Đề tài : Nghiên cứu đề xuất hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính cấp tỉnh ở nước ta hiện nay

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH






BÁO CÁO
TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM
2011
Mã số: B11-25







Tên đề tài:

Nghiên cứu đề xuất hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động
của các cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh ở nước ta hiện nay




Cơ quan chủ trì: Học viện Hành chính
Chủ nhiệm đề tài: TS. Lê Hồng Yến
Thư ký đề tài: ThS. Đoàn Văn Dũng

9118


Hà Nội – 2011



LỰC LƯỢNG NGHIÊN CỨU


Họ và tên Đơn vị công tác

1. ThS. Đoàn Văn Dũng Học viện Hành chính
2. ThS. Phùng Thị Phong Lan Học viện Hành chính
3. CN. Lê Thị Tố Nga Học viện Hành chính
4. ThS. Trần Văn Ngợi Bộ Nội vụ
5. Nguyễn Thị Hồng Nhung Học viện Hành chính
6. PGS.TS. Nguyễn Minh Phương Bộ Nội vụ
7. TS. Trần Anh Tuấn Bộ Nội vụ

MỤC LỤC

Trang
PHẦN MỞ ĐẦU 1
Chương 1 - CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA VIỆC XÂY DỰNG TIÊU
CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN HÀNH
CHÍNH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

10
1.1. Một số vấn đề cơ bản về tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các
cơ quan hành chính nhà nước
10
1.2. Sự cần thiết phải đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành
chính nhà nước
22
1.3. Cơ sở xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá cho cơ quan hành chính cấp tỉnh
27
1.4. Thực trạng công tác đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành
chính nhà nước
30
1.5. Thực trạng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng
40
1.6. Những yêu cầu và nguyên tác xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt
động của các cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh
46
1.7. Hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành
chính ở một số nước và bài học cho Việt Nam
55
Chương 3 - ĐỀ XUẤT HỆ THỐNG TIÊU CHÍ VÀ QUY TRÌNH ÁP DỤNG HỆ
THỐNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ
QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM

63
2.1. Đề xuất hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ
quan hành chính nhà nước ở cấp tỉnh
63
2.2. Các định hướng và quy trình áp dụng các tiêu chí vào thực tiễn công tác
đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước

81
KẾT LUẬN 99
TÀI LIỆU THAM KHẢO 101
PHỤ LỤC 103


1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Bước sang thế kỷ XXI, loài người đã và đang chuyển sang một giai
đoạn phát triển mới, với yêu cầu ngày càng cao về chất lượng và quản lý chất
lượng trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Chất lượng và các
phương thức quản lý chất lượng hiện đại đã thực sự tr
ở thành nhân tố quyết
định năng lực cạnh tranh và phát triển của các quốc gia nói chung và từng tổ
chức nói riêng. Tuy nhiên, để có thể nâng cao chất lượng hoạt động, vấn đề
đánh giá chất lượng bước đi đầu tiên cần được chú ý. Từ góc độ khoa học
quản lý, đánh giá là một mắt khâu của quá trình quản lý. Peter Drucker - cha
đẻ của quản lý học hiện đại đã khẳng định: “Thiếu công tác đánh giá ho
ặc
công tác đánh giá không được thực hiện khoa học, hiệu quả sẽ khó tìm ra
được những giải pháp hiệu quả cho việc nâng cao chất lượng hoạt động”;
“Nếu bạn không đo được kết quả, bạn sẽ không thể chỉ ra thành công từ thất
bại; nếu bạn không thể nhận ra thành công, bạn không khen thưởng được
thành công; nếu bạn không khen thưởng thành công thì có thể bạn lại
khuyến khích thất bại; n
ếu bạn không nhận ra thành công, bạn không thể
học hỏi từ thành công; nếu bạn chỉ ra được kết quả, bạn có được sự ủng hộ
của công chúng”. Kết quả của quá trình đánh giá là một bức tranh tổng thể
giúp cho các cơ quan, tổ chức có thể xác định được mức độ đạt được các yêu

cầu chất lượng hoạt động và có cơ sở khoa học để tìm ra các giải pháp nâng
cao chất lượng hoạt động. Chính vì vậy, xây dựng các tiêu chí đánh giá chất
lượng, hiệu quả hoạt động đã và đang trở thành xu hướng mới của khoa học
quản lý và khoa học hành chính hiện đại.
Ở nước ta với mục tiêu xây dựng nền hành chính chuyên nghiệp, chính
quy, từng bước hiện đại, việc đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan
hành chính nhà nước đang trở thành một vấn
đề bức thiết. Kết quả của quá
trình đánh giá không chỉ là cơ sở để đưa ra các giải pháp nâng cao chất lượng
mà còn giúp đánh giá hiệu quả của tiến trình cải cách hành chính nhà nước,

2
các giải pháp cải cách hành chính đã được được triển khai trong thực tiễn.
Chính vì vậy, để nâng cao chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính
nhà nước, chúng ta cần xây dựng một hệ thống đánh giá với hệ thống tiêu chí
đánh giá thực sự khoa học, phù hợp.
Trong những năm qua, công tác đánh giá chất lượng hoạt động của các
cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn không ít những hạn chế. Trong đó hạn
chế lớn nhất là chúng ta đang thiếu các tiêu chí đánh giá chất lượng thực sự
khoa học, cụ thể có thể làm thang đo chuẩn cho việc đánh giá chất lượng
hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Chính vì vậy, câu hỏi về
đánh giá chất lượng, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà
nước vẫn là một vấn đề cấp thiết cả về mặt lý luận và thự
c tiễn.
Cùng với tiến trình phát triển kinh tế - xã hội, người dân ngày càng
quan tâm hơn đối với kết quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà
nước. Người dân và cộng đồng xã hội mong đợi những kết quả đánh giá
khách quan, khoa học về những mặt được và những mặt chưa được của các
cơ quan hành chính nhà nước. Chính vì vậy, việc có những đánh giá khoa
học về chất lượng hoạt

động của các cơ quan hành chính nhà nước chính là
sự thể hiện trách nhiệm của nhà nước đối với người dân, thể hiện tính minh
bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước. Vì vậy,
việc xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng cụ thể sẽ giúp cho người dân
và các chủ thể khác có thể giám sát, đánh giá toàn diện về kết quả hoạt động
của các cơ quan hành chính nhà nước.
Có thể khẳng định để
tạo ra sự chuyển biến trong công tác đánh giá chất
lượng hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, việc nghiên cứu đề xuất
các tiêu chí đánh giá là một câu hỏi lớn cần tìm lời giải đáp. Chính vì vậy,
việc nghiên cứu đề tài: “Nghiên cứu đề xuất hệ thống tiêu chí đánh giá
chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh ở
nước ta hiện nay” là có ý nghĩ
a cấp thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn. Hệ
thống các tiêu chí đánh giá được xây dựng khoa học, cụ thể, thiết thức sẽ góp

