Lv ths luật hoàn thiện pháp luật về cán bộ chính quyền cấp cơ sở theo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay

1

Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Chính quyền cơ sở là bộ phận cấu thành quan trọng của hệ thống
chính trị ở cơ sở, trực tiếp giải quyết những công việc cụ thể ở cơ sở liên quan
tới nhân dân, gắn bó mật thiết với đời sống nhân dân. Vì vậy, năng lực, hiệu
lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở tác động trực tiếp đến việc
phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân, bảo đảm cho sự ổn định và phát
triển của đất nước. Thực tiễn cho thấy ở đâu chính quyền cơ sở mạnh, ở đó
mọi chủ trương, chính sách, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước
được chấp hành nghiêm chỉnh, quyền làm chủ của nhân dân lao động được
phát huy; ở đâu chính quyền cơ sở yếu kém thì ở đó phong trào quần chúng
kém phát triển, đời sống kinh tế, văn hóa của nhân dân gặp nhiều khó khăn,
trật tự an ninh mất ổn định.
Từ khi khai sinh Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đến nay, nhất
là từ khi đổi mới, Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm nhiều đến việc củng cố
kiện toàn về mặt tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động của chính quyền
cơ sở và đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở. Nghị quyết Trung ương 8 khóa
VII; Nghị quyết Trung ương 3; Trung ương 6 khóa VIII đều coi vấn đề kiện
tồn chính quyền cấp cơ sở và đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở (CBCQCS)
là một trong những nhiệm vụ quan trọng của Đảng và Nhà nước.
Hiến pháp, luật, pháp luật nước ta đã có những qui định về tổ chức bộ
máy, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ chế vận hành của bộ máy chính
quyền cơ sở; về chế độ sinh hoạt phí... đối với cán bộ xã, phường, thị trấn.
Đặc biệt, từ khi "Quy chế thực hiện dân chủ ở cơ sở" được triển khai thực
hiện, hệ thống chính trị cơ sở có nhiều chuyển biến tích cực.
Tuy nhiên, trước yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền (NNPQ) ở
nước ta hiện nay, pháp luật về chính quyền cơ sở và CBCQCS chậm được đổi

2
mới, đang ngày càng bộc lộ rõ hơn những hạn chế, bất cập như cịn chung
chung, thiếu định tính và định lượng, rất khó thực hiện. Việc bố trí các thành
viên ủy ban nhân dân (UBND) và các chức danh chuyên môn của UBND như
hiện nay (theo Nghị định 174/CP và Nghị định 09/CP của Chính phủ) cịn gị
bó, cứng nhắc, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ cụ thể của từng cơ sở, có
nơi thiếu, nơi thừa, số lượng cán bộ được hưởng phụ cấp, sinh hoạt phí ngày
càng đơng, trình độ kiến thức, năng lực, phương pháp cơng tác của cán bộ cịn
yếu kém về nhiều mặt, chính sách tuyển dụng, sử dụng, đào tạo bồi dưỡng và
chế độ đãi ngộ đối với cán bộ cơ sở khơng ổn định, thiếu nhất qn, khơng đồng
bộ và cịn nhiều bất hợp lý, chưa có tác dụng khuyến khích động viên cán bộ
đang công tác ở cơ sở yên tâm chịu khó phấn đấu rèn luyện, giữ gìn phẩm
chất đạo đức và học tập để nâng cao trình độ; khơng có tác dụng thu hút cán
bộ trẻ, được đào tạo cơ bản về công tác ở cơ sở. Hơn nữa, pháp luật về
CBCQCS còn chắp vá, tản mạn, thiếu những chế định: Quy định về tổ chức
bộ máy chính quyền và các tổ chức thuộc hệ thống chính trị xã, phường, thị
trấn theo từng loại; số lượng định biên và tiêu chuẩn đối với các đối tượng cán
bộ xã, phường, thị trấn theo từng vùng và từng loại cơ sở. Xác định những
nguyên tắc cơ bản về công tác cán bộ xã, phường, thị trấn từ bầu cử, tuyển
dụng, đào tạo, bồi dưỡng, quản lý, sử dụng, điều động, đến cho thơi việc, khen
thưởng và kỷ luật cán bộ.
Chính từ hạn chế, bất cập của pháp luật về CBCQCS là một trong
những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến việc đội ngũ CBCQCS trong hoạt động
quản lý, điều hành hành chính cịn nhiều yếu kém, tùy tiện. ở một số địa
phương đã và đang xuất hiện một số vấn đề đáng lo ngại. Quyền làm chủ của
nhân dân ở những mức độ khác nhau đang bị vi phạm, có những nơi khá
nghiêm trọng; trật tự xã hội, kỷ cương, pháp luật bị bng lỏng; tình trạng bất
lực của chính quyền cơ sở, sự tha hóa, tham ơ, lãng phí, quan liêu của một số
CBCQCS ở một số địa phương chậm được khắc phục.

