Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

HC VIN CHNH TR QUC GIA H CH MINH


NG VN HI


hon thiện pháp luật về kiểm toán nh nớc
đáp ứng yêu cầu xây dựng nh nớc pháp quyền
xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Chuyờn ngnh : Lý lun v lch s nh nc v phỏp lut
Mó s : 62 38 01 01


LUN N TIN S LUT


Ngi hng dn khoa hc: GS.TSKH O TR C




H NI - 2014


LỜI CAM ĐOAN


Tôi xin cam đoan Luận án này là công trình
nghiên cứu của riêng tôi; các số liệu và kết quả

nghiên cứu nêu trong Luận án là trung thực, có
nguồn gốc rõ ràng.

TÁC GIẢ LUẬN ÁN



Đặng Văn Hải


MỤC LỤC

Trang
MỞ ĐẦU
1
Chương 1:
TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
6
1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài 6
1.2. Tình hình nghiên cứu ngoài nước liên quan đến đề tài 14
1.3. Tổng quan kết quả nghiên cứu liên quan đến đề tài và vấn đề đặt
ra cần được tiếp tục nghiên cứu 22
Chương 2:
CƠ SỞ LÝ LUẬN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM
TOÁN NHÀ NƯỚC ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ
NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

24
2.1. Khái niệm và đặc điểm của Kiểm toán Nhà nước 24
2.2. Khái niệm, nội dung điều chỉnh, đặc điểm và vai trò của pháp luật

về kiểm toán nhà nước 27
2.3. Tiêu chí hoàn thiện và các điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp
luật về kiểm toán nhà nước 39
2.4. Yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam
đối với việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nướ
c 52
2.5. Pháp luật về kiểm toán nhà nước của các nước trên thế giới và
những giá trị tham khảo cho Việt Nam 59
Chương 3:
QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC
TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở
VIỆT NAM

69
3.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về kiểm toán nhà
nước ở Việt Nam 69
3.2. Thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam hiện nay 84
Chương 4:
QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

117
4.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt
Nam hiện nay 117
4.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt
Nam hiện nay 124
KẾT LUẬN
161
DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ
164

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
165

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN

HĐND Hội đồng nhân dân
INTOSAI Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao
KTNN Kiểm toán Nhà nước
KTNNLB Kiểm toán Nhà nước Liên bang
KTV Kiểm toán viên
MTQG Mục tiêu quốc gia
NSNN Ngân sách nhà nước
NSĐP Ngân sách địa phương
QPPL Quy phạm pháp luật
UBTV Ủy ban Thường vụ
UBND Ủy ban nhân dân
XDCB Xây dựng cơ bản
XHCN Xã hội chủ nghĩa

1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã
hội (bổ sung, phát triển năm 2011) đã khẳng định: “Nhà nước ta là Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả
quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp
công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí th
ức do Đảng Cộng sản Việt
Nam lãnh đạo. Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp
và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành

pháp, tư pháp”. Điều đó, đã thể hiện yêu cầu của Đảng phải tăng cường kiểm
soát quyền lực nhà nước, nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực thi quyền
lực nhà nước.
Để tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước theo yêu cầu của
Đảng, cần phải có các công cụ kiểm soát có hiệu lực và hiệu quả, trong đó có
cơ quan Kiểm toán Nhà nước. Với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà
nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật,
Kiểm toán Nhà nước sẽ là công cụ kiểm tra tài chính có hiệu lực nhất của Nhà
nước đối vớ
i mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền
và tài sản nhà nước, đặc biệt là trong điều kiện Đảng và Nhà nước ta đang đẩy
mạnh cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí ở nước ta hiện nay.
Qua gần 20 năm xây dựng và phát triển, các văn bản pháp luật về tổ
chức và hoạt động của KTNN không ngừng được bổ sung hoàn thiện, đặc biệt
Quốc hội khoá XI, tại kỳ họp thứ 7 đã thông qua Luật Kiểm toán nhà nước là
một bước tiến to lớn về phương diện lập pháp đối với lĩnh vực kiểm toán nhà
nước. Trên cơ sở các văn bản pháp luật này, tổ chức và hoạt động của KTNN
ngày càng đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới, tăng cường kiểm tra, giám
sát của Nhà nước trong quản lý, sử d
ụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.
Mặc dù đã có những bước phát triển quan trọng nhưng trước yêu cầu ngày
càng cao của công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền

