000. Có khoảng
1.371 khu đơ thị trên 10.000 người tại Hoa Kỳ. Cục điều tra dân số Hoa Kỳ
định nghĩa một khu đô thị như "những cụm thống kê cốt lõi có mật độ dân số
ít nhất là 1.000 người trên một dặm vuông Anh hay 386 người trên một cây số
vng và những cụm thống kê xung quanh nó có tổng mật độ dân số ít nhất là
500 người trên một dặm vuông hay 193 người trên một cây số vuông. Khái
niệm về khu đô thị được Cục điều tra dân số Hoa Kỳ định nghĩa thường được
dùng như thước đo chính xác hơn diện tích của một thành phố vì trong các
thành phố khác nhau cũng như tiểu bang khác nhau, đường phân giới giữa các
ranh giới thành phố và khu đơ thị của thành phố đó thường khơng như nhau.
Thí dụ, thành phố Greenville, Nam Carolina có dân số thành phố dưới 60.000
nhưng khu đơ thị có trên 300.000 người trong khi đó Greensboro, Bắc
Carolina có dân số thành phố trên 200.000 nhưng dân số khu đô thị khoảng
270.000 [77, tr.05]. Điều đó có nghĩa là Greenville thật sự "lớn hơn" theo một
số ý nghĩa và mục đích nào đó nhưng khơng phải theo một số ý nghĩa và mục
đích khác, thí dụ như thuế, bầu cử địa phương. Khoảng 70% dân số Hoa Kỳ
sống bên trong ranh giới của các khu đô thị (210 trong số 300 triệu người).
Tổng cộng thì các khu đơ thị này chiếm khoảng 2% diện tích Hoa Kỳ. Phần
lớn cư dân đơ thị là những người sống ở ngoại ô. Cư dân sống trong thành
phố trung tâm cốt lõi chiếm khoảng 30% dân số khu đô thị (khoảng 60 trong
210 triệu người) [76, tr.42].


14

Dưới khía cạnh xã hội học, đơ thị và nơng thơn là hai khái niệm về mặt
nội dung có hàng loạt đặc điểm có tính đối lập nhau. Các nhà xã hội học đã
đưa ra rất nhiều cơ sở khác nhau để phân biệt đô thị và nông thôn. Sự phân
chia đó có thể dựa trên cơ sở các lĩnh vực hoạt động sống của xã hội như lĩnh

vực công nghiệp, nông nghiệp, thủ công nghiệp, thương nghiệp, giao thông,
vận tải, dịch vụ,... hoặc dựa trên các thiết chế chủ yếu của xã hội như thiết chế
kinh tế, văn hóa, giáo dục, chính trị, gia đình,... hoặc theo các nhóm, các giai
cấp, tầng lớp xã hội, hay theo bình diện lãnh thổ.
Cũng có một số nhà lý luận xã hội học lại cho rằng, để phân biệt giữa
đô thị và nông thôn theo sự khác biệt giữa chúng về các mặt kinh tế, xã hội và
môi trường. Như về mặt kinh tế thì giữa đơ thị và nơng thơn có sự khác biệt
về lao động, nghề nghiệp, mức độ và cách thu nhập về dịch vụ, v.v... Về mặt
xã hội thì đó là sự khác biệt trong lối sống, giao tiếp, văn hóa, gia đình, mật
độ dân số, nhà ở, v.v... Về mặt mơi trường thì chủ yếu ở đây là môi trường tự
nhiên, mức độ ô nhiễm, v.v... Nhấn mạnh từ góc độ xã hội thì cả đơ thị và
nông thôn đều được coi là những hệ thống xã hội, những cộng đồng xã hội có
những đặc trưng riêng biệt như những xã hội nhỏ và trong đó có đầy đủ các
yếu tố, các vấn đề xã hội và các thiết chế xã hội. Vì vậy, trước hết đơ thị và
nông thôn cần được xem xét như một cơ cấu xã hội, trong đó có hàng loạt các
yếu tố, các lĩnh vực nằm trong mối quan hệ chặt chẽ với nhau.
 Đơ thị (thành phố, thị xã, thị trấn) có những đặc điểm khác biệt so với
nông thôn (tỉnh, huyện, xã): về vị trí, vai trị; về an ninh, quốc phịng, trật tự
an tồn xã hội; về kinh tế; về dân cư; về lối sống; về cơ sở hạ tầng; về địa giới
hành chính; về quản lý … [39, tr.11]
Về cấu trúc cộng đồng dân cư: đô thị là một khối cộng đồng dân cư duy
nhất và thống nhất còn nông thôn là một tập hợp của nhiều cộng đồng dân cư
riêng rẽ; Về hình thức, cấu trúc hạ tầng kỹ thuật: đơ thị có một hệ thống