3
Nghị quyết của Trung ương 5 khóa IX của Đảng chủ trương từ nay
đến năm 2005 phải tập trung:
Xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở có năng lực tổ chức và vận
động nhân dân thực hiện đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà
nước, biết hướng dẫn và phát huy tính tự quản của dân, cơng tâm,
thạo việc, tận tụy với dân, không tham nhũng, ức hiếp dân, được
dân tín nhiệm; chăm lo đào tạo, bồi dưỡng giải quyết hợp lý và
đồng bộ chính sách đối với cán bộ xã, phường, thị trấn cả về quyền
lợi và trách nhiệm [13].
Để đạt được mục tiêu trên, cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về
CBCQCS.
Từ những lý do trên đây, chúng tơi quyết định chọn đề tài: "Hồn thiện
pháp luật về cán bộ chính quyền cấp cơ sở theo yêu cầu xây dựng Nhà
nước pháp quyền ở nước ta hiện nay".
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Vấn đề CBCQCS được nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên cứu.
Liên quan trực tiếp đến vấn đề CBCQCS và pháp luật về CBCQCS có một số
cơng trình và bài viết đó là:
- Đề tài khoa học cấp Bộ: Nghiên cứu củng cố chính quyền các tỉnh,
thành phố vùng duyên hải miền Trung giai đoạn 2000 - 2005 và những năm
tiếp theo, cơ quan chủ trì: Cơ quan thường trực miền Trung, Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ), Chủ nhiệm đề tài: Huỳnh Thanh Bình,
Nha Trang, 1999.
- Đề tài khoa học cấp Bộ: Đổi mới chính sách đối với cán bộ chính
quyền cơ sở đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, cơ quan chủ trì: Vụ Chính
quyền địa phương, Ban Tổ chức - Cán bộ chính phủ (nay là Bộ Nội vụ), Chủ
nhiệm đề tài: Trần Hữu Thắng, Hà Nội, 2001.

4
- PGS.TS Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS Trần Xuân Sầm: Luận cứ
khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy
mạnh cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội,
2001.
- Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ): Chính quyền
xã và quản lý nhà nước ở cấp xã, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000.
- Vũ Đặng Minh: Dự báo xu hướng phát triển đội ngũ cán bộ, công
chức nhà nước những năm đầu thế kỷ 21, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 81
(48)/2000.
- Vũ Hiền: Những quyết sách hướng về cơ sở, Tạp chí Cộng sản, số
8/2002.
- TS. Lê Minh Thông: Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và
hoạt động của chính quyền xã ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nhà nước và pháp
luật, số 3 (167)/2002.
- GS.TSKH Vũ Huy Từ: Một số giải pháp tăng cường năng lực đội
ngũ cán bộ cơ sở, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 5 (76)/2002.
- TS. Lê Chi Mai: Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ chính quyền cơ sở - vấn
đề và giải pháp, Tạp chí Cộng sản, số 20/2002.
- TS. Đặng Quốc Tiến: Thực hiện đồng bộ các giải pháp để đổi mới và
nâng cao hiệu lực của chính quyền cơ sở, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 5/2002.
- Đỗ Quang Trung: Quán triệt Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5
khóa IX - Xây dựng chính quyền cơ sở trong sạch, vững mạnh, hiệu lực, hiệu
quả. Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 4/2002...
Về cơ bản các cơng trình và bài viết trên đây mới chỉ đề cập đến việc
xây dựng chính quyền cơ sở và đội ngũ CBCQCS. Cho đến nay vẫn chưa có
cơng trình nào nghiên cứu một cách tồn diện q trình hình thành, phát triển


5

của pháp luật về CBCQCS, đặc biệt là chưa có một cơng trình nào đề cập đến
thực trạng và hiệu lực của pháp luật về CBCQCS.
3. Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu của của luận văn
3.1. Mục đích
Mục đích của luận văn là thơng qua việc nghiên cứu làm rõ về mặt lý
luận và thực tiễn của pháp luật về CBCQCS; từ đó đưa ra những đề xuất kiến
nghị mang tính giải pháp nhằm góp phần hồn thiện pháp luật về CBCQCS
theo yêu cầu xây dựng NNPQ ở nước ta hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ
Để thực hiện mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ sau:
- Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật
về CBCQCS.
- Đánh giá thực trạng pháp luật về CBCQCS; từ đó rút ra những vấn
đề cần giải quyết.
- Đề xuất phương hướng và giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện pháp luật
về CBCQCS theo yêu cầu xây dựng NNPQ ở nước ta hiện nay.
3.3. Phạm vi nghiên cứu
Xuất phát từ yêu cầu xây dựng NNPQ ở nước ta hiện nay, trong khuôn
khổ của luận văn, chúng tôi tập trung nghiên cứu các vấn đề: Cơ sở lý luận về
hồn thiện pháp luật CBCQCS; khái lược sự hình thành, phát triển và thực
trạng của pháp luật về CBCQCS; các giải pháp nhằm góp phần hồn thiện
pháp luật về CBCQCS.
4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
4.1. Cơ sở lý luận


6
Cơ sở lý luận của luận văn là quan điểm của chủ nghĩa Mác- Lênin, tư
tưởng Hồ Chí Minh, chủ trương, đường lối của Đảng và pháp luật của Nhà
nước về chính quyền cơ sở và CBCQCS.

4.2. Phương pháp nghiên cứu
Trên cơ sở vận dụng phương pháp luận chung của chủ nghĩa duy vật
biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, luận văn sử dụng các phương pháp
nghiên cứu cụ thể: Phương pháp phân tích, so sách, tổng hợp, điều tra xã hội
học và một số phương pháp khác.
5. Đóng góp mới của luận văn
- Nghiên cứu một cách tương đối có hệ thống những vấn đề lý luận và
thực tiễn về hoàn thiện pháp luật CBCQCS.
- Đánh giá tương đối đầy đủ toàn bộ thực trạng pháp luật về CBCQCS
hiện nay ở Việt Nam.
- Phương hướng và giải pháp tác giả đưa ra là thiết thực, có giá trị lý
luận và thực tiễn.
6. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần đề xuất với Đảng, Nhà
nước phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về CBCQCS dựa
trên những cơ sở khoa học và thực tiễn.
Góp phần đưa Nghị quyết Trung ương 5 khóa IX của Đảng vào cuộc
sống.
Kết quả nghiên cứu của luận văn còn làm tài liệu tham khảo cho học
tập, nghiên cứu, giảng dạy đối với sinh viên, học viên ở các cơ sở đào tạo cử
nhân luật học, cử nhân hành chính và các khóa bồi dưỡng kiến thức quản lý
nhà nước đối với CBCQCS.
7. Kết cấu của luận văn


7
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phần
phụ lục, luận văn gồm 3 chương, 6 tiết.