3
phần tạo ra động lực nâng cao chất lượng hoạt động của các cơ quan hành
chính nhà nước, góp phần hiện thực hóa mục tiêu xây dựng nền hành chính
chuyên nghiệp, chính quy, hiện đại ở nước ta.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan
hành chính là một vấn đề phức tạp. Chất lượng là một khái niệm động và khó
lượng hóa. Chất lượng ho
ạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà
nước càng khó lượng hóa hơn bởi lẽ những tác động của các quyết định hành
chính, hành vi hành chính nhiều khi chỉ phát huy tác dụng sau một khoảng
thời gian nhất định. Hơn nữa, hoạt động của các cơ quan hành chính ở các
cấp chính quyền, các ngành, lĩnh vực lại có những đặc thù riêng biệt, phong
phú, đa dạng. Với mục tiêu từng bước tiêu chuẩn hóa các hoạt động quản lý

nhà nước, việc xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các
cơ quan hành chính từng bước được đặt ra.
Trên thế giới, nghiên cứu xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất
lượng của hệ thống hành chính đã được đặt ra từ khá sớm và được đặt biệt
chú ý ngay từ đầu những năm sau Chiến tranh thế giới thứ hai với mục tiêu
trả lời câu hỏi làm thế
nào để chúng ta biết được rằng hệ thống hành chính
đang hoạt động tốt. Susan C.Paddlock trong bài nghiên cứu “Evaluation”
(Đánh giá) đã khẳng định: Đánh giá là một quá trình xem xét sự thành công,
trách nhiệm giải trình, hiệu quả sử dụng các nguồn lực. Quá trình đánh giá
cần một sự tiếp cận toàn diện, đa chiều và cần có các chương trình đánh giá
hiệu quả. Tính khả thi của chương trình đánh giá chỉ có ý nghĩa khi có hệ
th
ống công cụ đánh giá dựa trên các tiêu chí. Tuy nhiên, tác giả lại chưa đưa
các tiêu chí đánh giá cụ thể mà cho rằng các tiêu chí cần bao hàm các khía
cạnh về định hướng mục tiêu, định hướng khách hàng (công dân), mức độ
đạt được các chuẩn mực, đánh giá chi phí - lợi ích… Những định hướng này
là những gợi mở cần thiết cho quá trình xây dựng các tiêu chí đánh giá.

4
Evan M.Berman trong nghiên cứu “Measuring Productivity” (Đo
lường hiệu suất) một lần nữa khẳng định tầm quan trọng của việc đánh giá.
Tác giả cho rằng đánh giá không phải chỉ cần cho các tổ chức lợi nhuận mà
còn cần cho cả tổ chức phi lợi nhuận và các tổ chức khu vực công. Đánh giá
kết quả hoạt động là công cụ để giám sát và cũng là công cụ để tổ chức tìm
ra hướng đổi mới và phát triển của mình. Trong khu vực công, sự đánh giá
rất đa dạng: đánh giá, kết quả, hiệu quả, hiệu năng, chất lượng. Tác giả nhấn
mạnh: “các tiêu chí đánh giá khoa học sẽ hỗ trợ cho quá trình đánh giá. Các
tiêu chí đánh giá cần phải bảo đảm tính hợp lý, tin cậy, đơn giản và dễ áp
dụng. Bởi tính đa dạng của các hoạt động hành chính, chúng ta cần có

nh
ững chỉ số đa diện để đánh giá toàn diện các hoạt động này”. Do mục tiêu
của nghiên cứu mang tính lý thuyết về đánh giá, tác giả đã không đi sâu xây
dựng hệ thống tiêu chí đánh giá, tác giả chỉ đưa ra một vài ví dụ về tiêu chí
đánh giá chất lượng của hệ thống hành chính: sự kịp thời của các quyết định
hành chính; mức động công khai các thông tin; chất lượng dịch vụ công.
Báo cáo của City of Charlotte, North Carolina
được giới thiệu trong
cuốn nhập môn hành chính công, Peking University Press về phiếu đánh giá
cho rằng để đánh giá hoạt động của các cơ quan hành chính, chính quyền
thành phố sử dụng phiếu đánh giá với bốn tiêu chuẩn: (1) định hướng khách
hàng: bảo đảm an ninh, tỷ lệ tội phạm giảm; (2) định hướng tài chính: khả
năng thu thuế, tạo ra nguồn thu cho ngân sách, hiệu quả chi tiêu tài chính; (3)
định hướng quá trình hoạt động nội bộ:
đổi mới quy trình hoạt động nội bộ,
kế hoạch nâng cấp chất lượng cung ứng dịch vụ công; (4) định hướng hoàn
thiện và phát triển: khả năng lấp đầy khoảng cách về kỹ năng của công chức;
mức độ vận dụng các thành tựu khoa học vào quản lý. Những khía cạnh mà
báo cáo này nêu ra phần nào bao quát hoạt động của các cơ quan hành chính
tuy nhiên thực tế việc đánh giá chỉ dựa vào khung tiêu chu
ẩn này rất khó vận
dụng và đưa ra được các kết luận chính xác. Bản thân quá trình đánh giá cần
có những tiêu chí, chỉ số cụ thể và đồng bộ hơn.

5
Cuốn sách “Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một
thế giới cạnh tranh” của S. Chiavo-Campo và P.S.A. Sudaram là một công
trình nghiên cứu khá toàn diện các nội dung về hành chính công. Các tác giả
đã chỉ rõ bối cảnh hành chính công thế kỷ XXI với sự tác động của toàn cầu
hóa, phi tập trung hóa tạo ra sức ép cho chính quyền trung ương, quản trị tốt