15

đường ơtơ tráng nhựa, điện nước, cống thốt nước liên hồn duy nhất, nhà ở,
nhà phố liền kề. Nơng thơn gắn liền với vườn cây - đồng ruộng, vườn rau - ao
cá, gia súc gia cầm; Về nghề nghiệp: cư dân đô thị, thành phố, thị xã, thị trấn

đa số không làm nghề nông (làm ruộng, trồng trọt, đánh bắt hải sản, đốn củi,
làm rừng…). Phần đông họ sinh sống bằng bn bán hàng hóa hoặc ăn uống,
dịch vụ lao động, sản xuất thủ công hoặc công nghiệp, chế biến thực phẩm,
ngân hàng tài chính, dạy học; Về lối sống, sinh hoạt: cư dân đô thị, thành phố,
thị xã, thị trấn thường có đời sống văn hóa cao hơn nơng thôn, văn minh tiến
bộ hơn. Tinh thần chấp hành luật pháp của cư dân đô thị tốt hơn ở nông thơn.
Về diện tích, mật độ dân cư: diện tích các đô thị, thành phố thường nhỏ hơn
so với cùng cấp ở nông thôn, nhưng mật độ dân cư thường cao hơn gấp hàng
chục, trăm lần ở các xã, huyện; Về ý thức chính trị: cư dân đơ thị có ý thức
chính trị cao hơn nơng thơn: dân chủ, cơng bằng, tự do, nhanh nhạy tiếp thu
cái mới. Họ có tính tập thể cộng đồng mạnh mẽ, tính kỷ luật lao động và đời
sống cao hơn cư dân nông thôn, nhưng cũng dễ dàng bị khích động, manh
động ảnh hưởng đến an ninh trật tự cơng cộng. Về các nhóm giai cấp, tầng
lớp xã hội thì ở đơ thị đặc trưng chủ yếu là giai cấp cơng nhân, ngồi ra cịn
có các tầng lớp giai cấp khác như tư sản, thợ thủ cơng, viên chức, trí thức,
v.v... Cịn đối với nơng thơn thì đặc trưng chủ yếu ở đây là nơng dân, ngồi ra
ở từng xã hội cịn có các giai cấp, tầng lớp như địa chủ, phú nơng, nhóm thợ
thủ công nghiệp, buôn bán nhỏ, v.v... Về lĩnh vực sản xuất chủ yếu ở đơ thị có
đặc trưng là sản xuất cơng nghiệp; ngồi ra, cịn có các lĩnh vực khác như
dịch vụ, thương nghiệp, sản xuất tinh thần, v.v... Cịn đối với nơng thơn thì
đặc trưng rõ nét nhất là sản xuất nơng nghiệp; ngồi ra, cịn phải kể đến cấu
trúc phi nông nghiệp bao gồm: dịch vụ, buôn bán, tiểu thủ cơng nghiệp mà có
vai trị rất lớn đối với lĩnh vực sản xuất nông nghiệp. Về lối sống, văn hóa của
từng loại cộng đồng, thì đối với nông thôn thường rất đặc trưng với lối sống


16

văn hóa của cộng đồng làng xã mà được phân biệt rất rõ ràng với lối sống thị
dân đặc trưng cho khu vực đơ thị. Đặc trưng này có rất nhiều khía cạnh để chỉ

