Định hướng và giải pháp tăng cường mối quan hệ giữa kiểm toán nhà nước với UBND và HĐND các cấp trong kiểm toán ngân sách nhà nước nhằm nâng cao chất lượng hiệu lực và hiệu quả kiểm toán

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC



BÁO CÁO TỔNG KẾT
ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP BỘ
Tên đề tài:
"Định hướng và giải pháp tăng cường mối quan hệ giữa Kiểm toán
Nhà nước với Uỷ ban Nhân dân và Hội đồng Nhân dân các cấp
trong kiểm toán ngân sách nhà nước nhằm nâng cao chất lượng,
hiệu lực và hiệu quả kiểm toán"
Chủ nhiệm đề tài: GS.TS. Vương Đình Huệ
Phó chủ nhiệm đề tài:

PGS.TS. Đinh Trọng Hanh
TS. Lê Đình Thăng
Thư ký đề tài: Ths. Đỗ Ánh Tuyết
Thành viên:









7566
25/11/2009

Hà Nội – 2008

2

Lời nói đầu
Tính cấp thiết của đề tài
Kiểm toán Ngân sách nhà nước (NSNN) nói chung và kiểm toán ngân sách địa
phương (NSĐP) nói riêng là một trong những nhiệm vụ quan trọng của Kiểm toán
Nhà nước (KTNN). Để đảm bảo chất lượng, hiệu lực và hiệu quả kiểm toán NSĐP
cần phải giải quyết tốt mối quan hệ giữa KTNN với Uỷ ban nhân dân (UBND) và Hội
đồng nhân dân (HĐND) trong quá trình kiểm toán.
Trong những năm qua, m
ối quan hệ giữa KTNN với UBND và HĐND các cấp
đó được thiết lập trong quá trình thực hiện kiểm toán NSĐP. Thông qua mối quan hệ
đó đó có những tác động tích cực đến chất lượng hoạt động kiểm toán; đồng thời,
giúp UBND các cấp nâng cao chất lượng quản lý, HĐND các cấp thực hiện tốt chức
năng giám sát NSNN các cấp ở địa phương.
Tuy nhiên, trong thực tiễn mối quan hệ giữa KTNN v
ới UBND và HĐND các
cấp trong kiểm toán NSĐP còn nhiều mặt hạn chế, các thể chế về trao đổi thông tin,
về sự phối hợp trong thực hiện kiểm toán, về xử lý sau kiểm toán chưa được thiết
lập; trong thực tiễn kiểm toán mối quan hệ đó mới chỉ dừng lại ở quan hệ giữa chủ thể
kiểm toán với đơn vị được kiểm toán. Nhữ
ng mối quan hệ có tính chất thụ động đó đã
ít nhiều ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả, hiệu lực của kiểm toán, đồng thời cũng
hạn chế chính tác dụng của kiểm toán đối với hoạt động quản lý ngân sách địa
phương.
Những vấn đề về lý luận và thực tiễn trên đặt ra yêu cầu cấp bách của việc
nghiên cứu đề
tài: "Định hướng và giải pháp tăng cường mối quan hệ giữa Kiểm

toán Nhà nước với Uỷ ban Nhân dân và Hội đồng Nhân dân các cấp trong kiểm
toán ngân sách nhà nước nhằm nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả kiểm
toán".
Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
Luận giải về mặt lý luận về mối quan hệ giữa KTNN với UBND và HĐND các
cấp của địa phương trong hoạt động ki
ểm toán và tác dụng của nó đối với việc nâng
cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả kiểm toán NSĐP;
Đánh giá thực trạng mối quan hệ giữa Kiểm toán nhà nước với UBND và
HĐND các cấp trong hoạt động kiểm toán; đồng thời tổng kết những kinh nghiệm
nước ngoài trong việc giải quyết các mối quan hệ trên;
3

Đề xuất những định hướng và giải pháp tăng cường mối quan hệ giữa KTNN
với UBND & HĐND trong hoạt động kiểm toán NSĐP nhằm góp phần nâng cao chất
lượng và hiệu lực, hiệu quả kiểm toán.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đề tài tập trung nghiên cứu mối quan hệ giữa KTNN với UBND và HĐND
trong quá trình tổ chức và thực hiện hoạt động kiểm toán NSĐP.
Phạm vi nghiên cứu củ
a đề tài về lý luận là hoạt động kiểm toán NSĐP của
KTNN; về thực tiễn là hoạt động kiểm toán NSĐP của KTNN Việt Nam từ khi thành
lập đến nay.
Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử; đồng thời sử
dụng nhiều phương pháp khác như phương pháp phân tích, tổng hợp, khảo sát thực tiễn
Nội dung và kết cấ
u của đề tài
Ngoài phần Mở đầu và phần Kết luận, đề tài được chia thành 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về mối quan hệ giữa KTNN với UBND và HĐND các

cấp trong kiểm toán ngân sách nhà nước
Chương 2: Thực trạng mối quan hệ giữa KTNN với UBND và HĐND các cấp
trong kiểm toán ngân sách nhà nước
Chương 3: Định hướng và giải pháp tăng cường mối quan hệ giữa KTNN với
UBND và H
ĐND các cấp trong kiểm toán NSNN nhằm nâng cao chất lượng, hiệu lực
và hiệu quả kiểm toán
4

CHƯƠNG I
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ MỐI QUAN HỆ GIỮA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
VỚI UỶ BAN NHÂN DÂN VÀ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CÁC CẤP TRONG
KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1. Hệ thống ngân sách địa phương và vai trò của Uỷ ban Nhân dân, Hội
đồng Nhân dân và Kiểm toán Nhà nước trong chu trình ngân sách nhà nước
1.1.1. Hệ thống ngân sách địa phương và chu trình quản lý ngân sách
1.1.1.1. Hệ thống Ngân sách Địa phương
Ngân sách nhà nước đó ra đời từ khi Nhà nước xuất hiện. Nhà nước ra đời
đòi
hỏi cần tập trung những nguồn lực kinh tế, trước hết là nguồn lực tài chính để làm
phương tiện vật chất trang trải các chi phí về bộ máy và thực hiện các chức năng kinh
tế - xã hội của mình.
Như vậy bằng quyền lực của mình, Nhà nước tham gia vào quá trình phân phối
sản phẩm xã hội bằng nhiều hình thức khác nhau (trong đó quan trọng nhất là thuế) để
tạo lậ
p nên quỹ tài chính tập trung quan trọng gọi là NSNN. Trên cơ sở quỹ Tài chính
được thành lập đó, Nhà nước sử dụng để đáp ứng các yêu cầu của mình.
NSNN là thuật ngữ chỉ các khoản thu, chi của Nhà nước (thường được xác định
trong một năm) được thể chế hoá bằng pháp luật. Luật NSNN của Việt Nam, tại Điều

1, xác định “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước, được cơ quan nhà
nước có th
ẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo chức
năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Như vậy, sự hình thành của NSNN chịu sự quyết định của sự tồn tại và việc
thực hiện các chức năng của Nhà nước. Xã hội đã trải qua những phương thức sản
xuất và chế độ chính trị khác nhau, đ
ã đặt ra yêu cầu ngày càng cao về vai trò quản lý
nền kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia. Thực tiễn lịch sử đó khẳng định, để đáp ứng
yêu cầu đó mỗi Nhà nước cũng không ngừng phát triển cả về tổ chức bộ máy và cơ
chế quản lý nền kinh tế – xã hội. Một trong những vấn đề thực tiễn phổ biến ở tất cả

các nước là sự phát triển của Nhà nước đến một giai đoạn nhất định, các Nhà nước
điều chỉnh từ sự tập trung thống nhất trong quản lý dần sang phân cấp quyền lực
trong quản lý xã hội để đảm bảo yêu cầu của thực tiễn, dẫn đến sự hình thành các bộ
phần nhà nước cấp dưới của Nhà nước trung ương – các cấp chính quyền địa phươ
ng.
5

