Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình và phương thức tiền kiểm trong hoạt động của kiểm toán nhà nước

kiểm toán nhà nớc
Hội đồng khoa học








BáO CáO TổNG KếT
đề tài khoa học cấp bộ

Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng
mục tiêu, nội dung, quy trình
và phơng thức tiền kiểm
trong hoạt động của
Kiểm toán Nhà nớc


Chủ nhiệm đề tài: Mai Vinh

7564
25/11/2009





Hà Nội, tháng 3 - 2009

2

Lời nói đầu

1. ý nghĩa của Đề tài
Trong những năm qua, Kiểm toán Nhà nớc thực hiện hai hình thức
kiểm toán chủ yếu là kiểm toán tuân thủ và kiểm toán báo cáo tài chính. Các
hình thức kiểm toán này đợc thực hiện chủ yếu sau khi các nghiệp vụ kinh tế
phát sinh và thực sự hoàn thành đợc phản ánh trên sổ, báo cáo kế toán và các
tài liệu có liên quan (hay còn gọi là kiểm toán sau). Nh vậy, việc phát hiện
gian lận, sai sót sau khi các hành vi này đã đợc thực hiện, đồng nghĩa với
việc đã làm mất đi một số lợng tiền, tài sản của Nhà nớc, khó có khả năng
thu hồi đầy đủ; các hình thức kiểm toán này hạn chế một phần hiệu quả trong
công tác ngăn ngừa lãng phí, gian lận trong quản lý, điều hành và sử dụng
kinh phí ngân sách nhà nớc và tài sản công. Để nâng cao hiệu quả hoạt động
của kiểm toán nói chung và hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc nói riêng,

ngoài việc kiểm toán sau chúng ta phải tiến hành kiểm toán trớc (hay còn gọi
là tiền kiểm) để phát hiện, ngăn chặn kịp thời không để phát sinh sai sót, gian
lận sẩy trong quá trình sử dụng kinh phí, công quỹ quốc gia, vừa nâng cao
hiệu quả trong công tác quản lý kinh tế, tài chính bảo đảm an toàn tài sản,
công quỹ quốc gia, vừa bảo vệ đợc cán bộ.
Tiền kiểm là một biện pháp khắc phục những hạn chế của hậu kiểm
nhằm nâng cao chất lợng, hiệu quả của kiểm toán trong đấu tranh chống lãng
phí, thất thoát ngân sách nhà nớc, do đó cần sớm nghiên cứu đa vào áp dụng
trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc. Vì vậy, việc nghiên cứu những vấn
đề lý luận và thực tiễn để xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình và phơng
thức tiền kiểm trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc là yêu cầu bức thiết
nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn làm cơ sỏ cho xây dựng
quy trình và tổ chức thực hiện quy trình thống nhất trong hoạt động của toàn
ngành. Do đó việc nghiên cứu đề tài này không những có ý nghĩa về thực tiễn
trớc mắt mà còn có ý nghĩa cả về mặt lý luận lâu dài.



3

2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
Nghiên cứu đề tài "Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mục tiêu, nội
dung, quy trình và phơng thức tiền kiểm trong hoạt động của Kiểm toán
Nhà nớc với các mục tiêu cơ bản sau:
- Hệ thống hoá và phân tích những vấn đề lý luận liên quan đến công
tác tổ chức thực hiện tiền kiểm toán trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc,
làm cơ sở cho việc xây dựng quy trình tiền kiểm toán và tổ chức thực hiện quy
trình tiền kiểm.
- Nghiên cứu, đánh giá thực trạng về công tác tiền kiểm toán của Kiểm
toán Nhà nớc và một số kinh nghiện của nớc ngoài, từ đó đa ra những bài

học kinh nghiệm trong việc xây dựng và hoàn thiện quy trình tiền kiểm toán.
- Đề xuất các giải pháp chủ yếu xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình
và phơng thức tổ chức thực hiện tiền kiểm trong hoạt động Kiểm toán Nhà
nớc.
3. Đối tợng, phạm vị nghiên cứu
3.1. Đối tợng nghiên cứu: Để giải quyết nội dung của đề tài, chúng tôi
đi sâu nghiên cứu các vấn đề cơ bản về cơ sở lý luận và các giải pháp xây
dựng quy trình tiền kiểm toám, nh: mục tiêu, nội dung, quy trình và phơng
thức tổ chức thực hiện tiền kiểm trong hoạt động Kiểm toán Nhà nớc.
3.2. Phạm vi nghiên cứu: Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề lý
luận và thực tiễn liên quan đến hoạt động tiền kiểm trong lĩnh vực lập dự toán
ngân sách nhà nớc.
4. Phơng pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng phơng pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử,
những nguyên lý cơ bản trong quản lý kinh tế nói chung và kiểm tra kiểm soát
nói riêng. Đồng thời đề tài cũng sử dụng các phơng pháp nghiên cứu cụ thể
nh :

4

Phơng pháp tổng hợp, phơng pháp phân tích, kiểm chứng, thống kê,
hệ thống hoá Từ đó đa ra các giải pháp kiến nghị về : Mục tiêu, nội dung,
quy trình và phơng thức tiền kiểm trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc
phù hợp với điều kiện cụ thể và môi trờng pháp lý hiện nay ở Việt Nam.
5. Những đóng góp của đề tài
Trên cơ sở nghiên cứu, hệ thống hoá những vấn đề lý luận và thực tiễn
đề tài có những đóng góp sau :
- Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về việc xây dựng quy
trình tiền kiểm
- Đánh giá thực trạng về hoạt động kiểm toán trong những năm qua, từ

đó rút ra những kết quả đã đạt đợc và những tồn tại cần khắc phục.
- Đề xuất giải pháp xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình và phơng
thức tiền kiểm trong hoạt động Kiểm toán Nhà nớc
6. Nội dung của đề tài
Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung của đề tài bao gồm 3 chơng :
Chơng 1. Cơ sở lý luận về quy trình tiền kiểm trong hoạt động kiểm
toán nhà nớc đối với lĩnh vực ngân sách nhà nớc
Chơng 2. Thực trạng về tiền kiểm và yêu cầu tiền kiểm trong quản lý
kinh tế , tài chính hiện nay
Chơng 3. Những giải pháp xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình và
phơng thức tiền kiểm trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc.






5

Chơng 1
Cơ sở lý luận xây dựng mục tiêu, nội dung, quy
trình và phơng thức tiền kiểm đối với
lĩnh vực ngân sách nhà nớc

1.1. Khái niệm, sự cần thiết, vai trò và tác dụng của tiền kiểm
1.1.1. Bản chất, chức năng và phân loại kiểm toán
a. Bản chất kiểm toán
Kiểm toán có từ gốc Latin Audit, nguyên bản là Auditing gắn liền
với nền văn minh Ai Cập và La Mã cổ đại. Từ Audit có từ gốc Latin
Audire có nghĩa là nghe. Hình ảnh ban đầu của kiểm toán cổ điển là việc

kiểm tra đợc thực hiện bằng cách ngời soạn thảo báo cáo đọc to lên cho một
bên độc lập nghe rồi chấp nhận.
Ngày nay, trên thế giới có nhiều loại kiểm toán khác nhau. Tuy vậy, có
thể nêu một định nghĩa chung nhất về kiểm toán nh sau:
Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền, có kỹ
năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể
định lợng của một đơn vị nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ phù
hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã đợc xây dựng.
Có thể hiểu các thuật ngữ trong định nghĩa trên nh sau:
- Các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền: đó là các kiểm toán viên
(KTV) chủ thể của quá trình kiểm toán. KTV phải là ngời có đủ khả năng
để hiểu các chuẩn mực đã sử dụng và phải đủ thẩm quyền đối với đơn vị đợc
kiểm toán để có thể thu thập đợc đầy đủ các bằng chứng thích hợp làm cơ sở
cho các ý kiến xác nhận và kiến nghị khi báo cáo kiểm toán; đồng thời, KTV
phải là một ngời độc lập về quan hệ tình cảm và kinh tế với lãnh đạo đơn vị
đợc kiểm toán. KTV phải là ngời vô t và khách quan trong công việc kiểm

