Các biện pháp xử lý hành chính khác và việc bảo đảm quyền con người

BỘ TƯ PHÁP









ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP BỘ

CÁC BIỆN PHÁP XỬ LÝ HÀNH CHÍNH KHÁC
VÀ VIỆC BẢO ĐẢM QUYỀN CON NGƯỜI






Chủ nhiệm Đề tài: ThS. Đặng Thanh Sơn
Cơ quan chủ trì: Vụ Pháp luật Hình sự-Hành chính,
Bộ Tư pháp





8224



HÀ NỘI, THÁNG 12/2009
THÔNG TIN CHUNG VỀ ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ

1. Tên Đề tài: Các biện pháp xử lý hành chính khác và việc bảo đảm
quyền con người
2. Chủ nhiệm Đề tài: Ths. Đặng Thanh Sơn
3. Cơ quan chủ trì Đề tài: Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư
pháp

4. Cơ quan quản lý Đề tài: Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp
5. Thư ký đề tài: Cn. Bùi Thị Nam
6. Danh sách những người thực hiện chính:
6.1. Ths. Đặng Thanh Sơn, Phó vụ trưởng Vụ Pháp lu
ật Hình sự -
Hành chính, Bộ Tư pháp
6.2. TS. Lê Thị Hà, Phó Cục trưởng Cục phòng chống tệ nạn xã hội,
Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội
6.3. Ths. Ngô Văn Tân, Phó Trưởng phòng Cục quản lý trại giam, cơ
sở giáo dục, trường giáo dưỡng, Bộ Công an
6.4. Ths. Đặng Đình Luyến, Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng
Quốc hội
6.5. PGS,TS. Bùi Xuân Đức, Phó Trưởng ban Ban Dân chủ và Pháp
luật, Uỷ ban trung ương Mặt trận tổ Qu
ốc Việt Nam
7. Thời gian thực hiện: từ tháng 6/2008 đến 12/2009
8. Tổng kinh phí thực hiện: 139.350.000 đồng











3
DANH SÁCH NHỮNG NGƯỜI THỰC HIỆN ĐỀ TÀI

STT Họ và tên Cơ quan
1 ThS. Đặng Thanh Sơn Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự -
Hành chính, Bộ Tư pháp
2 Cn. Nguyễn Quốc Việt Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành
chính, Bộ Tư pháp
3 TS. Dương Thanh Mai Viện trưởng Viện khoa học pháp lý, Bộ
Tư pháp
4 PGS,TS. Nguyễn Ngọc Anh Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Bộ Công an
5 TS. Nguyễn Thị Báo Phó Trưởng phòng Viện nghiên cứu
quyền con người, Học viện Chính trị -
Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh
6 TS. Lê Thị Hà Phó Cục trưởng Cục phòng chống tệ nạn
xã hội, Bộ Lao động, Thương binh và Xã
hội
7 PGS, TS. Bùi Xuân Đức Phó Trưởng ban Ban Dân chủ và Pháp
luật - Uỷ ban trung ương Mặt trận tổ
quốc Việt Nam
8 ThS. Ngô Văn Tân Phó Trưởng phòng Cục Quản lý trại
giam, cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng,
Bộ Công an
9 ThS. Đặng Đình Luyến Vụ trưởng Vụ pháp luật, Văn phòng
Quốc hội
10 ThS. Đỗ Hoàng Yến Vụ trưởng Vụ bổ trợ tư pháp, Bộ Tư
pháp
11 Cn. Vũ Hồng Khanh Thượng tá, Giám đốc cơ sở giáo dục
Thanh Hà (Gia Khánh, Bình Xuyên, Vĩnh
Phúc)
12 Cn. Trương Khánh Hoàn Trưởng phòng Pháp luật hành chính, Vụ
Pháp luật Hình sự-Hành chính, Bộ Tư

pháp
13 Cn. Bùi Thị Nam Phó Trưởng phòng Pháp luật hành chính,
Vụ Pháp luật Hình sự-Hành chính, Bộ TP



4
MỤC LỤC

Cơ cấu Tiêu đề Trang
Thông tin chung về Đề tài khoa học
Danh sách những người thực hiện đề tài 3
Mục lục 4
Bảng chữ viết tắt 6
Phần mở đầu 7
I. Tính cấp thiết của đề tài 7
II. Phương pháp, mục tiêu và phạm vi nghiên cứu của
Đề tài
9
III. Quá trình nghiên cứu của đề tài 10
IV. Mục đích nghiên cứu của Đề tài 14
V. Sản phẩm của Đề tài 14
Chương I Quy định hiện hành về các biện pháp xử lý hành
chính khác trong việc đối chiếu với pháp luật
quốc tế liên quan đến quyền con người
15
Mục 1 Đối tượng áp dụng các biện pháp xử lý hành chính
khác
17
Mục 2 Thẩm quyền xem xét áp dụng các biện pháp xử lý

hành chính khác
24
Mục 3 Thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính
khác
29
Mục 4 Việc tổ chức và thực hiện quyết định áp dụng các
biện pháp xử lý hành chính khác
40
Mục 5 Giám sát, kiểm tra, khiếu nại, tố cáo và giải quyết
khiếu kiện đối với các quyết định áp dụng các biện
pháp xử lý hành chính khác
46
Chương II Thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành các
quy định về các biện pháp xử lý hành chính khác
ở Việt Nam trong mối tương quan với việc bảo
47



5
vệ quyền con người
Mục 1 Đối tượng áp dụng các biện pháp xử lý hành chính
khác
48
Mục 2 Thẩm quyền xem xét áp dụng các biện pháp xử lý
hành chính khác
60
Mục 3 Thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính
khác
64

Mục 4 Việc tổ chức và thực hiện quyết định áp dụng các
biện pháp xử lý hành chính khác
67
Mục 5 Giám sát, kiểm tra, khiếu nại, tố cáo và giải quyết
khiếu kiện đối với các quyết định áp dụng các biện
pháp xử lý hành chính khác
75
Chương III Các giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định
của pháp luật về các biện pháp xử lý hành chính
khác nhằm tăng cường bảo vệ quyền con người
81
Nghiên cứu, xúc tiến việc thay đổi tổng thể nội
dung về việc áp dụng các biện pháp xử lý hành
chính khác trong PLXLVPHC
82
Xây dựng chế tài áp dụng biện pháp xử lý hành
chính khác trên cơ sở kế thừa và có cải biến, sửa
đổi, bổ sung theo hướng nâng cao trách nhiệm của
cơ quan tố tụng, tạo điều kiên thuận lợi để luật sư,
người đại diện hợp pháp của đối tượng tham gia vào
quá trình xem xét áp dụng các biện pháp này
88
Tài liệu tham khảo 105

6
BẢNG CHỮ VIẾT TẮT

TT NỘI DUNG ĐẦY ĐỦ CHỮ VIẾT TẮT
1 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm
2002 (được sửa đổi, bổ sung năm 2008)
PLXLVPHC
2 Xử lý vi phạm hành chính XLVPHC
3 Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị
trấn
Chủ tịch UBND cấp xã
4 Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh
Chủ tịch UBND cấp
huyện
5 Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương
Chủ tịch UBND cấp
tỉnh
6 Hội đồng nhân dân HĐND
7 Uỷ ban thường vụ Quốc hội UBTVQH
8 Người chưa thành niên NCTN
9 Toà án nhân dân cấp quận, huyện, thị xã,
thành phố thuộc tỉnh
Toà án nhân dân cấp
huyện
10 Quy tắc tiêu chuẩn tối thiểu của Liên hiệp

quốc về tư pháp người chưa thành niên
Quy tắc Bắc Kinh














7
PHẦN MỞ ĐẦU
I. Tính cấp thiết của Đề tài:
Quyền con người là thành quả phát triển lâu dài của lịch sử nhân
loại. Các chuẩn mực, nguyên tắc trong luật quốc tế về quyền con người
được thể hiện rõ nhất trong Tuyên ngôn thế giới về nhân quyền và trong
các công ước quốc tế về quyền con người. Với tư cách là một thành viên
của Liên Hợp Quốc, Việt Nam tôn trọ
ng và ghi nhận nguyên tắc tự nguyện
thực hiện cam kết quốc tế. Khoản 6 Điều 3 của Luật Ký kết, gia nhập và
thực hiện điều ước quốc tế năm 2005 quy định: “Nhà nước Cộng hoà xã hội
chủ nghĩa Việt Nam tuân thủ điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam là thành viên; đồng thời có quyền đòi hỏi thành viên khác
cũ