với bốn trụ cột: trách nhiệm giải trình, tính minh bạch, tính dự đoán được và
sự tham gia. Nền hành chính công cần phải chuyển mình theo hướng quản lý
công hướng đến hiệu quả và trách nhiệm. Bốn trụ cột của quản lý tốt có thể
là những định hướng chung cho quá trình xây dựng các tiêu chí đánh giá chất
lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước.
Các nghiên cứu trong nước trong những năm gần đây đã ngày càng chú
ý đến khía cạnh chất lượng hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính
nhà n
ước. Năm 2000, Học viện Hành chính đã nghiên cứu đề tài “Xây dựng
các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động quản lý ở cấp Bộ nước ta”. Ở
chừng mực nhất định, đề tài đã đưa ra các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt
động quản lý nhà nước trên các góc độ về thể chế, tổ chức bộ máy, đội ngũ
cán bộ, công chức, khả năng lập quy hoạch, k
ế hoạch. Tuy nhiên còn nhiều
vấn đề mà đề tài chưa làm rõ. Bản thân nội hàm khái niệm chất lượng quản
lý ở cấp Bộ chưa được xác định cụ thể. Chính vì vậy, các tiêu chí đánh giá
vẫn mang tính định tính, vĩ mô, chưa thực sự là thước đo thích hợp cho việc
đo lường chất lượng hoạt động. Mặt khác, xét cho cùng, công dân, cộng
đồng xã hội mới là chủ thể cuối cùng đánh giá về ch
ất lượng hoạt động của
các cơ quan hành chính nhà nước. Vì vậy, sự thiếu vắng các tiêu chí liên
quan đến công dân, tổ chức chưa đảm bảo cho tính toàn diện của quá trình
đánh giá.
Đề tài “Nghiên cứu các tiêu chí để đưa hoạt động hoạt động của Văn
phòng UBND huyện đạt tiêu chuẩn chất lượng ISO” của TS. Hà Quang
Thanh, Học viện Hành chính năm 2008, mặc dù không trực tiếp đề cập đến
vấn đề xây d
ựng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan

6

hành chính nhà nước tuy nhiên trong nghiên cứu này các tác giả cũng đã đề
cập đến vấn đề đánh giá hiệu quả của việc áp dụng tiêu chuẩn ISO vào hoạt
động của Văn phòng UBND trên các góc độ về hiệu quả công việc, tính khoa
học trong tổ chức công việc, khả năng quy trách nhiệm trong quy trình công
việc. Kết quả khảo sát của các tác giả cho thấy việc áp dụng các tiêu chuẩn
quản lý chất lượng sẽ có tác
động trực tiếp đến chất lượng hoạt động của các
cơ quan quản lý nhà nước. Điều này có thể cho chúng ta nhận thức trong quá
trình đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước
nên chăng cần xem xét khía cạnh áp dụng các mô hình quản lý chất lượng là
một tiêu chí đánh giá.
Tác giả Võ Công Khôi trong bài viết “Tiêu chí đánh giá hiệu quả của
UBND xã”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 7, năm 2008 cho rằ
ng việc đánh
giá hiệu quả hoạt động của UBND xã gồm các tiêu chí về: Những chuyển
biến trên lĩnh vực an ninh, trật tự an toàn xã hội; những chuyển biến trên lĩnh
vực kinh tế; những chuyển biến trong lĩnh vực văn hóa - xã hội; hiệu quả
thực thi các quyết định hành chính; tính chủ động, sáng tạo trong hoạt động
quản lý nhà nước của UBND cấp xã. Nhìn chung, các tiêu chí này chú ý
nhiều nhiều đế
n sự tác động của hoạt động quản lý đối với các lĩnh vực của
đời sống xã hội. Song cũng như các nghiên cứu về đánh giá chất lượng, hiệu
quả, các tiêu chí này chưa bảo đảm tính cụ thể, chưa có những chỉ số mang
tính lượng hóa để có thể vận dụng thống nhất vào hoạt động thực tiễn.
Có thể nhận thấy, chúng ta chưa có nhiều nghiên cứ
u liên quan đến việc
xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành
chính nhà nước ở nước ta. Những nghiên cứu đã có mới chỉ đề cập đến một
loại hình cơ quan quản lý nhất định. Mặt khác, bản thân các tiêu chí được
xây dựng chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu đánh giá chất lượng hoạt động

của các cơ quan hành chính nhà nước. Các tiêu chí còn mang tính chung,
định tính và thiế
u sự lượng hóa cần thiết. Để công tác đánh giá chất lượng
bảo đảm tính tin cậy, góp phần nâng cao trách nhiệm của hệ thống các cơ

7
quan hành chính nhà nước chúng ta cần có những tiêu chí toàn diện hơn, cụ
thể hơn và dễ dàng áp dụng hơn.
3. Mục tiêu của đề tài
Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là đề xuất hệ thống tiêu chí đánh giá
chất lượng hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cấp tỉnh
ở nước ta hiện nay.
4. Nội dung nghiên cứu
Để thực hiện các mục tiêu nghiên cứu, đề tài tập trung nghiên cứu các
n
ội dung cơ bản sau đây:
Thứ nhất, nghiên cứu các vấn đề lý luận về chất lượng hoạt động của
các cơ quan hành chính và các tiêu chí đánh giá chất lượng, sự cần thiết phải
xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng và các yêu cầu đối với việc
xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan
hành chính nhà nước làm cơ sở lý luận cho vi
ệc đề xuất các tiêu chí đánh giá
chất lượng bao quát được các hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước.
Thứ hai, trên cơ sở lý luận về đánh giá chất lượng và các tiêu chí đánh
giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, đề tài sẽ
phân tích, đánh giá thực trạng công tác xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng
hiện nay, chỉ ra những hạn chế của hệ thống công cụ đánh giá chất l
ượng các
cơ quan hành chính nhà nước nói chung hiện nay. Đề tài xác định những yêu
cầu cần đảm bảo trong việc xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt

động của các cơ quan quản lý hành chín nhà nước.
Thứ ba, đề tài nghiên cứu đề xuất hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng
hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở cấp tỉnh của Việt
Nam hiện nay.
5. Phương pháp nghiên cứu
Các phương pháp
được tác giả sử dụng trong đề tài gồm:

8
- Phương pháp phân tích tài liệu thứ cấp: Tìm hiểu các nghiên cứu đã có
về đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, các
tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động;
- Phương pháp so sánh: Nghiên cứu so sánh đánh giá chất lượng với
quản lý, đánh giá, kiểm định, giám sát chất lượng hoạt động;
- Phương pháp xã hội học: Thu thập các dữ liệu về công tác đánh giá
chất lượng hoạt
động của các cơ quan hành chính nhà nước; thu thập quan
điểm, đánh giá của cán bộ, công chức về công tác đánh giá chất lượng hoạt
động của các cơ quan hành chính hiện nay; quan điểm của các chuyên gia,
các nhà nghiên cứu, cán bộ, công chức về các tiêu chí cần thiết để đánh giá
chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Dữ liệu định
lượng và dữ liệu định tính được xử lý bằng phần m
ềm SPSS và Nvivo.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
Đề tài nghiên cứu nếu được triển khai sẽ có ý nghĩa lớn về mặt lý luận
và thực tiễn.
+ Về ý nghĩa lý luận:
Đề tài góp phần đóng góp bổ sung vào lý luận khoa học hành chính về
đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính, góp phần hoàn
thiện lý luận về đánh giá trong hành chính. Hành chính học hiện đại đang

hướng t
ới xây dựng các tiêu chuẩn, các công cụ đo lường chất lượng, nghiên
cứu xây dựng các tiêu chí sẽ góp phần thúc đẩy sự phát triển của khoa học
hành chính Việt Nam, giúp các nghiên cứu trong lĩnh vực này tiếp cận với sự
phát triển của khoa học hành chính hiện đại trên thế giới.
+ Về ý nghĩa thực tiễn:
Đề tài đưa ra hệ thống các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của
các cơ quan hành chính nhà nướ
c bảo đảm các yêu cầu toàn diện, cụ thể,
khoa học. Hệ thống tiêu chí này được lượng hóa bằng hệ thống chỉ số thích
hợp. Các tiêu chí này có thể là cơ sở khoa học cho việc xây dựng các văn bản

9
quy phạm pháp luật về đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành
chính nhà nước;
- Đưa ra quy trình, thủ tục để các tiêu chí này áp dụng vào thực tiễn
công tác đánh giá;
- Hệ thống tiêu chí không chỉ là thang đo cho việc đánh giá chất lượng
hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước mà còn là định hướng cho
các cơ quan hành chính nâng cao chất lượng hoạt động của mình.
7. Bố cục báo cáo kết quả nghiên cứu c
ủa đề tài
Ngoài phần mở đầu và kết luận, kết quả nghiên cứu của đề tài được thể
hiện gồm ba chương:
Chương 1 - Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng tiêu chí
đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước
cấp tỉnh ở Việt Nam
Chương 2 - Đề xuất hệ thống tiêu chí và quy trình áp dụng hệ thống
tiêu chí đ
ánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà

nước cấp tỉnh ở Việt Nam




10
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA VIỆC XÂY DỰNG TIÊU CHÍ
ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN
HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
1.1. Một số vấn đề cơ bản về tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động
của các cơ quan hành chính nhà nước
1.1.1. Một số khái niệm cơ bản
1.1.1.1. Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước
Theo tiếng Pháp thì cơ quan hành chính (organe administratif) được
định nghĩa là một thể chế chịu trách nhiệm một số dịch vụ công của nhà
nước, của một cơ quan hành chính, một đơn vị hành chính địa phương [Từ

điển Larousse năm 1986, Nxb. Larousse, 1986]. Khái niệm cơ quan hành
chính trong quan niệm của khoa học hành chính phương Tây thực tế chính là
cơ quan hành chính nhà nước.
Ở nước ta, trong thực tiễn và trong khoa học đã xuất hiện nhiều cách
hiểu và sử dụng khác nhau về thuật ngữ “Cơ quan hành chính nhà nước”.
Trong các từ điển tiếng Việt quan niệm: "Cơ quan hành chính là cơ quan
quản lý chung, hay từng mặt công tác, có nhiệm vụ chấp hành luật pháp và
chỉ đạ
o thực hiện các chủ trương, kế hoạch của nhà nước. Các bộ, cục, sở là
những cơ quan hành chính"

[Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, 1997, tr.

208].
Từ điển giải thích luật học quan niệm về cơ quan hành chính một cách
cụ thể hơn: "Cơ quan hành chính nhà nước là tổ chức cấu thành hệ thống
hành chính nhà nước thống nhất, nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện
hoạt động chấp hành - điều hành của nhà nước. Cơ quan hành chính nhà
nước giữ vị trí nhấ
t định trong bộ máy nhà nước, có mối liên hệ chặt chẽ với
các cơ quan nhà nước khác đồng thời là hệ thống thống nhất, trong đó, các
cấp, các bộ phận có liên hệ hữu cơ với nhau và chịu sự lãnh đạo thống nhất

11
của Chính phủ" [Từ điển giải thích thuật ngữ luật học, NXB. Công an nhân
dân, Hà Nội, 1999, tr. 40].
Trong một số giáo trình luật học có viết, cơ quan hành chính được tiếp
cận từ góc độ quyền lực nhà nước với vai trò chấp hành và điều hành chính.
Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam định nghĩa: "Cơ quan hành chính nhà
nước là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, trực thuộc cơ quan
quy
ền lực nhà nước một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, trong phạm vi thẩm
quyền của mình thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành và tham gia vào
các quan hệ quản lý nhân danh quyền lực nhà nước"

[Giáo trình Luật hành
chính Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân, Hà nội, 2000, tr. 185].
Giáo trình lý luận về nhà nước và pháp luật, NXB. CAND năm 1997
đưa ra lý giải cụ thể hơn về cơ quan hành chính khi cho rằng: "Các cơ quan
quản lý nhà nước còn được gọi là hệ thống các cơ quan chấp hành, điều
hành hoặc cơ quan hành chính nhà nước. Những tên gọi đó đều có nội dung
cụ thể, phản ánh vị trí, chức năng, tính chất của các cơ quan quản lý nhà
nước khi chúng

được xem xét từ những góc độ khác nhau. Chẳng hạn, khi
tiếp cận từ góc độ địa vị pháp lý và đặt trong mối quan hệ với cơ quan quyền
lực nhà nước, các cơ quan quản lý nhà nước được gọi là cơ quan chấp hành
của cơ quan quyền lực nhà nước. Khi xem xét tính chất của cơ quan quản lý
nhà nước, chúng được gọi là cơ quan hành chính nhà nước và nếu xét từ góc
độ chức năng, chúng là cơ quan quản lý, đ
iều hành” [Giáo trình lý luận về
Nhà nước và Pháp luật, Nxb. CAND, Hà Nội, 1997, tr. 262].
Xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện đời sống kinh tế-xã hội, các
tác giả trong Giáo trình lý luận về nhà nước và pháp luật, Đại học Luật Hà
Nội định nghĩa "Cơ quan hành chính nhà nước là những cơ quan quản lý mọi
mặt hoạt động của đất nước. ở nước ta, chúng được gọi là cơ quan chấp hành
của cơ
quan quyền lực nhà nước và hành chính nhà nước. Ở một số nước xã
hội chủ nghĩa khác, chúng còn được gọi là cơ quan chấp hành và điều hành,
cơ quan hành chính” [Giáo trình lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật, Hà