6

toán. Tuy nhiên, tính độc lập của KTV không phải là tuyệt đối, nhng nó là
mục tiêu hớng tới và phải đạt đợc ở một mức độ nhất định nào đó.
- Thu thập và đánh giá các bằng chứng: bằng chứng kiểm toán đợc
hiểu một cách chung nhất là mọi thông tin, tài liệu KTV đã thu thập để xác
định mức độ tơng quan và phù hợp giữa các thông tin có thể định hớng của
một đơn vị với các chuẩn mực đã đợc thiết lập. Quá trình kiểm toán thực chất
là quá trình sử dụng các phơng pháp, các kỹ thuật kiểm toán để thu thập và
xét đoán các bằng chứng kiểm toán cho mục đích nói trên.
- Các thông tin đã đợc định lợng và các chuẩn mực đã đợc xây
dựng: để tiến hành một cuộc kiểm toán thì cần phải có các thông tin có thể
định lợng, có thể kiểm tra đợc và các chuẩn mực cần thiết để theo đó, KTV

có thể đánh giá thông tin. Các thông tin của một đơn vị có thể là thông tin tài
chính và thông tin phi tài chính.
Các chuẩn mực đợc xây dựng và sử dụng trong kiểm toán là cơ sở để
đánh giá các thông tin đã kiểm tra. Các chuẩn mực này rất đa dạng và phong
phú tuỳ thuộc từng loại kiểm toán và mục đích của từng cuộc kiểm toán.
Thông thờng các chuẩn mực này đợc quy định trong các văn bản pháp quy
về các lĩnh vực khác nhau. Cũng có thể là quy định nội bộ trong ngành, địa
phơng hay đơn vị.
- Đơn vị đợc kiểm toán: đơn vị đợc kiểm toán có thể là một tổ chức
kinh tế hay đơn vị hành chính, sự nghiệp có t cách pháp nhân. Trong một
số trờng hợp, đơn vị đợc kiểm toán có thể liên quan đến nhiều cơ quan, đơn
vị, tuỳ thuộc vào đối tợng, mục đích của cuộc kiểm toán.
- Báo cáo kết quả: giai đoạn cuối cùng của quá trình kiểm toán là báo
cáo kết quả kiểm toán. Tuỳ thuộc vào loại kiểm toán, các báo cáo có thể khác
nhau về bản chất, về nội dung nhng trong mọi trờng hợp, chúng đều phải
thông tin cho ngời đọc về mức độ tơng qua và phù hợp giữa các thông tin đã
kiểm tra và các chuẩn mực đã đợc xây dựng. Hình thức báo cáo kiểm toán
cũng rất khác nhau, có thể là rất phức tạp (nh kkhi kiểm toán báo cáo tài

7

chính) hoặc chỉ đơn giản bằng miệng (trờng hợp cuộc kiểm toán đợc tiến
hành để báo cáo cho một cá nhân nào đó).
b. Chức năng kiểm toán
Chức năng cơ bản của kiểm toán là xác minh và bày tỏ ý kiến. Từ định
nghĩa trên ta có thể thấy, chức năng xác minh và bày tỏ ý kiến chính là quá
trình thu thập các bằng chứng nhằm xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp
giữa các thông tin này (đối tợng kiểm toán) với các chuẩn mực đã đợc xây
dựng.
Xác minh là chức năng cơ bản nhất gắn liền với sự ra đời, tồn tại và

phát triển của hoạt động kiểm toán. Bản thân chức năng này không ngừng phát
triển và đợc thể hiện khác nhau tuỳ đối tợng cụ thể của kiểm toán, có thể là
một bản dự toán hay bảng kê khai tài chính hay nghiệp vụ kinh tế cụ thể hoặc
toàn bộ tài liệu liên quan đến hoạt động tài chính.
Chức năng bày tỏ ý kiến cũng có quá trình phát triển lâu dài song sản
phẩm cụ thể chỉ thấy rõ ở thời kỳ phát triển của kiểm toán chủ yếu vào cuối
thế kỷ XX. Cách thức thực hiện chức năng bày tỏ ý kiến cũng rất khác biệt
giữa các khách thể kiểm toán và giữa các nớc có cơ sở kinh tế và pháp lý
khác nhau. Đối với khu vực công, chức năng bày tỏ ý kiến có thể nh là một
phán quyết của toà án (nh Toà Thẩm kế Cộng hoà Pháp và một số nớc Tây
âu), cũng có thể là những ý kiến t vấn đối với một bản báo cáo tài chính hay
những ý kiến thẩm định về dự luật về ngân sách trớc khi đa ra Quốc hội
xem xét (nh Đức, Australia,).
c. Phân loại kiểm toán
Cũng nh các hoạt động khác, hoạt động kiểm toán có thể phân loại
theo nhiều tiêu chí khác nhau:
- Theo đối tợng cụ thể, kiểm toán có thể phân thành kiểm toán báo cáo
tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động.
- Theo cách tổ chức bộ máy kiểm toán, có thể phân kiểm toán thành
KTNN, kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ.

8

- Theo quan hệ giữa chủ thể và khách thể kiểm toán, có thể phân kiểm
toán thành nội kiểm và ngoại kiểm.
- Theo bản chất của khách thể kiểm toán, có thể phân kiểm toán thành
kiểm toán doanh nghiệp, kiểm toán dự án và các công trình, kiểm toán các
đơn vị dự toán,
- Theo quan hệ về thời điểm kiểm toán và thời điểm thực hiện nghiệp
vụ, có thể phân thành kiểm toán trớc (tiền kiểm), kiểm toán trong (kiểm toán

thực thi) và kiểm toán sau (hậu kiểm - kiểm toán báo cáo tài chính).
Liên quan đến nội dung, Đề tài sẽ tập trung đi sâu nghiên cứu và hoạt
động kiểm toán trớc hay còn gọi là tiền kiểm.
1.1.2. Khái niệm, sự cần thiết của tiền kiểm
a. Khái niện tiền kiểm
Tiền kiểm theo nghĩa hán việt đó là hoạt động kiểm tra trớc đối với
một bản kế hoạch nào đó trớc khi bản kế hoạch đó đợc triển khai trong thực
tế. Khi kiểm tra trớc đối với một bản kế hoạch, ngời ta thờng xem xét bối
cảnh bản kế hoạch sẽ đợc thực thi trong tơng lai, xem xét những vấn đề liên
quan đến bản kế hoạch đã diễn ra trớc đó cũng nh hiện tại để đa ra những
ý kiến mang tính t vấn cho nhà lập kế hoạch cân nhắc điều chỉnh, bổ sung
trớc khi bản kế hoạch đó đợc thông qua nhằm đảm bảo cho bản kế hoạch có
khả năng thực thi với hiệu quả cao.
Trong lĩnh vực tài chính, hoạt động tiền kiểm chính là việc kiểm tra
trớc đối với một bản kế hoạch tài chính. Khi chủ thể tiến hành kiểm tra đối
với một bản kế hoạch tài chính là một cơ quan kiểm toán độc lập từ bên ngoài
thì hoạt động tiền kiểm đó chính là hoạt động kiểm toán, là kiểm toán trớc
đối với một bản kế hoạch tài chính; chủ thể thực hiện công tác kiểm tra đó là
Kiểm toán Nhà nớc (KTNN).
Nh vậy, dới góc độ kiểm toán chúng ta có thể đa ra khái niệm tiền
kiểm nh sau:

9

Tiền kiểm là hoạt động kiểm tra trớc đối với một bản kế hoạch tài
chính (có thể là dự toán ngân sách của một quốc gia hay của một cơ quan,
một đơn vị doanh nghiệp hoặc bản dự toán của một dự án đầu t) sẽ đợc
thực hiện trong tơng lai, đợc tiến hành bởi các KTV trên cơ sở đối chiếu
việc thực hiện kế hoạch tài chính của những kỳ trớc đó, kỳ hiện tại, xem xét
nhu cầu thực tế và những chỉ tiêu phát triển trong tơng lai để đa ra các ý

kiến cung cấp cho chủ thể có thẩm quyền làm căn cứ phê chuẩn bản kế hoạch
tài chính đó nhằm đảm bảo cho bản kế hoạch tài chính có tính khả thi cao, sát
với điều kiện thực tế; đồng thời cũng đa ra các ý kiến t vấn cho các chủ thể
khi thực thi bản kế hoạch tài chính.
Dới góc độ kiểm toán, tiền kiểm là hoạt động kiểm toán, vì vậy, nó
mang đầy đủ bản chất, đặc điểm của hoạt động kiểm toán và có đầy đủ chức
năng của hoạt động kiểm toán, đó là chức năng xác minh và bày tỏ ý kiến.
Chức năng xác minh ở đây chính là việc tiến hành đối chiếu việc thực hiện kế
hoạch tài chính của những kỳ trớc đó, kỳ hiện tại, xem xét nhu cầu thực tế và
những chỉ tiêu phát triển trong tơng lai; chức năng bày tỏ ý kiến đó chính là
đa ra các ý kiến cung cấp cho chủ thể có thẩm quyền làm căn cứ xây dựng
cũng nh phê chuẩn bản kế hoạch tài chính và đa ra các ý kiến t vấn cho
các chủ thể thực thi bản kế hoạch tài chính đó.
b. Sự cần thiết của tiền kiểm
Chúng ta đều biết rằng, các bản kế hoạch tài chính của bất kỳ một cơ
quan, đơn vị, tổ chức nào đều là đối tợng quan tâm của rất nhiều ngời. Nếu
đó là một bản dự toán của một doanh nghiệp thì sự quan tâm đó là: các chủ
doanh nghiệp, ngời lao đông trong doanh nghiệp, các thành viên hội đồng
quản trị và các cổ đông ở các công ty cổ phần, ngân hàng, các chủ đầu t, cơ
quan thuế, nếu bản dự toán đó của một cơ quan, tổ chức nhà nớc thì sự
quan tâm đó lãnh đạo cơ quan, đơn vị, cán bộ, công chức trong đơn vị, cơ
quan cấp trên, cơ quan tài chính, cao hơn nữa, nếu bản dự toán đó là dự toán
ngân sách của một quốc gia, thì ng
ời quan tâm đó rất rộng, đó là Quốc hội
với t cách là chủ thể quyết định dự toán ngân sách, Chính phủ với t cách

10

là cơ quan điều hành, thực thi dự toán ngân sách, các cơ quan quản lý tài
chính, cơ quan thuế, các cấp, các ngành, các cơ quan, đơn vị thụ hởng ngân

sách nhà nớc và mọi tầng lớp nhân dân, Tuy mỗi đối tợng quan tâm đến
bản kế hoạch tài chính của mỗi tổ chức, mỗi cơ quan, đơn vị ở mỗi góc độ
khác nhau, nhng tất cả đều mong muốn cần có một bản dự toán có độ chính
xác, có khả năng thực hiện và việc thực hiện đem lại hiệu quả cao; những
ngời liên quan đều có thể hởng lợi từ bản kế hoạch tài chính đó. Để đạt
đợc điều đó, cần phải có một bên thứ ba - độc lập, khách quan, có kiến thực
về nghiệp vụ tài chính, uy tín và trách nhiệm để kiểm tra trớc, đa ra các ý
kiến phản biện đối với bản kế hoạch tài chính đó là bản kế hoạch đó có phù
hợp với các nguyên tắc, chuẩn mực tài chính hay không, có sát với thực tế của
mỗi cơ quan, đơn vị, và phù hợp với quy luật phát triển hay không. Hoạt
động đó chính là hoạt động tiền kiểm.
Nh vậy, tiền kiểm không nằm ngoài mục đích nhằm cung cấp cho chủ
thể có đủ căn cứ trớc khi quyết định thông qua bản kế hoạch tài chính và đa
ra những dự báo khi thực hiện bản kế hoạch tài chính đó trong tơng lai để đạt
hiệu quả cao nhất khi thực thi nhiệm vụ của tổ chức.
1.1.3. Vai trò, tác dụng của tiền kiểm
Với mục đích là đảm bảo cho bản kế hoạch tài chính về tính chính xác,
có khả năng thực thi và việc thực thi đem lại hiệu quả cao, tiền kiểm có những
vai trò, tác dụng sau đây:
- Tiền kiểm góp phần tăng cờng tiết kiệm và nâng cao hiệu quả sử
dụng nguồn lực tài chính, hạn chế đợc những chi tiêu không cần thiết, đồng
thời khai thác hợp lý các nguồn lực khác cho sự phát triển của một cơ quan,
đơn vị và cao hơn là sự phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia (nh tiền
kiểm đối với dự toán ngân sách nhà nớc (NSNN) hoặc đối với dự toán của
một dự án đầu t).
- Thực hiện tiền kiểm đối với dự toán ngân sách nhà nớc sẽ đảm bảo
cho việc củng cố lòng tin của nhân dân đối với Nhà nớc. Nhân dân là ngời
chủ sở hữu thực các nguồn lực mà Nhà nớc quản lý. Việc tiến hành tiền kiểm

11

toán làm minh bạch các quan hệ tài chính và đánh giá một cách khách quan,
công khai về việc xây dựng dự toán NSNN.
- Thực hiện tiền kiểm sẽ giúp cho các cơ quan, đơn vị tổ chức thực hiện
công việc thực hiện đúng mục tiêu, có kế hoạch cụ thể trong việc sử dụng
nguồn lực tài chính, là điều kiện thúc đẩy việc kiểm soát chất lợng công việc
và sử dụng tiết kiệm các nguồn lực của đơn vị.
- Thực hiện tiền kiểm sẽ phân tích những khiếm khuyết trong việc thực
hiện kế hoạch tài chính của kỳ trớc đó và trong kỳ hiện tại của các cơ quan,
đơn vị và để các cơ quan, đơn vị thấy rõ những mặt hạn chế, nguyên nhân và
những hậu quả của nó cũng nh những giải pháp khắc phục; điều đó mang lại
những lợi ích lớn cho các cơ quan, đơn vị.
1.1.4. Đặc trng cơ bản của tiền kiểm
Tiền kiểm với ý nghĩa là kiểm toán trớc có những đặc trng cơ bản
sau:
- Kiểm toán đối với một bản kế hoạch tài chính trớc khi phê chuẩn và
thực thi;
- Dựa trên cơ sở về tình hình thực hiện kế hoạch tài chính của những kỳ
trớc, kỳ hiện tại và các chỉ tiêu phát triển, môi trờng kinh tế xã hôi, ;
- Thực hiện tiền kiểm phải bám sát quá trình lập kế hoạch tài chính ở
các cơ quan, đơn vị; bám sát và nắm chắc quy trình lập kế hoạch tài chính, nội
dung của bản kế hoạch tài chính để kịp thời đa ra các ý kiến t vấn, phản
biện trớc khi trình cấp có thẩm quyền phê chuẩn;
- Các ý kiến về bản kế hoạch tài chính mang tính chất t vấn, kiến nghị
và phản biện một cách độc lập.
1.2. Tiền kiểm trong lĩnh vực NSNN
Để xác định rõ nội dung, phạm vi, quy trình tiền kiểm đối với lĩnh vực
NSNN, trớc hết ta đi sâu vào nghiên cứu về đặc điểm, nội dung thu chi
NSNN, phân cấp quản lý NSNN và quy trình lập dự toán NSNN.

