Nghiên cứu đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý của bộ công thương

BỘ CÔNG THƯƠNG







ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ









NGHIÊN CỨU ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG
CÔNG TÁC XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ĐÁP ỨNG
YÊU CẦU QUẢN LÝ CỦA BỘ CÔNG THƯƠNG









Chủ nhiệm đề tài: TS. Nguyễn Anh Sơn – Phó Vụ trưởng

Vụ Pháp chế - Bộ Công Thương





8720


Hà Nội - 2010


1
MỤC LỤC

MỞ ĐẦU
2
I. Tính cấp thiết của Đề tài 2
II. Mục đích nghiên cứu 5
III. Phạm vi nghiên cứu và bố cục của đề tài 5
IV. Phương pháp nghiên cứu 7
V. Tình hình nghiên cứu 8
CHƯƠNG I. QUY TRÌNH VÀ VAI TRÒ CỦA CÁC BỘ, CƠ
QUAN NGANG BỘ TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT
9
I. Quy trình và vai trò của các bộ, cơ quan ngang bộ trong xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật ở các nước trên thế giới
9
II. Quy trình và vai trò của các bộ, cơ quan ngang bộ trong xây dựng văn

bản quy phạm pháp luật tại Việt Nam
23
III. Những điểm tương đồng và khác biệt về vai trò của các Bộ, cơ quan
ngang Bộ trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở các nước trên thế giới
25
IV. Quy trình xây dự
ng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương
26
CHƯƠNG II. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC XÂY DỰNG VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT THUỘC THẨM QUYỀN BAN
HÀNH CỦA BỘ CÔNG THƯƠNG
39
I. Sơ lược công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Công
nghiệp và Bộ Thương mại
39
II. Thực trạng công tác xây dựng văn bản quy phạmpháp luật thuộc thẩm
quyền ban hành của Bộ Công Thương
44
III. Đánh giá công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm
quyền ban hành của Bộ Công Thương
68
CHƯƠNG III. KIẾN NGHỊ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG
CÔNG TÁC XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
THUỘC THẨM QUYỀN BAN HÀNH CỦA BỘ CÔNG THƯƠNG

78
I. Một số kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật về công tác xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật tại Bộ Công Thương
78

2
1.1 Sửa đổi, bổ sung Thông tư số 16/2009/TT-BCT ngày 25 tháng 6 năm 2009
quy định về việc xây dựng, thẩm định và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Bộ Công Thương
78
1.2 Xây dựng Thông tư của Bộ Công Thương quy định về công tác theo dõi thi
hành pháp luật trong lĩnh vực công thương.
81
II. Một số kiến nghị hoàn thiện việc tổ chức thực hiện công tác xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật t
ại Bộ Công Thương
84
2.1 Đổi mới chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng
năm
84
2.2 Nâng cao vai trò của Ban soạn thảo, Tổ biên tập, Tổ soạn thảo 85
2.3 Tăng cường công tác thẩm định của Vụ Pháp chế
86
2.4 Xây dựng cơ chế phối hợp giữa các đơn vị trong Bộ, giữa Bộ với các cơ
quan liên quan trong việc soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp
luật
87
2.5 Đổi mới việc bố trí, sử dụng cán bộ công chức làm công tác soạn thảo văn
bản quy phạm pháp luật
88
2.6 Đổi mới công tác tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ xây dựng văn b
ản quy
phạm pháp luật
89
KẾT LUẬN

91
Tài liệu tham khảo
92










ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ

NGHIÊN CỨU ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT
LƯỢNG CÔNG TÁC XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT ĐÁP ỨNG YÊU CẦU QUẢN LÝ CỦA BỘ CÔNG THƯƠNG










Cơ quan chủ trì : Vụ Pháp chế - Bộ Công Thương

Chủ nhiệm đề tài: TS. Nguyễn Anh Sơn – Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế

Trưởng nhóm kiêm Thư ký khoa học: Bùi Thế Hưng - Chuyên viên
phòng Theo dõi thi hành pháp luật

Thành viên nhóm nghiên cứu:

CN.Lê Bá Ngọc – Trưởng phòng Tổng hợp
CN.Trần Thị Mai Hương – Trưởng phòng Theo dõi thi hành pháp luật
CN.Lê Thanh Hải – Phó trưởng phòng Tổng hợp
CN.Phạm Mai Hoa – Phó trưởng phòng Xây dựng pháp luật II
CN.Ph
ạm Thành Trung – Chuyên viên phòng Xây dựng pháp luật II
CN.Lương Đức Toàn – Chuyên viên phòng Xây dựng pháp luật II
CN.Đào Thanh Dung – Chuyên viên phòng Tổng hợp







2

MỞ ĐẦU

I. TÍNH CẤP THIẾT CỦA VIỆC NGHIÊN CỨU
Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X của Đảng xác định:
quản lý nhà nước bằng pháp luật, kế hoạch, chính sách và công cụ quản lý

khác. Các văn kiện của Đảng cũng đã chỉ rõ: quản lý đất nước bằng pháp
luật chứ không chỉ bằng đạo lý. Trong điều kiện xây dựng nhà nướ
c pháp
quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, pháp luật trở thành công cụ hàng đầu
trong quản lý nhà nước đồng thời bản thân nhà nước cũng được tổ chức và
thực hiện các hoạt động theo pháp luật.
Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính kỹ thuật
cao. Hoạt động này thể hiện ý chí của nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng
trong những quy định pháp luật, thành nh
ững quy tắc xử sự có tính bắt
buộc chung nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, bảo đảm cho các quan hệ
xã hội vận động theo một trật tự chung phù hợp với yêu cầu quản lý Nhà
nước. Hoạt động soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm thực
hiện đúng tiến độ, có chất lượng, bảo đảm các yêu cầu về tính hợ
p hiến,
hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ, tính khả thi cũng như các yêu cầu về
kỹ thuật soạn thảo, ngôn ngữ pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật.
Xét từ góc độ lý luận, xác định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản
quy phạm pháp luật là xác định những quan hệ xã hội (hoặc nhóm quan hệ
xã hội) cần được văn bản đ
iều chỉnh. Việc xác định đối tượng, phạm vi
điều chỉnh của văn bản có vai trò rất quan trọng đối với hoạt động soạn
thảo văn bản, trực tiếp ảnh hưởng tới tính đồng bộ của hệ thống pháp luật.
Bộ Công Thương là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng
quản lý nhà nước về công nghiệp và thương mạ
i, bao gồm các ngành và
lĩnh vực: cơ khí, luyện kim, điện, năng lượng mới, năng lượng tái tạo, dầu
khí, hóa chất, vật liệu nổ công nghiệp, công nghiệp khai thác mỏ và chế
biến khoáng sản, công nghiệp tiêu dùng, công nghiệp thực phẩm và công
nghiệp chế biến khác, lưu thông hàng hoá trong nước; xuất nhập khẩu,

quản lý thị trường, xúc tiến thương mại, thương mại điện tử, dị
ch vụ
thương mại, hội nhập kinh tế - thương mại quốc tế, quản lý cạnh tranh,