2
XHCN, tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước, hoạt động kiểm toán của
KTNN cũng còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong
tình hình mới. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là do các
quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta vẫn còn nhiều hạn
chế, bất cập, như: Chế định về địa vị pháp lý ch
ưa tương xứng với vị trí, vai

trò của KTNN; địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN chưa được quy định
trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước như hầu hết các nước trên thế
giới nên không tránh khỏi khó khăn khi xác định mô hình tổ chức và cơ chế
hoạt động của cơ quan KTNN; phạm vi kiểm toán chưa bao quát hết việc
kiểm tra, kiểm soát mọi nguồn lực tài chính nhà n
ước và tài sản công; chưa có
sự tương thích về một số quy định giữa Luật Kiểm toán nhà nước với các luật
liên quan, nhất là các luật về tổ chức bộ máy nhà nước; chưa có các quy định
về chế tài đối với các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước đã
làm giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN với vị thế là cơ quan kiểm
tra tài chính nhà nước cao nh
ất của quốc gia.
Từ những lý do trên đây, việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà
nước ở nước ta hiện nay là vấn đề có tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn. Do
vậy, tác giả chọn đề tài: "Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng
yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam" làm luận
án tiến sỹ, chuyên ngành Lý luận và l
ịch sử nhà nước và pháp luật.
2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án
2.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của Luận án là pháp luật về kiểm toán nhà nước
ở Việt Nam; những nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán của INTOSAI và pháp
luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới.
2.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận án nghiên cứu các quy định của pháp luật v
ề kiểm toán nhà nước
qua các thời kỳ, Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành

3
và những quy định về kiểm toán nhà nước trong các văn bản QPPL có liên

quan từ khi KTNN được thành lập (11/7/1994) đến nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận án
3.1. Mục đích
Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm
toán nhà nước, luận án đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện
pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dự
ng Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ
Để thực hiện mục đích nêu trên luận án có những nhiệm vụ sau đây:
Một: Phân tích cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán
nhà nước; xác lập các tiêu chí và điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật kiểm
toán nhà nước; phân tích yêu cầu đối với việc hoàn thiện pháp luậ
t kiểm toán
nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam
và trên cơ sở đó luận chứng các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán
nhà nước ở Việt Nam;
Hai: Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước và
thực tiễn thực hiện trong thời gian qua;
Ba: Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích những vấn đề lý luận, thực trạng
pháp luật về kiể
m toán nhà nước; thực tiễn thi hành pháp luật về kiểm toán
nhà nước thời gian qua và tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm pháp luật về
kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới, đề xuất các quan điểm và
giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu
xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay.
4. Phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu của luậ
n án
4.1. Phương pháp luận
Thực hiện luận án này, tác giả sử dụng phương pháp luận của Triết học

Mác - Lênin, đó là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử được

4
sử dụng nhằm mô tả các tiến trình phát triển của vấn đề dựa trên những điều
kiện kinh tế, chính trị và lịch sử của xã hội. Hơn nữa, phương pháp này được
tác giả sử dụng để đánh giá và giải quyết vấn đề trên cơ sở điều kiện lịch sử
cụ thể của Việt Nam nhằm loại trừ sự
võ đoán hay sao chép máy móc.
4.2. Các phương pháp nghiên cứu
Thực hiện Luận án này, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu
khoa học cụ thể sau đây:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng ở cả 4 chương của luận
án nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, khái quát hóa, đánh giá thực trạng và đề
xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước.
- Phương pháp l
ịch sử, thống kê, so sánh được sử dụng ở Chương 3 nhằm
đánh giá quá trình phát triển, thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước.
- Phương pháp so sánh pháp luật cũng được sử dụng trong việc xác
định quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước có tính
đến kinh nghiệm quốc tế về pháp luật kiểm toán nhà nước, bởi lẽ pháp luật về
kiểm toán nhà nước ở Việt Nam còn khá mớ
i mẻ, hoàn thiện pháp luật phải
được đặt trong bối cảnh hội nhập quốc tế và khu vực về kiểm toán nhà nước.
5. Những đóng góp về khoa học của luận án
Luận án là công trình chuyên khảo đầu tiên ở Việt Nam nghiên cứu một
cách toàn diện và có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn
thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; vì vậy, có những đ
óng góp mới về mặt
khoa học như sau:
- Luận án góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận về KTNN, nhằm thống

nhất nhận thức về khái niệm và đặc điểm của KTNN.
- Đưa ra khái niệm và nội dung điều chỉnh, chỉ rõ đặc điểm và vai trò
của pháp luật về kiểm toán nhà nước; xác lập các tiêu chí và điều kiện đảm
bảo hoàn thiện pháp luật về ki
ểm toán nhà nước.
- Nghiên cứu yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đối
với việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước.