8

Chương 1
Cơ sở lý luận về hoàn thiện pháp luật
cán bộ chính quyền cấp cơ sở

1.1. Vị trí, vai trị của chính quyền cơ sở và đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở
trong sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

1.1.1. Vị trí, vai trị của chính quyền cơ sở
Trải qua các thời kỳ lịch sử khác nhau, cấp cơ sở (gồm xã, phường, thị
trấn) vẫn giữ được vị trí quan trọng của nó trong hệ thống tổ chức hành chính
của Nhà nước. Trong thời kỳ phong kiến, thực dân phong kiến các Nhà nước
đều rất coi trọng đơn vị hành chính cấp cơ sở. Sự tồn tại, phát triển của tổ
chức chính quyền cơ sở cũng vẫn là một nhu cầu thiết yếu được các Nhà nước
thời trung đại, cận đại quan tâm nhằm củng cố bộ máy nhà nước Trung ương,
thực hiện ý đồ thống trị của giai cấp cầm quyền.
Nhận thức rõ về vị trí, vai trị quan trọng của chính quyền cấp cơ sở,
nên ngay từ những ngày đầu khi mới giành được chính quyền, Đảng và Nhà
nước ta đã quan tâm ngay đến việc xây dựng và kiện toàn bộ máy chính
quyền cấp cơ sở gọn nhẹ, vững chắc có hiệu lực đảm bảo thực hiện đúng chức
năng quản lý nhà nước ở địa bàn dân cư, đảm bảo tính liên tục và ổn định để
thực hiện nhiệm vụ chính trị của Đảng và Nhà nước. ở nước ta, theo Hiến
pháp quy định thì chính quyền cấp cơ sở là cấp chính quyền thấp nhất trong
hệ thống chính quyền địa phương bao gồm ba loại hình là xã, phường, thị
trấn. Chính quyền cơ sở là cấp hành chính gần dân nhất và trực tiếp đưa chủ
trương, đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước đến với
nhân dân. Chính vì vậy, có thể nói, chính quyền cấp cơ sở là cầu nối giữa
Đảng, Nhà nước với nhân dân, là mắt xích quan trọng trong cơ chế thực hiện
quyền lực nhà nước của nhân dân. Mọi chủ trương, chính sách, pháp luật của

Đảng và Nhà nước đều được tổ chức thực hiện ở cấp cơ sở, chính quyền cấp


9
cơ sở là chỗ dựa, là công cụ sắc bén của nhân dân để thực hiện quyền và lợi
ích hợp pháp của công dân. Năng lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền
cơ sở tác động trực tiếp đến việc phát huy quyền làm chủ của nhân dân, bảo
đảm cho khối đại đoàn kết toàn dân được thiết lập ngay từ cơ sở. Nếu mối
quan hệ hai chiều "lên", "xuống" giữa Nhà nước và nhân dân được thực hiện
tốt thì chứng tỏ bộ máy chính quyền cơ sở được tổ chức tốt, hoạt động có hiệu
quả, hợp lịng dân. Với vị trí đặc biệt quan trọng như vậy trong hệ thống chính
quyền địa phương, vai trị của chính quyền cấp cơ sở được thể hiện ở những
điểm chủ yếu sau:
Thứ nhất, đối với các đơn vị hành chính trung gian, vai trò của chúng
trong tổ chức và hoạt động của hệ thống chính quyền địa phương là ở chỗ
đảm bảo mối liên hệ giữa Trung ương với cơ sở. Ngược lại, đối với các đơn vị
hành chính cơ sở, do được hình thành trên nền tảng những đơn vị quần chúng
nên mọi vấn đề của địa phương đều liên quan chặt chẽ với nhau và cần được
giải quyết trên cơ sở kết hợp hài hịa các lợi ích nhà nước với dân cư và giữa
dân cư với nhau. Chính quyền cơ sở thay mặt Nhà nước đảm bảo sự hài hịa lợi
ích đó.
Thứ hai, chính quyền cơ sở là nơi tổ chức triển khai mọi chủ trương,
đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Để chủ trương,
đường lối, chính sách đó đi vào cuộc sống, chính quyền cơ sở phải tổ chức
tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục giúp dân hiểu rõ đường lối, chính sách
của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Trên cơ sở đó đề ra các biện pháp tổ
chức thực hiện sao cho phù hợp với đặc điểm của địa phương mình, góp phần
thực hiện thành cơng những đường lối, chính sách đó. Chỉ có chính quyền cơ
sở với chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước giao cho cùng với cơ sở vật chất và
đội ngũ cán bộ mới có thể làm được điều đó mà khơng một tổ chức nào ở cơ

sở có thể thay thế được. Có thể khẳng định: dù chủ trương, đường lối và pháp
luật của Nhà nước có hồn thiện đến đâu, nhưng nếu cơ sở khơng thực hiện