3
kiểm soát độc quyền, áp dụng các biện pháp tự vệ, chống bán phá giá,
chống trợ cấp, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; quản lý nhà nước các
dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước
của Bộ. Do vậy hệ thống luật pháp của ngành cần phải ứng đáp được
những yêu cầu thực tế trên.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật nă
m 2008 là đạo luật
cao nhất của Nhà nước ta về công tác xây dựng và ban hành văn bản quy
phạm pháp luật. Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 24/2009/NĐ-
CP quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật.
Từ những thực tế trên, Bộ Công Thương cần có kế hoạch cụ thể để
nâng cao hiệu quả cho công tác pháp chế nói chung và công tác soạn thảo
và ban hành văn bản quy phạm pháp luậ
t của Bộ nói riêng. Có nhiều vấn
đề về công tác pháp chế và công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ Công Thương mà chúng ta cần nghiên cứu về vấn
đề lý luận và thực tiễn, đó là: công tác pháp chế ở các đơn vị thuộc bộ, các
đơn vị trực thuộc bộ, công tác tập huấn nghiệp vụ soạn thảo văn bản quy
phạm pháp luật, công tác lưu trữ, hệ th
ống hóa văn bản quy phạm pháp
luật, công tác rà soát, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp
luật Trong đó, vấn đề quan trọng hàng đầu là nghiên cứu các yếu tố lý
luận và thực tiễn ảnh hưởng đến chất lượng văn bản quy phạm pháp luật và
đề xuất được một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng soạn thảo văn

bản trong cơ quan Bộ. Đây là vấn đề
cấp bách hiện nay cần được nghiên
cứu có cơ sở khoa học, đưa ra những chủ trương, giải pháp hợp lý, nhằm
củng cố, tăng cường chất lượng soạn thảo văn bản và kỹ thuật soạn thảo
văn bản của cán bộ, chuyên viên cơ quan Bộ, trên cơ sở đó từng bước củng
cố và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp lu
ật của ngành công
thương, đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước và phát triển kinh tế của toàn
xã hội. Vì vậy, nhóm tác giả đã quyết định chọn đề tài nghiên cứu:
“Nghiên cứu đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng công tác xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý của Bộ
Công Thương”. Đây là đề tài mới lần đầu tiên được triển khai nghiên cứu

4
góp phần nâng cao chất lượng soạn thảo văn bản, hoàn thiện pháp luật
trong quản lý nhà nước ngành công thương.
Thực hiện chủ trương của Đảng “Đổi mới và hoàn thiện khung pháp
lý, tháo gỡ mọi trở ngại về cơ chế, chính sách và thủ tục hành chính để
phát huy tối đa mọi nguồn lực, tạo sức bật mới cho sản xuất, kinh doanh
của mọi thành phần kinh tế với các hình thứ
c sở hữu khác nhau”, trong
những năm qua, việc xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của
cơ quan nhà nước nói chung và Bộ Công Thương nói riêng đã đạt được
nhiều kết quả tích cực. Một khối lượng lớn các văn bản quy phạm pháp
luật được ban hành nhằm thúc đẩy hoạt động kinh doanh của doanh
nghiệp. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến lĩnh vự
c công
thương đã tạo ra một khung pháp lý đầy đủ và tương đối thuận tiện góp
phần thúc đẩy hoạt động đầu tư, sản xuất và kinh doanh ở nước ta.
Để có được kết quả đó, ngày từ khi thành lập (Bộ Công nghiệp và

Bộ Thương mại hợp nhất năm 2007), công tác xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật luôn được Bộ Công Thương đặc biệt chú trọng quan tâm các vấn
đề
đảm bảo về chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành.
Tuy nhiên, do tình hình thực tế về sự xáo trộn về cơ cấu tổ chức, cơ chế
phối hợp giữa các đơn vị thuộc Bộ đối với công tác này vẫn còn nhiều hạn
chế, trình độ cán bộ làm công tác pháp luật chưa nhiều, chưa đạt yêu cầu…
làm ảnh hưởng không nhỏ tới chất l
ượng văn bản quy phạm pháp luật. Đặc
biệt là từ khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 ra đời
có nhiều nội dung mới liên quan tới các vấn đề về đảm bảo chất lượng của
văn bản như: thẩm quyền ban hành, nghiên cứu khả năng thực thi, đánh giá
tác động văn bản đối với kinh tế xã hội, tiến độ xây dựng văn bả
n, đảm bảo
đúng thể thức văn bản…cần được nghiên cứu làm rõ và phổ biến rộng rãi.
Hơn nữa nhu cầu thống nhất về lý luận, phương pháp nghiên cứu và quy
trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nhằm khắc phục những hạn
chế, nhằm từng bước nâng cao chất lượng văn bản phục vụ tốt nhiệm vụ
quản lý nhà nước của B
ộ trong lĩnh vực công nghiệp và thương mại, góp
phần hoàn thiện hệ thống pháp luật thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế xã
hội.

5
II. MỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU
Nghiên cứu này nhằm chỉ ra những bất cập, vướng mắc trong việc
đề xuất xây dựng, soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Bộ Công Thương, từ đó đề kiến nghị các giải pháp nhằm nâng cao chất
lượng công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đáp ứng yêu cầu
quản lý của Bộ Công Thương phù hợp với đ

òi hỏi của thực tiễn.
III. PHẠM VI NGHIÊN CỨU VÀ BỐ CỤC CỦA ĐỀ TÀI
Trong quá trình nghiên cứu, triển khai thực hiện đề tài, nhóm tác giả
đã gặp phải những khó khăn nhất định về nguồn lực cũng như thời gian.
Do vậy, trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, nhóm tác giả nghiên cứu
thực trạng công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công
Thương đối vớ
i các văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của cơ quan nhà
nước cấp trên và đặc biệt tập trung nghiên cứu đánh giá công tác xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ Công
Thương .
Trên cơ sở nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng
công tác xây dựng văn bản như: việc tuân thủ quy trình xây dựng văn bản
của các
đơn vị thuộc Bộ, thực trạng công tác đánh giá tác động văn bản,
các điều kiện bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản nhằm phân tích
đánh giá các điểm hạn chế cả về quy trình và cách tổ chức thực hiện, từ đó
đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng công tác xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý của Công Thương trong thời gian
t
ới.
Đề tài nghiên cứu ngoài phần mở đầu và kết luận gồm có ba chương
như sau:
Chương I. Quy trình và vai trò của của các Bộ, cơ quan ngang
Bộ trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Trong phần này, nhóm tác giả nghiên cứu quy trình xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật nói chung ở các nước trên thế giới; vai trò của các