12
nội, 1993, tr. 165]. Cách tiếp cận này cũng được thể hiện trong Sổ tay thuật
ngữ pháp lý thông dụng: "Cơ quan hành chính nhà nước là cơ quan đảm
nhiệm chức năng quản lý, điều hành xã hội mang tính chất chuyên nghiệp…
được tổ chức thành một hệ thống hành chính thống nhất từ trung ương
xuống đến cơ sở, do cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Hội đồng nhân
dân các cấ
p) lập ra và chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước các cơ quan
đại diện đó. ở nước ta, hệ thống các cơ quan hành chính gồm Chính phủ, các
bộ, ủy ban nhân dân tỉnh, ủy ban nhân dân huyện, ủy ban nhân dân xã và
các sở, ban, ngành trực thuộc” [Sổ tay thuật ngữ pháp lý thông dụng, Nxb.
Giáo dục, 1998, tr. 92].
Trong giáo trình quản lý hành chính nhà nước, thuật ngữ cơ quan hành

chính nhà nước cũng được xác định "là một bộ phận của bộ máy nhà nước,
do nhà nước lập ra để
thực hiện chức năng hành pháp và hành chính nhà
nước” [Giáo trình quản lý hành chính nhà nước tập I, NXB. Giáo dục, Hà
Nội, 1994, tr. 391].
Hiến pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992
quy định: "Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành
chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế,
văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm
hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm tôn trọng và
chấp hành Hiến pháp và pháp luật…" (Điều 109). "Ủy ban nhân dân do Hội
đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp,
luật, các văn bản c
ủa các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội
đồng nhân dân" (Điều 123).
Từ các định nghĩa và giải thích có thể nhận thấy, về bản chất, các cách
hiểu này cơ bản không mâu thuẫn nhau vì chúng đều nêu được các đặc điểm
cơ bản như sau:

13
- Cơ quan hành chính nhà nước là một cơ quan trong hệ thống các cơ
quan nhà nước, được thành lập theo quy định của pháp luật (Hiến pháp,
Luật, Pháp lệnh), có tổ chức và hoạt động theo quyết định của pháp luật; sử
dụng quyền lực nhà nước thực thi chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi thẩm
quyền do pháp luật quy định;
- Cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan thuộc quyền lự
c
hành pháp, được lập ra để thực thi pháp luật do cơ quan quyền lực nhà nước

ban hành. Thẩm quyền của chúng chỉ giới hạn trong phạm vi chấp hành, điều
hành và chịu sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp;
- Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước mang tính thường xuyên,
liên tục và tương đối ổn định, là cầu nối trực tiếp nhất đưa đường lối, chính
sách, pháp luật vào cu
ộc sống [Luật hành chính và tài phán hành chính, Nxb.
Đại học Quốc gia, Hà Nội, 2001, tr. 83];
- Tổ chức của cơ quan hành chính nhà nước có mối quan hệ trực thuộc
theo một thứ bậc chặt chẽ (quan hệ mệnh lệnh) tạo thành một hệ thống thống
nhất từ trung ương xuống các cấp ở địa phương;
- Chức năng quan trọng và chủ yếu của cơ quan hành chính nhà nước là
quản lý, điề
u hành các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội một cách độc
lập tương đối trong phạm vi một quốc gia hay một địa phương nhất định.
Từ những đặc điểm nêu trên, có thể hiểu một cách chung nhất về thuật
ngữ “Cơ quan hành chính nhà nước”: Cơ quan hành chính nhà nước là một
bộ phận (cơ quan) cấu thành của bộ máy hành chính nhà nước, được sử dụng
quyề
n lực nhà nước để thực hiện chức năng quản lý, điều hành (chức năng
hành pháp) đối với mọi lĩnh vực của đời sống xã hội".
1.1.1.2. Quan niệm về chất lượng và đánh giá chất lượng hoạt động
của các cơ quan hành chính nhà nước
Chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính là một khái niệm không
đơn giản trong việc lượng hóa. Từ góc độ khoa học hành chính, ch
ất lượng
hoạt động của cơ quan hành chính được tiếp cận từ nhiều góc độ khác nhau.

14
Chất lượng có thể được quan niệm là sự vượt trội, sự xuất sắc, là sự đạt được
một số tiêu chuẩn đặt trước. Ở một góc độ khác, chất lượng là sự phù hợp

với mục tiêu. Chất lượng có mối liên hệ trực tiếp với mục tiêu và biểu hiện
của chất lượng là một chỉ số vận động theo mục tiêu đị
nh trước.
Trong quan niệm của hành chính công truyền thống, chất lượng gắn với
các yếu tố nguồn lực đầu vào. Điều này hàm ý chất lượng hoạt động của cơ
quan hành chính gắn liền với việc bảo đảm chất lượng các yếu tố đầu vào
như năng lực công chức, hệ thống thủ tục hành chính, cơ sở vật chất… Thực
tế cho thấ
y, theo cách đánh giá này, quá trình hoạt động của cơ quan hành
chính được xem là một “hộp đen”, chỉ dựa vào sự đánh giá “đầu vào” và dự
đoán chất lượng “đầu ra”. Bản thân các yếu tố đầu vào là điều kiện cần
nhưng không đồng nghĩa với việc bảo đảm chất lượng hoạt động của cơ quan
hành chính. Chất lượng, hiệu quả hoạt động phụ thuộc vào nă
ng lực vận
dụng kiến thức, kỹ năng giải quyết công việc, cơ chế kiểm tra, giám sát, đánh
giá chất lượng hoạt động của công chức.
Từ góc độ tập trung vào yếu tố đầu ra, chất lượng hoạt động của cơ
quan hành chính được quan niệm gắn liền với các yếu tố đầu ra. Đầu ra ở
đây chính là các sản phẩm của quá trình quản lý và các dịch v
ụ công được
cung ứng. Tuy nhiên, ở góc độ này, cách đánh giá chất lượng không hề đơn
giản. Bởi lẽ, hiệu quả của các quyết định quản lý có thể không phải phát huy
trong một thời gian ngắn mà cần có một khoảng thời gian nhất định. Chất
lượng của dịch vụ công không chỉ phụ thuộc vào sản phẩm cuối cùng mà phụ
thuộc vào quá trình cung ứng dịch vụ công. Mặt khác, việc quá chú tr
ọng
vào yếu tố đầu vào khi đánh giá chất lượng, mối liên hệ giữa “đầu vào” và
“đầu ra” không được xem xét đúng mức. Trong thực tế mối liên hệ này là có
thực, cho dù đó không phải là quan hệ nhân quả.
Quan điểm đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính nhà

nước ở cấp độ quản lý chất lượng tổng thể nhìn nhận chất lượng hoạt động ở
góc độ quá trình chú ý đúng mức yếu tố đầu vào, đồng thời nhấn mạnh vào