5
- Nghiên cứu pháp luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế
giới để rút ra những giá trị tham khảo cho việc hoàn thiện pháp luật về kiểm
toán nhà nước ở nước ta.
- Nghiên cứu sự hình thành và phát triển của pháp luật về kiểm toán
nhà nước ở Việt Nam; đánh giá thực trạng và chỉ ra nguyên nhân của những
tồn tại về thực trạng của pháp luật kiể
m toán nhà nước ở nước ta hiện nay.
- Đề xuất các quan điểm cần quán triệt trong hoàn thiện pháp luật về
kiểm toán nhà nước, đồng thời kiến nghị các nhóm giải pháp hoàn thiện pháp
luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền
XHCN ở nước ta hiện nay.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Kết quả nghiên cứu của luận án có ý nghĩa to lớ
n cả về lý luận và thực tiễn:
- Về mặt lý luận: Luận án góp phần làm phong phú thêm lý luận về
hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực cụ thể.
- Về thực tiễn: Luận án là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách có
hệ thống và toàn diện pháp luật về kiểm toán nhà nước; đề xuất các quan
điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.
Kết quả luậ
n án là tài liệu tham khảo có giá trị và đáng tin cậy đối với các nhà

hoạch định chính sách, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xây
dựng và thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; có thể dùng làm tài liệu
tham khảo cho các cơ quan nghiên cứu, sinh viên các trường đại học, cao
đẳng, Kiểm toán viên nhà nước và những người quan tâm đến lĩnh vực này.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mụ
c tài liệu tham khảo, nội dung
luận án được kết cấu thành 4 chương, 12 tiết.



6
Chương 1
TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
Là một mô hình tổ chức và hoạt động còn khá mới mẻ ở Việt Nam, hoạt
động nghiên cứu khoa học về kiểm toán nhà nước ở nước ta mới chính thức
được triển khai từ năm 1995. Đến nay, đã có một số đề tài nghiên cứu khoa
học cấp Nhà nước, cấp Bộ, cấp cơ sở nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của
KTNN; nhiều công trình khoa học, bài viết của các nhà khoa h
ọc, nhà quản lý
trong nước được công bố tại các hội thảo khoa học, các tạp chí chuyên ngành
và các phương tiện thông tin đại chúng. Các công trình khoa học ở trong nước
liên quan đến luận án được chia làm hai nhóm chủ yếu sau đây:
1.1.1. Nhóm công trình nghiên cứu về Kiểm toán Nhà nước và pháp
luật về kiểm toán nhà nước
Điển hình trong số đó là một số công trình sau đây:
Đề tài nghiên cứu khoa học độc lập cấp Nhà nước (2006) "Định hướng
chiế

n lược và những giải pháp xây dựng, phát triển hệ thống kiểm toán ở Việt
Nam trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước", do GS.TS
Vương Đình Huệ, Tổng KTNN làm chủ nhiệm. Đây là một đề tài lớn nghiên
cứu về hệ thống các cơ quan kiểm toán ở nước ta gồm KTNN, kiểm toán độc
lập, kiểm toán nội bộ. Đề tài đề cập đến sự cầ
n thiết khách quan của sự ra đời,
thực trạng phát triển của hệ thống các cơ quan kiểm toán và định hướng phát
triển của hệ thống kiểm toán trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá
đất nước. Tuy nhiên, do phạm vi nghiên cứu rộng, bao gồm cả KTNN, kiểm
toán độc lập và kiểm toán nội bộ, nên đề tài chưa nghiên cứu sâu và toàn diện
về phát triển KTNN.
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ
(2001) "Cơ sở khoa học và thực tiễn
trong việc xác định phạm vi hoạt động của KTNN và sự khác nhau giữa hoạt