6
Bộ, cơ quan ngang Bộ trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp

luật ở một số nước trên thế giới và tại Việt Nam; từ đó đi sâu phân tích quy
trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương đối với
các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của cơ quan
nhà nước cấp trên và thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ.
Phần quan trọng nhấ
t của Chương I là việc nghiên cứu phân tích quy
trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương và đánh
giá mặt tích cực, mặt hạn chế của quy trình xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật đối với chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ngành
công thương. Phân tích một cách cụ thể hơn, qua đó thấy được vị trí, tầm
quan trọng đặc biệt công tác soạn thả
o văn bản quy phạm pháp luật trong
việc quản lý, chỉ đạo hoạt động trong toàn ngành và toàn xã hội. Trên cơ
sở đó, đánh giá chất lượng văn bản, các tiêu chí cụ thể để củng cố, tổ chức
đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng soạn thảo văn bản, đưa công tác
soạn thảo văn bản của Bộ Công Thương ngày càng có chất lượng, đảm bảo
đúng quy đị
nh và đi vào nề nếp hơn.
Chương II. Thực trạng công tác soạn thảo, ban hành văn bản
quy phạm pháp luật tại Bộ Công Thương.
Phần này, nhóm tác giả tập trung vào việc đánh giá, nhận xét về
những hoạt động của công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp
luật ở các đơn vị cơ quan Bộ Công Thương từ trước tới nay, đặc biệt từ
năm hợ
p nhất trở lại đây ở tất cả các mặt hoạt động trên cơ sở lý luận của
đề tài mà chúng ta đặt ra. Phần này đi sâu vào việc nghiên cứu, khảo sát
tình hình thực tiễn công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật ở các
đơn vị thuộc cơ quan Bộ đối với công tác xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của cơ quan nhà nước cấp trên nói
chung và tập trung đánh giá hoạt động này đối với các văn bản thuộc thẩm

quyền ban hành của Bộ Công Thương nói riêng, phân tích những kết quả
đạt được trong công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở
cơ quan Bộ Công Thương, tổ chức soạn thảo, công tác quản lý, chỉ đạo,
công tác tập huấn nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp

7
luật, công tác lưu trữ hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật, công tác
kiểm tra, rà soát và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, ứng dụng công
nghệ thông tin để thấy những thành công đạt được và các vấn đề còn tồn
tại. Phần này nhóm tác giả phân tích các yếu tố tác động đến chất lượng
công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật như: việc tuân thủ quy
trình xây dựng văn bản của các đơ
n vị thuộc bộ, thực trạng công tác đánh
giá tác động văn bản, các điều kiện bảo đảm cho công tác này nhằm tạo cơ
sở cho việc đánh giá mặt tích cực, mặt hạn chế của việc triển khai công tác
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương.
Chương III. Một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật đ
áp ứng yêu cầu quản lý của Bộ
Công Thương trong thời gian tới.
Đây là phần quan trọng nhất của đề tài. Phần này đề xuất một số giải
pháp nâng cao chất lượng công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật
trong lĩnh vực công thương của Bộ trong thời gian tới. Có thể có nhiều giải
pháp để nâng cao chất lượng soạn thảo văn bản trong thời gian tới, song
vớ
i thực tế tình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ hiện nay và
khả năng tới, Đề tài đề xuất 2 nhóm giải pháp:
1. Xây dựng hoàn thiện một số văn bản pháp luật để quản lý, chỉ đạo
công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; xây dựng, ban
hành Quy chế soạn thảo, thẩm định, ban hành và kiểm tra xử lý văn bản

quy phạm pháp luật.
2. Nhóm gi
ải pháp hoàn thiện việc tổ chức thực hiện công tác xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Công Thương .
IV. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
Trên cơ sở phương pháp luận khoa học, đề tài có thể vận dụng nhiều
phương pháp khác nhau. Với đề tài nghiên cứu khoa học này, một số
phương pháp nghiên cứu chính sau đây đã được sử dụng:
- Phương pháp biện chứng: dựa trên cơ sở quan đ
iểm chủ nghĩa duy

8
vật biện chứng và duy vật lịch sử, đề tài làm sáng tỏ giữa lý luận và thực
tiễn công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực công
thương ở cơ quan Bộ để phân tích, đánh giá một cách đúng đắn, khách
quan thấy được những thành tích đã đạt được, những tồn tại cần khắc phục
trên tất cả các mặt hoạt động của công tác soạn th
ảo văn bản quy phạm
pháp luật.
- Phương pháp luận về soạn thảo văn bản: trong đó vận dụng các cơ
sở lý luận về kỹ thuật soạn thảo văn bản, kiểm tra, rà soát và hệ thống hoá
văn bản quy phạm pháp luật đánh giá chất lượng công tác xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực công thương.
- Phương pháp nghiên cứu thực tế: thông qua khả
o sát thực tế công
tác soạn thảo văn bản nói chung và văn bản quy phạm pháp luật nói riêng
trong các đơn vị thuộc Bộ Công Thương để rút ra bài học thực tiễn về kỹ
thuật và năng lực soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Bộ
hiện nay.
V. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

Đây là đề tài mới lần đầu tiên được triển khai nghiên cứu, góp phần
nâng cao chất lượng xây dựng v
ăn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện
hệ thống pháp luật trong quản lý nhà nước ngành công thương.









9
Chương I
QUY TRÌNH VÀ VAI TRÒ CỦA CÁC BỘ,
CƠ QUAN NGANG BỘ TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT

I. QUY TRÌNH VÀ VAI TRÒ CỦA CÁC BỘ, CƠ QUAN
NGANG BỘ TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT Ở CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI
1.1 Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở các nước
trên thế giới
Tùy thuộc vào đặc điểm của thể chế chính trị, tổ chức bộ máy Nhà
nước nói chung và t
ổ chức, hoạt động của Nghị viện nói riêng, quy trình
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (quy trình lập pháp) của mỗi nước
có những điểm riêng biệt từ chủ thể có quyền trình dự án đến các bước cụ
thể trong quy trình, thủ tục. Tuy nhiên, nhìn chung quy trình lập pháp của

các nước đều bắt đầu từ các sáng kiến lập pháp, sau đó đến giai đoạn
chuẩn bị dự án luật (phân tích chính sách và so
ạn thảo dự án luật); tiếp
theo, dự án luật được chuyển tới các ủy ban xem xét; được nghị viện xem
xét, thông qua và cuối cùng được công bố.
Điểm đáng lưu ý trong giai đoạn chuẩn bị dự án luật là hoạt động
phân tích chính sách trước khi thiết kế cụ thể các chương, điều của dự thảo
luật. Ở một số nước, từ các nguồn sáng kiến khác nhau, bộ
phận phân tích
chính sách ở các bộ chuyên nghành sẽ lập kế hoạch, chuẩn bị dự thảo miêu
tả về ý tưởng lập pháp và các lý do của nó, các báo cáo tác động dự kiến
của chính sách, việc tham vấn ý kiến công chúng, dự trù nguồn tài
chính…Sau khi trao đổi với các bộ hữu quan, bộ chủ quản sẽ chuẩn bị tài
liệu như một bản ghi nhớ (các vấn đề về chính sách) để trình Chính phủ.
Sau khi Chính phủ cho ý kiến, tài li
ệu này sẽ được gửi cho một cơ quan
chuyên môn (ví dụ như ở Canada là Bộ tư pháp) để tiến hành soạn thảo.
Trong quá trình soạn thảo, có sự phối hợp chặt chẽ giữa các chuyên gia
pháp lý và các chuyên gia của các bộ liên quan (về chính sách). Dự thảo