12

1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của NSNN
Trong tiến trình lịch sử, khái niệm NSNN đã xuất hiện tồn tại cùng với
phạm trù Nhà nớc. Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự
xuất hiện Nhà nớc và của kinh tế hàng hoá tiền tệ. Nói cách khác, sự ra đời
của Nhà nớc, sự tồn tại của kinh tế hàng hoá tiền tệ là những tiền đề phát
sinh, tồn tại và phát triển của NSNN.
Xét về hình thức, NSNN là một bản dự toán thu chi do Chính phủ lập
ra, đệ trình Quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện.
Xét về thực thể, NSNN bao gồm những nguồn thu và khoản chi cụ thể
đợc định lợng. Các nguồn thu đều đợc động viên và nộp vào một quỹ tiền
tệ tập trung. Các nguồn chi đều đợc xuất ra từ quỹ tiền tệ đó. Giữa nguồn thu
và các khoản chi có quan hệ ràng buộc với nhau gọi là cân đối. Cân đối thu
chi là một cân đối lớn trong nền kinh tế và đợc Nhà nớc quan tâm đặc biệt.
Trên cơ sở đó có thể khẳng định NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của
Nhà nớc.
Xét về các quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN, các khoản thu
(nguồn hình thành quỹ NSNN); các khoản chi (xuất quỹ NSNN) đều phản ánh
mối quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nớc với ngời nộp thuế, giữa Nhà
nớc với cơ quan, đơn vị thụ hởng NSNN. Hoạt động thu chi NSNN là hoạt
động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN làm cho nguồn lực tài chính vận động giữa
một bên là Nhà nớc và một bên là chủ thể phân phối và ngợc lại trong quá
trình phân phối các nguồn lực tài chính. Nhà nớc sử dụng các quan hệ thu
nộp và cấp phát NSNN để điều chỉnh các quan hệ kinh tế vĩ mô.
Từ sự phân tích đó chúng ta có thể xác định, NSNN đợc đặc trng
bằng sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền với quá trình tạo lập và sử
dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nớc nhằm thực hiện các chức năng của
Nhà nớc trên cơ sở luật định. Nó phản ánh các quan hệ kinh tế giữa Nhà

nớc và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi Nhà nớc tham gia phân phối
các nguồn lực tài chính quốc gia theo nguyên tắc không bồi hoàn trực tiếp chủ
yếu.
NSNN có những đặc điểm sau:

13

- Hoạt động của NSNN luôn gắn với quyền lực nhà nớc. Để thực hiện
chức năng của mình, Nhà nớc luôn cần phải có một nguồn lực nhất định.
Bằng quyền lực của mình, Nhà nớc tạo nguồn lực thông qua việc tạo lập quỹ
NSNN. Các hoạt động tạo lập và sử dụng NSNN luôn gắn chặt với quyền lực
kinh tế, chính trị của Nhà nớc. Nhà nớc đặt ra các khoản thuế và mắc thu để
tạô lập quỹ; đồng thời đặt ra các định mức, chế độ, tiêu chuẩn cho để sử dụng
nguồn lực tập trung vào thực hiện những nhiệm vụ nhất định và đảm bảo nuôi
dỡng bộ máy thực hiện các chức năng của mình.
- Các hoạt động của NSNN đều đợc tiến hành trên cơ sở luật định. Nhà
nớc đặt ra các khoản thuế, phí, lệ phí và các khoản phải nộp khác thông qua
các luật, pháp lệnh, Các khoản chi cũng đợc quy định rõ cho từng cấp,
từng đơn vị và từng khoản chi theo chế độ, tiêu chuẩn chi NSNN. Việc đặt ra
các luật về thu chi là một yêu cầu thực tế khách quan bắt nguồn từ quyền lực
nhà nớc, phạm vi hoạt động của NSNN.
- ẩn sau các hoạt động thu chi NSNN là việc xử lý các mối quan hệ
kinh tế, quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nớc tham gia phân phối các
nguồn lực tài chính quốc gia. Các doanh nghiệp nộp thuế cho Nhà nớc góp
phần hình thành nguồn thu của NSNN; đồng thời, doanh nghiệp đợc Nhà
nớc trợ cấp, trợ giá, đầu t, tài trợ vốn (nếu có), đợc hởng các lợi ích gián
tiếp khác (cơ sở hạ tầng, giáo dục, đào tạo nguồn nhân lực, ) do Nhà nớc
chủ trì mang lại. Các hộ gia đình, dân c xã hội và các đoàn thể, tổ chức phi
lợi nhuận có nghĩa vụ đống thuế cho Nhà nớc và đợc Nhà nớc tài trợ hoặc
cấp kinh phí (trợ cấp gia đình, trợ cấp thất nghiệp, kinh phí hoạt động, ),

đợc Nhà nớc bảo đảm về quốc phòng, an ninh, cơ sở hạ tầng, bảo đảm xã
hội, giáo dục, chăm sóc sức khoẻ cộng đồng, phúc lợi công cộng khác,
Thông qua việc tạo lập và sử dụng NSNN, thể hiện mối quan hệ kinh tế giữa
một bên là Nhà n
ớc và một bên là các tác nhân của nền kinh tế phát sinh
trong quá trình phân phối và sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế.
- NSNN trớc khi đợc chi dùng cho những mục đích nhất định, đợc
chia thành những quỹ nhỏ có tác dụng riêng. Nói cách khác, NSNN trớc khi
phân phối sử dụng đợc phân chia thành các quỹ nhỏ theo những mục đích

14

nhất định, không trực tiếp sử dụng từ quỹ NSNN. NSNN là quỹ tiền tệ tập
trung lớn nhất của Nhà nớc, trớc khi phân phối quỹ này cho những mục
đích nhất định đợc chia nhỏ (cấp phát) cho những quỹ riêng với mục đích
khác nhau, chủ thể sử dụng các quỹ này là các đơn vị sử dụng NSNN; các đơn
vị này đợc toàn quyền sử dụng quỹ đợc phân phối theo những thể chế ngân
sách đợc đợc Nhà nớc quy định. Thông qua việc phân phối quỹ tiền tệ tập
trung thành ácc quỹ nhỏ với mục đích khác nhau chính là quá trình sử dụng
quỹ NSNN nhằm thực hiện chức năng của mình, không trực tiếp chi dùng từ
quỹ tiền tệ tập trung. Đây là một đặc trng mà chúng ta có thể dễ ràng phân
biệt với các quỹ khác của Nhà nớc.
- Nhà nớc sử dụng NSNN nh một công cụ để quản lý vĩ mô nền kinh
tế. Thông qua các công cụ động viên nguồn thu và chi tiêu NSNN, Nhà nớc
thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Trong từng thời kỳ có thể miễn giảm
thuế hoặc tăng chi tiêu hoặc kết hợp cả hai công cụ trên để điều tiết vĩ mô nền
kinh tế, đảm bảo nền kinh tế phát triển bền vững. Thông qua công cụ NSNN,
Nhà nớc thực hiện điều tiết các chính sách khác cũng nh các chiến lợc
phát triển dài hạn của đất nớc.
1.2.2. Nội dung thu chi NSNN