ra sự khác biệt giữa đơ thị và nông thôn: từ hệ thống dịch vụ, sự giao tiếp, đời
sống tinh thần, phong tục, tập quán, hệ giá trị, chuẩn mực cho hành vi... đến
khía cạnh dân số, lối sống gia đình, sinh hoạt kinh tế... ngay cả đến hệ thống
đường xá, năng lượng, nhà ở đều nói lên đây là hai cộng đồng có các khía
cạnh văn hóa, lối sống tách biệt nhau. Đây là đặc trưng cơ bản nhất về mặt xã
hội học khi phân tích sự khác biệt giữa đơ thị và nơng thơn. Chính đặc trưng
thứ ba đã tạo ra bản sắc riêng, diện mạo riêng cho hai hệ thống xã hội đô thị
và nông thôn.
Khái quát lại, đô thị là một khu vực có đại giới hành chính được xác
định rõ ràng với cấu trúc cộng đồng dân cư đặc biệt. Đô thị khác nơng thơn về
nhiều mặt, trong đó là sự khác biệt căn bản về cầu trúc, hạ tầng kỹ thuật, về
diện tích, mật độ dân cư, về lối sống, sinh hoạt của người dân. Đơ thị có vị trí
đặc biệt, là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa của một vùng hoặc một khu
vực rộng lớn.
Những đặc điểm của đô thị: Thứ nhất, đô thị là nơi tập trung nhiều vấn
đề và có tính tồn cầu như: vấn đề môi trường, vấn đề dân số, vấn đề tổ chức
không gian và môi trường. Thứ hai, quan hệ thành thị và nông thôn luôn tồn
tại, ngày càng trở nên quan trọng. Thứ ba, hệ thống thị trường đô thị với
những đặc trưng riêng biệt: Thị trường đô thị là một hệ thống hoặc địa điểm,
ở đó diẽn ra việc mua bán, trao đổi hàng hoá và dịch vụ. Những thị trường
chủ yếu của đô thị bao gồm: Thị trường lao động, thị trường đất và bất động
sản, thị trường giao thông, thị trường hạ tầng đô thị, thị trường dịch vụ, thị
trường tài chính. Thứ tư, đơ thị như một nền kinh tế quốc dân: Vì đơ thị cũng
được giới hạn về mặt hành chính, hoạt động của nó có tính độc lập tương đối.
Thứ năm, đơ thị mang tính kế thừa của nhiều thế hệ cả về cơ sở vật chất, kinh


17

tế và văn hóa. Nền văn hố được kế thừa và phát triển với bản sắc dân tộc

Việt Nam.
* Khái niệm chính quyền đơ thị
Theo Tiến sĩ Võ Trí Hảo, giảng viên Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh:
“Nói một cách dễ hiểu, chính quyền đơ thị là một thuật ngữ để chỉ một mơ
hình chính quyền địa phương thành lập ở các đô thị, dùng để phân biệt với
mơ hình chính quyền nơng thơn” [23, tr.42]. Như vậy, theo cách quan niệm
này, khái niệm chính quyền đơ thị được hiểu khi đặt trong tương quan so sánh
với một mơ hình chính quyền địa phương khác, đó là chính quyền nơng thơn.
Mơ hình chính quyền đơ thị là mơ hình tập trung quản lý. Trách nhiệm
quản lý của chính quyền đô thị thường được tập trung vào cấp thành phố, cấp
còn lại chỉ là cánh tay nối dài, chứ không phải một cấp quyền lực khác. Cấp
cơ sở chỉ quản lý hành chính dân cư, đặc biệt khơng tham gia quản lý kinh
doanh [23, tr.38]. Chính quyền đơ thị là mơ hình quản lý hành chính dựa trên
đặc thù của đơ thị, có sự phân biệt rõ rệt với nông thôn, đào tạo và phát huy
nguồn lực con người đến mức tối đa. Bộ máy quản lý của chính quyền đô thị
phải quy tụ nguồn nhân lực được đào tạo bài bản, ưu tú cả về tài năng và đạo
đức, gây ảnh hưởng tốt đến lối sống của toàn xã hội. Thủ tục hành chính được
tinh giản triệt để, số công chức được tinh giản. Sự tinh giản thủ tục hành
chính, tinh giản cơng chức dựa trên sự tinh giản các cấp trung gian quản lý,
mà công nghệ thông tin là phương tiện của việc này. Ngân sách cho bộ máy
hành chính cồng kềnh như hiện nay sẽ được tập trung cho những công chức
xứng đáng được tuyển chọn minh bạch. Thị trưởng là người đứng đầu và có
quyền lực cao nhất trong địa phương và người dân bầu theo cơ chế dân chủ
trực tiếp hay đại diện. Cơ chế người dân trực tiếp bầu thị trưởng được tiến
hành bằng việc có nhiều hơn một ứng viên do tổ chức Đảng, tổ chức xã hội
tiến cử qua nhiều vòng tranh cử nội bộ trình bày chương trình hành động của