10
sau khi soạn thảo xong sẽ được thông qua tại phiên họp Chính phủ và được
trình lên nghị viện.
Tại Nghị viện của nhiều nước trên thế giới, quá trình thảo luận và
thông qua luật được thực hiện theo những cách khác nhau . Dự án luật có
thể được thông qua theo quy trình 1, 2 hoặc 3 phiên họp (hay còn gọi là 3
lần đọc). Theo thống kê của Liên minh Nghị viện thế giới thì có 35 nước
thông qua luật theo quy trình 3 phiên họp. Một số nét chính của quy trình
này có thể
tóm tắt như sau:

- Ở một số nước theo chế độ đại nghị, đặc biệt là những nước theo
mô hình Nghị viện Anh (như Anh, Canada, Australia…), việc thảo luận và
thông qua luật được thực hiện theo thủ tục “ba lần đọc” (reading).
(i) Lần đọc thứ nhất
Lần đọc thứ nhất được tiến hành với mục đích đơn giản là để giới
thiệu và đưa m
ột dự luật vào quy trình xem xét. Thông thường lần đọc này
mang tính hình thức và không dẫn đến một sự tranh luận hoặc sửa đổi nào.
Sau lần đọc này, dự thảo luật được chính thức in và phổ biến cho công
chúng.
(ii) Lần đọc thứ hai và chuyển dự án luật đến các Uỷ ban
Lần đọc thứ hai được thực hiện với mục đích trình nghị viện xem
xét, thảo luận về những nguyên tắ
c cơ bản của dự luật và sau đó chuyển dự
án luật tới xem xét ở các Uỷ ban hữu quan. Đây là một giai đoạn có ý
nghĩa quan trọng trong quy trình thảo luận, thông qua luật.
Thủ tục đọc thứ hai sẽ được mở đầu bằng việc Chính phủ mà cụ thể
là Bộ trưởng phụ trách luật được soạn thảo trình bày trước Nghị viện về
những nguyên tắ
c chính và những nội dung cơ bản của dự luật. Trên cơ sở
báo cáo của Bộ trưởng, Nghị viện sẽ chỉ thảo luận về những vấn đề thuộc
về chính sách, những nội dung chính của dự luật mà không đi vào việc
thảo luận chi tiết về câu chữ hoặc các nội dung quá cụ thể. Chính ở giai
đoạn này, Nghị viện quyết định về nộ
i dung chính sách của dự án luật.

11
Những quyết định này, về nguyên tắc, sẽ không được xem lại ở các giai
đoạn sau nhằm tránh việc thảo luận đi, thảo luận lại. Quy định như vậy sẽ
tạo ra tính thống nhất trong các lần thảo luận, bảo đảm tính hiệu quả trong

việc thảo luận, thông qua luật. Sau khi thảo luận, Nghị viện có thể sẽ có
những quyết định khác nhau đối với dự
luật: chuyển dự luật đến các Uỷ
ban của Nghị viện để xem xét; bác bỏ dự luật; hoặc tạm hoãn xem xét dự
luật trong một thời gian nhất định (trên thực tế, đây là giải pháp để Nghị
viện từ chối xem xét dự luật).
(iii) Xem xét dự luật ở các Uỷ ban
Dự án được tiếp tục xem xét nếu được Nghị viện quyết định chuyển
cho các U
ỷ ban để xem xét. Dự luật có nội dung thuộc phạm vi thẩm
quyền của Uỷ ban nào thì sẽ được chuyển tới Uỷ ban đó. Nếu dự luật có
nội dung thuộc phạm vi thẩm quyền của nhiều Uỷ ban khác nhau thì dự
luật được gửi tới các Uỷ ban hữu quan đó. Tuỳ cách làm ở từng nước, dự
luật có thể được xem xét trước ở một Uỷ ban rồ
i chuyển sang xem xét tiếp
ở Uỷ ban khác; hoặc dự luật được xem xét đồng thời ở mỗi Uỷ ban về nội
dung có liên quan đến thẩm quyền của Uỷ ban.
Việc xem xét dự luật ở các Uỷ ban có vai trò rất quan trọng. Tại các
Uỷ ban dự luật sẽ được xem xét một cách chi tiết (kể cả về kỹ thuật soạn
thảo). Đặc biệt ở một số nước (nh
ư Italia, Tây ban nha…) dự luật có thể
được thông qua ở các Uỷ ban nếu được Nghị viện cho phép. Các Uỷ ban
được trao cho nhiều thẩm quyền trong giai đoạn xem xét dự án. Bộ trưởng
có thể được mời dự các phiên họp của Uỷ ban và có thể bị chất vấn. Các
Uỷ ban có thể mời chuyên gia cho ý kiến. Sau khi xem xét, Uỷ ban sẽ
chuẩn bị Báo cáo trình ra Nghị viện, trong đó nêu quan điểm của thành
viên Uỷ ban, các đề xuấ
t về việc sửa đổi dự án.
(iiii) Lần đọc thứ ba và thông qua
Giai đoạn đọc lần ba là giai đoạn Nghị viện xem xét lần cuối trước

khi thông qua. Lần đọc này có nhiều điểm giống với lần đọc thứ hai, tuy
nhiên những sửa đổi trong lần này không được trái với những nội dung có

12
tính nguyên tắc của dự luật đã được thông qua tại lần trước. Trong lần đọc
thứ ba, dự án có thể được đưa ra để biểu quyết thông qua hoặc được gửi trả
lại cho Uỷ ban. Các dự án được trả lại cho Uỷ ban thường vì lý do chính trị
hoặc vì tình hình thay đổi nên cần phải sửa lại dự luật.
Một số nước quy định nguyên tắc là các dự luật phải
được thông qua
theo từng điều; nhưng cũng có nước quy định việc thông qua có thể thực
hiện bằng cách biểu quyết một hoặc nhiều chương có nội dung liên quan
với nhau. Tuy nhiên, trong quy trình lập pháp của nhiều nước, thủ tục biểu
quyết thông qua cũng mang tính hình thức vì trước đó các ý kiến của nghị
sĩ đã được tiếp thu và đến khi dự luật được đưa ra biểu quyết thì nó đã
nhận được sự đồng thuận của đa số nghị sĩ.
Đối với những nước có mô hình Nghị viện có hai viện thì dự luật
được tiếp tục chuyển xem xét ở viện thứ hai với quy trình tương tự với quy
trình nêu trên (có thể có sự thay đổi ít nhiều).
- Ở một số nước, quy trình thông qua luật theo ba lần đọc có thể có
những điểm khác với quy trình nêu trên, cụ thể là:
+ T
ại lần đọc thứ nhất, nghị viện thảo luận về tính cấp thiết của dự
án luật và quyết định về việc có cần thiết ban hành văn bản luật này hay
không. Nghị viện sẽ chuyển dự luật cho một Uỷ ban thường trực hoặc
thành lập Uỷ ban lâm thời để tiếp tục chỉnh lý dự án luật nếu nghị viện
nhất trí về
tính cần thiết của dự án luật và tư tưởng chỉ đạo, nguyên tắc của
dự án.
+ Tại lần đọc thứ hai, nghị viện sẽ thảo luận nội dung chi tiết của dự