Để mỗi cấp chính quyền cấp dưới thực hiện được những nhiệm vụ của cấp mình, Nhà
nước dựa trên phân cấp về quản lý hành chính và phân cấp về quản lý kinh tế để tiến
hành phân cấp quản lý NSNN, từ đó hình thành ngân sách của các cấp chính quyền
địa phương.
“NSĐP là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các cấp chính quyền bên dưới (cấp
dưới của Chính quyền nhà nước trung ương) phù hợ
p với địa giới hành chính các cấp”.
Hệ thống tổ chức hành chính Nhà nước của mỗi quốc gia có sự khác nhau nên
hình thành ngân sách các cấp cũng có sự khác biệt. Ở Việt Nam, Chính quyền Nhà
nước gồm 4 cấp: Trung ương, tỉnh, huyện, xã. Do vậy, NSĐP ở Việt Nam chỉ các cấp
ngân sách trong phạm vi đơn vị hành chính tỉnh gồm: ngân sách cấp tỉnh, ngân sách

cấp huyện và ngân sách cấp xã (và ngân sách của các đơn vị hành chính tương đươ
ng
với các cấp chính quyền đó).
Như vậy, NSĐP phản ánh ngân sách của cả 3 cấp chính quyền tỉnh, huyện, xã
trong phạm vi địa giới hành chính việc thu, chi của Chính quyền nhà nước mỗi cấp
đó. Quan hệ giữa các cấp ngân sách trong hệ thống NSĐP thể hiện theo các nguyên
tắc sau:
- Ngân sách của mỗi cấp Chính quyền được phân định nguồn thu và nhiệm vụ
chi cụ thể, ổn định (theo Luật);
- Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách của cấp Chính quyền nhà nước cấp trên
cho ngân sách của Chính quyền nhà nước cấp dưới (trợ cấp ngân sách) nhằm đảm bảo
sự công bằng, phát triển cần đối giữa các vùng, lãnh thổ. Số bổ sung này là khoản thu
của ngân sách cấp dưới;
- Không được sử dụng ngân sách của cấp này chi cho nhiệm vụ của cấp khác,
trừ trường hợp đặc biệt theo quy đị
nh của Chính phủ;
- Trường hợp cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý
cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình (kinh phí ủy quyền) thì
phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó.
Vai trò của NSNN các cấp của địa phương thể hiện như sau:
- Ngân sách cấp tỉnh có vai trò chủ đạ
o trong hệ thống NSĐP, xuất phát từ
những cơ sở sau:
- Ngân sách cấp tỉnh chiếm tỷ trọng chủ yếu trong NSĐP; mặt khác, nhiệm vụ
thu, chi ngân sách tỉnh trực tiếp liên quan đến những nhiệm vụ kinh tế xã hội quan
6

trọng, quyết định đối với sự phát triển của địa phương và nó chi phối, chỉ đạo nhiệm
vụ thu – chi ngân sách của các cấp dưới;
- NSNN của Việt Nam được tổ chức theo mô hình lồng ghép; mỗi cấp chính

quyền không những quyết định quản lý ngân sách cấp mình mà còn quyết định ngân
sách các địa phương. Theo Luật NSNN, cấp tỉnh là cấp có quyền đưa ra các chính
sách thu, chi: xác định tỷ lệ điều tiế
t thu NSĐP; xác định một số chế độ, tiêu chuẩn,
nội dung chi tiêu; Thực hiện quản lý, hướng dẫn, giao chỉ tiêu… ngân sách các cấp
dưới…
- Ngân sách các cấp huyện, có vị trí độc lập tương đối, có nhiệm vụ đảm bảo các
điều kiện vật chất cho mỗi cấp chính quyền thực hiện nhiệm vụ của mình; trong đó
ngân sách xã (phường, thị trấn) là ngân sách của chính quyền Nhà nước cấp c
ơ sở có
tầm quan trọng đặc biệt vì mỗi hoạt động thu, chi trên địa bàn đều gắn trực tiếp với
lợi ích của các cộng đồng dân cư; đảm bảo cho chính quyền cơ sở khai thác thế mạnh
kinh tế, phát triển kinh tế – xã hội trên địa bàn.
1.1.1.2. Chu trình hoạt động ngân sách địa phương
Hoạt động NSNN thường được xác định thời hạn thực hiện trong một năm (năm
ngân sách hay năm tài khoá). Kinh nghiệm trong quản lý NSNN của các nước qua các
thời đại và ngày nay đều áp dụng, đó là để đảm bảo được mục tiêu của NSNN, hoạt
động của NSNN trong mỗi năm ngân sách phải trải qua lần lượt ba giai đoạn là: Lập ,
Chấp hành và Quyết toán NSNN. Các giai đoạn này được thực hiện lặp đi, lặp lại
trong mỗi năm ngân sách gọi là chu trình NSNN. Chu trình hoạt động NSNN này áp
dụng cho ngân sách mọi cấp chính quy
ền nhà nước.
a. Lập ngân sách địa phương: Lập ngân sách là quá trình mỗi cấp chính quyền
nhà nước thực hiện việc phân tích, đánh giá giữa khả năng và nhu cầu các nguồn tài
chính của Nhà nước để từ đó xác lập các chỉ tiêu thu, chi, dự trữ ngân sách hàng năm
một cách đúng đắn, có căn cứ khoa học và thực tiễn; đồng thời trên cơ sở đó xác lập
những giải pháp, biện pháp nhằm t
ổ chức thực hiện tốt các chỉ tiêu đã đề ra.
Thông qua việc lập dự toán ngân sách mỗi cấp chính quyền và các đơn vị cơ
sở có thể thẩm tra, tính toán một cách chặt chẽ, kỹ lưỡng khả năng và nhu cầu về kinh

tế – xã hội, tài chính, tiền tệ; từ đó phát huy được các xu thế thuận lợi, hạn chế đến
mức thấp nhất những khó khăn, trở ngạ
i trong sự phát triển kinh tế – xã hội của mỗi
địa phương. Mặt khác, lập dự toán ngân sách là giai đoạn mở đầu trong chu trình
ngân sách nên chất lượng của nó sẽ tác động lớn đến kết quả hoạt động ngân sách, mà
7

trực tiếp là giai đoạn chấp hành ngân sách. Dự toán ngân sách mỗi địa phương được
lập cho ngân sách mỗi cấp và tổng hợp của ngân sách các cấp dưới.
Với vai trò như vậy, trong quá trình lập ngân sách mỗi quốc gia đều có những
quy định chặt chẽ trong Luật NSNN về những yêu cầu, căn cứ, phương pháp và trình
tự lập ngân sách một cách chặt chẽ. Sản phẩm cuối cùng của giai đoạn lập ngân sách
là dự toán ngân sách của các cấp chính quyền địa phương được UBND cùng cấp trình
HĐND quyết định trên cơ sở đó tham khảo (hoặc theo sự chỉ đạo) của Chính phủ
hoặc UBND cấp trên. Dự toán ngân sách các cấp được tổng hợp vào dự toán NSNN.
Dự toán NSNN được Quốc hội quyết định được coi là một đạo luật, làm cơ sở cho
chính quyền Nhà nước các cấp tổ chức thực hiện.
b. Chấp hành ngân sách địa phương: Chấp hành NSĐP là việc tổ chức thực
hiện dự toán ngân sách thông qua việc sử dụng các biện pháp kinh tế – tài chính –
hành chính hữu hiệu nhất nhằm thực hiện tốt các chỉ tiêu trong dự toán ngân sách.
Chấp hành ngân sách là hoạt động cốt yếu trong công tác quản lý ngân sách, có
ý nghĩa quyết định đối với chu trình ngân sách. Thực hiện tốt giai đoạn chấp hành
ngân sách không những tạo cơ sở thự
c hiện được các mục tiêu kinh tế – xã hội mà
còn qua đó kiểm tra, đánh giá việc thực hiện các chính sách, tiêu chuẩn, định mức
kinh tế – tài chính của Nhà nước. Chấp hành ngân sách thực hiện tốt sẽ làm cơ sở tốt
cho giai đoạn quyết toán ngân sách.
Hoạt động chấp hành ngân sách bao gồm việc thực hiện một số chức năng của
quản lý ngân sách: tổ chức các nguồn lực tài chính, điều hành thu, chi tài chính thông
qua vi

ệc tổ chức và thực hiện kế hoạch thu, chi quý; Tổ chức kiểm tra, kiểm soát việc
thực hiện các chính sách kinh tế – tài chính; Tổ chức điều chỉnh ngân sách khi cần
thiết…
Việc chấp hành ngân sách phải tuân thủ các quy định của pháp luật về NSNN
và các chính sách, giải pháp các cấp chính quyền Nhà nước. Việc chấp hành ngân
sách cần chú trọng cả việc tổ chức điều hành của mỗi cấp chính quyền Nhà n
ước với
việc tổ chức thực hiện của mỗi đơn vị dự toán thu, chi NSNN mỗi cấp.
c. Quyết toán ngân sách địa phương: Quyết toán ngân sách là việc tổng hợp kết
quả của quá trình thực hiện dự toán ngân sách năm, giúp chính quyền Nhà nước các
cấp đánh giá lại toàn bộ kết quả hoạt động ngân sách của một năm, từ đó rút ra những
ưu, nhược điể
m, những bài học kinh nghiệm cho việc tổ chức quản lý các chu trình
ngân sách.
8

Tổ chức quyết toán NSĐP cũng như ngân sách mỗi cấp chính quyền sẽ là cơ
sở đánh giá lại toàn bộ những giải pháp, biện pháp trong lập, chấp hành ngân sách;
Đánh giá việc thực hiện các chính sách, các phương pháp trong quản lý, điều hành
ngân sách; Trên cơ sở đó, đánh giá một cách đúng đắn, đầy đủ hơn những kết quả
kinh tế – xã hội của địa phương làm cơ sở cho việ
c tổ chức tốt hơn các chu trình ngân
sách sau.
Quyết toán ngân sách của mỗi địa phương phải tuân thủ các yêu cầu, phương
pháp, trình tự lập quyết toán theo quy định của pháp luật NSNN. Quyết toán NSĐP
được lập từ cơ sở của mỗi cấp và tổng hợp quyết toán ngân sách của các cấp dưới.
Sản phẩm cuối cùng của giai đoạn quyết toán NSĐP là bản quyết toán NSĐP do
UBND địa phươ
ng lập trình HĐND địa phương phê chuẩn (sau khi đó có ý kiến thẩm
định của cơ quan tài chính cấp trên và xác nhận của cơ quan Kiểm toán Nhà nước).