ng phải tuân thủ điều ước quốc tế đó”.
Là quốc gia thành viên của các công ước quốc tế cơ bản về quyền
con người, Việt Nam đã "nghiêm chỉnh tuân thủ Điều ước quốc tế mà Việt
Nam đã ký kết", đã thực hiện việc chuyển hóa nội dung của các Công ước
mà Việt Nam đã gia nhập vào quá trình xây dựng hệ thống các văn bản
pháp luật trong nướ
c (nội luật hoá luật pháp quốc gia). Nhờ đó, pháp luật
của Việt Nam đã không ngừng được bổ sung, sửa đổi và hoàn thiện phù
hợp với các chuẩn mực quốc tế về quyền con người. Điều này được thể
hiện trong toàn bộ quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật ở Việt Nam
nói chung và pháp luật về XLVPHC nói riêng. Tuy nhiên, do bản chất của
quyền con người vừa mang tính phổ biến vừa mang tính đặ
c thù, cho nên
trong quá trình nội luật hoá các quy định của pháp luật quốc tế về quyền
con người chúng ta cần phải cân đối để làm sao vừa bảo đảm lợi ích của
nhà nước lại vừa bảo đảm quyền con người của công dân, đảm bảo tuân thủ
nguyên tắc: một mặt, phải tôn trọng các chuẩn mực của pháp luật quốc tế
về quyền con người, thực hiện nghiêm chỉnh các cam kế
t quốc tế; mặt
khác, phải tôn trọng thực tiễn khách quan để xây dựng các quy phạm pháp
luật bảo đảm quyền con người phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội và
truyền thống văn hoá của Việt Nam, bảo đảm các quy định pháp luật có
tính khả thi cao, phát huy hiệu lực, hiệu quả hữu hiệu trong đời sống xã hội.
Các biện pháp xử lý hành chính khác trong hệ thống pháp luật Việt
Nam
được áp dụng đối với cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về an
ninh, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình
sự và do hệ thống cơ quan quản lý hành chính nhà nước thực hiện. Cho đến
nay, trong số 5 biện pháp xử lý hành chính khác đã được quy định tại Pháp
lệnh XLVPHC là biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào cơ sở

8
giáo dục; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở chữa bệnh và quản chế
hành chính thì biện pháp quản chế hành chính được áp dụng đối với người
có hành vi phương hại đến an ninh quốc gia nhưng chưa đến mức truy cứu
trách nhiệm hình sự đã bị bãi bỏ theo Pháp lệnh số 31/2007/PL-
UBTVQH11 ngày 08/3/2007 sửa đổi một số điều của Pháp lệnh xử lý vi
phạm hành chính.
Trong nh
ững năm qua, việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về
XLVPHC, trong đó bao gồm cả chế định về chế độ áp dụng các biện pháp
xử lý hành chính khác cơ bản đã bảo đảm tiếp cận với các chuẩn mực quốc
tế về quyền con người. Việc triển khai thi hành các biện pháp xử lý hành
chính khác đối với số đối tượng vi phạm đã góp phần quan trọng vào việc
cảm hoá, giáo d
ục nhiều đối tượng trở thành công dân tốt, biết tôn trọng
pháp luật và phần nào đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước, nhưng việc
áp dụng như thế nào để vừa bảo đảm đạt được mục đích của việc áp dụng
các biện pháp này, lại vừa đảm bảo thực thi tốt các cam kết quốc tế trong
việc bảo đảm triệt để quyền con ngườ
i thì cần phải có một nghiên cứu toàn
diện để có thể phát huy được thế mạnh của việc áp dụng các biện pháp này
trong xử lý hành chính và vẫn đảm bảo tốt nhất quyền con người, các
quyền, lợi ích hợp pháp của công dân đã được Hiến pháp của nước Cộng
hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 ghi nhận.
Với quan điểm chỉ đạo trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thố
ng
pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 thể hiện tại

Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về “Chiến lược xây dựng và
hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng 2020”
và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 về “Chiến lược cải cách tư
pháp đến năm 2020” của Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng
Cộng sản Việt Nam là phát huy cao độ n
ội lực, tích cực, chủ động hội nhập
quốc tế, thực hiện đầy đủ các cam kết quốc tế, phát huy dân chủ, tăng
cường pháp chế trong quá trình xây dựng, hoàn thiện và tổ chức thi hành
pháp luật thì việc nghiên cứu toàn diện về lý luận và thực tiễn để hoàn thiện
chế độ áp dụng các biện pháp này trong thời gian thích hợp là cần thiết, đáp
ứng yêu cầu xây dựng, phát triển và hoàn thiện hệ
thống pháp luật, trong đó
có hệ thống các chế tài hành chính phù hợp với chủ trương xây dựng nhà
nước pháp quyền, với xu hướng hội nhập quốc tế, đảm bảo tốt hơn quyền
công dân.





9
II. Phương pháp, mục tiêu và phạm vi nghiên cứu của đề tài
1. Phương pháp nghiên cứu của đề tài
Mục tiêu nghiên cứu của Đề tài là nhằm xem xét một cách toàn diện
các quy định và thực trạng áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác
trong việc đối chiếu với các cam kết quốc tế về quyền con người để đưa ra
những khuyến nghị hoàn thiện các quy định của pháp luật về áp dụng các
biện pháp x
ử lý hành chính khác bảo đảm quyền con người trong điều kiện
xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hội nhập quốc

tế, do vậy, cách tiếp cận vấn đề của Đề tài sẽ thực hiện trên hai phương
diện: nghiên cứu lý luận và tìm hiểu thực tiễn thi hành các biện pháp thông
qua các tài liệu, tư liệu trong nước và quốc tế, văn bản pháp luật thực định,
các báo cáo
đánh giá và kết quả khảo sát thực tiễn áp dụng các biện pháp
xử lý hành chính khác.
Về phương pháp nghiên cứu, bên cạnh phương pháp nghiên cứu cơ
bản là phương pháp duy vật biện chứng, so sánh đối chiếu, trong quá trình
nghiên cứu còn sử dụng các phương pháp khác như phân tích tổng hợp,
nghiên cứu tài liệu, quy nạp diễn giải, suy luận lôgíc giúp cho việc nghiên
cứu Đề tài đạt được mục tiêu đặt ra.
2. Phạm vi nghiên cứu của Đề
tài
Một trong những yêu cầu của việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật Việt Nam là bảo đảm tính tương thích với luật pháp quốc tế trong
quá trình Việt Nam tham gia và trở thành quốc gia thành viên của các tổ
chức quốc tế chủ yếu và quan trọng trong cộng đồng quốc tế. Do vậy, việc
nghiên cứu Đề tài này nhằm xem xét một cách toàn diện các quy định và
thực trạng áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác trong việc
đối
chiếu với các cam kết quốc tế về quyền con người để đưa ra giải pháp hoàn
thiện và lộ trình tư pháp hóa việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính
nhằm từng bước thiết lập một cơ chế tối ưu theo thông lệ luật pháp quốc tế
để bảo đảm tính công khai, dân chủ, minh bạch và công bằng, bảo đảm
quyền con người một cách đầy đủ nhất trong quá trình quyết đị
nh áp dụng
và thi hành các biện pháp xử lý hành chính trên nguyên tắc thực hiện chuẩn
mực quốc tế với đảm bảo tôn trọng thực tiễn khách quan, phù hợp với điều
kiện kinh tế, xã hội và văn hoá cụ thể của Việt Nam.
Trên cơ sở xác định rõ mục tiêu nghiên cứu của Đề tài, việc xác định