7
động KTNN với Thanh tra Nhà nước và Thanh tra tài chính", do TS Nguyễn
Đình Hựu, Giám đốc Trung tâm KH và BD cán bộ trực thuộc KTNN làm chủ
nhiệm. Đề tài đề cập tương đối vĩ mô đến bản chất, vị trí của các cơ quan
trong hệ thống kiểm tra, kiểm soát trên cùng lĩnh vực tài chính công đó là:
Thanh tra Nhà nước, thanh tra tài chính, KTNN và đề cập đến phạm vi, chức
năng của từng loại cơ quan. Mục đích là loại bỏ khả n
ăng chồng chéo về
phạm vi hoạt động dẫn đến tạo ra các khoảng trống trong lĩnh vực kiểm tra,
kiểm soát tài chính công. Đề tài cũng tập trung phân tích thực trạng của việc
chồng chéo về phạm vi hoạt động của các cơ quan này; đồng thời, chỉ ra
nguyên nhân của những tồn tại đó. Đóng góp lớn về mặt khoa học và thực
tiễn của đề tài là đã có được
định hướng chung về sự hình thành một hệ thống
kiểm tra tài chính công thống nhất và đưa ra được đề xuất, kiến nghị xây dựng

hệ thống kiểm tra tài chính công nhà nước thống nhất và hiệu quả.
Cùng với các đề tài nghiên cứu khoa học nêu trên, còn có nhiều công
trình khoa học, bài viết của các nhà khoa học, nhà quản lý trong và ngoài
ngành được công bố tại các hội thảo khoa học, các tạp chí chuyên ngành và
các phương tiện thông tin đại chúng, tiêu biểu trong số đ
ó là các bài viết:
"Tăng cường hoạt động của KTNN, góp phần nâng cao năng lực
lãnh đạo và sức chiến đấu của Đảng” (Bài của Ông Đỗ Bình Dương, Uỷ
viên Trung ương Đảng, Tổng KTNN đăng trên Báo Nhân dân số ra ngày
28/12/2000). Bài viết nêu lên vị trí, vai trò của cơ quan KTNN trong sự
nghiệp đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam
và hội nhập quốc tế; đồng thời, nêu ra những phương hướ
ng cơ bản phát
triển KTNN, trong đó có định hướng cơ bản về hoàn thiện hệ thống văn
bản QPPL đồng bộ, hoàn chỉnh, tạo môi trường pháp lý đầy đủ và hiệu lực
cho tổ chức và hoạt động của KTNN. Đây là những định hướng mang tính
chiến lược cho việc phát triển KTNN đáp ứng yêu cầu của tình hình và
nhiệm vụ mới.

8
"Bàn về địa vị pháp lý của cơ quan KTNN ở Việt Nam hiện nay” (Bài
của GS.TSKH Tào Hữu Phùng, Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách
của Quốc hội đăng trên Tạp chí Kiểm toán số xuân 2001). Bài viết đề cập sự
cần thiết khách quan và vị trí, vai trò của KTNN trong việc tăng cường sự
kiểm soát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản quốc gia;
mô hình các cơ quan KTNN trên thế giới và đề xuấ
t mô hình, vị trí pháp lý,
chức năng của KTNN trong cơ cấu tổ chức bộ máy của Nhà nước ta.
"Nhìn lại một năm triển khai thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước" (Bài
của GS.TS Vương Đình Huệ, Tổng KTNN đăng trên Tạp chí Kiểm toán số