10
hoặc thực hiện khơng đến nơi, đến chốn thì chủ trương, chính sách của Đảng
và pháp luật của Nhà nước cũng khơng thể đi vào cuộc sống.
Thứ ba, chính quyền cơ sở có vai trị trong việc quản lý và tổ chức
mọi mặt hoạt động đời sống kinh tế, xã hội ở cơ sở. Trực tiếp tổ chức, chăm
lo đời sống và bảo vệ quyền lợi hàng ngày của nhân dân địa phương, đáp ứng
và giải quyết mọi nhu cầu phát sinh từ cơ sở. Trong điều kiện nước ta, với gần
80% dân số chủ yếu sống bằng nghề nông gắn với địa bàn cư trú, thì vai trị
của chính quyền cơ sở trong quản lý mọi mặt đời sống của nhân dân ở địa bàn
khu dân cư quả là vơ cùng to lớn.
Thứ tư, muốn ổn định chính trị - xã hội, trước hết phải ổn định từ cấp
cơ sở, vì cơ sở là nơi tuyên truyền, vận động, tổ chức quần chúng thực hiện
các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Thực tế ở
một số địa phương như Thái Bình và một số tỉnh thuộc Tây Nguyên..., do
nhận thức chưa đầy đủ, chưa coi trọng vị trí, vai trị của chính quyền cơ sở đã
dẫn tới để kẻ địch lợi dụng, gây chia rẽ trong nội bộ nhân dân, phá vỡ mối
liên hệ máu thịt giữa Đảng với dân đã được thiết lập từ bao nhiêu năm nay.
1.1.2. Cán bộ chính quyền cơ sở và vị trí, vai trị của đội ngũ cán
bộ chính quyền cơ sở trong sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa
1.1.2.1 Quan niệm về cán bộ chính quyền cơ sở
Theo Nghị quyết Trung ương 5 khóa IX, CBCQCS có cán bộ chuyên
trách và cán bộ không chuyên trách:
- Cán bộ chuyên trách là những cán bộ dành phần lớn thời gian lao
động để làm việc công, thực hiện chức trách được giao. Những cán bộ này
pháp luật chưa qui định là công chức nhà nước nhưng trên thực tế họ đã phải

đảm bảo thời gian lao động và thực hiện chức năng nhiệm vụ gần như là
những công chức nhà nước.


11

- Nghị quyết Trung ương 5 khóa IX qui định những CBCQCS sau đây
phải là chuyên trách:
+ Cán bộ chủ chốt của cấp ủy Đảng, Hội đồng nhân dân (HĐND),
UBND, những người đứng đầu ủy ban Mặt trận (UBMT) Tổ quốc Việt Nam
và các đồn thể chính trị- xã hội, bao gồm: Bí thư, Phó bí thư Đảng ủy xã,
phường, thị trấn hoặc Bí thư, Phó bí thư Chi bộ cấp xã (nơi chưa thành lập
Đảng bộ); Chủ tịch, Phó chủ tịch HĐND xã, phường, thị trấn; Chủ tịch, Phó
chủ tịch UBND xã, phường, thị trấn (xã, phường, thị trấn đông dân, khối
lượng công việc phức tạp đề nghị 2 Phó chủ tịch); Chủ tịch ủy ban Mặt trận
Tổ quốc, Bí thư Đồn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Chủ tịch Hội liên
hiệp Phụ nữ, Chủ tịch Hội đồng Nông dân và Chủ tịch Hội Cựu chiến binh
cấp xã.
+ Cán bộ chuyên môn thuộc UBND xã, phường, thị trấn, bao gồm:
Trưởng công an xã; Chỉ huy trưởng quân sự cấp xã (gọi tắt là xã đội trưởng);
cán bộ văn phịng; cán bộ địa chính; cán bộ tài chính - kế toán; cán bộ tư pháp hộ tịch; cán bộ văn hóa - xã hội (hoặc văn hóa thơng tin - thể dục thể thao và
lao động, thương binh - xã hội); cán bộ quản lý đô thị (đối với phường).
Như vậy, so với những qui định trước đây của pháp luật, những qui
định trên đây của Nghị quyết Trung ương 5 về đội ngũ CBCQCS, đặc biệt là
về CBCQCS chun trách đã có những thay đổi. Chính vì vậy, địi hỏi pháp
luật CBCQCS cũng phải sửa đổi, hồn thiện cho phù hợp.
- Nghị quyết Trung ương 5 khóa IX qui định những CBCQCS sau đây
không phải là cán bộ chuyên trách: Thường trực Đảng ủy, Trưởng Ban Tổ
chức, Dân vận, Tuyên giáo và Chủ nhiệm ủy ban kiểm tra Đảng ủy; Phó cơng
an xã, cơng an viên; Phó Chủ tịch ủy ban Mặt trận Tổ quốc và 4 phó đồn thể

thanh niên, phụ nữ, nơng dân, cựu chiến binh; Chủ tịch Hội Chữ thập đỏ, Chủ
tịch Hội người cao tuổi cấp xã; Bí thư chi bộ, trưởng thơn, làng, ấp, bản, tổ dân phố.