phạm vi nghiên cứu của Đề tài cần được thực hiện nhằm bảo đả
m đạt được



10
mục tiêu đã nêu trên. Do vậy, phạm vi nghiên cứu của Đề tài được xác định
tập trung vào các vấn đề chủ yếu sau đây:
- Tìm hiểu khái quát hệ thống pháp luật về các biện pháp xử lý hành
chính khác trên cơ sở pháp luật XLVPHC hiện hành;
- Tiếp cận các quy định của pháp luật về các biện pháp xử lý hành
chính khác trong việc so sánh, đối chiếu với các cam kết quốc tế quyền con
người theo pháp luật quốc t
ế;
- Đánh giá các quy định hiện hành và thực trạng thi hành các quy
định về biện pháp xử lý hành chính khác trên cơ sở tiếp cận với chuẩn mực
quốc tế về quyền con người;
- Xuất phát từ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện hệ thống
pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, đặt trong mối tương quan với việc
tăng cường bảo vệ quyền con ng
ười đề ra các giải pháp hoàn thiện các quy
định của pháp luật về các biện pháp xử lý hành chính khác nhằm đảm bảo
thực hiện các cam kết quốc tế về quyền con người.
3. Mục tiêu của Đề tài
Đề tài được xây dựng có khả năng ứng dụng rất cao, là cơ sở lý luận
để các cơ quan có thẩm quyền từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật về
tổ chức và hoạ
t động của hệ thống các cơ quan hành pháp và tư pháp theo
lộ trình cải cách tổng thể hệ thống pháp luật liên quan đến xử lý các hành vi
vi phạm xâm phạm trật tự quản lý nhà nước về an ninh, trật tự an toàn xã

hội để đảm bảo thực hiện các cam kết quốc tế, theo đó, cơ quan quản lý
hành chính nhà nước chỉ thực hiện chức năng quản lý, điều hành vĩ mô, đối
vớ
i các yêu cầu, xem xét đối với các hành vi vi phạm pháp luật thì xử lý
bằng thủ tục tư pháp. Kết quả này phục vụ chính cho hoạt động xây dựng
và áp dụng pháp luật của Chính phủ, Quốc hội mà cụ thể là Bộ Tư pháp,
Bộ Công an, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, Bộ Y tế…, Uỷ ban
nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các cơ quan nhà
nước trong hệ thống các cơ quan tư pháp ở trung ươ
ng như Toà án nhân
dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
III. Quá trình nghiên cứu của Đề tài
1. Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của Đề tài
Các biện pháp xử lý hành chính khác trong hệ thống pháp luật Việt
Nam được áp dụng đối với cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về an



11
ninh, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình
sự và do hệ thống cơ quan quản lý hành chính nhà nước thực hiện.
Cho đến nay, trong số 5 biện pháp xử lý hành chính khác đã được
quy định tại Pháp lệnh XLVPHC là biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị
trấn; đưa vào cơ sở giáo dục; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở
chữa bệnh và quản chế
hành chính thì biện pháp quản chế hành chính được
áp dụng đối với người có hành vi phương hại đến an ninh quốc gia nhưng
chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự đã bị bãi bỏ theo Pháp lệnh số
31/2007/PL-UBTVQH11 ngày 08/3/2007 sửa đổi một số điều của Pháp
lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002.

Xuất phát từ những đặc thù của loại chế tài này được ban hành và áp
dụng bắt nguồn từ yêu c
ầu thực tiễn của quản lý an ninh, trật tự an toàn xã
hội của Việt Nam trong điều kiện đất nước có chiến tranh những năm trước
đây (thường được gọi là các biện pháp hành chính đặc biệt) đến nay đã
được sửa đổi, bổ sung để áp dụng phù hợp yêu cầu quản lý xã hội trong giai
đoạn mới xây dựng và bảo vệ tổ quốc (duy có biện pháp giáo dục tại xã,
phườ
ng, thị trấn mới được quy định trong Pháp lệnh XLVPHC năm 1995)
nên cho đến nay chưa có các nghiên cứu quốc tế liên quan đến các biện
pháp xử lý hành chính này.
Các nghiên cứu về việc áp dụng các biện pháp chế tài pháp lý và
việc bảo đảm quyền con người trong hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay
hầu hết chỉ dừng lại ở các chuyên đề, bài viết ngắn, trong đó chủ yếu tập
trung vào một số nội dung trong quá trình áp d
ụng hệ thống các chế tài cụ
thể như nghiên cứu về đảm bảo quyền con người trong thi hành án phạt tù,
trong hoạt động tư pháp hình sự, nghiên cứu về hoàn thiện pháp luật liên
quan đến quyền con người trong lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội… Đối
với nghiên cứu về việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác trong
việc đảm bảo quyền con người để bước đầu hình thành được cơ ch
ế pháp lý
để cơ quan quản lý hành chính nhà nước thực hiện quyền yêu cầu xem xét,
xử lý bằng thủ tục tư pháp đối với mọi vi phạm nghiêm trọng được phát
hiện trong quá trình quản lý cũng vậy.
Cho đến nay, theo chúng tôi được biết, chưa có một công trình
nghiên cứu có tính quy mô, tổng thể có tính hệ thống nào. Có chăng là một
số bài viết, chuyên đề đơn lẻ đề cập đến một số khía cạnh của các bi
ện
pháp xử lý hành chính, trong đó có đề cập đến vấn đề quyền con người; ví

dụ, bài viết “Quyền công dân, quyền con người và chỗ đứng của “các biện
pháp xử lý hành chính khác” trong pháp luật về vi phạm hành chính” của



12
tác giả Trần Thanh Hương đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số
11/2005 hoặc chuyên đề “Hoàn thiện các biện pháp xử lý hành chính khác
theo pháp luật Việt Nam” của tác giả Th.S Lê Ngọc Thạnh (tỉnh Đắc Lăk)
đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 1/2006
2. Quá trình thực hiện Đề tài:
Đề tài nghiên cứu về “Các biện pháp xử lý hành chính khác và việc
bảo đảm quyền con người” được triển khai thực hiện căn cứ
Quyết định số
1054/QĐ-BTP ngày 05/6/2008 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về Kế hoạch
nghiên cứu khoa học của Bộ Tư pháp năm 2008.
Trong quá trình tiến hành đấu thầu để lựa chọn chủ thể thực hiện Đề
tài, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp là đơn vị trúng thầu
thực hiện Đề tài này. Vụ đồng thời cũng là đơn vị được phân công chủ
trì
việc xây dựng Pháp lệnh XLVPHC và nghiên cứu để xây dựng Dự án Luật
XLVPHC. Trên cơ sở kế hoạch nghiên cứu, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành
chính đã chủ động xây dựng Đề cương sơ bộ, Đề cương chi tiết.
Sau khi hoàn thành thủ tục tiếp nhận bước đầu của việc thực hiện Đề
tài, Ban Chủ nhiệm Đề tài đã được thành lập, trong đó Thạc sĩ luậ
t Đặng
Thanh Sơn, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư
pháp làm Chủ nhiệm và Cử nhân luật Bùi Thị Nam, chuyên viên làm Thư
ký của Đề tài. Trên cơ sở thuyết minh được duyệt, Ban Chủ nhiệm Đề tài
đã phối hợp với Cục quản lý trại giam, cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng

(V26), Bộ Công an, Cục phòng chống tệ nạn xã hội, Bộ Lao động - Thương
binh và Xã hội và mộ
t số cơ quan khác như Vụ các vấn đề xã hội, Văn
phòng Quốc hội, Vụ Pháp chế, Bộ Công an thực hiện Đề tài. Bên cạnh đó,
Ban chủ nhiệm Đề tài đã mời các Cộng tác viên là các chuyên gia pháp lý,
các nhà khoa học từ các cơ quan, tổ chức như Văn phòng Quốc hội, Viện
Nhà nước và Pháp luật thuộc Uỷ ban Khoa học xã hội Việt Nam, Bộ Công
an, Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội tham gia nghiên cứu đố
i với
các nội dung của Đề tài.
Đề cương chi tiết của Đề tài đã được bảo vệ trước Hội đồng Tư vấn
xét duyệt Đề cương nghiên cứu của Đề tài do Hội đồng khoa học Bộ Tư
pháp tổ chức. Đề cương nghiên cứu bước đầu được đánh giá tốt, là cơ sở
khoa học cho việc xây dựng và hoàn thiện các chế định về ch
ế độ áp dụng
các biện pháp xử lý hành chính khác trong Dự án Luật XLVPHC
1
. Ban Chủ