án luật. Việc thảo luận diễn ra sau khi nghị viện nghe Uỷ ban đã chỉnh lý
dự án luật đọc báo cáo về công tác chỉnh lý và toàn văn nội dung của dự án
luật. Các thành viên nghị viện sẽ
thảo luận và biểu quyết đối với từng ý
kiến bổ sung, sửa đổi vào các điều khoản của dự án. Sau đó dự luật được
chuyển lại cho Uỷ ban để tiếp tục chỉnh lý lại.
+ Tại lần đọc thứ ba, nghị viện sẽ xem xét toàn bộ dự án luật cùng
với tất cả những ý kiến bổ sung, sửa đổi đã được thông qua tr
ước đó.

13
Những ý kiến bổ sung, sửa đổi mới sẽ không được chấp nhận, trừ những ý
kiến về biên tập. Sau đó, nghị viện biểu quyết thông qua luật.
- Ở một số nước theo chế độ cộng hoà tổng thống (mà điển hình là ở
Hoa Kỳ), quy trình thông qua luật có những nét đặc thù khác biệt với quy
trình trên. Ở các nước này không nhất thiết phải có thủ tục đọc lần th
ứ
nhất. Các dự án do các nghị sĩ đệ trình và được chuyển ngay cho các Uỷ
ban có thẩm quyền xem xét. Các Uỷ ban của Nghị viện thường có thẩm
quyền rất lớn và dự luật thường được xem xét rất cẩn thận ở các Uỷ ban.
Dự luật được đưa ra Nghị viện xem xét sau khi có báo cáo của Uỷ ban.
Giai đoạn xem xét này của Nghị viện có vai trò rất quan trọng trong quy
trình lập pháp. Sau khi xem xét xong dự luật, Ngh
ị viện sẽ biểu quyết
thông qua.
1.2 Vai trò của các Bộ, cơ quan ngang Bộ trong xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật tại một số nước trên thế giới
1.2.1 Thụy Điển
Giai đoạn chuẩn bị dự án luật do Chính phủ trình được bắt đầu từ
việc phát hiện, đề xuất vấn đề cần phải điều tra, nghiên cứu để sửa đổ

i hay
xây dựng mới một dự thảo luật. Có thể nói rằng, ý tưởng lập pháp được bắt
nguồn từ nhiều kênh thông tin khác nhau: có thể là do các tổ chức nghề
nghiệp, các nhóm lợi ích, các đảng phái chính trị và cũng có thể là do sáng
kiến của chính bộ chủ quản.
Bộ trưởng bộ chủ quản ra chỉ thị và thành lập Ủy ban điều tra để tiến
hành nghiên cứu, chuẩn bị về d
ự án luật. Tuy có các loại ủy ban điều tra
như ủy ban chỉ có một thành viên hoặc nhiều thành viên nhưng các ủy ban
này đều có đội ngũ đông đảo các chuyên gia, cố vấn là các nhà chuyên
môn, thẩm phán, luật gia giúp việc. Các ủy ban này hoạt động thường
xuyên, làm việc liên tục trong nhiều năm và người đứng đầu Ủy ban
thường là vị thẩm phán có nhiều kinh nghiệm. Các đại biểu Quốc hội đại
diện cho các đả
ng phái trong Quốc hội có thể là thành viên Ủy ban nếu có
những vấn đề chính trị mà Ủy ban phải xem xét. Trong trường hợp này,

14
thành phần của Ủy ban giống như Quốc hội thu nhỏ. Nhiệm vụ của Ủy ban
được xác định trong chỉ thị của Bộ trưởng và chủ yếu là chuẩn bị báo cáo
của Ủy ban trong đó nêu rõ lịch sử vấn đề, phân tích đánh giá tình hình
thực tế, khuôn khổ pháp luật hiện hành và những kinh nghiệm, giải pháp
của nước ngoài về vấn đề tương tự. Trên cơ sở đ
ó, Ủy ban có trách nhiệm
chuẩn bị một dự thảo luật chi tiết. Trong hoạt động của mình, Ủy ban cố
gắng giữ quan điểm khách quan, trung lập trong việc đánh giá, điều tra.
Bất cứ thành viên nào của Ủy ban mà không đồng ý với kết luận của đa số
thì có quyền thể hiện ý kiến bảo lưu của mình bằng văn bản. Việc thành
lập các ủy ban này là tươ
ng đối phổ biến tại Thụy Điển.

Về kết quả làm việc của Ủy ban, đáng chú ý là dự thảo luật và bản
giải thích kèm theo dự thảo. Đây là những tài liệu được Ủy ban chuẩn bị
một cách công phu, tỉ mỉ và có giải thích cụ thể về căn cứ, lý lẽ từng điểm
trong dự thảo luật như ý nghĩa, cơ cấu Báo cáo c
ủa Ủy ban là tài liệu
chính thức, có ngày tháng và được in ấn, công bố theo tài liệu chính thức
của Nhà nước (command paper series). Nếu mọi việc diễn ra suôn sẻ và
cuối cùng dự thảo luật được thông qua thì chính những điểm phân tích, lý
giải trong Bản giải trình chính là căn cứ để giải thích pháp luật cho các tòa
án và các cấp chính quyền trong quá trình thi hành, áp dụng luật.
Sau đó, báo cáo của Ủy ban được gửi cho Bộ trưởng, người ra quyết
định thành lập
Ủy ban. Đến lượt mình, Bộ trưởng mời các Thẩm phán, các
cơ quan công quyền, địa phương, trường luật, các hội nghề nghiệp, thương
mại để thảo luận và trình bày quan điểm của họ về Báo cáo và dự thảo luật
do ủy ban đã chuẩn bị. Theo thông lệ, các cơ quan công quyền có trách
nhiệm đưa ra nhận xét của mình, trong khi đó, các cơ quan khác thì không
bắt buộc. Thực tế cho thấy, có thể có hàng ch
ục đến hàng trăm cơ quan, cá
nhân có ý kiến đóng góp vào Báo cáo, dự thảo. Sau thời gian khoảng ba
tháng, các ý kiến nhận xét được chuyển cho Chính phủ để hoàn chỉnh dự
án; Chính phủ cũng có thể kéo dài thời gian lấy ý kiến trong trường hợp có
sự phê phán gay gắt về dự án luật.