Tóm lại, chu trình ngân sách là những hoạt động cơ bản của hoạt động NSNN
các cấp. Mọi hoạt động quản lý, kiểm tra, kiểm soát, kiểm toán đối với hoạt động
ngân sách đều tập trung vào quá trình lập, chấp hành và quyết toán NSNN mỗi cấp,
trong đó bao gồm cả ngân sách các c
ấp địa phương. Hoạt động kiểm toán NSĐP của
cơ quan KTNN cũng phải định hướng đến việc kiểm tra, đánh giá về cả 3 giai đoạn
của chu trình ngân sách.
1.1.2.Vai trò của Hội đồng Nhân dân, Uỷ ban Nhân dân địa phương và Kiểm
toán Nhà nước trong chu trình ngân sách nhà nước
1.1.2.1. Sự phân định chức năng của hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước,
hành pháp và kiểm toán nhà nước đối với hoạt độ
ng ngân sách nhà nước
Trong xã hội hiện đại dù tổ chức theo chế độ chính trị nào, hình thức thể chế nào
thì thực chất các Nhà nước đều xây dựng trên mô hình tổ chức Nhà nước pháp quyền.
Trong mô hình tổ chức nhà nước đó có ba hệ thống cơ quan nhà nước có vai trò chủ
yếu đối với hoạt động NSNN, đó là hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội
và HĐND các cấp ở Việ
t Nam); hệ thống cơ quan hành pháp (Chính phủ và UBND
các cấp ở Việt Nam); và hệ thống cơ quan KTNN (ở Việt Nam chỉ có một cơ quan
KTNN thống nhất). Ba hệ thống các cơ quan này đều có vai trò hết sức quan trọng
đối với hoạt động NSNN các cấp, song được phân định chức năng khác nhau (theo
luật) đối với hoạt động ngân sách nhà nước.
Hệ thống các cơ quan quyền lực Nhà nước, ở Việt Nam là Quốc h
ội và HĐND
các cấp - thực chất là các cơ quan đại diện (được sự ủy quyền) cho tất cả nhân dân
9

Việt Nam và mỗi địa phương về sở hữu các nguồn lực kinh tế quốc gia trong đó có
NSNN. Như vậy xét về mặt sở hữu, Quốc hội và HĐND các cấp là các cơ quan sở
hữu đại diện thực hiện quyền sở hữu về ngân sách mà cụ thể là thực hiện các quyền

năng của quyền sở hữu là quyền định đoạt, quyền quả
n lý và quyền sử dụng NSNN.
Tuy nhiên, do mô hình tổ chức trong Nhà nước pháp quyền, ngoài hệ thống các cơ
quan quyền lực nhà nước còn có hệ thống các cơ quan hành pháp nên quyền sở hữu về
NSNN được phân chia cho các cơ quan hành pháp các cấp. Như vậy, các cơ quan hành
pháp sẽ thực hiện quyền chiếm hữu và sử dụng NSNN.
Thực tiễn lịch sử đó cho thấy, để đảm bảo việc thực hiện chức nă
ng của mình về
sở hữu tài chính nhà nước, các Nhà nước pháp quyền đó xây dựng một bộ máy để
giúp Quốc hội trong thực hiện các chức năng quyết định và giám sát NSNN, kiểm tra
việc quản lý và sử dụng NSNN của hệ thống các cơ quan hành pháp. Bộ máy này
thường được Quốc hội thành lập và hoạt động độc lập trên cơ sở sử dụng quyền lực
Nhà nước theo luật đị
nh để thực hiện chức năng kiểm tra tài chính nhà nước, phục vụ
cho chính Quốc hội và Chính phủ thực hiện các chức năng của mình đối với hoạt
động NSNN, đó là cơ quan KTNN.
Tóm lại, ba hệ thống các cơ quan trên thực hiện các chức năng của mình đối với
NSNN như sau:
- Hệ thống các cơ quan quyền lực Nhà nước thực hiện chức năng quyết định và
giám sát các hoạ
t động NSNN;
- Hệ thống các cơ quan hành pháp thực hiện chức năng quản lý và sử dụng NSNN;
- Cơ quan KTNN thực hiện chức năng kiểm tra đối với hoạt động quản lý và sử
dụng NSNN với tư cách là một cơ quan độc lập, phục vụ cho Nhà nước quyết định,
quản lý và sử dụng NSNN.
Mỗi hệ thống các cơ quan trên đều được giao những chức năng, nhiệ
m vụ riêng
đối với hoạt động NSNN, song lại có chung một cơ sở là sử dụng quyền lực Nhà
nước (do dân ủy quyền) để thực hiện nhiệm vụ; đồng thời, đều nhằm mục đích đảm
bảo cho NSNN đáp ứng được yêu cầu phục vụ tốt nhất, hiệu quả nhất cho Nhà nước

thực hiện chức năng quản lý nền kinh tế – xã hộ
i. Chính điều đó đòi hỏi trong hoạt
động, các cơ quan này cần có sự phối hợp để thực hiện một cách tốt nhất các chức
năng, nhiệm vụ của mình nhằm đạt được mục đích chung, phục vụ cho lợi ích quốc gia.
Hình thức cơ cấu Nhà nước của các nước đều thường được tổ chức theo lãnh
thổ, từ đó hình thành nhiều cấp chính quyề
n; ở Việt Nam gồm 4 cấp từ Trung ương
10

đến cấp xã; ở mỗi cấp đều có các cơ quan Nhà nước, trước hết là các cơ quan được tổ
chức theo từng cấp hành chính là các cơ quan quyền lực Nhà nước và cơ quan hành
pháp.
Quyền lực của các cấp dưới được xác định theo luật; tuy nhiên có hai phương
pháp để xác định quyền lực của các cấp chính quyền các cấp dưới là Phương pháp
tản quyền (các cấp chính quyền có các quyền hạn và nghĩa v
ụ độc lập, ví dụ các nước
tổ chức theo Thể chế Liên bang) và Phương pháp phân quyền (các cấp chính quyền
có các quyền hạn và nghĩa vụ thống nhất, có mối quan hệ với nhau nhưng được phân
cấp cho cấp dưới theo phạm vi quản lý của mỗi cấp). Phương pháp phân quyền là
phương pháp được áp dụng trong việc phân chia quyền lực giữa các cấp chính quyền
ở Việt Nam. Vì vậy, mỗ
i cấp chính quyền đều có quyền và nghĩa vụ đối với hoạt
động NSNN của cấp mình theo sự phân chia theo tầm quản lý một cách thích hợp cho
các cấp dưới.
1.1.2.2. Vai trò của Hội đồng Nhân dân đối với hoạt động ngân sách địa
phương
Vai trò của HĐND đối với hoạt động NSĐP được thể hiện ở quyền hạn và trách
nhiệm được xác định trong pháp luật về NSNN; Nó thể hiệ
n chức năng quyết định và
giám sát NSNN của HĐND các cấp của địa phương.

a. HĐND các cấp thực hiện quyền quyết định ngân sách (sau khi đó được cấp
trên giao), cụ thể như sau:
- Dự toán thu NSNN trên địa bàn; dự toán thu NSĐP, gồm ngân sách cấp mình
và ngân sách các cấp dưới;
- Dự toán chi NSĐP, bao gồm cả ngân sách cấp mình và ngân sách cấp dưới;
- Phân bổ dự toán ngân sách cấp mình;
- Phê chuẩn quy
ết toán NSĐP;
- Quyết định chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện NSĐP;
- Quyết định điều chỉnh dự toán NSĐP.
Ngoài ra, HĐND (cấp tỉnh) còn có các quyền quyết định sau:
- Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương; quyết
định tỷ lệ phân chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương;
- Quyết
định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định
của pháp luật;
11