15
kết quả đầu ra. Cách tiếp về chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính
nhà nước được thể hiện ở các khía cạnh cơ bản sau đây:
Bảng 1. Cách tiếp xây dựng xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng
hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước
Thông số đầu vào Thông số đầu ra Thông số kết quả Thông số tác động
Ngân sách Khả năng xây dựng và
thực hiện thể chế quản
lý phù hợp
Sự hài lòng của người
dân đối với dịch vụ
được ung ứng
Tác động đến cơ hội
phát triển của công
dân, tổ chức (ví dụ
việc chậm cấp giấy
phép kinh doanh có
thể ảnh hưởng đến cơ
hội kinh doanh của
người dân…)
Các quy định của
pháp luật về chức
năng, nhiệm vụ của
chính quyền
Tiếp nhận các hồ sơ
đầu vào đủ và đúng
yêu cầu quy định

Sự tin tưởng của nhân
dân vào năng lực
chính quyền
Tác động đến môi
trường phát triển của
địa phương
Số lượng, chất
lượng cán bộ, công
chức làm công tác
quản lý
Bảo đảm cung cấp
đầy đủ và rõ ràng các
thông tin công dân, tổ
chức cần
Tốc độ tăng trưởng
kinh tế
Tác động đến tính bền
vững trong phát triển
Phương thức quản lý
và các phương thức
cung ứng dịch vụ
công
Giải quyết công việc
công dân, tổ chức đầy
đủ, đúng thời gian quy
định, không bị sai sót
và nhầm lẫn
Bảo đảm an ninh, trật
tự và an toàn xã hội

Phương tiện thiết bị
phục vụ cho việc
quản lý

Xây dựng hệ thống
kiểm soát chất lượng
quản lý


Chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính từ cách tiếp cận trên có
thể được hiểu là mức độ đạt được mục tiêu, yêu cầu đối với hoạt động của cơ
quan hành chính, tạo được sự hài lòng của công dân và tổ chức trong hoạt

16
động quản lý và cung ứng dịch vụ công, đem đến sự phát triển kinh tế - xã
hội của địa phương trên cơ sở việc huy động và sử dụng nguồn lực một cách
hợp lý.
Đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước có thể
được xem là quá trình xác định xem các kết quả/đầu ra mong muốn đối với
việc tạo ra sự hài lòng của công dân, tổ chức, mức
độ cải tiến, hoàn thiện và
nâng cao chất lượng các loại hình dịch vụ công, bảo đảm sự gắn kết giữa
quản lý với tạo lập môi trường sống và sự phát triển bền vững của một không
gian lãnh thổ nhất định. Quy trình đánh giá được thực hiện thông qua việc
thiết lập các tiêu chí đánh giá cho các cơ quan quản lý nhà nước và đo lường
xem các tiêu chí đó có đạt được không.
Về cơ
bản, phương pháp để đánh giá chất lượng của một hoạt động
quản lý là so sánh và đối chiếu. Các dạng so sánh và đối chiếu thông thường
thể hiện dưới các dạng:

- So sánh hiện trạng với những tiêu chuẩn được đặt ra và đánh giá mức
độ đạt được các tiêu chuẩn chất lượng;
- Sự khác biệt giữa kết quả và mục tiêu, mong đợi, kỳ vọng của các
nhóm đối t
ượng;
- Sự khác biệt giữa kết quả/đầu ra mong muốn với hiện trạng trước khi
có hành động;
- Sự chênh lệch giữa các đơn vị thực hiện nhiệm vụ với điều kiện tương
đương;
- Khối lượng/chất lượng sản phẩm/kết quả đầu ra với các nỗ lực và
nguồn lực đã chi phí.
Về mặt nguồn chủ thể
và hình thức tương ứng trong quá trình đánh giá,
có hai dạng chủ yếu là:
- Mức độ hoàn thành công việc của cấp/cơ quan quản lý thực thi (có thể
thông qua cơ quan đánh giá độc lập hoặc đơn vị giám sát nội bộ);
- Mức độ hài lòng của công dân, tổ chức, doanh nghiệp/cộng đồng;

17
Cơ sở để đánh giá là các chuẩn mực/thước đo phổ quát hoặc riêng biệt
để phân biệt mức độ cải tiến, hoàn thiện và nâng cao chất lượng các loại hình
dịch vụ công; các chỉ số phản ánh tính chất bền vững trong các hoạt động
phát triển và sử dụng nguồn lực, hiệu quả kinh tế - xã hội.
Quy trình đánh giá được thực hiện thông qua việc xây dựng các tiêu chí
(b
ộ chỉ tiêu) đánh giá phục vụ việc đo lường kết quả của các cơ quan quản lý
nhà nước và sự so sánh về chất lượng phục vụ và kết quả cuối cùng giữa các
tỉnh, thành phố hoặc các lĩnh vực/các giai đoạn thực hiện. Đánh giá về chất
lượng hoạt động của cơ quan hành chính cần đánh giá theo một quá trình
tổng thể đồng thời nhấ

n mạnh đến yếu tố kết quả đầu ra.
1.1.1.3. Quan niệm về tiêu chí, tiêu chí đánh giá chất lượng
Trong Từ điển Tiếng Việt (Nhà xuất bản Khoa học xã hội - Trung tâm
Từ điển học, H. 1994), tiêu chí được giải nghĩa là tính chất, dấu hiệu làm căn
cứ để nhận biết, xếp loại một sự vật, hiện tượng. Theo Từ điển Oxford, tiêu
chí (criterion) là một ph
ương tiện dùng để đánh giá hoặc quyết định. Theo
Đại từ điển Bách khoa Xô viết (bản tiếng Nga), tiêu chí là dấu hiệu mà trên
cơ sở đó tiến hành đánh giá, xác định, quy định, định nghĩa hoặc phân loại,
phân hạng sự vật, hiện tượng nào đó, là thước đo của ý kiến, xét đoán, phán
đoán, thước đo của sự đánh giá.
Để nhận thức một sự vậ
t hiện tượng nào đó, thông thường con người
tìm cách nhận thức các thuộc tính, các mặt, khía cạnh của sự vật, hiện tượng
đó rồi tổng hợp kết quả lại. Ví dụ như để nhận thức được kích thước, khối
lượng… của sự vật, hiện tượng, người ta đo sự vật, hiện tượng đó trên cơ sở
sử dụng các đơn vị
đo. Đó có thể là các đơn vị chính xác hoặc sự ước lượng.
Những mặt, khía cạnh này, khi được sử dụng để đánh giá chính sự vật, hiện
tượng đó thì được gọi là tiêu chí. Tất nhiên, các mặt, các khía cạnh dùng để
đánh giá này phải đo lường được theo một cách nào đó.
Như vậy, tiêu chí là tính chất, dấu hiệu được sử dụng làm căn cứ để
đánh giá, phân loại các sự
vật, hiện tượng với nhau. Theo các tiêu chí khác