1
Dự án Luật Xử lý vi phạm hành chính được đưa vào Chương trình xây dựng Luật,
Pháp lênh năm 2010.



13
nhiệm Đề tài đã tổ chức nghiên cứu, tiếp thu kiến nghị của Hội đồng về
những nội dung cần bổ sung, sửa đổi trong cuộc họp. Việc hoàn thiện Đề
cương nghiên cứu được thực hiện trên cơ sở ý kiến khuyến nghị của Hội

đồng khoa học Bộ nêu trên và ý kiến tham gia của tất cả các cộng tác viên
của Đề tài trên tinh thầ
n công khai, dân chủ. Ban Chủ nhiệm Đề tài đã
chính thức ký kết hợp đồng khoa học về việc thực hiện Đề tài này với Viện
Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp vào tháng 6/2008.
Ban Chủ nhiệm Đề tài đã tổ chức cuộc họp Cộng tác viên vào ngày
10/6/2008 để phân công nghiên cứu, chuẩn bị đề cương và thực hiện các
chuyên đề nghiên cứu khoa học phục vụ Đề tài.
Trên cơ sở đề cươ
ng nghiên cứu đối với từng chuyên đề của Cộng
tác viên gửi lại, Ban Chủ nhiệm Đề tài đã tiến hành lấy ý kiến của các
chuyên gia có liên quan để góp ý đối với đề cương để đảm bảo mục tiêu
nghiên cứu của Đề tài và tiến hành tổng hợp ý kiến góp ý gửi cộng tác viên
làm định hướng cho việc nghiên cứu chuyên đề theo mục tiêu Đề tài đã đưa
ra…
Ngày 15/9/2008 Ban Chủ nhiệm Đề tài
đã tiến hành họp cộng tác
viên để góp ý đối với từng đề cương nghiên cứu sau đó gửi lại các cộng tác
viên để tự hoàn thiện chuyên đề nghiên cứu. Tiếp đó, Ban Chủ nhiệm và
Thư ký Đề tài đã tổ chức các tọa đàm khoa học theo các chuyên đề nhằm
trực tiếp phục vụ cho việc thảo luận, trao đổi sâu rộng về các vấn đề trong
quá trình các Cộng tác viên nghiên cứu, chu
ẩn bị các chuyên đề của mình.
Trên cơ sở kết quả các tọa đàm khoa học, Ban Chủ nhiệm Đề tài yêu cầu
Cộng tác viên tiếp tục nghiên cứu, chỉnh sửa để hoàn thiện nội dung các
chuyên đề và sau đó tổ chức nghiệm thu chuyên đề.
Báo cáo phúc trình Đề tài đã được Ban Chủ nhiệm Đề tài và Thư ký
chủ động chuẩn bị trong quá trình thực hiện Đề tài. Công việc này được bắt
đầu t
ừ khâu xây dựng Đề cương sơ bộ, Đề cương chi tiết với việc chỉnh lý

hoàn thiện trên cơ sở tiếp thu ý kiến xây dựng của các cộng tác viên Đề tài.
Trên cơ sở nội dung của Đề cương chi tiết báo cáo phúc trình Đề tài, việc
thể hiện thành văn bản trọn vẹn do Ban Chủ nhiệm và Thư ký đề tài trực
tiếp thực hiện. Báo cáo phúc trình Đề tài đã được lấy ý kiế
n một số chuyên
gia, nhà khoa học để từng bước hoàn thiện.
Hội nghị Cộng tác viên đóng góp xây dựng và hoàn thiện Báo cáo
phúc trình Đề tài đã được tổ chức nhằm phát huy tinh thần dân chủ và trí
tuệ tập thể trong việc giải trình và thể hiện các quan điểm khoa học cả về lý



14
luận và thực tiễn đối với các vấn đề trực tiếp liên quan đến phạm vi nghiên
cứu của Đề tài. Đây là kết quả tổng hợp của quá trình nghiên cứu của cả tập
thể các Cộng tác viên Đề tài, đòi hỏi kết quả này phải được thể hiện và
chuyển tải vào trong Báo cáo phúc trình Đề tài đầy đủ, toàn diện và thấu
đáo. Việc tham khảo thêm ý kiến củ
a các chuyên gia có kinh nghiệm lý
luận và thực tiễn trong lĩnh vực pháp luật hành chính nói riêng và trong
công tác nghiên cứu khoa học pháp lý nói chung cũng được thực hiện nhằm
góp phần hoàn thiện hơn nữa Báo cáo phúc trình Đề tài. Sau Hội nghị Cộng
tác viên, Báo cáo Phúc trình Đề tài tiếp tục được nghiên cứu, chỉnh sửa,
hoàn thiện để trình Hội đồng nghiệm thu Đề tài.
IV. Mục đích của Đề tài nghiên cứu
Đề tài được xây dựng có khả năng ứng dụ
ng rất cao, là cơ sở lý luận
để các cơ quan có thẩm quyền từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật về
tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan hành pháp và tư pháp theo
lộ trình cải cách tổng thể hệ thống pháp luật liên quan đến xử lý các hành vi

vi phạm xâm phạm trật tự quản lý nhà nước về an ninh, trật tự an toàn xã
hội, lộ trình cải cách tư pháp để bảo
đảm thực hiện các cam kết quốc tế,
theo đó, cơ quan quản lý hành chính nhà nước chỉ thực hiện chức năng
quản lý, điều hành vĩ mô, đối với các yêu cầu, xem xét đối với các hành vi
vi phạm pháp luật thì tiến hành bằng thủ tục tư pháp. Kết quả này phục vụ
chính cho hoạt động xây dựng và áp dụng pháp luật của Chính phủ, Quốc
hội mà cụ thể là Bộ Tư pháp, B
ộ Công an, Bộ Lao động, Thương binh và
Xã hội, Bộ Y tế…, Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương và các cơ quan nhà nước trong hệ thống các cơ quan tư pháp ở trung
ương như Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
V. Sản phẩm của Đề tài
Kết quả nghiên cứu của Đề tài sau khi kết thúc được thể hiện qua các
sản phẩm sau:
1. Báo cáo phúc trình Đề tài khoa học cấp Bộ về “Các biện pháp xử
lý hành chính khác và việc đảm bảo quyền con người”;
2. Các chuyên đề nghiên cứu các vấn đề cụ thể thuộc phạm vi Đề tài
về các biện pháp xử lý hành chính khác và việc bảo đảm quyền con người.






15
CHƯƠNG I
QUY ĐỊNH HIỆN HÀNH VỀ CÁC BIỆN PHÁP XỬ LÝ
HÀNH CHÍNH KHÁC TRONG VIỆC ĐỐI CHIẾU VỚI
PHÁP LUẬT QUỐC TẾ LIÊN QUAN ĐẾN QUYỀN CON NGƯỜI

Điều 1 PLXLVPHC quy định XLVPHC bao gồm xử phạt vi phạm
hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác (như giáo dục tại xã,
phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở chữa bệnh; đưa
vào cơ sở giáo dục). Khác với XPVPHC đượ
c áp dụng đối với mọi cơ
quan, tổ chức, cá nhân cố ý hoặc vô ý có hành vi xâm phạm các quy định
về quản lý nhà nước mà không phải tội phạm thì các biện pháp xử lý hành
chính khác chỉ được áp dụng đối với cá nhân là công dân Việt Nam có hành
vi vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội trên lãnh thổ Việt
Nam nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự. Khi bị quyết định
áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác, các cá nhân đó sẽ phải học
tập, lao động, chữa bệnh… dưới sự giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền trong một thời hạn nhất định. Nội dung áp dụng các biện pháp xử lý
hành chính nói trên đối với đối tượng đã có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền
con người, quyền tự do của cá nhân được pháp luật quốc tế và pháp luật
quốc gia tôn trọng và bảo vệ.
Việ
c xử lý người có hành vi VPHC, trong đó có việc xử lý đối với
các hành vi vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội được ban
hành từ rất sớm, ngay từ những ngày đầu khai sinh ra nước Việt Nam Dân
chủ Cộng hòa. Có thể dẫn ra ở đây như: Sắc lệnh số 131/SL ký ngày
20/7/1946 quy định việc truy tìm các sự phạm pháp, trong đó có hành vi vi
cảnh, để xử lý theo pháp luật hay Sắc lệnh số 175/SL ký ngày 18/8/1953
quy định các biện pháp quả
n chế hành chính, đặc biệt là đến năm 1989, Hội
đồng nhà nước (nay là Uỷ ban thường vụ Quốc hội) đã ban hành Pháp lệnh
xử phạt
vi phạm hành chính, có thể nói đây là văn bản quy phạm pháp luật
có giá trị pháp lý cao nhất từ trước đến nay điều chỉnh các quan hệ xã hội
trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính. Đến năm 1995 Uỷ ban thường

vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính thay thế Pháp
lệnh xử lý
vi phạm hành chính năm 1989, đây là lần đầu tiên trong lịch sử
lập pháp của nước ta các biện pháp xử lý hành chính khác mới được chính
thức quy định trên cơ sở một văn bản pháp lý có hiệu lực cao và công bố
công khai trước công chúng và được thực hiện như một biện pháp cưỡng
chế hành chính đối với những đối tượng nhất định và cho đến nay
PLXLVPHC năm 2002 (đã được sửa đổi, bổ sung nă
m 2008) thì các biện