12

Tóm lại, theo tinh thần Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 khóa IX thì
cán bộ cơ sở được gọi là "cán bộ, công chức cơ sở" thuộc hệ thống chính trị ở
cơ sở.
1.1.2.2. Một số đặc điểm cơ bản mang tính đặc thù của đội ngũ cán
bộ chính quyền cơ sở
Đội ngũ CBCQCS là những người vừa công tác vừa gắn liền với đời
sống sản xuất và sinh hoạt của nhân dân khu dân cư. Bởi vậy, đội ngũ CBCQCS
có một số đặc điểm cơ bản, khác với đội ngũ cán bộ, cơng chức nói chung.
* Cán bộ chính quyền cơ sở chịu tác động của phong tục tập quán,
truyền thống và những yếu tố tâm lý của người nông dân
- Là cán bộ dân cử nên nghĩ rằng nay làm, mai nghỉ, "quan nhất thời,
dân vận đại" hay "một người làm quan, cả họ được nhờ"...
- Là người sở tại, thực hiện ba cùng với dân: ăn cùng dân, ở cùng dân,
làm việc với dân nên họ coi trọng tình làng nghĩa xóm và giàu tình u q
hương đất nước "bán anh em xa, mua láng giềng gần"... Thực tế cho thấy,
khơng ai có thể hiểu được tâm tư, tình cảm, nguyện vọng của nhân dân bằng
chính đội ngũ này. Chính nhờ hiểu dân, thơng thạo những phong tục tập quán,
tâm lý, truyền thống của nhân dân trên địa bàn công tác nên đội ngũ này được
nhân dân tin và yêu mến hơn cả.
- Là người ngoài biên chế, khơng được hưởng lương (chỉ có phụ cấp),
nên nghĩ rằng tương lai không gắn với Nhà nước và đời sống không được
đảm bảo.
- Là người không được đào tạo, ít am hiểu pháp luật nên sợ làm sai,
không ít CBCQCS (đặc biệt là CBCQCS ở vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào

các dân tộc thiểu số) nhiều khi giải quyết công việc chủ yếu dựa vào luật tục.


13
- Lề lối làm việc của đội ngũ CBCQCS còn nghiệp dư, khơng ít
CBCQCS có những biểu hiện quan liêu, hạch sách dân, né tránh sự thật, hậu
quả là ở một số địa phương hiện tượng khiếu kiện vượt cấp diễn ra thường
xuyên.
Tóm lại, đội ngũ CBCQCS chịu nhiều ảnh hưởng của tư tưởng nho giáo
phong kiến, còn mang tâm lý của người nông dân: thiếu tinh thần sáng tạo, ít
táo bạo, thích làm ăn nhỏ; chưa thật sự hết lịng với cơng việc; chủ yếu năng
về tình mà coi nhẹ lý, coi thường kỷ cương, pháp luật của Nhà nước, tình
trạng phép vua thua lệ làng cịn khá phổ biến ở nước ta.
* Sự khác nhau giữa cán bộ cơ sở với cán bộ, công chức cấp trên
Cán bộ công chức cấp trên nằm trong biên chế nhà nước, được Nhà
nước bảo đảm vị trí cơng tác từ khi bắt đầu vào biên chế cho đến khi nghỉ
hưu. Trong khi đó, cán bộ cơ sở chủ yếu là cán bộ giữ chức vụ qua bầu cử,
không nằm trong biên chế Nhà nước, do đó khi trúng cử thì là cán bộ, được
hưởng chế độ, chính sách do Nhà nước quy định, khơng trúng cử thì là dân
thường; thời gian làm cán bộ thường bị gián đoạn. Dù sắp tới có cán bộ, cơng
chức cơ sở thì cán bộ chủ chốt ở cơ sở cũng không thể vào diện biên chế,
thêm vào đó trong cán bộ cơ sở cịn có cả cán bộ nhà nước đã về hưu hoặc nghỉ
theo chế độ.
* Trình độ và năng lực của cán bộ cơ sở còn nhiều hạn chế [36, tr. 23-27]
- Về trình độ văn hóa: mới có 47% số cán bộ chủ chốt có trình độ phổ
thơng trung học. ở 15 tỉnh miền núi phía Bắc và 11 tỉnh miền Trung và Tây
nguyên mới chỉ có 30% số cán bộ chủ chốt có trình độ phổ thơng trung học. ở
một số tỉnh miền núi, Tây Nguyên vẫn còn số cán bộ chưa đọc thơng, viết thạo.
- Về trình độ lý luận chính trị cịn yếu: mới có 39,9 % số cán bộ chủ
chốt có trình độ trung cấp và 2,7% có trình độ cao cấp.

14
- Về trình độ học vấn, trình độ chun mơn cịn nhiều bất cập: chỉ có
8,8% số cán bộ chủ chốt có trình độ trung cấp và 3,7% có trình độ đại học.
- Tỷ lệ cán bộ qua các lớp bồi dưỡng kiến thức quản lý nhà nước, đặc
biệt là trình độ pháp luật khơng cao, thường là chắp vá, thiếu hệ thống và lạc
hậu. Số ủy viên UBND chưa được đào tạo, bồi dưỡng về kiến thức quản lý
nhà nước là 69,3%.
Hầu hết cán bộ cơ sở chưa được đào tạo, khơng có bằng cấp, chỉ được
bồi dưỡng sau khi trúng cử nên rất khó khăn khi áp dụng tiêu chuẩn ngạch,
bậc công chức.
Đối với 4 chức danh chuyên mơn theo Nghị định 09/1998/NĐ- CP
cũng ở tình trạng tương tự: 60,7% có trình độ văn hóa trung học phổ thơng;
11,4% có trình độ lý luận trung, cao cấp (1,2% có trình độ cao cấp); 17,4 %
có trình độ chun mơn trung cấp và đại học (2,8% có trình độ đại học).
- Đội ngũ CBCQCS không ổn định, luôn biến động qua bầu cử. Số tái
cử thường chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ dưới 50%.
* Cán bộ chính quyền cơ sở chưa có đủ điều kiện để thực thi nhiệm vụ
Hiến pháp coi xã là đơn vị hành chính cơ sở của Nhà nước ở địa phương.
Chính quyền cấp xã có chức năng quản lý mọi mặt cơng tác của Nhà nước ở
xã. Tuy nhiên, khi xét các điều kiện để cán bộ xã thực hiện nhiệm vụ thì thấy:
- Chưa nói rõ phạm vi quyền hạn (trong mỗi việc được làm đến đâu).
- Chưa xác định trách nhiệm cá nhân khi khơng hồn thành (đây là
điều rất quan trọng).
- Quản lý nhà nước bằng pháp luật nhưng chưa bắt buộc cán bộ phải
biết luật (ngay Luật tổ chức và bầu cử HĐND và UBND cũng không qui định).
- Quản lý nhà nước là tổ chức và điều hành bằng quyền lực nhưng với
bộ máy 5-7 thành viên UBND, không phải công chức nhà nước, không làm