- Quyết định cụ thể một số định mức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn,
định mức chi theo quyết định của Chính phủ.
b. Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền giám sát về việc thực hiện ngân sách
địa phương
Giám sát là một chức năng của HĐND các cấp thông qua kiểm tra việc thực
hiện NSNN của hệ thống các cơ quan hành chính địa phương nhằm: (1) phát hiệ
n,
chấn chỉnh những lệch lạc, trái pháp luật hoặc sai mục tiêu của hoạt động ngân sách
theo Nghị quyết của HĐND các cấp; đồng thời (2) kiểm tra lại tính hợp lý, đúng đắn
của chính các quy định pháp luật và các nghị quyết của HĐND các cấp nhằm có
những điều chỉnh cần thiết, nếu có.
HĐND các cấp và các ban của HĐND các cấp thực hiện hoạt độ

ng giám sát
dưới nhiều hình thức khác nhau: thông qua các kỳ họp, hoạt động chấn vấn, thông
qua tiếp xúc với cử tri của đại biểu HĐND; tổ chức các ủy ban kiểm tra lâm thời…
Hai loại hoạt động quyết định và giám sát NSĐP là những hoạt động có mối
quan hệ thống nhất, thể hiện quyền lực của Nhà nước ở địa phương trong quyền năng
định đoạt v
ề NSĐP.
1.1.2.3. Vai trò của Ủy ban Nhân dân và các cơ quan, đơn vị trực thuộc đối với
hoạt động ngân sách địa phương
Uỷ ban Nhân dân các cấp thực hiện chức năng quản lý và sử dụng ngân sách địa
phương.
a. Hoạt động quản lý ngân sách địa phương của Uỷ ban Nhân dân thể hiện ở cả
ba giai đoạn của chu trình ngân sách là Lập, Chấp hành và Quyết toán ngân sách địa
phương:
- Lậ
p dựtoán NSĐP, trình HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính cấp trên;
- Lập quyết toán NSĐP trình HĐND cùng cấp phê chuẩn và báo cáo cơ quan
hành chính cấp trên;
- Kiểm tra Nghị quyết của HĐND cấp dưới về tài chính – ngân sách;
- Giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho các đơn vị trực thuộc;
- Tổ chức thực hiện NSĐP;
- Kiểm tra việc thực hiện NSĐP;
- Phố
i hợp với các cơ quan Nhà nước cấp trên trong việc quản lý NSNN trên
địa bàn;
12

- Lập và trình Hội đồng nhân dân ban hành một số định mức chi tiêu phù hợp
với điều kiện thực tiễn và khả năng ngân sách của địa phương; phương án thu
một số khoản phí, lệ phí theo thẩm quyền.

b. Hoạt động tổ chức chức, sử dụng ngân sách địa phương của các đơn vị dự
toán trực thuộc Ủy ban Nhân dân các cấp được thể hiện:
-
Tổ chức lập dự toán ngân sách thuộc phạm vi quản lý của cơ quan, đơn vị;
- Tổ chức thực hiện dự toán thu, chi ngân sách được giao theo đúng pháp luật và dự
toán được duyệt;
- Hướng dẫn, kiểm tra thực hiện thu, chi ngân sách đối với các đơn vị trực thuộc;
- Thực hiện chế độ hạch toán kế toán, thống kê, báo cáo quyết toán ngân sách và
công khai ngân sách.
Hoạt động quản lý và s
ử dụng NSĐP thực chất là hoạt động chấp hành ngân
sách, là giai đoạn trọng tâm, quyết định hiệu quả chu trình NSĐP.
1.1.2.4. Vai trò của Kiểm toán Nhà nước đối với hoạt động của ngân sách địa
phương
KTNN của bất kỳ quốc gia nào cũng phục vụ cho sự quản lý kinh tế của Nhà
nước. Ở một số nước, về cơ bản KTNN được tổ chức phù h
ợp với mỗi cấp chính
quyền và phục vụ cho sự quản lý kinh tế của cấp đó. Ví dụ, Trung Quốc tổ chức hệ
thống Kiểm toán Nhà nước đến chính quyền cấp Huyện; một số nước theo thể chế
Liên bang thì có KTNN Liên bang, KTNN Bang và từng khu vực hành chính, tự trị.
Ở những nước mà KTNN được tổ chức thống nhất, thường có bộ phận KTNN trung
ương và các bộ phận KTNN đặt t
ại các khu vực, thực hiện kiểm toán đối với các địa
phương được phân công trong địa bàn từng khu vực Philippines, Thailand, Việt
Nam…); như vậy, KTNN nói chung và kiểm toán khu vực (KTKV) nói riêng (tuỳ mô
hình tổ chức các nước) có thể thực hiện chức năng kiểm toán NSĐP để phục vụ cho
các cấp chính quyền địa phương trong thực hiện các hoạt động NSĐP, cụ thể:
- Tham gia với HĐND trong xây dựng, thẩm tra các chính sách, ch
ế độ tài chính
– ngân sách đối với địa phương;

- Tiến hành kiểm toán trước NSĐP hoặc qua kết quả kiểm toán các năm trước
tham gia ý kiến với HĐND trong xem xét quyết định dự toán NSĐP, các
phương án phân bổ ngân sách cấp mình, bố trí ngân sách cho dự án, công trình
trọng điểm của tỉnh;
13

- Qua thực hiện kiểm toán báo cáo quyết toán của NSĐP và các đơn vị trực
thuộc, xác nhận tính trung thực, khách quan, tính tuân thủ pháp luật để làm cơ
sở cho UBND xét duyệt báo cáo quyết toán của các đơn vị trực thuộc, HĐND
phê chuẩn quyết toán NSĐP;
- Thực hiện kiểm toán hoạt động, đặc biệt tại các cơ quan, đơn vị trực thuộc
UBND các cấp để đánh giá tính kinh tế, tính hiệ
u quả, hiệu lực trong quản lý,
sử dụng NSNN để tư vấn cho các cấp nâng cao chất lượng quản lý và sử dụng
NSĐP.
Như vậy, KTNN cần thực hiện toàn diện các loại hình kiểm toán để phục vụ cho
các cấp chính quyền địa phương nâng cao chất lượng quyết định, giám sát, quản lý và
sử dụng NSĐP.
1.2. Mối quan hệ giữa Kiểm toán nhà nước với Uỷ ban Nhân dân và Hội
đồng nhân dân trong kiểm toán ngân sách nhà nước
1.2.1. Sự cần thiết phải xây dựng mối quan hệ giữa Kiểm toán nhà nước với
Uỷ ban Nhân dân và Hội đồng Nhân dân trong kiểm toán ngân sách nhà nước
Từ khái niệm chung về kiểm toán, vận dụng vào hoạt động kiểm toán NSĐP, có
thể hiểu kiểm toán NSĐP là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung
thực của báo cáo quyết toán ngân sách các cấp của địa phương; việc tuân thủ
pháp
luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý sử dụng NSĐP, tiền và tài sản
nhà nước do địa phương quản lý và sử dụng.
Như vậy, hoạt động kiểm toán NSĐP bao gồm cả kiểm toán báo cáo tài chính,
kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động; có thể được vận dụng các hình thức kiểm

toán đa dạng: kiểm toán trước, trong và sau khi thực hiện dự toán ngân sách; phạm vi
bao gồ
m ngân sách của tất cả các cấp của địa phương.
Kiểm toán NSĐP là hoạt động kiểm toán có phạm vi rộng, liên quan đến nhiều
cấp chính quyền nhà nước, các cơ quan, đơn vị ở địa phương; do vậy, sự phối hợp
giữa KTNN với HĐND và UBND địa phương và các đơn vị trực thuộc là tất yếu
nhằm đảm bảo thực hiện được mục tiêu của cu
ộc kiểm toán. Những yêu cầu cụ thể
sau đây khẳng định sự cần thiết đó:
1.2.1.1. Mục đích chung của cả ba hệ thống cơ quan nhà nước trên về hoạt động
đối với ngân sách địa phương là thống nhất
Mặc dù ba cơ quan: KTNN, HĐND, UBND thuộc ba hệ thống khác nhau của
các cơ quan nhà nước, các cơ quan này có vai trò, địa vị pháp lý và chức năng khác
14

nhau trong hệ thống các cơ quan nhà nước; song chúng đều có chức năng gắn với
nhiệm vụ đối với NSĐP và có chung một mục đích:
- HĐND địa phương thông qua chức năng quyết định và giám sát nhằm đảm bảo
cho việc quản lý và sử dụng NSĐP thực hiện được những mục tiêu kinh tế – xã
hội của địa phương một cách hiệu quả nhất trong đi
ều kiện các nguồn thu ngân
sách luôn hạn chế so với nhu cầu;
- UBND địa phương và các cơ quan, đơn vị trực thuộc thông qua các hoạt động
quản lý, điều hành và sử dụng NSĐP để thực hiện dự toán NSĐP đã được phê
duyệt, thực hiện được từng chỉ tiêu của dự toán NSĐP; trên cơ sở đó đảm bảo
sự tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, tính hi
ệu quả, hiệu lực trong quản lý và sử
dụng NSĐP;
- KTNN với chức năng kiểm toán NSĐP thực hiện việc kiểm tra và đánh giá
tính đúng đắn, sự tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực

trong quyết định, quản lý và sử dụng NSĐP.
Như vậy, cả ba cơ quan cùng có chung một mục đích đối với các hoạt động
NSĐP; song lạ
i được xác định địa vị pháp lý, chức năng, vai trò khác nhau. Do vậy,
có thể và cần phải phối hợp với nhau để đạt được mục đích chung.
1.2.1.2. Tổ chức bộ máy của ba hệ thống cơ quan tạo điều kiện thuận lợi cho
mối quan hệ phối hợp
Trong hoạt động quyết định, giám sát, quản lý và sử dụng NSĐP, theo quy định
của luật pháp, hai hệ thố
ng cơ quan HĐND và UBND địa phương có quan hệ chặt
chẽ, phối hợp, giám sát lẫn nhau để bảo đảm hoạt động NSĐP được hiệu quản nhất.
Riêng cơ quan KTNN được tổ chức theo mô hình tập trung thống nhất (như Việt
Nam), mặc dù không có các cơ quan kiểm toán được thành lập tương ứng với cấp
chính quyền địa phương; song vẫn tồn tại những cơ quan Kiểm toán Khu vực
(KTKV), được phân công quyền và trách nhiệm trong kiểm toán NSNN các cấp của
địa phương. Hơn nữa, theo xu hướng chuyên môn hoá trong quản lý, các cơ quan
KTKV cũng được phân công chuyên môn hoá quản lý kiểm toán đối với từng địa
phương, ví dụ mỗi phòng thuộc KTNN Khu vực được phân công kiểm toán một hoặc
một số tỉnh. Đây là điều kiện cần thiết cho sự phối hợp nhằm thực hiện tốt công tác
kiểm toán NSĐP, qua
đó thực hiện được những mục đích chung trong quản lý và sử
dụng NSĐP.
15

1.2.1.3. Ba hệ thống cơ quan đều có chung một đối tượng tác động là ngân sách
địa phương
Ba hệ thống tổ chức, mặc dù có sự khác nhau về nhiệm vụ, song đều thực hiện
những nhiệm vụ liên quan đến cùng chung một đối tượng là NSĐP. Hoạt động của
NSĐP thực hiện theo chu trình là Lập, Chấp hành và Quyết toán ngân sách địa
phương.

HĐND thực hiện việc quyết định dự
toán NSĐP; giám sát việc quản lý và sử
dụng NSĐP; phê chuẩn quyết toán NSĐP.
UBND thực hiện việc lập dự toán NSĐP, tổ chức thực hiện dự toán NSĐP, lập
quyết toán NSĐP.
KTNN thực hiện việc kiểm toán NSĐP với đối tượng là toàn bộ quá trình lập,
chấp hành và quyết toán NSĐP.
Như vậy, ba hệ thống các cơ quan đều có đối tượng chung trong hoạt động là
chu trình NSĐP. Vì vậy, trong quá trình thực hiện cần phải phối kết hợp với nhau mới
có thể kết hợp được những tác dụng của mỗi hệ thống cơ quan để đảm bảo chu trình
NSĐP thực hiện được các mục tiêu đề ra một cách hiệu quả.
Ngoài ra, do nhiều yêu cầu khác về mặt chính trị – xã hội: đảm bảo sự công khai
NSĐP; nâng cao chất lượng hoạt động NS
ĐP để phục vụ cho các mục tiêu kinh tế –
xã hội, thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và xây dựng Nhà nước pháp
quyền XHCN Việt Nam … đòi hỏi KTNN cần có sự phối hợp với các cấp chính
quyền địa phương để đạt mục tiêu chung.
1.2.2. Mối quan hệ giữa Kiểm toán Nhà nước với Uỷ ban Nhân dân và Hội
đồng Nhân dân trong kiểm toán ngân sách nhà nước
Mối liên hệ giữa Kiểm toán Nhà nước v
ới UBND và HĐND trong kiểm toán
NSĐP cần phải đặt trong quan hệ hai chiều: từ phía yêu cầu của hoạt động KTNN và
từ phía yêu cầu của hoạt động quyết định, giám sát, quản lý và sử dụng NSĐP.
1.2.2.1. Từ yêu cầu của hoạt động kiểm toán nhà nước
Hoạt động KTNN về cơ bản được thể hiện tập trung ở việc tổ chức thực hiện
quy trình kiểm toán g
ồm bốn giai đoạn:
- Giai đoạn Chuẩn bị kiểm toán: KTNN cần tiến hành thu thập, đánh giá thông
tin về tình hình tổ chức, thực hiện chu trình NSĐP để từ đó xác định cụ thể mục tiêu,
nội dung, kế hoạch, chương trình kiểm toán thích hợp. Trong giai đoạn này, việc cung

16

cấp đầy đủ, trung thực các thông tin về toàn bộ chu trình NSĐP là một yêu cầu hết
sức cần thiết trong quan hệ giữa KTNN với các cấp chính quyền địa phương. Mặt
khác, qua trao đổi với các cấp chính quyền, một mặt KTNN nắm bắt được những yêu
cầu quản lý giám sát về phía HĐND, UBND để xác định mục tiêu, nội dung kiểm
toán đáp ứng được những yêu cầu cấp bách phục vụ cho qu
ản lý, giám sát NSĐP; mặt
khác, qua việc nắm bắt thông tin KTNN có thể xác định rõ những nội dung trọng tâm,
trọng điểm, phục vụ cho việc xác định trọng yếu, rủi ro kiểm toán trong chỉ đạo cuộc
kiểm toán đạt hiệu quả.
- Giai đoạn thực hiện kiểm toán: các đoàn, tổ kiểm toán tích cực triển khai công
tác kiểm toán tại ngân sách của chính quyền địa phương từng cấp, từ
ng đơn vị sử
dụng NSĐP. Đây là giai đoạn đòi hỏi cần có sự phối hợp chặt chẽ, sự chỉ đạo trong tổ
chức thực hiện của UBND tại các đơn vị được kiểm toán. Sự phối hợp này không chỉ
thể hiện ở việc cung cấp kịp thời, đầy đủ các thông tin, tài liệu phục vụ cho cuộc kiểm
toán mà còn cần thi
ết trong việc giải trình một cách rõ ràng, trung thực và kịp thời,
trong việc tìm hiểu những nguyên nhân khách quan, chủ quan dẫn đến những sai
phạm, yếu kém; trong xác định những tiêu chuẩn để đánh giá trong kiểm toán (đặc
biệt là trong kiểm toán hoạt động) và trong xác định những biện pháp, giải pháp khắc
phục hạn chế, yếu kém trong quản lý và sử dụng NSĐP. Trong thực hiện kiểm toán
đòi hỏi phải có sự phối hợ
p chặt chẽ, đồng bộ từ các cấp chính quyền đến các đơn vị
cơ sở đối với hoạt động của các đoàn, tổ kiểm toán.
- Giai đoạn lập và công bố báo cáo kiểm toán: Sự phối hợp trong giai đoạn này
tập trung vào các cơ quan quản lý tài chính tổng hợp của địa phương và chính quyền
các cấp của địa phương. Giai đoạn này thực chất là giai đ
oạn tổng hợp kết quả kiểm

toán để đưa ra những kết luận, kiến nghị kiểm toán. Sự phối hợp, thống nhất về quan
điểm đánh giá những kết quả và hạn chế trong hoạt động NSĐP, tìm hiểu đầy đủ
nguyên nhân và thống nhất những phương hướng, giải pháp, biện pháp xử lý sai
phạm, khắc phục hạn chế là hết sứ
c quan trọng, phản ánh tổng hợp kết quả của hoạt
động kiểm toán NSĐP. Sự phối hợp chặt chẽ trong giai đoạn này có ý nghĩa quan trọng
trong việc mang lại hiệu quả, hiệu lực của kiểm toán ngân sách địa phương.
- Giai đoạn kiểm tra thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán: Đây là giai đoạn
cuối cùng của quy trình kiểm toán. Giai đoạn này
được thực hiện tốt sẽ mang lại hiệu
quả cho công tác quản lý và điều hành NSĐP. Sự phối hợp trong giai đoạn này thể
hiện trên hai mặt: (1) chính quyền địa phương và các đơn vị dự toán trực thuộc
nghiêm túc đôn đốc việc xử lý và thực hiện các giải pháp, biện pháp khắc phục yếu
17

kém và báo cáo KTNN; (2) mặt khác, giai đoạn này là một quá trình đòi hỏi có sự
trao đổi, kiểm tra từ phía KTNN đối với các đơn vị được kiểm toán để đảm bảo việc
thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán một cách đầy đủ và mang lại hiệu quả.
1.2.2.2. Từ phía yêu cầu của hoạt động ngân sách địa phương
Hoạt động NSĐP thể hiện tập trung ở ba giai đo
ạn của chu trình NSĐP, cụ thể
như sau:
- Giai đoạn lập và quyết định dự toán NSĐP: Ở giai đoạn này sự phối hợp của
KTNN với chính quyền địa phương có thể được thực hiện ở hai hoạt động là: (1)
thông qua kết quả kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt
động có thể có ý kiến tư vấn cho các cấp chính quyền (về một số l
ĩnh vực chủ yếu)
trong lập và quyết định dự toán NSĐP; áp dụng các tiêu chuẩn, định mức trong lập dự
toán NSĐP trong đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong sử dụng ngân sách,
tiền và tài sản nhà nước; các giải pháp tổ chức thực hiện dự toán NSĐP… (2) KTNN