18
nhau thì sự đánh giá, phân loại cũng cho kết quả khác nhau. Bản thân tiêu chí
luôn tồn tại trong mối liên hệ với nhau và tùy thuộc vào mối liên hệ, sự kết
hợp giữa các tiêu chí mà hình thành tiêu chí ở cấp độ cao hơn.
Có thể hiểu một cách hình tượng hóa rằng tiêu chí là thước đo một

thuộc tính hay một mặt nhất định của sự vật, hiện tượng. Mỗi tiêu chí đại
diện cho một mặt nh
ư vậy, và càng tìm hiểu được nhiều tiêu chí liên quan thì
việc đánh giá sự vật, hiện tượng càng chính xác hơn. Trên thực tế hiếm có
trường hợp nào người ta đánh giá sự vật, hiện tượng lại chỉ dựa trên duy nhất
một tiêu chí.
Có nhiều loại tiêu chí và sử dụng loại tiêu chí nào là tùy theo nhu cầu
của chủ thể sử dụng. Mỗi tiêu chí hướng vào những đặc tính nhất định và
gắn với nhữ
ng tính chất nào đó của sự vật, hiện tượng. Chẳng hạn như tiêu
chí phân loại và tiêu chí nhận biết rất gần nhau và nhiều khi gần như đồng
nhất với nhau, vì để nhận biết sự vật hiện tượng cũng chính là để phân biệt
sự vật, hiện tượng này với sự vật, hiện tượng khác, người ta cần những tính
chất đặc thù của mỗi sự v
ật, hiện tượng. Còn để đánh giá sự vật, hiện tượng,
người ta lại căn cứ vào những dấu hiệu mang tính chất yêu cầu đối với sự
vật, hiện tượng đó.
Tiêu chí đánh giá chất lượng là hệ thống các chỉ số nhằm lượng hóa
mức độ đáp ứng về mục tiêu của một hoạt động, một chủ thể nhất đị
nh nhằm
phản ánh kết quả hoạt động, đưa ra kết luận về chất lượng hoạt động của chủ
thể đó.
1.1.2. Phân loại các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các
cơ quan hành chính nhà nước
1.1.2.1. Phân loại theo thời gian (dài hạn, trung hạn, ngắn hạn)
Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước bao gồm nhiều lĩnh vực
khác nhau và tác động của các hoạt động quả
n lý hành chính đến đời sống
kinh tế - xã hội cần có những khoảng thời gian nhất định, vì vậy, việc đánh
giá chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính cần hệ thống tiêu chí bao

19
quát được những khía cạnh này. Tiêu chí dài hạn trong đánh giá chất lượng
hoạt động của cơ quan hành chính đối với các chính sách, biện pháp chính
sách quan trọng cần có một khoảng thời nhất định thử nghiệm, áp dụng mới
có đủ thông tin để đánh giá. Các tiêu chí trung hạn áp dụng trong đánh giá
các hoạt động có khung thời gian ngắn hơn và có thể thấy được những kết
quả cụ thể sau thời gian thực hiệ
n. Các tiêu chí ngắn hạn áp dụng cho các
hoạt động quản lý hàng ngày như việc giải quyết công việc của công dân,
cung cấp các loại hình dịch vụ, khả năng giải quyết các vấn đề phát sinh
hàng ngày trong thực tiễn quản lý.
1.1.2.2. Phân loại theo loại hình đánh giá (Định kỳ, đột xuất)
Hoạt động đánh giá chất lượng thường được tiến hành định kỳ. Tuy
nhiên, trong những trường hợp cần thiết, vi
ệc đánh giá đột xuất có thể được
thực hiện. Hoạt động đánh giá định kỳ cần sự đánh giá toàn diện và xuyên
suốt trong một khung thời gian nhất định. Vì vậy, hệ thống tiêu chí đánh giá
ở trường hợp này sẽ rộng và bao quát được các lĩnh vực hoạt động của cơ
quan hành chính nhà nước. Hoạt động đánh giá đột xuất thường gắn với một
mặ
t hoạt động, vì vậy, tiêu chí đánh giá đột xuất cần gắn với đặc trưng của
việc đánh giá đột xuất, có những chỉ số cụ thể, khách quan, đánh giá đúng
hiện trạng của hoạt động, sự việc tại thời điểm đánh giá. Tiêu chí cho loại
hình đánh giá đột xuất sẽ đánh giá cho các hoạt động trong ngắn hạn, có thể
đánh giá được chấ
t lượng mà không bị yếu tố thời gian làm sai lệch kết quả.
1.1.2.3. Phân loại theo nội dung đánh giá (Đánh giá tổng thể, đánh
giá chuyên đề)
Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm các cơ quan thẩm

quyền chung và cơ quan thẩm quyền riêng ở mỗi cấp. Bản thân các cơ quan
hành chính cũng có hoạt động quản lý rất đa dạng, trên các lĩnh vực của đời
sống kinh tế - xã hội, chính vì vậy, các tiêu chí
đánh giá cần phải bao quát
được vấn đề này. Các tiêu chí đánh giá tổng thể là các tiêu chí đánh giá
những vấn đề chung nhất, tổng quát nhất xuất phát từ vị trí, vai trò, chức