15
việc thường xun và suốt đời thì làm sao có đủ thời gian bám sát dân và làm
sao đủ quyền lực hữu hiệu để kịp thời tổ chức và điều hành?
- Là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhưng khơng có mơ
hình trụ sở và trang thiết bị cơ sở vật chất thống nhất cho từng loại địa
phương tương xứng và đặc trưng thể hiện cái "uy" của từng bộ máy quyền
lực.
Như vậy, nói cấp xã là cấp chính quyền cơ sở mới chỉ đề cập đến vế
nghĩa vụ mà còn thiếu vế quyền lợi, mới chỉ nói đến yêu cầu mà thiếu điều
kiện để nó thực thi u cầu. Bởi vậy, nó khơng chặt chẽ về mặt pháp lý và
dường như điều đó đã tự tách chính quyền cơ sở và đội ngũ CBCQCS ra khỏi
chính thể, làm mất tính chất hệ thống của bộ máy quản lý nhà nước, làm giảm
sự phấn khởi, niềm vinh dự của đội ngũ CBCQCS.
Vấn đề đặt ra là phải làm cho cấp chính quyền cơ sở mang tính chất
của một cơ quan hành chính nhà nước, gắn với chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn với điều kiện thực hiện quyền hạn, trách nhiệm và quyền lợi của người
cán bộ. Cán bộ chính quyền cơ sở nên là cơng chức, được đào tạo, bổ nhiệm.
Bộ máy và cơ quan quản lý nhà nước ở cơ sở phải có đủ điều kiện thay mặt
Nhà nước để thực thi quyền lực kịp thời và hữu hiệu.
1.1.2.3. Vị trí, vai trị của đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở
Hồ Chí Minh chỉ ra rằng: "Cán bộ là những người đem chính sách
của Đảng, của Chính phủ giải thích cho dân chúng hiểu rõ và thi hành. Đồng
thời đem tinh hình của dân chúng báo cáo cho Đảng, cho Chính phủ hiểu rõ để
đặt chính sách cho đúng" [26, tr. 269]. Vị trí của cán bộ là "cầu nối" giữa
Đảng, Chính phủ đối với quần chúng, nhưng không phải là "vật mang" là
"dây dẫn" là sự truyền tải cơ học mà chính là con người có đủ tư chất, tài năng
và đạo đức để làm việc đó. Hồ Chí Minh đặt cán bộ ở vị trí có tính chất quyết
định: chính sách đúng có thể không thu được kết quả nếu cán bộ làm sai, cán
bộ yếu kém.

16
Cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn) là một trong hệ thống hành chính 4 cấp
của nước Việt Nam là nền tảng của hệ thống chính trị, là cơ sở thực tiễn hình
thành chủ trương chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Như đã trình
bày ở phần trên; cấp cơ sở giữ vị trí, vai trị hết sức quan trọng. Là nơi tổ chức
thực hiện nhiệm vụ cấp trên giao, là cấp chính quyền trực tiếp chăm lo đến
đời sống của nhân dân, là cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân. Thông qua
hoạt động của Nhà nước, nhân dân thể hiện quyền làm chủ và trực tiếp thực
hiện quyền tự quản của mình dưới sự lãnh đạo của Đảng. Xuất phát từ cơ sở
tổng kết những kinh nghiệm thực tiễn, phong phú nhằm bổ sung hoàn chỉnh
lý luận, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước.
Hồ Chí Minh đã dạy: "Cấp xã là cấp gần gũi dân nhất, là nền tảng của
hành chính. Cấp xã làm được thì mọi việc điều xong xi" [26, tr. 371]. Thực
tiễn cách mạng nước ta chứng minh cho điều đó: tình hình chính trị - xã hội
của đất nước ổn định hay không phụ thuộc vào sự ổn định của cấp cơ sở.
Đội ngũ CBCQCS là những người sinh ra và lớn lên tại địa bàn cơ sở
nên có quan hệ gắn bó mật thiết với họ hàng, làng xóm. Nguồn chủ yếu từ
thực tế lao động, cơng tác, xuất ngũ từ lực lượng vũ trang và từ cán bộ hưu trí
mất sức. Đội ngũ CBCQCS là những người sống trong lòng dân, trực tiếp đưa
đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước và nhiệm vụ cấp trên
giao đến với dân, đồng thời cũng là người trực tiếp tổ chức thực hiện. Đội ngũ
CBCQCS còn là những người trực tiếp chăm lo đời sống hàng ngày của dân,
họ có chế độ làm việc linh hoạt, nhiều cơng việc phải thực hiện ngồi giờ
hành chính, phương pháp công tác cũng khác với công chức nhà nước, không
chỉ giải quyết cứng nhắc theo pháp luật mà chủ yếu là tuyên truyền, vận động,
thuyết phục.
Lý luận và thực tiễn đã có đủ các luận chứng khoa học và các minh
họa để chứng minh đội ngũ CBCQCS luôn giữ vai trò đặc biệt trong mọi hoạt