15
Tiếp theo, diễn ra quy trình làm việc trong bộ: các chuyên gia pháp
lý của bộ xây dựng dự thảo và Báo cáo giải trình mới dựa vào báo cáo của
Ủy ban và ý kiến góp ý của các cơ quan, cá nhân qua đợt lấy ý kiến vừa
qua để cho Bộ trưởng trình bày tại Chính phủ, trong đó nêu rõ quan điểm
của Bộ về những vấn đề có tính nguyên tắc. Kinh nghiệm soạn thảo các dự

án luật tại Thụy Điển cho thấy, một khi đã
được chuẩn bị tỉ mỉ qua các
bước như vậy, việc thảo luận tại Chính phủ thường diễn ra nhanh gọn về
nội dung của dự án luật.
1.2.2 Canada
Canada có một quy trình lập pháp rất khoa học với đội ngũ các
chuyên gia soạn thảo chuyên nghiệp làm việc tại Bộ Tư pháp. Các dự thảo
luật trước khi được Chính phủ trình Quốc hội đã có một giai đoạn soạ
n
thảo kỹ lưỡng với sự tham vấn của các chuyên gia nhiều kinh nghiệm, đặc
biệt là sự quan tâm của Chính phủ trong việc cân nhắc cẩn trọng về mặt
chính sách đối với mỗi dự án luật. Đồng thời, những kinh nghiệm về quá
trình hài hoà hoá và pháp điển hoá các văn bản pháp luật được Quốc hội và
Chính phủ Canada thực hiện và tổng kết thường xuyên. Việt Nam cần có
sự quan tâm, ti
ếp tục nghiên cứu, tham khảo những kinh nghiệm hay của
Canada trong quy trình lập pháp và pháp điển hóa.
Canada là đất nước có hệ thống chính trị đa đảng theo chế độ đại
nghị, đảng có số ghế nhiều nhất trong Quốc hội sẽ đứng ra lập Chính phủ.
Các thành viên của Chính phủ cũng đồng thời là hạ nghị sỹ. Quốc hội
Canada gồm Thượng nghị viện và Hạ nghị vi
ện. Thượng nghị viện có 104
thượng nghị sĩ do Toàn quyền bổ nhiệm trên cơ sở giới thiệu của Thủ
tướng. Thượng nghị sĩ thường là những người có uy tín trong xã hội như
các nhà quý tộc, nhà văn, nhà hoạt động chính trị, xã hội Hạ nghị viện
gồm 308 hạ nghị sỹ, đại diện cho các đảng chính trị, do dân bầu ra với
nhiệm kỳ 5 năm. Hầu h
ết công việc của Quốc hội được thực hiện ở các ủy
ban như thẩm tra, chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, giám sát Chính phủ. Mỗi
ủy ban có từ 7 đến 12 thành viên, tỉ lệ đại diện của mỗi đảng trong ủy ban

tương ứng với tỉ lệ số ghế mà mỗi đảng có trong Quốc hội. Chủ nhiệm ủy

16
ban được bầu từ các đại biểu của đảng cầm quyền, trừ 4 ủy ban: Ủy ban tài
chính công, Ủy ban về quyền được thông tin, Ủy ban quyền cá nhân và tư
cách đạo đức và Ủy ban hỗn hợp về giám sát việc thi hành pháp luật thì
Chủ nhiệm Ủy ban phải là người của đảng đối lập.
(i) Quy trình lập pháp của liên bang
- Giai đoạn trước khi trình Quốc hội
Năm 1947, Quốc hội ban hành m
ột đạo luật quy định trách nhiệm
soạn thảo các văn bản pháp luật thuộc Bộ Tư pháp. Bộ Tư pháp thành lập
một cơ quan chuyên trách để soạn thảo các dự án luật. Một số Bộ khác
cũng có bộ phận chuyên soạn thảo luật, nhưng các cán bộ soạn thảo là
nhân sự thuộc sự quản lý của Bộ Tư pháp. Hiện tại, ngoài Cục soạn thảo
lu
ật đặt tại Bộ Tư pháp, có 4 Bộ có bộ phận soạn thảo luật, gồm Bộ Quốc
phòng, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Y tế và Bộ Môi trường.
Bộ Tư pháp có vị trí quan trọng kể từ khi hình thành kiến nghị xây
dựng luật, soạn thảo luật cho đến khi thông qua dự án luật ở Chính phủ để
trình Quốc hội. Bộ Tư pháp còn có chức năng soạn thảo các vă
n bản pháp
quy của Chính phủ mang tính liên bang (trừ việc soạn thảo các văn bản về
thuế được giao cho Bộ Tài chính - trong trường hợp này, Bộ Tài chính
soạn thảo và gửi về Bộ Tư pháp thẩm định) và chức năng giám sát việc
thực hiện các văn bản dưới luật.
Hầu hết các văn bản pháp luật được xây dựng đều xuất phát từ kiến
nghị của các Bộ tr
ưởng với Nội các, Đảng cầm quyền và Bộ Tư pháp. Một
năm có hai lần, các Bộ trình ra Chính phủ các kiến nghị dự thảo luật.

Ngoài ra, kiến nghị xây dựng luật cần thiết còn thể hiện trong một bản diễn
thuyết của Toàn quyền. Bộ Tư pháp chỉ tiến hành soạn thảo dự luật do các
Bộ yêu cầu khi nhận được một quyết định thể hiệ
n sự đồng ý về việc xây
dựng luật từ Văn phòng Nội các (Chính phủ) hoặc Chủ tịch Đảng cầm
quyền trong Quốc hội.
Trước khi Chính phủ quyết định thì Ban Ngân khố (gồm ba Bộ
trưởng) có thẩm quyền xem xét quyết định việc có cần thiết xây dựng và

17
ban hành các luật được trình hay không. Bộ phận thư ký của Ban ngân khố
sẽ đưa ra các tiêu chí để các Bộ nêu yêu cầu xây dựng luật đưa ra các giải
trình về những vấn đề tác động đến đối tượng, nếu vấn đề phức tạp thì có
nhiều tiêu chí hơn. Sự đồng ý của Ban Ngân khố là sự đảm bảo về ngân
sách cho việc xây dựng luật.
Để thực hiện quy trình kiến nghị xây dựng lu
ật, Bộ có yêu cầu xây
dựng luật phải nêu chính sách và lấy ý kiến đóng góp của công chúng,
chính quyền liên bang, tiểu bang, các cơ quan cấp Bộ khác, nhóm người
thiểu số về dự án luật. Sau khi tổng hợp ý kiến góp ý cho dự luật, Bộ có
yêu cầu sẽ trình kiến nghị xây dựng luật đến Chính phủ. Trong kiến nghị
phải có các nội dung: nhận diện văn bản, chính sách, giải pháp khuyến
nghị, yêu cầu, hướ
ng dẫn yêu cầu về soạn thảo… làm cơ sở để các cán bộ
soạn thảo dựa vào đó xây dựng văn bản pháp luật.
Tiếp theo, Bộ có yêu cầu sẽ xin ý kiến đóng góp của các Bộ khác và
sau khi tiếp thu hoàn chỉnh sẽ có Tờ trình gửi tới một Uỷ ban thuộc Chính
phủ (trong Chính phủ có các Uỷ ban về các lĩnh vực cụ thể, thành phần của
các Uỷ ban này là các Bộ trưởng, riêng Uỷ
ban về ưu tiên và kế hoạch có