có thể tiến hành hoạt động kiểm toán trước đối với dự toán NSĐP do UBND lập
(dưới hình thức thẩm
định dự toán NSĐP hoặc có thể kiểm toán dự toán đối với một
số nội dung thu, chi chủ yếu của địa phương, trên cơ sở đó đưa ra những ý kiến tư vấn
cho chính quyền địa phương để hoàn chỉnh và quyết định dự toán NSĐP.
- Giai đoạn chấp hành dự toán: Giai đoạn chấp hành dự toán của các cấp chính
quyền địa phương có ý nghĩa quy
ết định của chu trình ngân sách, nhưng lại là giai
đoạn cần đề cao tính tự chủ trong hoạt động quản lý và giám sát của chính quyền địa
phương. Sự phối hợp giữa KTNN với chính quyền địa phương có thể được thực hiện
thông qua một số hoạt động: (1) KTNN có thể tư vấn hoặc tham gia cùng uỷ ban
giám sát lâm thời của HĐND về những chuyên đề quan trọng của NSĐP trên cơ s
ở đó
hỗ trợ HĐND trong hoạt động giám sát; (2) trong những điều kiện cho phép và đối
với những hoạt động có tính đặc biệt (những công trình, dự án quan trọng), KTNN có
thể thực hiện kiểm toán ngay trong quá trình thực hiện hoạt động để đảm bảo cho hoạt
động đó đạt được hiệu quả và hiệu lực cao.
- Giai đoạn quyết toán NSĐP: Giai đoạn quyết toán NS
ĐP được thực hiện thông
qua việc lập và phê chuẩn quyết toán của chính quyền địa phương. Giai đoạn này
thường thực hiện đồng thời với hoạt động kiểm toán NSĐP (chủ yếu là kiểm toán báo
cáo quyết toán NSĐP), do vậy có nhiều điều kiện thuận lợi cho sự phối hợp giữa
KTNN và chính quyền địa phương. Các hoạt động phối hợp có thể đượ
c thực hiện, cụ
thể: (1) phối hợp trong tổ chức chương trình kiểm toán phối hợp để giúp UBND các
cấp thông qua kết quả kiểm toán để xét duyệt các báo cáo quyết toán NSNN của các
18

cấp và các đơn vị trực thuộc; (2) phối hợp trong việc làm rõ những hạn chế, sai phạm,
nguyên nhân và thống nhất kết luận, giải pháp sửa chữa sai phạm để xử lý kịp thời

những sai phạm đó đảm bảo cho báo cáo quyết toán NSĐP phản ánh trung thực,
khách quan thực trạng chấp hành dự toán NSĐP; (3) trên cơ sở tổng hợp kết quả kiểm
toán NSĐP, KTNN có thể đưa ra nh
ững ý kiến đánh giá về kết quả thực hiện chu
trình kiểm toán và tư vấn cho HĐND trong phê chuẩn quyết toán NSĐP.
Từ sự phân tích về mối quan hệ xuất phát từ hai chiều: từ yêu cầu hoạt động
của KTNN và từ yêu cầu hoạt động NSĐP của chính quyền địa phương, có thể khẳng
định KTNN và chính quyền địa phương cần và có khả năng phối hợp chặt ch
ẽ với
nhau (phù hợp với các quy định của pháp luật, chức năng, nhiệm vụ của mỗi bên) để
đảm bảo cho mỗi bên thực hiện tốt hơn hoạt động của mình để đạt được mục đích
chung là đảm bảo cho hoạt động của NSĐP đạt được hiệu quả, hiệu lực cao nhất.
1.3. Tác dụng và những nhân tố tác động đến mối quan hệ gi
ữa Kiểm toán
Nhà nước với Uỷ ban Nhân dân và Hội đồng Nhân dân trong kiểm toán ngân
sách nhà nước
1.3.1. Tác dụng của mối quan hệ giữa Kiểm toán Nhà nước với Uỷ ban Nhân
dân và Hội đồng Nhân dân trong chu trình ngân sách nhà nước
1.3.1.1. Góp phần nâng cao chất lượng hoạt động quyết định và giám sát ngân
sách địa phương của Hội đồng Nhân dân
Một trong những chức năng cơ bản của HĐND địa phương là quyết định và
giám sát NSĐP. Trong Nhà n
ước pháp quyền, HĐND các cấp là người được ủy thác
của người chủ sở hữu là nhân dân (địa phương) để đưa ra những quyết định phù hợp
với pháp luật và mang lại lợi ích tốt nhất cho nhân dân (địa phương). Quyền lực đó
đòi hỏi HĐND phải có được những thông tin trung thực, khách quan về quá trình
quản lý, điều hành NSĐP và thực trạng NSĐP. Mặc dù tại HĐND
đó thành lập ban
kinh tế và ngân sách, song thực tế hiện nay là biên chế nhân sự của ban này quá ít và
hạn chế về khả năng chuyên môn để có thể đánh giá đúng thực trạng quản lý và sử

dụng NSĐP. Khi KTNN được thành lập với tính cách là một cơ quan độc lập, là công
cụ của Nhà nước có chức năng kiểm toán NSNN các cấp theo đó xuất hiện một khả
năng mới - đó là sử dụng KTNN
để kiểm toán NSĐP, trên cơ sở đó HĐND (địa
phương) sẽ sử dụng những thông tin của KTNN với tính cách là một nguồn thông tin
trung thực, khách quan để đưa ra những quyết định về ngân sách cũng như là một
nguồn thông tin phục vụ cho giám sát NSĐP của HĐND.
19

Mặt khác, cũng cần khẳng định rằng, với những chức năng vốn có của mình (và
theo quy định của pháp luật), KTNN có thể thực hiện một cách đa dạng các nội dung
hoạt động: Kiểm toán trước, kiểm toán sau, tư vấn, kiểm tra đơn vị thực hiện các kết
luận, kiến nghị kiểm toán … đó tạo cơ sở thực tiễn cho việc KTNN hỗ trợ HĐ
ND đưa
ra quyết định và thực hiện giám sát NSĐP.
Từ những vấn đề trên có thể khẳng định, từ bản chất của hoạt động cũng như
trong thực tiễn, nếu xử lý tốt mối quan hệ phối, kết hợp giữa KTNN với HĐND địa
phương sẽ góp phần tích cực nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND, trước hết là
hoạ
t động quyết định và giám sát NSĐP.
1.3.1.2. Góp phần nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách địa phương của Uỷ ban
Nhân dân
UBND địa phương thực hiện chức năng quản lý NSĐP. Đây thực chất là sự ủy
quyền của nhân dân trong công tác quản lý. Quá trình quản lý NSĐP gồm các hoạt
động chủ yếu: Lập, Chấp hành, Quyết toán và hoạt động kiểm tra hoạt động NSĐP.
Toàn bộ hoạt động này do chủ
thể quản lý là UBND địa phương thực hiện với yêu
cầu: Phải tuân thủ pháp luật, tuân thủ sự quyết định và giám sát của HĐND. Tuy
nhiên, bản thân quá trình quản lý và điều hành NSĐP của UBND là quá trình tác
động của bộ phận quản lý và các bộ phận bị quản lý trong cùng một hệ thống quản lý

NSĐP, do vậy không tránh khỏi yếu tố chủ quan trong quá trình quản lý. Mặt khác,
sự giám sát của HĐND m
ặc dù về mặt pháp lý là có tính độc lập, song thực tế các
thành viên của UBND, đặc biệt là các thành viên có vai trò chủ chốt trong quản lý và
điều hành NSĐP (chủ tịch UBND, giám đốc Sở Tài chính…) cũng đồng thời là thành
viên của HĐND, do vậy có những hạn chế nhất định về tính khách quan trong những
đánh giá về quản lý NSĐP.
Sự xuất hiện của KTNN với chức năng kiểm toán NSNN các cấp là một công cụ
quan tr
ọng của Nhà nước phục vụ cho quản lý NSNN; đồng thời với vị trí pháp lý và
nguyên tắc hoạt động “độc lập” cùng với việc KTNN có bộ máy các kiểm toán viên
chuyên nghiệp đó tạo khả năng mới, giúp cho không những HĐND mà UBND có
thêm những thông tin để đưa ra những quyết định quản lý NSNN một cách đúng đắn,
hiệu quả.
Mặt khác, KTNN với các chức năng theo luật định không chỉ cung cấp những
thông tin khách quan, trung thực phục vụ cho quản lý NSĐP mà theo quyền lực của
mình (ở hầu hết các nước trên thế giới), KTNN một mặt sẽ có trách nhiệm “Giải toả
trách nhiệm quản lý” NSĐP của UBND thông qua công khai kết quả kiểm toán; mặt
20

khác, KTNN thực hiện việc kiểm tra đơn vị thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán và
tư vấn cho UBND để giúp cho UBND quản lý và sử dụng NSĐP đúng đắn, tuân thủ
pháp luật, đảm bảo tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực.
Như vậy, việc xác lập mối quan hệ một cách phù hợp giữa KTNN với HĐND
địa phương là một cơ sở hết sứ
c quan trọng nhằm giúp cho UBND nâng cao hiệu quả
quản lý NSĐP.
1.3.1.3. Tăng cường hiệu quả, hiệu lực của hoạt động kiểm toán ngân sách địa
phương
Do KTNN là một cơ quan được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc “độc lập”.