20
năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính. Các tiêu chí đánh giá chuyên đề sẽ
đi sâu vào từng lĩnh vực hoạt động quản lý của cơ quan hành chính nhà
nước. Hệ thống tiêu chí này sẽ đánh giá sâu và toàn diện về một phương
diện, một nội dung mà cơ quan hành chính có trách nhiệm quản lý. Tùy theo
nội dung đánh giá, chúng ta sẽ xây dựng và lựa chọn hệ thống tiêu chí đánh
giá cho phù hợp.
1.1.3. Các căn cứ để xây dựng tiêu chí đ
ánh giá chất lượng hoạt
động của các cơ quan quan hành chính nhà nước
1.1.3.1. Vị trí, vai trò của cơ quan hành chính nhà nước
Việc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động cần xuất phát từ
vị trí, vai trò của các cơ quan hành chính. Các cơ quan hành chính có địa vị
pháp lý, vai trò khác nhau. Vị trí, vai trò của cơ quan hành chính ở đây trước
hết là theo cấp hành chính: cơ quan hành chính ở trung ương, cơ quan hành
chính ở địa phương bao gồm cấp tỉnh, cấp huyện và c
ấp xã. Theo thẩm
quyền bao gồm cơ quan thẩm quyền chung và cơ quan thẩm quyền riêng.
Tiêu chí đánh giá có xuất phát từ vị trí, vai trò của mỗi cơ quan hành
chính mới bảo đảm tính cụ thể, tính thực tiễn và phản ánh đúng chất lượng
hoạt động của cơ quan. Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước có chất
lượng trước hết phải xuất phát từ việc thực hiện đúng, th
ực hiện đầy đủ vai

trò, vị trí của mình. Một cơ quan hành chính chỉ có thể được xem là có chất
lượng khi làm tốt vai trò, vị trí của mình. Việc ôm đồm, làm thay hoặc đùn
đẩy trách nhiệm, không thực hiện đúng vai trò, vị trí của mình thì không thể
xem là hoạt động có chất lượng. Chính vì vậy, các tiêu chí đánh giá bao quát
các khía cạnh vấn đề phản ánh đúng vị trí, vai trò của mỗi loại cơ quan hành
chính. Cơ quan hành chính thẩm quyền chung quản lý mang tính v
ĩ mô rõ
ràng cần được đánh giá bằng những tiêu chí khác với cơ quan hành chính
thẩm quyền riêng, cơ quan thừa hành, thực hiện.

21
1.1.3.2. Chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước
Vị trí, vai trò của mỗi cơ quan hành chính được thể hiện ở chức năng,
nhiệm vụ. Chức năng, nhiệm vụ ở góc độ nào đó là sự cụ thể hóa vị trí, vai
trò của cơ quan hành chính. Chức năng là những phương diện hoạt động cơ
bản thể hiện bản chất của cơ quan hành chính. Nhi
ệm vụ là những hoạt động
để thực hiện các chức năng. Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước
đảm bảo chất lượng đồng nghĩa phải hoàn thành được các chức năng, nhiệm
vụ của mình, làm đúng và làm đủ chức năng, nhiệm vụ. Khi cơ quan hành
chính không hoàn thành nhiệm vụ, chức năng đã được quy định thì khó có
thể đánh giá là hoạt động có chất lượng.
Mỗ
i cơ quan hành chính, mỗi cấp hành chính có chức năng, nhiệm vụ
cụ thể khác nhau. Việc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng vì vậy bên
cạnh các tiêu chí chung nhất có thể áp dụng cho hệ thống các cơ quan hành
chính thì các tiêu chí cụ thể có tính đặc thù là vô cùng cần thiết. Trên cơ sở
chức năng, nhiệm vụ cụ thể của mỗi cơ quan hành chính, mỗi cấp hành
chính, các tiêu chí được xây dựng phải bao quát được vấn đề này với các
đị

nh mức, thang đo phù hợp. Chức năng, nhiệm vụ nào thì phải có tiêu chí
đánh giá tương ứng. Mặt khác, mỗi cấp hành chính, mỗi cơ quan hành chính
sẽ có các chức năng, nhiệm vụ với tầm quan trọng và ý nghĩa khác nhau nên
các tiêu chí được xây dựng các chỉ số thành phần khác nhau và có những
trọng số đánh giá khác nhau cho phù hợp. Các tiêu chí về xây dựng chính
sách, định hướng đối với cơ quan hành chính cấp tỉnh sẽ có ý nghĩa quan
trọng hơ
n đối với cấp xã. Ngược lại, các tiêu chí về thừa hành, năng lực thực
hiện chính sách, pháp luật đối với cơ quan hành chính ở cấp xã sẽ là tiêu chí
quan trọng.
1.3.3.3. Sự mong đợi, kỳ vọng của tổ chức, công dân đối với cơ quan
hành chính nhà nước
Tổ chức, công chức là chủ thể quan trọng nhất trong việc đánh giá chất
lượng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Xét cho cùng chất

22
lượng quản lý của hoạt động của quản lý nhà nước tác động trực tiếp đến tổ
chức và công dân. Vì vậy, việc xây dựng các tiêu chí đánh giá cần căn cứ
vào mong đợi, kỳ vọng của công dân đối với cơ quan hành chính nhà nước.
Điều này đặt ra yêu cầu đối với hoạt động xây dựng các tiêu chí đánh giá cần
dựa trên cơ sở cách tiếp cận hướng từ công dân, tổ
chức. Các tiêu chí đánh
giá nhằm đo lường sự đánh giá, nhìn nhận của công dân về chính quyền.
1.2. Sự cần thiết phải đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ
quan hành chính nhà nước
1.2.1. Tầm quan trọng của các cơ quan hành chính nhà nước
Các cơ quan hành chính nhà nước có vị trí đặc biệt quan trọng trong
tổng thể hoạt động của bộ máy nhà nước. Từ góc độ thực thi chính sách,
hành chính nhà nước là nơi đư
a các chính sách, pháp luật vào thực tiễn cuộc

sống, hiện thực hóa các mục tiêu chính sách. Sự vận hành hiệu quả của nền
hành chính là cơ sở bảo đảm sự thành công của các chính sách. Một chính
sách tốt nếu không được điều hành, vận dụng tốt vào thực tiễn sẽ không đem
lại hiệu quả như kỳ vọng. Điều này đã được khẳng định trong Văn kiện Đại
hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ IX: Nhiều chính sách tốt bị bóp méo vì
nhiều tầng nấc hành chính quan liêu. Với vai trò, vị trí quan trọng như vậy
thì việc chuẩn hóa chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính là yêu
cầu cấp thiết, để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính nói riêng và
bộ máy nhà nước nói chung.
Bản thân các cơ quan hành chính cũng tham gia vào việc xây dựng thể
chế. Các c
ơ quan hành chính ban hành các văn bản lập quy nhằm thể chế hóa
các văn bản luật và các văn bản khác có hiệu lực pháp lý cao hơn. Sự chậm
trễ trong việc bàn hành các văn bản hướng dẫn có thể dẫn đến các văn bản
luật chậm đi vào cuộc sống. Mặt khác, trước những vấn đề mới, chưa có tính
phổ biến, chưa ổn định nhưng cần có sự đ
iều chỉnh kịp thời của nhà nước thì
các cơ quan hành chính có vai trò quan trọng trong việc ban hành các văn
bản điều chỉnh, tác động góp phần tìm ra quy luật quản lý để xây dựng các