3/2007). Bài viết đánh giá những kết quả đã đạt được sau một năm triển khai
thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước, những khó khă
n, tồn tại và nguyên nhân;
đồng thời đề ra các giải pháp nhằm triển khai thực hiện có hiệu qủa Luật
Kiểm toán nhà nước.
"Ban hành Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 là sự kiện có
tầm quan trọng đặc biệt đối với tiến trình phát triển của KTNN" (Bài của
GS.TS Vương Đình Huệ, Tổng KTNN đăng trên Tạp chí Nghiên cứu khoa
học kiểm toán số 5/2010). Bài viết đánh giá cao việc Uỷ ban thườ
ng vụ Quốc
hội ban hành Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020, tạo cơ sở pháp lý
cho việc phát triển KTNN đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước;
đồng thời, thể hiện quyết tâm của toàn ngành KTNN trong việc quán triệt và
triển khai thực hiện Nghị quyết với những giải pháp phù hợp, hiệu quả.
"Nâng cao vai trò của KTNN trong đấu tranh phòng, chống tham
nhũng đáp
ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam"
(Bài của Ông Đinh Tiến Dũng, Tổng KTNN đăng trên Tạp chí Cộng sản số
5/2013). Bài viết đã làm rõ vai trò của KTNN trong đấu tranh phòng, chống
tham nhũng; phân tích những kết quả đã đạt được, những tồn tại, hạn chế và
nguyên nhân tồn tại trong phòng, chống tham nhũng của KTNN, đồng thời đề
xuất các giải pháp nhằm nâng cao vai trò của KTNN trong đấu tranh phòng,

9
chống tham nhũng. Mặc dù bài viết có giải pháp hoàn thiện về cơ sở pháp lý,
song cũng mới chỉ giới hạn ở một số quy định về vị trí, vai trò và trách nhiệm
của KTNN trong phòng, chống tham nhũng ở các đạo luật có liên quan.
1.1.2. Nhóm công trình nghiên cứu liên quan đến hoàn thiện pháp
luật về kiểm toán nhà nước
Điển hình trong số đó là các công trình dưới đây:

"Hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu c
ầu xây dựng Nhà nước
pháp quyền XHCN" (Bài của PGS.TS Hà Hùng Cường, Bộ trưởng Bộ Tư
pháp đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 1/2009). Bài viết đã phân tích
một số vấn đề lý luận về hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây
dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay; nhận diện những hạn
chế của hệ thống pháp luật hiện hành và đề xuấ
t phương hướng hoàn thiện hệ
thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở
nước ta hiện nay.
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2009) "Hoàn thiện pháp luật về
trách nhiệm người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện
nay - Vấn đề và giải pháp", do PGS.TS Trịnh Đức Thảo, Viện Nhà nước và
Pháp luật, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh làm chủ
nhi
ệm. Đề tài đã đề cập khá toàn diện cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về
trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước; phân tích
đánh giá những ưu điểm, hạn chế, bất cập và nguyên nhân pháp luật hiện hành
về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước; đề xuất
các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người
đứng
đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay.
Trên đây là hai công trình nghiên cứu của các tác giả ngoài ngành
KTNN có ý nghĩa về mặt lý luận và phương pháp luận trong quá trình nghiên
cứu luận án. Mặc dù các công trình nêu trên không trực tiếp nghiên cứu hoàn
thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước, song gợi mở hướng nghiên cứu cho

10
luận án về cơ sở lý luận: Khái niệm, nội dung điều chỉnh, vai trò của pháp luật
về kiểm toán nhà nước, tiêu chí hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước,

những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đối với hoàn thiện
pháp luật về kiểm toán nhà nước. Đồng thời, cũng gợi mở hướng nghiên cứu
cho luận án về các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà n
ước:
Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về nội dung, nhóm giải pháp hoàn thiện
hình thức pháp luật và nhóm giải pháp tổ chức thực hiện.
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ (2002) “Phương hướng và giải
pháp xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước”, do
Ông Hà Ngọc Son, Phó Tổng KTNN làm chủ nhiệm. Đây là đề tài khoa học
cấp bộ có mục tiêu: Xác định những quan điểm
định hướng trong phát triển
KTNN và các nguyên tắc trong xây dựng hệ thống pháp luật kiểm toán nhà
nước; đề xuất nội dung chủ yếu và hình thức của hệ thống pháp luật về kiểm
toán nhà nước; kiến nghị hệ thống các giải pháp trong xây dựng và tổ chức
thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước. Đề tài đã nghiên cứu các vấn đề lý
luận chủ yếu về hệ thống pháp lu
ật kiểm toán nhà nước: Khái niệm và vai trò
của hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước, cấu trúc bên trong bao gồm các
chế định, các QPPL ; hình thức biểu hiện bên ngoài của nó là hệ thống các
văn bản pháp luật và mối quan hệ giữa nội dung và hình thức của nó trong
tổng thể hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước. Đề tài cũng đã nghiên cứu
quá trình ra đời, phát triển và thực trạng hệ thống pháp luật về ki
ểm toán nhà
nước; trên cơ sở đó phân tích, đánh giá thực trạng, rút ra những ưu điểm, hạn
chế, những nguyên nhân của quá trình xây dựng, nội dung, hình thức và việc
tổ chức thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước. Tuy nhiên, do Đề tài được
nghiên cứu ở giai đoạn đầu thành lập KTNN, trong điều kiện chưa có Luật
Kiểm toán nhà nước, đến nay tình hình đã có những thay đổi rất c
ơ bản, nên
những vấn đề lý luận và thực tiễn mới chỉ được nghiên cứu rất cơ bản, chưa

toàn diện và sâu.