Trong quan hệ kiểm toán NSĐP, KTNN một mặt hỗ trợ, giúp cho HĐND và UBND
nâng cao chất lượng quyết định, giám sát, quản lý và sử dụng NSĐP; mặt khác,
KTNN cần tạ
o lập được quan hệ phối kết hợp với HĐND và UBND mới thực hiện
được chức năng, nhiệm vụ của mình.
Thứ nhất, KTNN cần nắm vững những thông tin về kế hoạch trung hạn, ngắn
hạn về kế hoạch kinh tế – ngân sách và thực trạng kinh tế – xã hội của địa phương để
xây dựng kế hoạch kiểm toán trung hạn, ngắn hạn phù h
ợp với quy định của pháp luật
và yêu cầu quản lý NSĐP.
Thứ hai, trong mỗi cuộc kiểm toán, mối quan hệ phối kết hợp và cung cấp thông
tin của chính quyền địa phương, đặc biệt là của UBND và các cơ quan, tổ chức sử
dụng NSĐP là cơ sở quan trọng để KTNN thực hiện được mục tiêu của cuộc kiểm
toán.
Thứ ba, mục đích của KTNN trong kiể
m toán NSĐP là góp phần nâng cao hiệu
quả, hiệu lực của chính quyền địa phương trong quyết định và quản lý NSĐP, do vậy
các hoạt động tiếp theo của kiểm toán là tư vấn (các kiến nghị quản lý) và kiểm tra
đơn vị thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán là hết sức quan trọng. Hoạt động này
chỉ có ý nghĩa thiết thực và mang lại hiệu quả khi KTNN và chính quyền đị
a phương
xây dựng và thực hiện được cơ chế phối hợp trong hoạt động của mình.
1.3.1.4 Góp phần thực hiện cải cách nền Hành chính Nhà nước
Cải cách nền hành chính Nhà nước là một giải pháp trong quá trình xây dựng
Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam. Trong bốn chương trình của cải cách nền hành
chính Nhà nước thì Chương trình cải cách Tài chính công là một chương trình có mối
quan hệ chặt chẽ với hoạt động KTNN. NSĐP là bộ ph
ận quan trọng trong hệ thống
tài chính công, do vậy hoạt động kiểm toán thông qua sự phối hợp chặt chẽ với chính
21

quyền Nhà nước của địa phương sẽ có tác dụng tích cực đến cải cách tài chính công,
được cụ thể như sau:
Thứ nhất, thông qua kiểm toán NSĐP góp phần đảm bảo sự tuân thủ pháp luật
về tài chính, ngân sách, tăng cường hiệu lực về tài chính, ngân sách; đồng thời kiến
nghị với chính quyền Nhà nước các cấp hoàn thiện pháp luật về tài chính, ngân sách -
một nội dung quan trọng trong cải cách nền Hành chính Nhà nước;
Th
ứ hai, thông qua kiểm toán NSĐP góp phần tích cực vào việc đảm bảo tính
đúng đắn, tính tiết kiệm, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý và sử dụng ngân sách nhà
nước;
Thứ ba, thông qua công khai báo cáo kiểm toán NSĐP góp phần minh bạch hoá
NSĐP, phát huy dân chủ trong quản lý và sử dụng NSĐP, nâng cao chất lượng của bộ
máy chính quyền địa phương.
Thứ tư, kiểm toán gắn liền với đánh giá trách nhiệm kinh tế
của công chức và bộ
máy chính quyền các cấp ở địa phương; qua đó góp phần chống tham nhũng và nâng
cao trách nhiệm và năng lực của công chức – một yếu tố của nền hành chính nhà
nước.
Tóm lại, hoạt động KTNN với sự phối hợp chặt chẽ với chính quyền địa phương
có tác dụng quan trọng đối với Chương trình cải cách Tài chính công nói riêng và cải
cách nền hành chính Nhà nước nói chung tại mỗ
i địa phương.
1.3.2. Những nhân tố chủ yếu tác động đến mối quan hệ giữa Kiểm toán Nhà
nước với Uỷ ban Nhân dân và Hội đồng Nhân dân địa phương
1.3.2.1. Hệ thống pháp luật
Trong Nhà nước pháp quyền, hệ thống pháp luật là tiền để để cho việc giải
quyết mối quan hệ xã hội, trước hết là mối quan hệ giữa các cơ quan, tổ chức của Nhà
nước. Để th
ực hiện sự phối hợp, hợp tác của KTNN và các cơ quan chính quyền địa

phương phù hợp với yêu cầu hoạt động kiểm toán NSĐP thì sự phối hợp đó phải được
quy định trong hệ thống pháp luật, bao gồm Luật tổ chức và hoạt động của HĐND và
UBND, Luật NSNN, Luật KTNN, các luật thuế… và hệ thống các văn bản dưới luật
để tổ chức th
ực hiện hệ thống pháp luật trên. Hệ thống pháp luật trên cần có các quy
phạm điều chỉnh các hoạt động chủ yếu sau:
22

- Trách nhiệm, quyền hạn của HĐND trong quyết định (gồm quyết định ngân
sách trung hạn, hàng năm) để phê duyệt NSĐP, các dự án đầu tư trọng điểm,
các chính sách tài chính – ngân sách…) và giám sát NSĐP;
- Trách nhiệm, quyền hạn của UBND trong lập, chấp hành, quyết toán NSĐP;
- Trách nhiệm, quyền hạn phối hợp trong quá trình kiểm toán giữa các cơ quan
KTNN, HĐND và UBND;
- Nội dung và phương thức phố
i hợp trong hoạt động kiểm toán giữa ba cơ quan
KTNN, HĐND và UBND;
- Nội dung, phương thức phối hợp trước, sau kiểm toán giữa ba cơ quan KTNN,
HĐND và UBND;
Trong điều kiện thực tiễn của Việt Nam, các quy định trên không những phải
được xác lập trong các đạo luật một cách đồng bộ mà còn cần phải được cụ thể hoá bởi
các văn bản dưới luật để điề
u chỉnh mối quan hệ giữa ba cơ quan trên.
Hệ thống pháp luật cần đảm bảo tạo môi trường và xác lập các mối quan hệ
cùng với quyền và trách nhiệm của mỗi bên tạo cơ sở cho việc thực hiện các quan hệ
đó trong thực tiễn; trên cơ sở đó mới phát huy được đầy đủ vai trò của hoạt động
kiểm toán, phục vụ cho quản lý nhà nước nói chung và quản lý NSNN nói riêng.
1.3.2.2. Hình thành cơ ch
ế phối hợp giữa các bên trong quá trình quyết định,
quản lý và kiểm toán ngân sách địa phương

Hệ thống pháp luật tạo nên tiền đề, khung pháp lý để xác lập và định hướng cho
sự phối, kết hợp giữa các cơ quan: KTNN, HĐND và UBND trong các quá trình
quyết định, quản lý và kiểm toán NSĐP. Như vậy, nó là cơ sở của cơ chế phối hợp
giữa các cơ quan đó. Tuy nhiên, cơ chế phối hợ
p đó chỉ được hình thành và có tác
dụng thực tiễn khi xây dựng đầy đủ các bộ phận để vận hành các mối quan hệ đó
trong thực tiễn, bao gồm:
- Các nguyên tắc phối hợp giữa các bên;
- Các định hướng trong hoạt động phối hợp giữa các bên;
- Các phương pháp và biện pháp tổ chức thực hiện sự phối hợp;
- Các quy tắc xử lý những bất
đồng, mâu thuẫn giữa các bên;
- Các kế hoạch thực hiện;
- Các hoạt động kiểm tra, kiểm soát việc tổ chức thực hiện.
23

Thực tế cho thấy, do những hạn chế về nhiều khía cạnh khác nhau, pháp luật
Việt Nam thường được xây dựng dưới hình thức luật khung nên việc thực thi luật chỉ
có thể thực hiện được trên cơ sở có những văn bản có tính hành chính và các thoả
thuận cụ thể giữa các bên liên quan. Vì vậy, cơ chế phối hợp giữa các bên trong quá
trình quyết định, quản lý và kiểm toán NSĐP chỉ có thể hình thành d
ựa trên việc cụ
thể hoá bằng hệ thống các quy định phối hợp giữa các bên mới có tác dụng thực tiễn.
Hơn nữa, cơ chế phối hợp này cần được không ngừng hoàn thiện để phù hợp với yêu cầu
của các bên trong từng thời kỳ đối với việc quyết định, quản lý và kiểm toán NSĐP.
1.3.2.3. Phương thức tổ chức thực hiện kiểm toán ngân sách đị
a phương
Sự phối hợp giữa KTNN với UBND và HĐND trong hoạt động liên quan đến
kiểm toán NSĐP thường gắn liền với việc tổ chức thực hiện cuộc kiểm toán NSĐP.
Các quan hệ phối kết hợp thường tập trung vào trước, trong và sau cuộc kiểm toán.