sự tham gia của Thủ tướng). Ủy ban này sẽ xem xét trước khi đưa ra phiên
họp toàn thể của Chính phủ để phê duyệt, nếu không có ý kiến khác thì ý
kiến của Uỷ ban là ý kiến cuối cùng. Các Uỷ ban này đưa ra các quyết định
lập pháp của Chính phủ, sau đó, Bộ có yêu cầu mới chuyển yêu cầu xây
dựng luật sang Bộ Tư pháp.
Trên cơ sở nội dung yêu cầu được chuy
ển đến, Bộ Tư pháp giao cho
một bộ phận của Cục soạn thảo thuộc Bộ để soạn thảo thành dự thảo luật.
Bộ phận này có ít nhất hai người thạo tiếng Anh và tiếng Pháp với năm
năm kinh nghiệm soạn thảo, người có kinh nghiệm hơn sẽ làm nhóm
trưởng.
Bộ có yêu cầu xây dựng luật cử một cán bộ liên lạc để dự tất c
ả các
cuộc họp của nhóm soạn thảo. Cán bộ liên lạc này có vị trí quan trọng
trong việc soạn thảo, có sự hiểu biết về pháp luật hiện hành đang được áp

18
dụng, các chính sách để trực tiếp trao đổi góp ý với các cán bộ soạn thảo
luật.
Việc soạn thảo có thể thực hiện từ một vài ngày đến một vài tháng
tuỳ theo độ phức tạp. Việc soạn thảo diễn ra tại phòng soạn thảo, mỗi soạn
thảo viên có một máy tính và một bàn làm việc, cán bộ tiếng Anh ngồi bên
trái, tiếng Pháp ngồi bên phải, cán bộ liên lạc ngồi đối diệ
n. Dưới sự
hướng dẫn của cán bộ liên lạc, cán bộ soạn thảo thực hiện việc soạn thảo
văn bản bằng tiếng Anh và tiếng Pháp.
Việc soạn thảo sẽ thể hiện trên màn hình trước mặt cán bộ liên lạc
và bên cạnh là cán bộ cố vấn của các Bộ. Sau mỗi ngày làm việc sẽ in ra
phần đã làm việc được (song ngữ) và chuyển cho cán bộ liên lạc và cố
vấn

pháp lý. Sau khi có ý kiến của hai cán bộ này, cán bộ soạn thảo sẽ chỉnh
sửa. Giai đoạn này sẽ lặp lại đến khi các chính sách đã được thể hiện đầy
đủ trong văn bản thành các quy định pháp luật. Quá trình soạn thảo phải
phù hợp với các quy định về Quy trình xây dựng văn bản pháp luật trong
các đạo luật chung (luật về ngôn ngữ, luật về quyền con người )
Cuối mỗ
i giai đoạn soạn thảo, các soạn thảo viên phải ký xác nhận
tính phù hợp của dự thảo với các văn bản pháp luật và chuyển cho Cục
trưởng Cục soạn thảo. Cục trưởng Cục soạn thảo sẽ xem lại tính hợp hiến,
hợp pháp để ký trình cho một Thứ trưởng Bộ Tư pháp. Bộ trưởng Bộ Tư
pháp phải bảo đảm dự thảo văn b
ản pháp luật phù hợp với Hiến pháp, đảm
bảo tính nhất quán, không mâu thuẫn với các luật khác. Bộ trưởng Bộ Tư
pháp sau khi thẩm định sẽ có văn bản chứng nhận dự thảo văn bản pháp
luật phù hợp với các quy định pháp luật.
Giai đoạn thẩm định sẽ có nhiều cơ quan, cá nhân tham gia góp ý
kiến. Các ý kiến được gửi tới các cán bộ soạn thảo, cán bộ liên lạc
để
nghiên cứu tiếp thu.
Sau khi hoàn chỉnh dự thảo văn bản (bản điện tử) được gửi đến
nhóm xử lý công nghệ thông tin. Nhóm này sẽ định dạng, mã hoá để
chuyển đi in và sau đó sẽ chuyển đến các thành viên Ban soạn thảo và Bộ

19
có yêu cầu. Các bộ phận sẽ kiểm tra trong khoảng 4-5 ngày, nếu có ý kiến
góp ý thì xem xét chỉnh lý và in lại.
Các dự thảo luật sau khi hoàn chỉnh sẽ được chuyển sang Chính phủ
để Thủ tướng ký trình Quốc hội. Bộ Tư pháp vẫn tiếp tục tham gia chỉnh lý
cùng với cơ quan của Quốc hội cho đến khi dự luật đó được thông qua.
- Giai đoạn dự luật được trình sang Quốc hội

Một d
ự luật được trình Nghị viện xem xét, thông qua theo quy trình
ba lần đọc, đó là:
- Lần đọc thứ nhất: Một Bộ trưởng do Chính phủ cử ra sẽ báo cáo
tóm tắt nội dung dự luật, chỉ trình bày chính sách, chưa trình bày toàn văn
dự luật. Thủ lĩnh Đảng cầm quyền trong Quốc hội sẽ đưa dự luật đó vào
Chương trình nghị sự xem xét của Quốc hội.
- Lần
đọc thứ hai: Lần trình bày này cũng chỉ trình bày chủ yếu về
chính sách, hoặc trình bày tóm tắt dự thảo luật. Khi chính sách, nội dung
chính của dự luật được thông qua tại phiên toàn thể của Nghị viện thì dự
luật sẽ được chuyển cho Ủy ban hữu quan của luật đó để thẩm tra.
Quy trình thông qua một dự luật do các Nghị sỹ đệ trình cũng thực
hiện thông qua hai lần đọc tại Quố
c hội thì mới chuyển đến Ủy ban của
Quốc hội để thẩm tra.
Giai đoạn ở Ủy ban:
Sau lần đọc thứ hai, trước hết dự luật được chuyển đến Ủy ban
thường trực (thường là Ủy ban Tư pháp và nhân quyền) để xem xét nội
dung của dự luật sẽ do Ủy ban nào thẩm tra. Dự luật cũng có thể do một
Ủy ban lâm thời được l
ập ra để thẩm tra nếu có liên quan đến chức năng,
nhiệm vụ của nhiều Ủy ban khác nhau, Ủy ban này sẽ giải thể khi thẩm tra
xong dự luật.
Bước 1: Thường trực Ủy ban chịu trách nhiệm thẩm tra sẽ phê duyệt
danh sách những chuyên gia, người quan tâm, nhà nghiên cứu. Ủy ban