động của quần chúng nhân dân. Đội ngũ CBCQCS có đủ phẩm chất và năng


17

lực sẽ nhân sức mạnh quần chúng nhân dân lên một trình độ cao. Nhờ có đội
ngũ CBCQCS tốt mới có thể xác định đường lối chủ trương, tổ chức tập hợp
quần chúng nhân dân thực hiện. Trên ý nghĩa đó, Hồ Chí Minh đã khái qt:
"Cán bộ là cái gốc của mọi cơng việc... Bất cứ chính sách, cơng tác gì, nếu
có cán bộ tốt thì thành cơng... khơng có cán bộ tốt thì hỏng việc" [27, tr. 46].
Nhận thức được vị trí, vai trị của đội ngũ cán bộ cơ sở, trong quá trình
lãnh đạo cách mạng, lãnh đạo xây dựng nhà nước, Đảng ta và Hồ Chí Minh ra
sức chăm lo đến đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ cơ sở. Đại hội Đảng lần
thứ VIII, IX đã đặc biệt coi trọng nhiệm vụ xây dựng đội ngũ cán bộ và xác
định: tình hình nhiệm vụ mới địi hỏi tồn Đảng phải chăm lo xây dựng đội
ngũ cán bộ, chú trọng đội ngũ cán bộ chủ chốt các cấp chuẩn bị tốt đội ngũ
cán bộ kế cận. Sớm xây dựng cho được một chiến lược cán bộ của thời kỳ
mới. Là đảng cầm quyền, Đảng phải chăm lo đào tạo, bố trí cán bộ cho cả hệ
thống chính trị. Đó là nhận thức và chủ trương đúng đắn nhằm đáp ứng yêu
cầu nhiệm vụ cách mạng trong thời kỳ mới, phù hợp với sự phát triển khách
quan hiện nay như những tiến bộ vượt bậc của cuộc cách mạng khoa học- công
nghệ; sự xuất hiện của kinh tế trí thức; xu hướng hợp tác và cạnh tranh trong
hội nhập khu vực và thế giới; sự phát triển của dân trí... Tất cả tình hình đó
địi hỏi đội ngũ cán bộ, cơng chức nhà nước nói chung và đội ngũ CBCQCS
nói riêng phải vươn lên một tầm cao mới về phẩm chất nhân cách và trí lực
khoa học.
1.1.2.4. Mối quan hệ giữa pháp luật về cán bộ chính quyền cơ sở và
đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở
Để có thể hồn thiện pháp luật về CBCQCS thì một trong những vấn đề
đặc biệt quan trọng là làm sáng tỏ được mối quan hệ giữa pháp luật về CBCQCS

với CBCQCS. Bởi vì, từ mối quan hệ này cho chúng ta thấy được vai trò của
pháp luật về CBCQCS với CBCQCS và qua đó cung cấp cho chúng ta những


18
nguyên tắc để xây dựng và hoàn thiện pháp luật về CBCQCS sao cho phù hợp
với thực tiễn. Khi xem xét mối quan hệ giữa pháp luật về CBCQCS với
CBCQCS, chúng có mối quan hệ biện chứng với nhau, thể hiện qua các nội
dung sau:
Thứ nhất, về mối quan hệ giữa pháp luật về CBCQCS với CBCQCS.
Trong mối quan hệ này xét một cách tổng thể nhất, pháp luật về CBCQCS có
vai trị quan trọng là tạo ra cơ sở pháp lý cho mọi vấn đề liên quan đến đội
ngũ CBCQCS bao gồm:
Một là, pháp luật về CBCQCS tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức đội
ngũ CBCQCS. Thông qua các quy định của mình, pháp luật về CBCQCS đưa
ra các tiêu chuẩn để tuyển chọn đội ngũ CBCQCS (như tiêu chuẩn ứng cử,
tuyển dụng CBCQCS); đưa ra các quy định về mơ hình tổ chức bộ máy chính
quyền cơ sở; quy định về các chức vụ trong bộ máy chính quyền cơ sở; quy
định về số lượng nhân sự trong bộ máy chính quyền cơ sở. Bộ máy chính
quyền cơ sở có hoạt động tốt hay khơng, phụ thuộc trước hết vào chất lượng
đội ngũ CBCQCS, phụ thuộc vào đội ngũ đó được tổ chức như thế nào. Các
vấn đề này chỉ được giải quyết tốt nhất thông qua các quy định của pháp luật
về CBCQCS.
Hai là, pháp luật về CBCQCS tạo cơ sở pháp lý cho việc quản lý, sử
dụng đội ngũ CBCQCS. Sau khi đã tổ chức được đội ngũ CBCQCS, thì vấn
đề tiếp theo được đặt ra là quản lý và sử dụng đội ngũ CBCQCS như thế nào
cho có hiệu quả nhất. Trong tiến trình xây dựng NNPQ Việt Nam, nhà nước
quản lý xã hội bằng pháp luật, vì vậy việc quản lý, sử dụng đội ngũ CBCQCS
cũng phải trên cơ sở pháp luật mà trước hết là pháp luật về CBCQCS. Pháp
luật về CBCQCS quy định một loạt các vấn đề quan trọng liên quan đến quản

lý và sử dụng đội ngũ CBCQCS như: điều động, thuyên chuyển, biệt phái;
đào tạo, bồi dưỡng; phân công công tác; quản lý hồ sơ; khen thưởng, kỷ luật.
Nếu không quản lý và sử dụng đội ngũ CBCQCS trên cơ sở các quy định của