18

mình, tiến hành vận động tranh cử thơng qua nhiều hình thức khác nhau. Trên
cơ sở đó, người dân bỏ lá phiếu chọn ra người tài năng nhất. Các vị thị trưởng
đắc cử qua bầu cử trực tiếp, công khai, minh bạch này thường là những người
có tài năng, uy tín. Dân chủ trực tiếp bao gồm cơ chế người dân trực tiếp bầu
thị trưởng là mức phát triển cao của dân chủ. Cần thiết xây dựng điều luật sát
với thực tiễn của các đô thị, không thể sử dụng một bộ luật chung, áp dụng
trên tất cả các vùng miền khác nhau, từ nông thôn cho tới đô thị. Cần xây
dựng một luật áp dụng các đô thị chung chi phối các đơ thị, trong đó các đơ
thị loại một, loại hai, ba ... Không nên áp dụng chung một mặt bằng trong khi
phát triển kinh tế xã hội, quản lý khác nhau giữa đơ thị và nơng thơn.
Chính quyền đơ thị là mơ hình quản lý hành chính dựa trên đặc thù của
đơ thị, có sự phân biệt rõ rệt với nông thôn. Xuất phát từ đặc thù về quản lý
nhà nước ở vùng đơ thị, chính quyền đơ thị thường có hai đặc điểm khác biệt
so với chính quyền nơng thơn:
Thứ nhất, được tổ chức rút gọn một số cấp chính quyền. Đặc điểm này
xuất phát từ thực tế đường kính các đơ thị thường bé hơn đường kính các đơn
vị hành chính cùng cấp ở vùng nơng thơn, nên giảm bớt cấp chính quyền,
nhưng vẫn bảo đảm khoảng cách “nhân dân - chính quyền” khơng q xa về
mặt khơng gian.
Thứ hai, người đứng đầu chính quyền đơ thị do dân bầu trực tiếp hay
nói cách khác bộ máy chính quyền được tổ chức theo mơ hình thị trưởng, điều
này xuất phát từ thực tế, trình độ dân trí ở các đơ thị cao hơn vùng nơng thơn,
hồn tồn có khả năng chọn đúng người. Mặt khác, ở các đơ thị thường có
nhiều vấn đề phức tạp về an ninh, mơi trường... nên địi hỏi một người đứng
đầu chính quyền chịu trách nhiệm trước dân cao hơn, đòi hỏi được dân bầu
trực tiếp, chịu trách nhiệm trực tiếp và bị phế truất trực tiếp bởi lá phiếu của
người dân. Tuy nhiên, ở các nước phát triển, dân trí cao, thì đặc điểm thứ hai
này được mở rộng áp dụng cả với vùng nông thôn.

19

Một trong những mục tiêu mà chính quyền đơ thị hướng tới là bộ máy
hành chính được tinh giản đến mức tối đa, người thủ trưởng đơ thị sẽ có
quyền quyết định nhanh và tức thì nhiều vấn đề quan trọng với đơ thị, mơ
hình chính quyền đơ thị là mơ hình tập trung quản lý ở cấp Thành phố. Nhiều
ý kiến cho rằng, chính quyền đơ thị hiện đại là “nhà nước thu nhỏ lại, tư nhân
phình ra”, Nhà nước chỉ làm chức năng quản lý, đề ra chính sách hợp lý, còn
huy động người dân tham gia phát triển thành phố; xây dựng trong người dân
thói quen ứng xử đơ thị, tn thủ luật pháp triệt để...
Chính quyền đô thị quản lý một cộng đồng thống nhất, công dân có
quyền làm thủ tục hành chính ở bất kỳ nơi nào mà họ thấy thuận tiện nhất;
không nhất thiết phải đúng quận, chỉ rất ít thủ tục địi hỏi phải đi đúng tuyến;
việc cấp chỗ học, trường phổ thông cơng lập được căn cứ vào bán kính từ nơi
cư trú đến trường học gần nhất chứ không nhất thiết phải đúng tuyến; cảnh sát
thành phố đang thi hành công vụ, khi thấy hành vi vi phạm pháp luật có
quyền và nghĩa vụ bắt giữ mà không phân biệt địa bàn. Vì địa bàn thành phố
về mặt an ninh trật tự được coi là một địa bàn thống nhất nên cảnh sát trưởng
phải chịu trách nhiệm về các hành vi vi phạm pháp luật.
Quản trị đơ thị có những khác biệt so với quản trị nơng thơn. Cũng có thể
cùng một chức năng như chính quyền nơng thơn, nhưng thực hiện nhiệm vụ
trong từng chức năng của chính quyền đơ thị lại khác biệt hoàn toàn. Với những
biến đổi đa dạng về đời sống kinh tế - xã hội, với mật độ dân số cao cùng với với
trình độ dân trí và chất lượng phản biện của người dân đơ thị đối với chính sách
cơng cao hơn so với địa phương nơng nghiệp, thách thức đối với chính quyền đơ
thị trong cơng tác quản trị đó là: chất lượng cung cấp dịch vụ đô thị, phát triển
kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội cho cộng đồng dân cư, cải thiện môi trường và
nâng cao chất lượng sống của người dân. Do vậy, một chính quyền đơ thị tốt
khơng chỉ cung cấp hàng loạt các dịch vụ cơng mà cịn bảo toàn cuộc sống và