16
pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào
cơ sở giáo dục; đưa vào cơ sở chữa bệnh vẫn tiếp tục được duy trì và sửa
đổi, bổ sung theo hướng ngày càng tiến bộ hơn trong mối tương quan với
việc tăng cường bảo đảm quyền con người ngoài biện pháp quản chế hành
chính đã bị bãi bỏ theo Pháp lệnh sửa đổ
i một số điều của PLXLVPHC số
31/2007/PL-UBTVQH11.
Trong hệ thống pháp luật Việt Nam việc xử lý đối với các vi phạm
pháp luật do cá nhân thực hiện được thực hiện thông qua hai hình thức xử
lý chính thức, đó là XLVPHC (bao gồm cả xử phạt vi phạm hành chính và
áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác, trong đó có biện pháp giáo
dục tại xã, phường, thị trấn, biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, biện
pháp đưa vào cơ
sở giáo dục và biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh) và xử
lý hình sự áp dụng đối với đối tượng có đủ yếu tố để cấu thành tội phạm
2
.

Để đối chiếu chính sách về chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành
chính khác – các chế định được xem là làm ảnh hưởng/tước quyền tự do
của cá nhân theo pháp luật quốc tế so với những chuẩn mực quốc tế về việc
xử lý đối tượng vi phạm pháp luật đã được đưa ra tại các điều ước quốc tế
cần phải thấy rằng giữa chúng có s
ự khác biệt tương đối, cụ thể, quy định
việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật trong các điều ước quốc tế liên
quan đến quyền con người chỉ áp dụng đối với đối tượng thực hiện hành vi
vi phạm có đủ yếu tố cấu thành tội phạm (tư pháp áp dụng đối với đối
tượng vi phạm) mà không áp dụng xử lý đối với các hành vi vi phạm không
đủ yếu tố
cấu thành tội phạm. Chính vì vậy, việc xem xét quy định về chế
độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác trong mối tương quan với
cam kết quốc tế liên quan đến quyền con người trong Đề tài này được vận
dụng các quy định về tư pháp áp dụng đối với đối tượng vi phạm trong các
điều ước quốc tế để đối chiếu đạt đến chuẩn mực, đảm bảo phù hợp v
ới các
nguyên tắc, chuẩn mực của pháp luật quốc tế về các quyền con người.
Luật quốc tế khẳng định với tư cách là một con người, người bị hạn
chế hoặc bị tước tự do đều có các quyền cơ bản của con người, trừ một số
quyền bị hạn chế theo luật định. Đây là nhóm có nguy cơ cao dễ bị vi


2
Điều 8 Bộ luật hình sự năm1999 quy định: “Tội phạm là hành vi nguy hiểm cho xã hội
được quy định trong Bộ luật hình sự, do người có năng lực trách nhiệm hình sự thực hiện một
cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lành thổ Tổ quốc, xâm
phạm chế độ chính trị, chế độ kinh tế, nền văn hoá, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã h
ội,
quyền lợi ích hợp pháp của tổ chức, xâm phạm tính mạng, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm, tự do,

tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân, xâm phạm những lĩnh vực khác của
trật tự pháp luật xã hội chủ nghĩa”.



17
phạm các quyền, cho nên cần phải tuân thủ các nguyên tắc tôn trọng và bảo
đảm các quyền con người của họ trong quá trình áp dụng các biện pháp xử
lý các hành vi vi phạm pháp luật của họ, trong đó có các quy định về chế
độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác. Tuyên ngôn thế giới về
nhân quyền năm 1948 đã khẳng định: “Mọi người đều có quyền được bảo
vệ bằng các toà án quốc gia có thẩm quyề
n với phương tiện pháp lý có hiệu
lực chống lại các hành vi vi phạm các quyền căn bản của họ đã được Hiến
pháp hay pháp luật công nhận”, “Không ai bị bắt bớ, giam cầm, đầy ải một
cách vô cớ”, “được xét xử công khai và công bằng trước toà án”, “được coi
là vô tội cho đến khi được chứng minh là phạm tội, được bảo vệ không bị
buộc tội về một hành vi mà lúc xảy ra không bị luậ
t pháp coi là tội ác”,
“Không ai phải chịu sự can thiệp vô cớ đến đời tư, gia đình, nhà cửa hoặc
thư tín, cũng như sự xúc phạm đến danh dự hoặc uy tín cá nhân. Mọi người
đều có quyền được pháp luật bảo vệ chống lại sự can thiệp và xâm phạm
như vậy”
3
. Các quy định này tiếp tục được tái khẳng định trong Công ước
Quốc tế về các quyền dân sự, chính trị, Công ước quốc tế về các quyền
kinh tế, xã hội và văn hoá và các văn kiện khác của Liên hiệp quốc có liên
quan như Công ước quốc tế về quyền trẻ em, Quy tắc chuẩn tối thiểu của
Liên hợp quốc về quản lý tư pháp người chưa thành niên, Quy tắc của Liên
hiệ

p quốc về bảo vệ người chưa thành niên bị tước quyền tự do
Mục 1
Đối tượng áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác
Đối tượng bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác, theo quy
định của pháp luật hiện hành bao gồm: một là, đối tượng bị áp dụng biện
pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn có 4 loại đối tượng là người từ đủ 12
tuổi đến dưới 16 tuổi thự
c hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm
nghiêm trọng do cố ý quy định tại Bộ luật hình sự; người từ đủ 12 tuổi trở
lên nhiều lần có hành vi trộm cắp vặt, lừa đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối
trật tự công cộng; người nghiện ma tuý từ đủ 18 tuổi trở lên, người bán
dâm có tính chất thường xuyên từ đủ 14 tuổi trở lên có nơi c
ư trú nhất định;
người trên 55 tuổi đối với nữ và trên 60 tuổi đối với nam có hành vi xâm
phạm tài sản của tổ chức trong nước hoặc nước ngoài, tài sản, sức khoẻ,
danh dự, nhân phẩm của công dân, của người nước ngoài, vi phạm trật tự,
an toàn xã hội có tính chất thường xuyên nhưng chưa đến mức truy cứu
trách nhiệm hình sự (Điều 23 PLXLVPHC, Nghị định số 163/2003/NĐ-CP
ngày 19/12/2003 củ
a Chính phủ quy định chi tiết thi hành biện pháp giáo


3
Điều 8 - 12, Tuyên ngôn thế giới về nhân quyền năm 1948.