NSNN gồm hai nội dung cơ bản đó là:
- Thu NSNN:
Thu NSNN là quá trình tập trung một phần nguồn lực tài chính quốc gia
hình thành quỹ NSNN. Để có nguồn thu, Nhà nớc có thể huy động từ các tổ
chức kinh tế, tập thể và cá thể thông qua các hình thức thuế, phí, lệ phí. Trong
trờng hợp không đủ đáp ứng nhu cầu chi tiêu, Nhà nớc có thể phát hành
công trái để vay nợ trong và ngoài nớc. Trong một số trờng hợp, Nhà nớc
có thể phát hành tiền để bù đắp thâm hụt của NSNN.
- Chi NSNN:
Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm nuôi
dỡng bộ máy của Nhà nớc và thực hiện chức năng của mình theo những
nguyên tắc nhất định. Quy mô, cơ cấu của chi NSNN nh thế nào là tuỳ thuộc
vào từng Nhà nớc và mựuc tiêu phát triển của quốc gia trong từng thời kỳ.

15

1.2.3. Phân cấp quản lý NSNN
Có thể hiểu về phân cấp quản lý NSNN nh sau:
Phân cấp quản lý NSNN là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền
hạn của các cấp chính quyền Nhà nớc từ trung ơng tới các địa phơng trong
quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi các chức
năng, nhiệm vụ của Nhà nớc.
Phân cấp NSNN thực chất là việc xử lý các mối quan hệ giữa các cấp
chính quyền nhà nớc từ trung ơng đến các địa phơng trong hoạt động của
NSNN, từ đó cho phép hình thành một cơ chế phân chia ranh giới quyền lực
về quản lý NSNN giữa các cấp chính quyền. Về cơ bản, phân cấp quản lý
NSNN thể hiện ở những nội dung sau đây:
- Nội dung phân cấp thể hiện ở việc thiết kế mô hình tổ chức hệ thống
NSNN bao gồm một số cấp nhất định. Hệ thống NSNN đợc xây dựng dựa
trên những nguyên tắc nhất định, đảm bảo đợc mối quan hệ trên dới,

ngang dọc giữa các cấp, nhng điều quan trọng nhất là đảm bảo tính độc lập
và tự chủ tơng đối của từng cấp trong toàn hệ thống.
Hệ thống các cấp ngân sách luôn gắn liền với hệ thống chính quyền nhà
nớc, nối cách khác, mỗi cấp chính quyền có một ngân sách riêng đảm bảo
cho hoạt động của bộ máy và cung cấp các dịch vụ công trong phạm vi quyền
hạn của bộ máy. Quyền và nghĩa vụ của mỗi cấp ngân sách đợc thực hiện
thông qua cơ chế phân cấp quản lý ngân sách. Mỗi cấp ngân sách đợc phân
định một số nguồn thu và nhiệm vụ chi nhất định.
- Nội dung phân cấp quản lý NSNN thể hiện ở những cơ sở pháp lý
nhằm quy định thẩm quyền của các cơ quan Nhà nớc, các bộ phận từ trung
ơng đến địa phơng. Cơ sở pháp lý này có thể đợc xây dựng dựa trên luật cơ
bản (Hiến pháp) hoặc các đạo luật tổ chức hành chính, từ đó định ra hành lang
pháp lý cho việc chuyển giao thẩm quyền gắn với các trách nhiệm tơng ứng
với quyền lực đã đợc phân cấp đó.
- Phân cấp quản lý NSNN thể hiện ở các nội dung về quan hệ vật chất
giữa các cấp chính quyền nhà nớc. Thực chất của nội dung này là phân giao

16

(phân chia) nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN cho từng cấp chính quyền từ
trung ơng đến địa phơng.
- Phân cấp quản lý NSNN thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính
quyền nhà nớc trong một chu trình ngân sách nhà nớc bao gồm tất cả các
khâu: lập ngân sách, chấp hành, quyết toán.
1.2.4. Lập dự toán NSNN
a. Khái niệm về lập dự toán NSNN
Mỗi quốc gia luôn phải đối mặt với nhu cầu chi tiêu ngày càng lớn
trong khi khả năng nguồn lực luôn bị hạn chế. Điều đó đặt ra cho mỗi quốc
gia luôn phải có những phơng thức, biện pháp nhằm giải quyết mâu thuẫn
giữa nhu cầu chi tiêu ngày càng cao với nguồn lực hạn chế. Để quản lý một

cách có hiệu quả, tiết kiệm nguồn lực khan hiếm của mình, mỗi quốc gia đều
phải sử dụng những cách thức nhất định để soạn lập và phân bổ NSNN vào
những mục tiêu, ngành, lĩnh vực nhất định. Đây là công việc có ý nghĩa hết
sức quan trọng trong quy trình ngân sách của mỗi quốc gia. Lập dự toán ngân
sách sát với thực tế không những là tiền đề của chấp hành và quyết toán ngân
sách, mà còn là tiêu chuẩn, thớc đo để đánh giá chính xác mức độ tăng thu
chi NSNN, phục vụ điều hành vĩ mô nền kinh tế. Lập dự toán ngân sách đảm
bảo việc phân bổ kinh phí NSNN vốn eo hẹp vào những mục tiêu nhất định đã
đợc định trớc theo thứ tự u tiên, phát huy đợc hiệu quả tối đa sử dụng
nguồn lực công. Lập dự toán ngân sách còn thể hiện mục tiêu, chiến lợc phát
triển kinh tế xã hội của mỗi quốc gia thông qua việc phân bổ nguồn lực vào
các ngành, vùng phục vụ phát triển kinh tế xã hội theo mục tiêu đã đợc xác
định.
Nh vậy, lập dự toán NSNN thực chất là dự toán các khoản thu chi
của NSNN trong một năm tài chính. Việc dự toán đầy đủ các khoản thu chi,
các khoản chi đảm bảo thứ tự u tiên của Nhà nớc trong phát triển kinh tế xã
hội sẽ có tác dụng quan trọng đến phát triển kinh tế - xã hội nói chung và thực
hiện ngân sách nói riêng. Lập NSNN chỉ đợc coi là hoàn thành khi dự toán
đã đợc cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền quyết định. Thời gian lập dự toán
NSNN cho một chu trình ngân sách của năm kế tiếp phải đợc tiến hành ngay

17

trong thời gian diễn ra chấp hành ngân sách của năm hiện tại. Thông qua dự
toán NSNN, các cấp ngân sách, các đơn vị thụ hởng ngân sách tính toán một
mức nhất định lợng ngân sách trong năm nhằm hoàn thành những nhiệm vụ
đợc giao.
Khi lập dự toán NSNN ngời ta phải dựa vào những cơ sở nhất định, lựa
chọn phơng pháp nhất định và quy trình lập cụ thể đảm bảo cho NSNN đợc
soạn lập một cách khoa học, khả thi sát với điều kiện thực tế.