19
pháp luật sẽ dẫn đến bộ máy chính quyền cơ sở và đội ngũ CBCQCS vận
hành lệch lạc, thiếu sự gắn kết và đồng bộ.
Ba là, pháp luật về CBCQCS tạo cơ sở pháp lý cho đội ngũ CBCQCS
thực thi nhiệm vụ, cơng vụ của mình. Như phần trên đã phân tích, đội ngũ
CBCQCS cùng với bộ máy chính quyền cơ sở là nơi trực tiếp thực hiện phần
lớn đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Đồng thời phải
thấy rằng, trong hoạt động của mình, CBCQCS thường xuyên giải quyết các
công việc liên quan đến quyền, nghĩa vụ của cơng dân, trong đó có nhiều quyền
lợi thiết thân của con người. Để đảm bảo cho hoạt động của CBCQCS được
thực hiện một cách đúng đắn, quyền và nghĩa vụ của công dân không bị các vi
phạm pháp luật xuất phát trong quá trình thực thi nhiệm vụ, cơng vụ của đội
ngũ CBCQCS xâm hại, thì hoạt động của đội ngũ CBCQCS phải dựa trên một
cơ sở pháp lý đầy đủ. Các cơ sở pháp lý này phần lớn nằm trong các quy định
của pháp luật về CBCQCS (ví dụ như: chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của
Chủ tịch UBND xã, cơng an xã; phương pháp, hình thức hoạt động của
UBND xã...). Mặt khác, hoạt động của đội ngũ CBCQCS có thực hiện hay
khơng, phụ thuộc trước hết vào cơ sở pháp lý của nó. Pháp luật về CBCQCS
nếu tạo ra được các cơ sở pháp lý đầy đủ, phù hợp thực tiễn là tiền đề quan
trọng cho đội ngũ CBCQCS thực hiện tốt nhiệm vụ, công vụ của mình. Các
quyền và nghĩa vụ của CBCQCS trong q trình thực thi nhiệm vụ, cơng vụ
phải được pháp luật về CBCQCS quy định đầy đủ. Pháp luật về CBCQCS tạo
ra hành lang pháp lý an toàn cho mọi hành động của cán bộ cơ sở, chứ không
phải là "các hương ước lệ làng" theo kiểu phép vua thua lệ làng như đã diễn
ra trong lịch sử.

Bốn là, pháp luật về CBCQCS tạo cơ sở pháp lý cho chế độ đãi ngộ
đối với CBCQCS. Đội ngũ CBCQCS có yên tâm công tác, chủ động, sáng tạo
trong công tác hay khơng và có thể hiện được thật sự là "người đầy tớ của
nhân dân" hay không phụ thuộc rất lớn vào chế độ đãi ngộ đối với họ như:


20
tiền lương, phụ cấp, chế độ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, chế độ nghỉ phép
và các chế độ đãi ngộ khác. Các chế độ đãi ngộ này, lâu nay vẫn thể hiện
nhiều dưới dạng chính sách, chứ chưa được thể chế hóa thành pháp luật.
Chúng ta chỉ có thể giải quyết chế độ đãi ngộ đối với đội ngũ CBCQCS khi
có một cơ sở pháp lý đầy đủ, chặt chẽ. Việc này phải dựa trước hết vào các
quy định của pháp luật về CBCQCS.
Tóm lại, pháp luật về CBCQCS có một vai trị đặc biệt quan trọng, có
thể ví nó như là "cẩm nang" giúp cho người CBCQCS giải tỏa được một số
vướng mắc bấy lâu: quyền, nghĩa vụ của CBCQCS. Họ có quyền gì? Nghĩa
vụ ra sao? Mối quan hệ công tác... Pháp luật về CBCQCS tạo cơ sở pháp lý
cho tổ chức, quản lý, sử dụng đội ngũ CBCQCS; tạo lập cơ sở pháp lý cho đội
ngũ CBCQCS hoạt động cũng như chế độ đãi ngộ đối với họ.
Thứ hai, mối quan hệ giữa CBCQCS và pháp luật về CBCQCS.
Trong mối quan hệ này, CBCQCS vừa là đối tượng tác động trực tiếp của
pháp luật về CBCQCS, vừa là đối tượng chủ yếu thực hiện pháp luật về
CBCQCS, cụ thể:
Một là, khi các quy định của pháp luật về CBCQCS phát huy hiệu lực
trên thực tế thì đối tượng trực tiếp và chủ yếu chịu sự tác động là đội ngũ
CBCQCS. Sự thay đổi của pháp luật nói chung và của pháp luật về CBCQCS
nói riêng sẽ kéo theo sự thay đổi về bộ máy chính quyền cơ sở, sự thay đổi về
tổ chức đội ngũ CBCQCS, về quyền, nghĩa vụ, hoạt động của đội ngũ CBCQCS.
Sự tác động của pháp luật về CBCQCS đối với đội ngũ CBCQCS có thể là
tích cực nếu phù hợp với thực tiễn, và tiêu cực nếu nó khơng phù hợp với

thực tiễn. Điều này dẫn đến một vấn đề là khi xây dựng pháp luật về
CBCQCS cần phải tính tốn một cách đầy đủ, tồn diện những tác động của
pháp luật đến đội ngũ CBCQCS để từ đó chúng ta có cách điều chỉnh phù
hợp. Sự tác động này có thể rất lớn như nếu chúng ta điều chỉnh bộ máy chính
quyền cơ sở dẫn đến khả năng dôi dư lao động, một số CBCQCS sẽ phải nghỉ