18
dục tại xã, phường, thị trấn). Hai là, đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa

vào trường giáo dưỡng áp dụng đối với NCTN vi phạm gồm 3 loại đối
tượng là người từ đủ 12 tuổi đến dưới 14 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu
của một tội phạm rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng quy định tại
Bộ luật hình s
ự; người từ đủ 12 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có
dấu hiệu của một tội phạm ít nghiêm trọng hoặc tội phạm nghiêm trọng mà
trước đó đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc
chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định; người
từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổ
i nhiều lần thực hiện hành vi trộm cắp vặt, lừa
đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối trật tự công cộng mà trước đó đã bị áp dụng
biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp
này nhưng không có nơi cư trú nhất định (Điều 24 PLXLVPHC, Nghị định
số 142/2003/NĐ-CP ngày 24/11/2003 của Chính phủ quy định việc áp
d
ụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng; Nghị định số
66/2009/NĐ-CP ngày 01/8/2009 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị
định số 142/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 24/11/2003 của Chính phủ
quy định việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo
dưỡng). Ba là đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục gồm
đối tượng là người từ đủ 18 tu
ổi trở lên đến 55 tuổi (đối với nữ) và đến 60
tuổi (đối với nam) có hành vi xâm phạm tài sản của tổ chức (trong nước và
nước ngoài), tài sản, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm (của công dân hoặc
người nước ngoài), vi phạm trật tự, an toàn xã hội có tính chất thường
xuyên nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự, đã bị áp dụng
biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị tr
ấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp
này nhưng không có nơi cư trú nhất định (Điều 25 PLXLVPHC, Nghị định
số 76/2003/NĐ-CP ngày 27/6/2003 quy định và hướng dẫn cụ thể việc áp

dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục và Nghị định 125/2008/NĐ-CP
ngày 11/12/2008 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số
76/2003/NĐ-CP ngày 27/6/2003 quy định và hướng dẫn cụ th
ể việc áp
dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục) và cuối cùng là đối tượng bị áp
dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh với 3 loại đối tượng gồm: người
nghiện ma tuý từ đủ 18 tuổi trở lên đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã,
phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi
cư trú nhất
định; người bán dâm có tính chất thường xuyên từ đủ 16 tuổi trở
lên đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại dục tại xã, phường, thị trấn hoặc
chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định (Điều
26 PLXLVPHC, Nghị định số 135/2004/NĐ-CP ngày 10/6/2004 quy định
chế độ áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh, tổ chức hoạt độ
ng của



19
cơ sở chữa bệnh theo Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và chế độ áp
dụng đối với người chưa thành niên, người tự nguyện vào cơ sở chữa bệnh)
– đây là những đối tượng khi bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính
khác sẽ bị hạn chế/tước quyền tự do của đối tượng theo pháp luật quốc tế.
Nhìn chung, các quy định về đối tượng áp d
ụng các biện pháp xử lý
hành chính khác quy định tại PLXLVPHC đã bảo đảm tính công khai,
minh bạch, trên cơ sở nguyên tắc “không ai bị tước quyền tự do trừ trường
hợp có lý do”
4
được pháp luật quy định. Tuy nhiên, xét dưới góc độ khoa

học pháp lý về cấu thành trách nhiệm pháp lý có thể nhận thấy rằng các
quy định về đối tượng áp dụng mang đầy đủ những dấu hiệu đặc trưng của
vi phạm pháp luật: đó là hành vi khách quan được thể hiện thông qua hành
động của con người vi phạm các quy định của pháp luật về trật tự quản lý
hành chính nhà nước do Nhà nước ban hành; hành vi đó thể hiện ý chí c
ủa
chủ thể đều thực hiện một cách cố ý và nó xâm hại đến an ninh, trật tự, an
toàn xã hội và bị áp dụng chế tài pháp lý mang tính cưỡng chế nhà nước.
Như vậy, có thể thấy các quy định về đối tượng áp dụng đối với từng loại
biện pháp xử lý hành chính khác được quy định khá cụ thể, là căn cứ pháp
lý để người có thẩm quyền tiến hành xem xét ra quyết định áp dụng bi
ện
pháp hạn chế quyền tự do đối với đối tượng vi phạm. Tuy nhiên, qua đối
chiếu với chuẩn mực quốc tế liên quan đến quyền con người, có thể thấy
các quy định về đối tượng áp dụng, đặc biệt là đối tượng áp dụng của
những biện pháp bị hạn chế/tước quyền tự do là chưa thật sự đảm bảo được
quyền t
ự do, an ninh cá nhân của đối tượng bị áp dụng được quy định tại
Điều 9 Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị, cụ thể:
Về độ tuổi chịu trách nhiệm hành chính, pháp luật XLVPHC quy
định độ tuổi tối thiểu bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác là
người từ đủ 12 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm rất
nghiêm trọng,
đặc biệt nghiêm trọng hoặc một tội phạm ít nghiêm trọng
quy định tại Bộ luật hình sự, (thuộc đối tượng giáo dục tại xã, phường, thị
trấn và đưa vào trường giáo dưỡng); người từ đủ 12 tuổi trở lên nhiều lần
có hành vi trộm cắp vặt, lừa đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối trật tự công
cộng (thuộc đối tượng giáo dục tạ
i xã, phường, thị trấn). Có thể nói đây là
những đối tượng thực hiện hành vi không nguy hiểm nhiều cho xã hội hoặc

có gây nguy hiểm cho xã hội thuộc đối tượng bị truy cứu trách nhiệm hình
sự nhưng do chưa đủ độ tuổi để cấu thành tội phạm nên việc xét xử theo


4
Khoản 1 Điều 9 Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị.



20
thủ tục tố tụng hình sự không được đặt ra mà được “xử lý chuyển hướng”
sang áp dụng chế tài hành chính.
Chính việc xác định đối tượng bị áp dụng biện pháp cưỡng chế hành
chính trên cơ sở tính chất nghiêm trọng và mức độ thường xuyên của hành
vi vi phạm phần nào đã không đảm bảo tương thích đối với pháp luật quốc
tế, đặc biệt là các công ước quốc tế
về quyền trẻ em, Công ước của Liên
hiệp quốc và Quy tắc tiêu chuẩn tối thiểu của Liên hiệp quốc về tư pháp
người chưa thành niên (Quy tắc Bắc Kinh). Các công ước quốc tế quy định
các quốc gia thành viên phải đặt ra độ tuổi tối thiểu mà trẻ em dưới ngưỡng
đó được coi là không có khả năng vi phạm pháp luật. Trẻ em dưới ngưỡng
tuổi tối thiểu này được coi là chưa
đủ trưởng thành để phải chịu trách
nhiệm về những hành vi của mình do chưa phát triển đầy đủ về cảm xúc và
trí tuệ để hiểu được hậu quả của hành vi và kiểm soát hành vi của mình.
Quy tắc Bắc Kinh nhấn mạnh rằng việc quy định độ tuổi tối thiểu phải chịu
trách nhiệm trước pháp luật cần dựa trên mức độ trưởng thành về cảm xúc,
tinh thần và trí tu
ệ chứ không dựa vào tính chất hay mức độ nghiêm trọng
của hành vi vi phạm. Với quan điểm này, Uỷ ban Quyền trẻ em của Liên

Hiệp quốc thường không đồng tình với các quốc gia đặt ra các ngưỡng độ
tuổi tối thiểu khác nhau dựa trên tính chất và mức độ nghiêm trọng của
hành vi vi phạm. Nếu một trẻ em chưa đủ trưởng thành để phải chịu trách
nhiệm về hành vi cướp tài sản thì em
đó cũng chưa đủ trưởng thành để phải
chịu trách nhiệm về các hành vi vi phạm nhẹ hơn như trộm cắp tài sản. Bên
cạnh đó, các nghiên cứu trên thế giới cũng đã chỉ ra rằng những trẻ em có
hành vi vi phạm pháp luật từ khi còn nhỏ tuổi thường là dấu hiệu cho thấy
môi trường gia đình hoặc xã hội mà các em đang sống có vấn đề. Do đó,
biện pháp tốt nh
ất là hướng tới giải quyết những vấn đề đó thay vì trừng
phạt bản thân đứa trẻ. Theo quy định của luật pháp quốc tế, những NCTN
được miễn trách nhiệm hình sự do chưa đủ tuổi chịu trách nhiệm hình sự
cần được hưởng các biện pháp bảo vệ đặc biệt chứ không phải bị xử lý
trong một hệ thống hoặc quy trình xử lý khác. NCTN dưới độ tu
ổi chịu
trách nhiệm hình sự được coi là những người chưa đủ trưởng thành để phải
chịu trách nhiệm về hành vi của mình (cả hình sự và hành chính), do đó,
không bị áp dụng bất cứ hình thức xử phạt nào bất kể hậu quả do hành vi
của họ gây ra nghiêm trọng đến đâu. Chính vì thế, việc xác định độ tuổi
chịu trách nhiệm hành chính là từ đủ 12 tuổi trở lên là độ tuổi quá nh
ỏ vì độ
tuổi này đối tượng chưa có khả năng nhận thức đầy đủ về hành vi vi phạm
của mình gây ra cho xã hội.