b. Căn cứ lập dự toán NSNN
Để dự toán NSNN sát với thực tế, có khả năng thực thi, khi lập dự toán
phải dựa vào các căn cứ sau:
- Dựa trên cơ sở những nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội và bảo đảm
vững chắc quốc phòng an ninh. Khi xây dựng các chỉ tiêu thu ngân sách phải
đợc xác định trên cơ sở tăng trởng kinh tế và phù hợp với quy định của pháp
luật. Dựa vào căn cứ này, xác định đợc mục tiêu, nhiệm vụ cần động viên và
khai thác nguồn thu của NSNN cũng nh việc phân phối, sử dụng quỹ NSNN
có trọng tâm, trọng điểm, theo những mục tiêu mà quốc gia đang theo đuổi.
- Dựa vào các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của Nhà
nớc. Đây là căn cứ hết sức quan trọng, giúp cho việc lập dự toán NSNN xác
định đợc khả năng và mức độ, lĩnh vực cần động viên, khai thác nguồn thu;
đồng thời xác định nhu cầu phân phối và sử dụng NSNN.
- Căn cứ vào chế độ tiêu chuẩn, định mức thu, chi NSNN. Việc động
viên nguồn lực vào NSNN phải căn cứ vào hệ thống pháp luật cũng nh chế
độ, chính sách về thu NSNN hiện hành; đồng thời, các khoản chi trong dự
toán đợc xác định phải căn cứ vào kết quả hoạt động, định mức tiêu chuẩn và
chính sách chi NSNN, phù hợp với quy mô và tốc độ tăng trởng kinh tế cũng
nh chính sách chi tiêu của Chính phủ trong từng thời kỳ.
- Ngoài ra, lập dự toán NSNN còn phải căn cứ vào kết quả thực hiện
NSNN trong thời gian qua. Đây không những là căn cứ quan trọng bổ sung
kinh nghiệm cần thiết cho việc lập dự toán mà còn có cơ sở để bố trí nguồn
kinh phí cho những dự án, chơng trình hoạt động, tránh bị gián đoạn do thiếu
kinh phí.

18

c. Quy trình lập dự toán NSNN
+ Khái niệm:
Quy trình lập dự toán NSNN có thể hiểu là trình tự các bớc công việc

đẻ thực hiện việc lập dự toán NSNN. Quy trình phải bao quát đợc các bớc
công việc từ việc chuẩn bị soạn lập đến khi thảo luận, đệ trình Quốc hội phê
chuẩn và phân bổ nhiệm vụ thu chi cho các đơn vị có nhiệm vụ thu chi
ngân sách, các cấp ngân sách. Đặc trng của quy trình gồm những nội dung
sau đây:
- Quy trình lập dự toán sẽ chỉ rõ rằng những cơ quan nào tham gia quá
trình lập dự toán, từ cơ quan hoạch định chiến lợc đến cơ quan thụ hởng
ngân sách. Quy trình chỉ rõ nhiệm vụ của từng cơ quan trong từng khâu của
quá trình lập ngân sách. Thông qua quy trình, mỗi cơ quan nhà nớc, đơn vị
có liên quan sẽ biết đợc yêu cầu cũng nh khối lợng công việc của quá trình
hình thành ngân sách mà mình phải thực hiện.
- Quy trình lập dự toán chỉ rõ về mặt thời gian và cáh thức tiến hành của
các cơ quan nhà nớc trong quá trình lập dự toán. Quy trình phải quy didnhj
trình tự thời gian cho từng bớc công việc một cách khoa học, tránh việc trùng
lắp hoặc không đủ thời gian sẽ ảnh hởng đến chất lợng dự toán. Quy trình
sẽ chỉ rõ thời gian lập dự toán của các đơn vị, cơ quan thụ hởng ngân sách;
thời gian tổng hợp dự toán của Bộ Tài chính; thời gian đàm phán ngân sách,
thảo luận ở Chính phủ, thảo luận và phê chuẩn của Quốc hội. Quy định này
tuỳ thuộc và từng quốc gia riêng biệt.
- Các tài liệu chủan bị trong quá trình lập dự toán: quy trình lập dự toán
phải quy định đầy đủ nguyên tắc, cách thức lập và các tài liệu để lập, các tài
liệu mà cơ quan, đơn vị thụ hởng ngân sách phải chuẩn bị, cơ quan tổng hợp
dự toán (Bộ Tài chính), Chính phủ phải chuẩn bị trình Quốc hội để Quốc hội
thảo luận và quyết định.
- Các quy định mang tính kỷ thuật lập dự toán: đây là một vấn đề quan
trọng của khâu lập dự toán bao gồm từ việc ban hành các căn cứ lập dự toán,
ban hành số kiểm tra, hệ thống biểu mẫu, tài liệu về dự toán NSNN; quy
didnhj về trình tự gửi báo cáo, tổng hợp dự toán, trình dự toán, thảo luận và

19

quyết định, quy trình giao dự toán. Các quy định về kỹ thuật chặt chẽ đảm bảo
cho việc lập dự toán một cách đúng đắn, hợp lý và có tính khả thi.
+ Nội dung của quy trình lập dự toán NSNN:
Hoạt động lập ngân sách phải bao gồm toàn bộ hoạt động của các cơ
quan nhà nớc từ khâu chuẩn bị lập dự toán đến việc Quốc hội phê chuẩn
ngân sách và các cơ quan dự toán phân bổ cho các đơn vị sử dụng ngân sách
để làm cơ sở cho việc thực hiện ngân sách. Theo đó, quy trình lập dự toán
ngân sách gồm các bớc sau:
- Chuẩn bị lập dự toán:
Hàng năm, trên cơ sở dự báo các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, cơ quan hành
pháp chỉ đạo các cơ quan liên quan trong việc lập kế hoạch (dự toán) ngân
sách. Công việc chuẩn bị lập dự toán đảm bảo cung cấp cho các cơ quan, các
bộ, ngành và địa phơng những thông tin dự báo vĩ mô và các chiến lợc u
tiên của Chính phủ trong năm kế hoạch để định hớng cho lập dự toán một
cách sát thực theo chỉ đạo của Chính phủ.
Căn cứ vào chỉ đạo của Chính phủ, những dự báo về kinh tế vĩ mô, Bộ
Tài chính ban hành số kiểm tra cho các cơ quan trung ơng và các địa phơng
để làm căn cứ lập dự toán.
- Lập dự toán NSNN:
Các cơ quan trung ơng và địa phơng căn cứ vào chỉ đạo của Chính
phủ, hớng dẫ của Bộ Tài chính và số kiểm tra tiến hành lập dự toán cho năm
tiếp theo. Dự toán bao gồm nguồn thu mà đơn vị đợc hởng là các khoản thu
phát sinh theo luật, các khoản đợc hởng khác; các khoản chi để thực hiện
nhiệm vụ trong năm và nguồn bù đắp các khoản chi nếu nguồn thu không đảm
bảo.
- Đàm phán ngân sách:
Đây là các buổi làm việc giữa cơ quan tài chính và các cơ quan nhà
nớc có liên quan về dự toán ngân sách của từng cơ quan riêng biệt. Quá trình
đàm phán để thống nhất đợc tổng số thu chi và các lĩnh vực thu chi của

từng cơ quan. Mỗi quốc gia khác nhau thì việc đàm phán ngân sách cũng khác
nhau. Chẳng hạn nh Hoa Kỳ, sau khi kế hoạch chi tiêu đợc rà soát và lập kế