Do vậy, một trong những yếu tố chi phối các quan hệ đó là phương thức tổ chức kiểm
toán NSĐP.
Ph
ương thức tổ chức kiểm toán NSĐP được hiểu một cách khái quát nhất là
cách thức tiến hành hoạt động kiểm toán NSĐP; cách thức đó được thể hiện trên hai
mặt là chu kỳ kiểm toán và cách thức tổ chức mỗi cuộc kiểm toán.
- Chu kỳ kiểm toán NSĐP phản ánh khoảng thời gian ngắt quãng giữa hai cuộc
kiểm toán NSĐP. Chu kỳ này càng kéo dài thì sự phối kết hợp giữa các bên liên quan
đến hoạ
t động kiểm toán càng “rời rạc” và vì vậy mối quan hệ và sự tác động của
KTNN đối với quá trình quyết định và quản lý NSĐP cũng thiếu liên tục, hạn chế tác
dụng. Tuy nhiên, sự tồn tại khoảng cách này tại Việt Nam là một thực tế chưa thể giải
quyết ngay được. Do vậy, một trong những vấn đề cần giải quyết là xác định trách
nhiệm của cơ quan KTNN
đến đâu trong những năm không tiến hành kiểm toán
NSĐP. Trên cơ sở đó hình thành các mối quan hệ về trách nhiệm và quyền hạn cũng
như những hoạt động cụ thể của mỗi bên tác động đến hoạt động quyết định cũng như
quản lý NSĐP xung quanh trục hoạt động kiểm toán ngân sách địa phương.
- Cách thức tổ chức cuộc kiểm toán là vấn đề quyế
t định trực tiếp mối quan hệ
giữa các bên liên quan đến quyết định, quản lý và kiểm toán NSĐP. Có hai vấn đề liên
quan đến cách thức tổ chức cuộc kiểm toán NSĐP như sau:
+ Tổ chức cuộc kiểm toán ngân sách từng cấp của địa phương hoặc tổ chức
cuộc kiểm toán tổng hợp NSĐP. Đây là một vấn đề thực tiễn chi phối chủ
thể
, phạm vi, hình thức phối hợp giữa các bên trong hoạt động kiểm toán.
24

Nếu tổ chức cuộc kiểm toán tổng hợp NSĐP thì cuộc kiểm toán đó có quan
hệ đối với chính quyền các cấp của địa phương; có phạm vi toàn bộ NSNN

các cấp của địa phương. Do vậy, cuộc kiểm toán sẽ hướng đến đánh giá
tổng thể việc quản lý và sử dụng NSĐP. Trên cơ sở đó, sự phối hợp trong
kiểm toán sẽ là mối quan h
ệ phức tạp, nhiều bên… Ngược lại, nếu là cuộc
kiểm toán ngân sách một cấp chính quyền thì đối tượng, phạm vi, hình thức
và chủ thể trong quan hệ kiểm toán đều thu gọn; các mối quan hệ phối hợp
trong kiểm toán sẽ đơn giản hơn.
+ Mục đích của cuộc kiểm toán mà cụ thể là kiểm toán dự toán NSĐP (do
vậy hình thức là kiểm toán trước) hay kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP
(do vậy hình thức là kiểm toán sau). Với mỗi mục tiêu và hình thức kiểm
toán khác nhau sẽ đòi hỏi các hoạt động phối hợp giữa các bên liên quan về
nội dung, yêu cầu thông tin, trình tự thực hiện và cách thức xử lý kết quả
hoạt động khác nhau nên cần xác định mối quan hệ phối hợp giữa các bên
một cách thích hợp với từng mục đích của cuộc kiểm toán.
Như vậy, phương thứ
c tổ chức kiểm toán NSĐP của KTNN là một vấn đề
trung tâm chi phối những quan hệ phối hợp cụ thể giữa các bên liên quan. Do vậy, nó
chi phối việc xây dựng chương trình, kế hoạch phối hợp giữa các bên trong tổ chức
thực hiện NSĐP.
1.3.2.4. Yêu cầu của cải cách hành chính Nhà nước
Cải cách hành chính Nhà nước trong mỗi giai đoạn có những nhiệm vụ chủ
yếu, cụ thể khác nhau song
đều hướng đến hai vấn đề trung tâm là: công khai, minh
bạch và nâng cao chất lượng, hiệu lực quản lý hành chính nhà nước. Chính hai
mục tiêu đó đòi hỏi mỗi cơ quan, tổ chức nhà nước và các cơ quan, tổ chức trong hệ
thống đều hướng đến hai mục tiêu đó trong hoạt động theo các chức năng, nhiệm vụ
được giao nói chung và trong hoạt động quyết định, quản lý và sử dụng NSNN nói
riêng, cụ thể
:
- Yêu cầu công khai, minh bạch về NSNN, trong đó có NSNN của mỗi địa

phương đặt ra cho chính quyền địa phương phải công khai, minh bạch từ việc hoạch
định chính sách, quyết định NSĐP trung hạn và dài hạn; trong tổ chức lập, chấp hành
ngân sách; trong quyết toán NSĐP và trong công khai kết quả giám sát, kiểm toán,
thanh tra … NSĐP. Thực tiễn đó đòi hỏi giữa các chủ thể liên quan đến quá trình
ngân sách, trước hết là HĐND, UBND và KTNN phải thực hiệ
n đầy đủ các chức
năng, nhiệm vụ của mình; và do vậy, cần có sự phối hợp trong quá trình hoạt động
25

liên quan đến qui trình ngân sách. Quan hệ phối hợp đó phải được cụ thể hoá để mỗi
giai đoạn của quy trình ngân sách: Lập, Chấp hành, Quyết toán, Công khai kết quả
thực hiện … đạt được các mục tiêu đề ra là Tuân thủ pháp luật, phục vụ được mục
tiêu phát triển kinh tế – xã hội một cách tiết kiệm, hiệu quả, hiệu lực. Sự phối hợp đó
là một cơ s
ở để đạt những mục tiêu đề ra của quy trình ngân sách.
- Cải cách nền hành chính nhà nước có hệ quả tất yếu là nâng cao chất lượng
hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước. Điều đó đặt ra yêu cầu cao hơn cho hoạt
động quản lý hành chính Nhà nước. Đến lượt mình hệ thống hành chính Nhà nước lại
đòi hỏi các cơ quan chuyên môn của Nhà nước phải nâng cao chất lượng hoạt động
mà cụ thể
đối với KTNN Việt Nam là sự phát triển các chức năng, nhiệm vụ kiểm
toán, cụ thể là phải phát triển chức năng kiểm toán hoạt động, đa dạng hoá hình thức
kiểm toán (kiểm toán trước, kiểm toán hỗn hợp…) hoàn thiện và nâng cao chất lượng
hoạt động tư vấn và công khai kết quả kiểm toán… Việc phát triển chức năng, mở
rộng hình thức, hoàn thiện các hoạt động kiể
m toán nhằm đáp ứng ngày càng đầy đủ
yêu cầu của quản lý NSNN tất yếu cần thay đổi, hoàn thiện các hoạt động của cả
những cơ quan quyết định, quản lý và sử dụng NSNN và cơ quan KTNN. Từ đó dẫn
đến cần đổi mới yêu cầu, nội dung, phương thức tổ chức phối hợp giữa các bên trong
hoạt động liên quan đến quá trình NSĐP.

Tóm lại, xuất phát từ chính yêu c
ầu quản lý NSNN nói chung và NSĐP nói
riêng đòi hỏi các cơ quan nhà nước, trong đó và trước hết là HĐND, UBND và
KTNN với những chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn được giao không những phải
thực hiện đúng đắn, đầy đủ chức trách của cơ quan mình mà cần phải có sự phối hợp
với những cơ quan (trước hết là giữa ba cơ quan trên) mới đáp ứng được yêu cầu
quản lý. Để giải quyết tốt mối quan hệ giữa ba cơ quan nói trên, cần xem xét và giải
quyết một cách hợp lý dựa trên những quy định của pháp luật, những yêu cầu về cải
cách nền hành chính Nhà nước cũng như trong quản lý NSNN từng giai đoạn, những
đặc điểm trong hoạt động quyết định, quản lý và kiểm toán NSĐP của ba cơ quan
trên; trên cơ sở đó xác định mụ
c tiêu, hình thành nội dung, phương thức tổ chức,
chương trình kế hoạch phối hợp giữa các cơ quan để mang lại hiệu quả trong quản lý
NSĐP nói chung và nâng cao chất lượng hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ của
mỗi cơ quan nói riêng.