21
Bên cạnh đó, hiện nay, trong bốn biện pháp xử lý hành chính khác
(giáo dục tại xã, phường, thị trấn; biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng;

đưa vào cơ sở giáo dục và biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh) pháp luật
XLVPHC đã phân chia đối tượng bị áp dụng các biện pháp giáo dục tại
cộng đồng (giáo dục tại xã, phường, thị trấn) và biện pháp giáo dục tập
trung, cách ly đối tượng ra kh
ỏi cộng đồng (biện pháp đưa vào trường giáo
dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục và biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh) trên
cơ sở tiêu chí “nơi cư trú”. Cụ thể, đối với đối tượng có nơi cư trú nhất định
thì được áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn nhưng khi đối
tượng không có nơi cư trú nhất định (dân di biến động) thì phả
i chuyển
hướng sang áp dụng các biện pháp nặng hơn như đưa vào trường giáo
dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh. Điều này dẫn đến sự bất bình đẳng
giữa những người có cùng hành vi vi phạm pháp luật nhưng chỉ bởi yêu tố
“cư trú” mà người không có nơi cư trú nhất định buộc phải chịu áp dụng
biện pháp xử lý “nặng hơn”. Vấ
n đề cần xác định ở đây là việc giáo dục đối
tượng trên cơ sở mức độ của hành vi vi phạm mà không nên dựa trên yếu tố
“cư trú” (là yếu tố không liên quan tới loại hành vi mà đối tượng đó thực
hiện bởi vì khi bi áp dụng các biện pháp giáo dục tập trung là họ đã bị tước
quyền tự do và nhiều quyền con người khác).
Liên quan tới đối tượng là người bán dâm có tính chất thườ
ng xuyên
từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi đối với biện pháp giáo dục tại xã, phường,
thị trấn và đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi đối với biện pháp đưa vào cơ sở
chữa bệnh. Nghị định thư không bắt buộc về buôn bán trẻ em, mại dâm trẻ
em và văn hoá khiêu dâm trẻ em, bổ sung cho Công ước về quyền trẻ em
quy định người chưa thành niên dưới 18 tuổ
i bị bóc lột tình dục thông qua
hoạt động mại dâm hay các hành vi tình dục bất hợp pháp cần được đối xử
như nạn nhân và không bị áp dụng bất cứ một hình thức xử phạt nào khác.

Theo quy định này thì người chưa thành niên mại dâm dưới bất kỳ hình
thức nào, kể trường hợp đối tượng cố ý thực hiện hoạt động bán dâm cũng
không xem là vi phạm pháp luật và không bị áp dụng các chế tài xử
lý theo
pháp luật quốc gia. Như vậy, quy định người bán dâm có tính chất thường
xuyên từ đủ 14 tuổi đến 18 tuổi đối với biện pháp giáo dục tại xã, phường,
thị trấn và từ đủ 16 tuổi đến 18 tuổi đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã,
phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi
cư trú nhất định thuộc đối tượ
ng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa
bệnh là chưa bảo đảm tương thích với các cam kết quốc tế về quyền con
người.



22
Người nghiện ma tuý từ đủ 18 tuổi trở lên thuộc đối tượng bị áp
dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn và biện pháp đưa vào cơ
sở chữa bệnh (trong trường hợp đối tượng đã bị áp dụng biện pháp giáo dục
tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không
có nơi cư trú nhất định). Vi
ệc áp dụng biện pháp xử lý hành chính đối với
đối tượng nêu trên hiện nay được xác định trên cơ sở “tình trạng nghiện”
mà không phải trên cơ sở hành vi trái pháp luật xâm phạm an ninh, trật tự
an toàn xã hội mà Nhà nước bảo vệ. Điều này chưa thật sự phù hợp với Các
công ước quốc tế về kiểm soát ma tuý
5
năm 1961, 1971, 1988, theo đó,
công ước khuyến nghị các quốc gia thành viên cần thiết phải tiến hành áp
dụng các biện pháp để đảm bảo việc trồng trọt, sản xuất, điều chế, vận

chuyển… chất ma tuý phải bị phạt tù hoặc các hình phạt tước quyền tự do
khác. Tuy nhiên, đối với biện pháp chống lạm dụng ma tuý, chất hướng
thần (hành vi sử dụng ma tuý), điều ướ
c quốc tế khuyến nghị quốc gia
thành viên có thể thực hiện tất cả các biện pháp để ngăn chặn việc lạm
dụng ma tuý, sớm phân loại, điều trị và giáo dục, chăm sóc sau điều trị,
phục hồi và thực hiện tái hoà nhập cộng đồng đối với đối tượng lạm dụng
ma tuý và các chất hướng thần. Có thể thấy, các quy định này không
khuyến nghị
áp dụng hình phạt tù hoặc các hình phạt tước quyền tự do khác
đối với người lạm dụng ma tuý. Điều 36 Công ước thống nhất về các chất
ma tuý năm 1961 còn khuyến nghị không xử lý đối với người lạm dụng ma
tuý khi thực hiện những hành vi vận chuyển, tàng trữ, sản xuất ma tuý.
Đối với trường hợp này có thể áp dụng biện pháp điều trị, giáo dục, chăm
sóc sau đ
iều trị, phục hồi và thực hiện tái hoà nhập cộng đồng. Như vậy,
đối tượng sử dụng ma tuý chỉ có thể bị giáo dục (áp dụng biện pháp xử lý
hành chính) khi họ thực hiện các hành vi liên quan đến vận chuyển, tàng
trữ, sản xuất ma tuý – là những hành vi cấm theo pháp luật quốc tế. Từ
những quy định nêu trên có thể thấy, việc áp dụng biện pháp giáo dục tại
xã, phường, thị tr
ấn và biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh đối với hành vi
lạm dụng ma tuý là chưa tương thích với nội dung các cam kết Việt Nam
đã tham gia. Liên quan đến thực hiện cam kết này, Luật sửa đổi một số điều
của Bộ luật hình sự năm 2009 đã bỏ Điều 199 về Tội sử dụng trái phép chất
ma tuý, đây có thể coi là tiền đề để có thể không áp d
ụng chế tài xử lý hành
chính đối với đối tượng sử dụng ma tuý theo pháp luật XLVPHC.
Đối với đối tượng là NCTN nhiều lần có hành vi trộm cắp vặt, lừa
đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối trật tự công cộng… thuộc đối tượng bị áp

5
Các công ước quốc tế về kiểm soát ma tuý năm 1961, 1971, 1988



23
dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn (Điều 23 Pháp lệnh
XLVPHC) và biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng (Điều 23 Pháp lệnh
XLVPHC) – đây là những đối tượng bị hạn chế/tước quyền tự do cá nhân
đối với những hành vi chưa gây hậu quả cho xã hội theo như Pháp lệnh quy
định. Có thể nói, việc xem xét áp dụng các biện pháp đối với đối tượng nêu
trên được thự
c hiện trên cơ sở yếu tố “nhân thân – vi phạm nhiều lần” của
đối tượng mà không dựa trên tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi vi
phạm. Điều này chưa đảm bảo xây dựng trên cơ sở của Quy tắc Bắc Kinh,
theo đó, Bộ quy tắc quy định không được tước bỏ tự do cá nhân vì những
hành vi không mang tính chất nghiêm trọng
6
, Quy tắc chỉ đặt ra việc tước
bỏ tự do cá nhân đối với NCTN vi phạm chỉ được thực hiện khi người đó
thực hiện một hành vi nghiêm trọng có dùng bạo lực chống lại người khác
hay ngoan cố gây ra những tội nghiêm trọng khác và khi không có cách
giải quyết thích hợp nào khác nếu bị xét xử theo quy định.
Đối với đối tượng là NCTN thuộc đối tượng bị áp dụng biện pháp
giáo dục, lao độ
ng, chữa bệnh tập trung như biện pháp đưa vào trường giáo
dưỡng, đưa vào cơ sở chữa bệnh, pháp luật quốc tế xem đây là nhóm đối
tượng bị “tổn thương kép”