20

hoạch sẽ phải chuyển cho Văn phòng Tài chính quản trị (OMB) của Tổng
thống. OMB sẽ làm việc với từng đơn vị để thảo luận về ngân sách để thống
nhất kế hoạch chi tiêu. Trong trờng hợp có ý kiến bất đồng thì các đơn vị
đợc quyền báo cáo trực tiếp cho Tổng thống (Chính sách công của Hoa Kỳ
giai đoạn 1935 2001, NXB Thống kê, tr. 557). ở Việt Nam, việc đàm phán
quy định, cơ quan tài chính tiến hành làm việc về dự toán ngân sách với các cơ
quan, đơn vị cùng cấp và Uỷ ban nhân dân cấp dới. Trong trờng hợp có bất
đồng ý kiến thì cơ quan tài chính báo cáo Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, Bộ
Tài chính báo cáo Thủ tớng Chính phủ xem xét quyết định.
- Tổng hợp dự toán NSNN:
Sau khi đàm phán ngân sách kết thúc, Bộ Tài chính tổng hợp dự toán
trên cơ sở các dự toán của các đơn vị để lập dự toán NSNN. Dự toán ngân sách
phải bao gồm đầy đủ các khoản thu phát sinh theo luật trong năm kế hoạch,
các khoản kết dự dự kiến và các khoản bù đắp bội chi, phơng án bù đắp nếu
có. Dự toán ngân sách sẽ đệ trình Chính phủ thảo luận.
- Thảo luận ngân sách ở Chính phủ:
Căn cứ vào dự toán do Bộ Tài chính trình, Chính phủ sẽ thảo luận ngân
sách cho năm kế hoạch. Các vấn đề thảo luận chủ yếu là dự toán đã bố trí đầy
đủ các khoản chi theo mục u tiên của Chính phủ đề ra hay cha. Sau khi thảo
luận nếu có sự tán đồng sẽ trình Quốc hội. Trong trờng hợp cần điều chỉnh sẽ
yêu cầu Bộ Tài chính và các cơ quan có liên quan điều chỉnh trớc khi trình
Quốc hội.
- Thẩm định độc lập:
Để dự toán ngân sách đảm bảo khả thi, các nguồn lực quốc gia đợc
động viên và phân bổ vào những mục tiêu mà quốc gia theo đuổi. Mặt khác

cũng tránh đợc những sai sót và gian lận trong quá trình lập dự toán. Dự toán
các bộ, các ngành và dự toán ngân sách của Chính phủ lập thảo luanạ trớc
khi trình Quốc hội phê chuẩn cần đợc thẩm định, đánh giá bởi một cơ quan
độc lập. Cơ quan thẩm định đánh giá độc lập có trách nhiệm xem xét lại toàn
bộ dự toán, phơng án phân bổ dự toán từ cơ sở lập, xem xét các dự báo về
tăng trởng kinh tế và các thông tin dự báo khác trong năm kế hoạch. Bằng

21

kinh nghiệm của mình, cơ quan này phải đa ra ý kiến của mình một cách độc
lập. Trên thế giới, đa số các nớc sử dụng cơ quan kiểm toán tối cao để thẩm
định độc lập. Một số nớc nh ấn độ sử dụng Văn phòng Quốc hội để thẩm
định độc lập. Dự toán sau khi đợc thẩm định sẽ trình Quốc hội kèm theo ý
kiến đánh giá của cơ quan thẩm định làm cơ sở để Quốc hội thảo luận và
quyết định.
- Thảo luận và quyết định của Quốc hội:
Căn cứ vào dự toán NSNN, Quốc hội sẽ thảo luận và quyết định ngân
sách cho năm ngân sách tiếp theo. Trên cơ sở ý kiến đánh giá của cơ quan
thẩm định đọc lập, dự toán ngân sách do Chính phủ trình sẽ đợc ác cơ quan
chuyên môn của Quốc hội thảo luận và tham luận trớc Quốc hội về ý kiến
của mình. Trên cơ sở đó, Quốc hội thảo luận và quyết định. Tuỳ thuộc vào
quy định của từng nớc mà quyết định của Quốc hội về ngân sách cũng khác
nhau. Nhìn chung, Quốc hội đều quyết didnhj tổng số thu (nguồn lực) cần huy
động trong năm, các phơng án bù đắp bội chi (nếu có); quyết định tổng số
chi và mức phân bổ ngân sách cho từng bộ, cơ quan trung ơng,
- Phân bổ ngân sách (giao dự toán ngân sách):
Trên cơ sở nghị quyết của Quốc hội về dự toán NSNN, Chính phủ, các
cơ quan chức năng của Nhà nớc thực hiện phân bổ ngân sách cho các đơn vị
sử dụng. Thực chất của việc phân bổ chính là chia nhỏ nhiệm vụ thu chi
NSNN mà Quốc hội đã quyết định để giao cho các đơn vị có nhiệm vụ thu

chi thực hiện. Việc phân bổ ngân sách tuỳ thuộc vào mỗi quốc gia đợc thực
hiện theo các cách thức khác nhau. Đối với một số nớc nh Hoa Kỳ,
Australia, Niudilan, Malaixia, Quốc hội thực hiện quyền phân bổ ngân
sách cho từng bộ, ngành trung ơng, do vậy, việc phân bổ ngân sách ở cấp
Chính phủ là thấp hơn và chỉ là chia nhỏ số ngân sách đợc phân bổ theo mục
tiêu và thứ tự u tiên đã dợc xác định.
1.2.5. Nhận dạng đối tợng tiền kiểm và phạm vi tiền kiểm trong lĩnh
vực ngân sách nhà nớc

22

a. Nhận dạng đối tợng tiền kiểm trong lĩnh vực ngân sách nhà nớc
(NSNN)
Việc xác định đối tợng của tiền kiểm toán có ý nghĩa hết sức quan
trọng, nó là cơ sở trực tiếp cho xác định các phơng pháp và trình tự thực hiện
kiểm toán.
Đối tợng chung của tiền kiểm là quá trình lập kế hoạch tài chính của
một chủ thể để phục vụ hoạt động cho một cơ quan, đơn vị, địa phơng và cao
hơn nữa là của một quốc gia trớc khi bản kế hoạch tài chính đó trình cấp có
thẩm quyền phê duyệt.
Đối với lĩnh vực NSNN, đối tợng tiền kiểm là quá trình lập dự toán
NSNN từ các đơn vị dự toán cho đến cấp có thẩm quyền quyết định dự toán
NSNN cuối cùng (Quốc hội). Đối tợng bao gồm: quy trình lập dự toán
NSNN, nội dung của bản dự toán NSNN trớc khi trình Quốc hội xem xét phê
chuẩn.
b. Phạm vi tiền kiểm trong lĩnh vực NSNN
Phạm vi tiền kiểm trong lĩnh vực NSNN đó là việc xác định giới hạn mà
chủ thể thực hiện tiền kiểm Kiểm toán Nhà nớc - cần thực hiện các hoạt
động để đạt đợc mục tiêu của cuộc kiểm toán. Việc xác định đúng phạm vi
kiểm toán nhằm đảm bảo cho việc đạt đợc mục tiêu kiểm toán với chi phí

hợp lý. Phạm vi tiền kiểm trong lĩnh vực NSNN thể hiện ở những nội dung cơ
bản sau:
- Về không gian thực hiện tiền kiểm:
+ Các cơ quan, đơn vị dự toán cấp I;
+ Cơ quan tổng hợp, lập dự toán và thay mặt Chính phủ quản lý nhà
nớc về ngân sách (Bộ Tài chính);
+ Các phiên họp bàn về dự toán NSNN ở Chính phủ;
+ Các cơ quan chuyên môn ở Quốc hội khi họp bàn về dự toán NSNN;
+ Phiên họp Quốc hội quyết định dự toán NSNN.
- Về thời gian:

23

Thời gian thực hiện tiền kiểm đợc gắn với quá trình lập dự toán NSNN
ở các cơ quan thuộc phạm vi về không gian nêu trên, song phải hoàn thành
trớc khi Quốc hội quyết định dự toán NSNN.
1.3. Sự tham gia của các chủ thể và vai trò của KTNN trong quá
trình lập NSNN
1.3.1. Sự tham của các chủ thể trong quá trình lập dự toán NSNN
- Các cơ quan có nhịêm vụ thu - chi NSNN:
Trên cơ sở định hớng của Chính phủ, các bộ, ngành, địa phơng chỉ
đạo các đơn vị sử dụng ngân sách, các đơn vị có nhiệm vụ thu chi ngân sách
lập kế hoạch thu chi trong năm kế hoạch. Dự toán thu chi phải đợc lập
trên cơ sở nhiệm vụ và chỉ đạo của cơ quan cấp trên, của Chính phủ và định
hớng phát triển kinh tế xã hội và chỉ tiêu dự báo phát triển kinh tế xã hội.
Đến lợt mình, các bộ, ngành phải lập dự toán thu chi ngân sách cho bộ,
ngành mình. Dự toán phải thể hiện đợc chiến lợc phát triển và thứ tự u tiên
của bộ, ngành mình.
- Các cơ quan của Chính phủ có nhiệm vụ quản lý kinh tế tài chính:
Trên cơ sở dự toán của các đơn vị sử dụng và đơn vị có nhiệm vụ thu

chi ngân sách, cơ quan đợc giao nhiệm vụ quản lý NSNN (thờng là Bộ Tài
chính hoặc văn phòng Tổng thống nh ở Mỹ) có trách nhiệm thẩm định, đánh
giá dự toán của các đơn vị và tổng hợp dự toán NSNN trình nội các thảo luận
và trình Quốc hội.
- Chính phủ tham gia lập dự toán NSNN:
Chính phủ tham gia lập dự toán với t cách là cơ quan chấp hành, cơ
quan chịu trách nhiệm trớc Quốc hội về lập dự toán NSNN và tổ chức thực
thi dự toán do Quốc hội quyết định. Nói cách khác, Chính phủ là cơ quan, tổ
chức lập dự toán NSNN trình Quốc hội phê chuẩn. Sự tham gia của Chính phủ
trớc hết với t cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội, chỉ đạo các cơ quan
của mình từ khâu chuẩn bị lập đến việc hoàn chỉnh dự án ngân sách; tiếp theo
Chính phủ phải thảo luận dự toán NSNN do cơ quan soạn thảo đệ trình để
hoàn chỉnh dự toán. Việc thảo luận ở Chính phủ đảm bảo cho dự toán NSNN

24

đợc đảm bảo theo thứ tự u tiên của Chính sách quốc gia mà Chính phủ là cơ
quan soạn lập, tổ chức thực thi.
Trớc Quốc hội, Chính phủ phải bảo vệ đợc dự án NSNN mà mình đệ
trình trong đó những căn cứ, cơ sở lập cũng nh những dự báo, mức độ khả thi
và những u tiên trong chính sách tài khoá phải đợc giải trình một cách co
căn cứ để Quốc hội có thể quyết định phê chuẩn dự án NSNN và phơng án
phân bổ NSNN.
- Cơ quan KTNN tham gia lập dự toán NSNN:
Sự tham gia của KTNN trong quá trình lập dự toán NSNN đợc xem
nh là chủ thể thực hiện tiền kiểm đối với lĩnh vực NSNN. KTNN tham gia
vào quá trình lập dự toán NSNN với hai t cách:
+ Thứ nhất, thực hiện nhiệm vụ t vấn cho các bộ, cơ quan trung ơng
và địa phơng trong việc lập dự toán NSNN. Thực hiện nhiệm vụ này, KTNN
tham gia cùng các cơ quan trong lập dự toán, tham gia với Bộ Tài chính trong

việc tổng hợp và lập dự toán NSNN. Tuỳ thuộc vào mỗi quốc gia, việc tham t
vấn cũng khác nhau. Một số nớc nh: Đức, Austraylia, Niudzilan,
Malaixia, việc tham gia t vấn của KTNN thực hiện cả với Bộ Tài chính và
các bộ, cơ quan trung ơng.
+ Thứ hai, KTNN thực hiện đánh giá một cách độc lập về dự toán
NSNN do Chính phủ trình Quốc hội phê chuẩn. Thực hiện quyền này chính là
KTNN thực hiện tiền kiểm đối với quá trình ngân sách nhằm đảm bảo cho dự
toán NSNN có tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả và minh bạch ngay từ khâu dự
toán.
Để làm rõ vai trò của KTNN trong quá trình này, chúng ta sẽ nghiên
cứu kỹ ở Mục 1.3.2.
- Quốc hội lập dự toán NSNN:
Quốc hội là cơ quan quyết định dự án NSNN do Quốc hội đệ trình. Sự
tham gia của Quốc hội với t cách là cơ quan quyền lực cao nhất quyết định
chính sách tài chính tiền tệ quốc gia.
Để dự toán NSNN đợc quyết định chính xác, trớc khi quyết định, các
cơ quan chuyên môn của Quốc hội có nhiemẹ vụ xem xét toàn bộ tài liệu liên

25

quan đến quá trình lập dự toán NSNN, trong đó ý kiến phản biện của KTNN
có vai trò quan trọng ở quá trình này. Quốc hội sẽ tham gia thông qua việc
thảo luận công khai. Trên cơ sở thảo luận, ý kiến giải trình của Chính phủ, ý
kiến thẩm định của KTNN cũng nh là của các cơ quan chuyên môn của Quốc
hội, Quốc hội sẽ biểu quyết thông qua dự toán NSNN và phơng án phân bổ
NSNN.
1.3.2. Vai trò của KTNN trong quá trình lập dự toán NSNN
KTNN là một công cụ đắc lực trong quản lý tài chính nhà nớc và tài
sản công. Hoạt động KTNN có tác dụng hớng tới sự lành mạnh hoá nền tài
chính quốc gia. KTNN góp phần bảo đảm, duy trì tính kinh tế, tiết kiệm, hiệu

quả trong sử dụng nguồn lực nhà nớc; KTNN cung cấp thông tin tin cậy cho
Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan nhà nớc trong việc quyết định, điều
hành NSNN một cách hiệu quả.
Trong lập và phân bổ dự toán NSNN, cơ quan KTNN tham gia trớc hết
với t cách là cơ quan kiểm tra tài chính độc lập, thực hiện đánh giá tính kinh
tế, tính khoa học khả thi của dự án ngân sách hàng năm trớc khi trình Quốc
hội xem xét phê chuẩn. Đây là hình thức kiểm tra trớc (hay nói cách khác là
tiền kiểm), đảm bảo các nguồn lực quốc gia đợc động viên và phân bổ vào
mục tiêu mà quốc gia theo đuổi cũng nh tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của
các khoản chi NSNN, tránh đợc những sai sót và gian lận ngay từ khi lập và
phân bổ dự toán. Bằng kinh nghiệm kiểm toán của mình, KTNN t vấn cho
Chính phủ, Quốc hội trong quyết định và phân bổ dự toán NSNN. Đối với các
công trình, dự án quốc gia phải đầu t một khối lợng tiền lớn, KTNN thẩm
tra sự cần thiết, tính khả thi, tính kinh tế và tính tiết kiệm của công trình dự án
trớc khi các bộ trình Chính phủ hoặc Chính phủ trình Quốc hội xem xét
quyết định.
Vậy sự tham gia của KTNN trong khâu lập dự toán NSNN nh thế nào?
Chúng ta có thể xem xét vấn đề này thông qua nghiên cứu mục tiêu, nội dung,
quy trình và phơng thức tiền kiểm trong lĩnh vực lập dự toán NSNN.