20
chịu trách nhiệm thẩm tra sẽ tiến hành các hoạt động cần thiết như mời các
Bộ trưởng, đại diện các cơ quan thuộc Chính phủ, chuyên gia và đại diện

công chúng để tham gia thảo luận, góp ý kiến về dự luật trước Uỷ ban. Ủy
ban có thể tổ chức cuộc họp để công chúng gửi ý kiến đóng góp.
Bộ trưởng cùng bộ máy giúp việc sẽ có mặt tại Ủy ban để trình bày.
Những người giúp việc của Bộ đó có trách nhiệm giải trình từng nội dung
mà các đại biểu yêu cầu.
Bước 2: Các thành viên Uỷ ban nghiên cứu từng điều khoản, câu
chữ, kiểm tra về mặt quy trình, chi phí, lợi ích của dự án luật khi được
thông qua.
Bước 3: Trong phiên họp của Uỷ ban, toàn văn dự luật và các bản
góp ý sẽ được gửi đến từng thành viên. Các thư ký Ủy ban sẽ ghi những ý
kiến góp ý tham mưu giúp Chủ nhiệm Ủy ban điều hành. Chủ nhiệm Ủy
ban sẽ hỏi từng nội dung, nếu nhất trí sẽ bỏ phiếu thông qua, nếu không
nhất trí sẽ tiếp tục kéo dài việc xem xét. Ủy ban sẽ tiến hành bỏ phiếu
thông qua từng nội dung cụ thể. Sau đó Uỷ ban sẽ thông qua báo cáo thẩm
tra về dự án luật, đề nghị chấp nhận toàn bộ dự án luật ho
ặc có kèm theo
sửa đổi, bổ sung; hoặc đề nghị không tiếp tục xem xét đối với dự án luật
đó.
Trong giai đoạn chỉnh lý từng câu chữ, Uỷ ban có thể chỉnh lý một
số nội dung khác với ý kiến của Chính phủ. Tuy nhiên việc chỉnh lý sẽ có
sự đàm phán, thương lượng và thỏa hiệp giữa các đảng phái. Trường hợp
Chính phủ không đồng ý việc chỉnh lý của Ủy ban thì Chính ph
ủ sẽ kiến
nghị đảng của Chính phủ không đưa dự luật đó ra trình Quốc hội.
Báo cáo thẩm tra của Ủy ban trình Quốc hội có thể đưa ra một trong
ba phương án sau:
+ Ủy ban chấp nhận hoàn toàn dự luật và trình Quốc hội;
+ Ủy ban có chỉnh sửa, bổ sung và trình Quốc hội;

21

+ Ủy ban không thông qua dự luật và báo cáo Quốc hội (việc này rất
ít khi xảy ra vì trong quá trình thẩm tra đã thực hiện biểu quyết thông qua
từng điều và phụ thuộc cơ cấu của các đảng phái tại các Ủy ban).
(Giai đoạn báo cáo ở Hạ nghị viện, những kiến nghị về việc sửa đổi,
bổ sung các điều khoản cụ thể của dự án luật sẽ
được toàn thể Hạ nghị viện
xem xét).
- Lần đọc thứ ba (bước cuối cùng để biểu quyết thông qua dự án
luật; ở Hạ nghị viện, những sửa đổi, bổ sung khác có thể được đưa ra xem
xét trong giai đoạn này): Các Nghị sỹ sẽ tiến hành bỏ phiếu thông qua hoặc
không thông qua dự luật đó, các thành viên Ủy ban khi đó không được có
ý kiến khác với ý kiến đã được thông qua tạ
i Ủy ban.
Các đạo luật được thông qua chỉ có giá trị nếu được cả hai viện
thông qua. Sau khi Hạ viện thông qua phải trình Thượng viện, nếu Thượng
viện không thông qua thì Hạ viện sẽ phải xem xét lại. Nếu Hạ viện không
đồng ý những luật Thượng viện thông qua thì hai viện sẽ tổ chức họp thảo
luận về các dự luật đó.
Quy trình thông qua luật ở Thượng nghị viện: Ở
Thượng viện, các
dự án luật đều phải được xem xét thông qua theo một quy trình giống như
ở Hạ nghị viện. Thượng nghị viện có lịch làm việc linh hoạt hơn so với ở
Hạ nghị viện. Các Thượng nghị sĩ có thể thoải mái tranh luận, sử dụng khả
năng chuyên môn và kiến thức phong phú của mình trong việc đánh giá
một cách chi tiết về một dự án luật và thường
đưa ra những sửa đổi, bổ
sung lớn, dễ hiểu đối với dự án luật được trình. Mặc dù Thượng nghị viện
có quyền bác bỏ các dự án luật của Hạ nghị viện nhưng quyền năng này rất
ít khi được sử dụng.
Tất cả các đạo luật sau khi được Quốc hội thông qua phải được Toàn

quyền công bố thì mới có giá trị thi hành.
1.2.3 Macedonia

22
Quy trình lập pháp được quy định trong Hiến pháp, Luật về Chính
phủ, Quy chế hoạt động của Chính phủ, Quy chế hoạt động của Quốc hội
sửa đổi lần cuối vào năm 2008 sau khi diễn ra bầu cử lập pháp. Quy trình
lập pháp ở Macedonia có hai công đoạn chính - công đoạn Chính phủ và
công đoạn Quốc hội.
Theo quy định của Hiến pháp, quyền đề xuất dự luật thuộc về
Chính
phủ, các nghị sỹ và công dân với điều kiện phải thu thập đủ 10 nghìn chữ
ký. Nhưng trên thực tế, hầu hết các dự luật do Chính phủ trình: trong số
594 đạo luật được thông qua từ năm 2002 đến 2006, có 567 đạo luật do
Chính phủ trình, 26 đạo luật do các nghị sỹ đề xuất và chỉ 1 đạo luật xuất
phát từ công dân.
Mọi dự luật của Chính phủ Macedonia đều phải
được đưa vào
chương trình hoạt động hàng năm của chính phủ. Văn phòng Chính phủ có
nhiệm vụ phối hợp với các bộ, ngành để tính toán xem có thể đưa bao
nhiêu dự luật vào chương trình dựa trên khả năng thực hiện của Chính phủ
và Quốc hội. Trong đó, Chính phủ cần đảm bảo ưu tiên những dự luật cần
thiết hơn.
Sau khi dự luật được đưa vào chươ
ng trình, bộ liên quan đến nội
dung điều chỉnh của luật sẽ thành lập một nhóm công tác để xây dựng dự
luật. Thành phần của nhóm này thường là cán bộ của bộ đó, các nhà
nghiên cứu, đại diện của một số cơ quan liên quan. Trong quá trình xây
dựng dự luật phải có tham vấn các bộ, ngành khác và theo nguyên tắc phải
tham vấn xã hội dân sự. Bộ chịu trách nhiệm xây dựng dự án luật phải

đă
ng tải dự thảo trên mạng, trên báo chí, lấy ý kiến công chúng. Trong tờ
trình thuộc bộ hồ sơ trình chính phủ cần phải có thông tin về quá trình
tham vấn, các kết quả tham vấn.
Dự án luật phải được chính phủ phê duyệt trước khi trình Quốc hội.
Tờ trình kèm theo dự thảo luật phải tóm tắt các nội dung chính của dự luật,
trình bày các phương án điều chỉnh của dự luật, kết quả tham vấ
n, kiến
nghị và lập luận về các giải pháp, dự liệu nguồn tài chính, đánh giá tác
động, sự thống nhất với luật của Liên minh châu Âu. Bộ Tài chính chịu