7
– nhóm đối tượng dễ bị tổn thương trong xã hội
cần có sự bảo vệ đặc biệt vì các em ngoài là những thành viên yếu thế và
thiệt thòi nhất trong xã hội, các em còn là nạn nhân của sự sao nhãng, lạm
dụng, bạo lực, nghèo đói, mù chữ, vô gia cư, bị bóc lột kinh tế và tình dục,
bị giam cầm, tra tấn và tù đầy. Vì lẽ đó, Công ước quốc tế về quyền trẻ em
đã khẳng định: “do còn non n
ớt về thể chất và trí tuệ, trẻ em cần được bảo
vệ và chăm sóc đặc biệt, kể cả sự bảo vệ thích hợp về mặt pháp lý trước
cũng như sau khi ra đời… Trong tất cả những hành động liên quan đến trẻ
em, dù là do các cơ quan phúc lợi xã hội công cộng hay tư nhân, toà án, các
nhà chức trách hành chính hay các cơ quan lập pháp tiến hành thì lợi ích tốt
nhất của trẻ em phải là mối quan tâm hàng đầu”
8
và Điều 9 Công ước quốc
tế về quyền trẻ em cũng khẳng định “Các quốc gia thành viên phải đảm bảo
rằng trẻ em không bị cách ly cha mẹ trái ý muốn của họ, trừ khi những nhà


6
Điểm c khoản 17 Phần I của Quy tắc Bắc Kinh
7
Những nhóm dễ bị tổn thương trong xã hội bao gồm: phụ nữ, trẻ em, người khuyết tật,
người sống chung với HIV/AIDS… khi họ là đối tượng chịu các hình thức xử lý vi phạm hành
chính khác (bị hạn chế hoặc bị tước tự do) họ sẽ trở thành nhóm bị “tổn thương kép” bởi sự yếu
thế của họ trước xã hội. Họ sẽ gặp nhiề
u rào cản trong việc tiếp cận và hưởng thụ quyền. Họ cần
sự quan tâm đặc biệt với những biện pháp ưu tiên đặc biệt của Nhà nước để tôn trọng và bảo vệ
các quyền cơ bản của con người.

8
Lời nói đầu, Điều 3 của Công ước của Liên hệp quốc về quyền trẻ em.



24
chức trách có thẩm quyền chịu sự xem xét của Tòa án quyết định…”. Như
vậy, việc cách ly khỏi xã hội đối với NCTN trong pháp luật hành chính
hiện nay là không có quyết định của cơ quan Toà án, thủ tục xét duyệt hồ
sơ và quyết định áp dụng biện pháp đều do các cơ quan hành chính thực
hiện, điều này không khỏi có những vi phạm quyền dân chủ của công dân,
bởi vì đã nói đến hành chính là nói đế
n quan hệ chỉ huy, phục tùng, có sự
độc đoán, mà những điều này hiện nay là không phù hợp với yêu cầu quản
lý trong xã hội văn minh, xã hội của Nhà nước pháp quyền, ở đó mọi sự
tước tự do, cách ly khỏi xã hội đều được quyết định bởi Toà án có thẩm
quyền và theo đúng các trình tự, thủ tục dân chủ, có sự biện hộ của luật sư,
có tranh tụng
Có thể
thấy, dưới góc độ pháp lý thì các quy định về đối tượng bị áp
dụng biện pháp hạn chế quyền tự do, quyền con người là minh bạch, đảm
bảo nguyên tắc đối tượng “bị tước quyền tự do trong trường hợp có lý do
và theo đúng thủ tục mà pháp luật đã quy định” quy định trong Công ước
quốc tế về quyền con người. Tuy nhiên, xét dưới góc độ quyền con người
theo chuẩn mực quố
c tế thì một số quy định nêu trên chưa thật sự đảm bảo
tương thích, đặc biệt là những quy định về nhóm đối tượng bị “tổn thương
kép” là người bán dâm, NCTN, người nghiện ma túy.
Mục 2
Thẩm quyền xem xét áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác

Thẩm quyền xem xét áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác
theo PLXLVPHC ngoài chủ thể là người trực tiếp ban hành quyết định
hành chính áp dụng đối với đối tượng (Chủ
tịch Uỷ ban nhân dân các cấp)
9



9
Điều 23. Giáo dục tại xã, phường, thị trấn
1. Giáo dục tại xã, phường, thị trấn do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây
gọi chung là cấp xã) quyết định đối với những người được quy định tại khoản 2 Điều này để
giáo dục, quản lý họ tại nơi cư trú.
Điều 24. Đưa vào trường giáo dưỡng
1. Đưa vào trường giáo d
ưỡng do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố
thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện) quyết định đối với người chưa thành niên có hành
vi vi phạm pháp luật quy định tại khoản 2 Điều này để học văn hoá, giáo dục hướng nghiệp, học
nghề, lao động, sinh hoạt dưới sự quản lý, giáo dục của trường.
Điều 25. Đưa vào cơ sở giáo dụ
c
1. Đưa vào cơ sở giáo dục do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định áp dụng đối với
người có hành vi vi phạm pháp luật quy định tại khoản 2 Điều này để lao động, học văn hoá,
học nghề, sinh hoạt dưới sự quản lý của cơ sở giáo dục.
Điều 26. Đưa vào cơ sở chữa bệnh
1. Đưa vào cơ sở chữa bệ
nh do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện quyết định đối với người
có hành vi vi phạm pháp luật quy định tại khoản 2 Điều này để lao động, học văn hoá, học nghề
và chữa bệnh dưới sự quản lý của cơ sở chữa bệnh.

25
còn có chủ thể là người gián tiếp tham gia trong quá trình xem xét ra quyết
định áp dụng như các các cơ quan hành chính Nhà nước như Công an, Tư
pháp, Lao động – Thương binh và Xã hội…), tổ chức (Uỷ ban Mặt trận tổ
quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên như Đoàn thanh niên, Phụ nữ…)
và nhà trường, tổ dân phố - đây là những chủ thể tham gia đề nghị, xác
minh, lập hồ sơ, tư vấn giúp Chủ tịch UBND các cấp ra quy
ết định áp dụng
biện pháp đối với đối tượng thực hiện hành vi vi phạm theo quy định của
pháp luật XLVPHC. Như vậy có thể thấy chủ thể tham gia vào quá trình
xem xét áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác theo quy định là khá
rộng, việc tham gia của các chủ thể khác nhau vào quá trình xem xét và thi
hành biện pháp trên cơ sở đối tượng thực hiện hành vi vi phạm.
Pháp luật XLVPHC hiện hành quy định chủ thể có thẩm quyền ra
quyết định làm hạn ch
ế/tước quyền tự do của đối tượng thực hiện hành vi
vi phạm là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, cụ
thể là Chủ tịch UBND các cấp, theo đó, Chủ tịch UBND xã, phường, thị
trấn (Chủ tịch UBND cấp xã) xem xét ra quyết định áp dụng đối với đối
tượng thuộc diện bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấ
n;
Chủ tịch UBND quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (Chủ tịch UBND
cấp huyện) xem xét ra quyết định áp dụng biện pháp đối với đối tượng bị
áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở chữa bệnh.
Đối với biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục thì do Chủ tịch UBND tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương (Chủ tịch UBND cấp t
ỉnh) xem xét ra

quyết định áp dụng.
Đối với chủ thể là người gián tiếp tham gia trong quá trình xem xét
ra quyết định áp dụng như các các cơ quan nhà nước như cơ quan Công an
(chủ thể đóng vai trò là cơ quan thường trực giúp Chủ tịch UBND các cấp
trong việc lập hồ sơ, tổ chức họp xem xét áp dụng đối với ba biện pháp là
giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ
sở
giáo dục), cơ quan Lao động – Thương binh và Xã hội (chủ thể vừa đóng
vai trò là cơ quan thường trực giúp Chủ tịch UBND cấp huyện xem xét
quyết định áp dụng đối với biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh vừa đóng
vai trò là cơ quan tham gia cuộc họp xem xét áp dụng đối với các biện pháp
khác); cơ quan Tư pháp Ngoài ra việc tham gia đề nghị, xem xét áp dụng
các biện pháp còn có sự tham gia của tổ chức chính trị - xã hội như Uỷ ban
Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên như Đoàn thanh niên,
Hội phụ nữ tùy theo từng đối tượng của biện pháp, ví dụ trong sự tham