11
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2008) "Cơ sở lý luận và thực tiễn
sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước", do Ông Hoàng Văn Chương,
Vụ trưởng Vụ Pháp chế làm chủ nhiệm, tác giả luận án là một thành viên
của đề tài. Đề tài đã làm rõ cơ sở lý luận của việc sửa đổi, bổ sung Luật
Kiểm toán nhà nước; đánh giá thực trạng về tổ
chức thực hiện, phân tích
hạn chế, bất cập của Luật Kiểm toán nhà nước; đề xuất phương hướng và
giải pháp sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước. Tuy nhiên, do địa vị
pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp, nên những nội
dung đề xuất sửa đổi, bổ sung chưa đáp ứng yêu cầu sửa đổi cơ bản và toàn
diện Luật Kiểm toán nhà nướ
c.
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2008) "Địa vị pháp lý của KTNN
trong đạo luật cơ bản là Hiến pháp", do PGS. TS Lê Huy Trọng, Kiểm toán
trưởng KTNN khu vực III làm chủ nhiệm, tác giả luận án là Phó chủ nhiệm đề
tài. Đề tài đã nghiên cứu, phân tích những vấn đề cơ bản về Hiến pháp - đạo
luật cơ bản của Nhà nước và sự cần thiết phải quy định địa vị pháp lý c
ủa
KTNN trong Hiến pháp; phân tích, đánh giá thực trạng về địa vị pháp lý của
KTNN và kinh nghiệm quốc tế; đề xuất định hướng và giải pháp xác lập địa
vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp. Tuy nhiên, đề tài chưa đề cập đến giải
pháp hoàn thiện Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan cho phù
hợp yêu cầu hiến định địa vị pháp lý của KTNN.
"Những vấn đề đặt ra và kiến nghị sửa
đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà
nước” (Bài của TS. Đinh Trịnh Hải, Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Tài chính - Ngân
sách của Quốc hội đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 11/2010). Bài viết phân

tích những yêu đối với KTNN, những bất cập và đề xuất một số nội dung
mang tính định hướng cho việc sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước.
Tuy nhiên, bài viết mới đề cập hoạt động KTNN trong mối quan hệ
trợ giúp
Quốc hội quyết định và giám sát NSNN, chưa đánh giá toàn diện những bất
cập cần sửa đổi, bổ sung của Luật Kiểm toán nhà nước.

12
“Địa vị pháp lý - tính độc lập trong Luật Kiểm toán nhà nước, những
vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện” (Bài của TS. Mai Vinh, KTNN
khu vực I trực thuộc KTNN đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 6/2011). Trên cơ
sở khái quát những kết quả đã đạt được sau 6 năm thực hiện Luật Kiểm toán
nhà nước, tác giả đi sâu phân tích thực trạng và nguyên nhân của sự bất cập
trong quy đị
nh về địa vị pháp lý, tính độc lập của KTNN trong Luật Kiểm
toán nhà nước; đồng thời, đưa ra yêu cầu và đề xuất phương hướng sửa đổi,
bổ sung Hiến pháp, Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có quan nhằm nâng
cao địa vị pháp lý, bảo đảm tính độc lập của KTNN. Tuy nhiên, tác giả chưa
đề xuất cụ thể nội dung quy định về KTNN cần bổ sung vào Hiến pháp, nội
dung sửa đổi, b
ổ sung Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan.
“Kinh nghiệm các nước trên thế giới xác lập địa vị pháp lý của KTNN
trong Hiến pháp và vận dụng cho Việt Nam” (Bài của Ths. Đặng Văn Hải,
Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 3/2011). Trên cơ
sở nghiên cứu Hiến pháp của các nước trên thế giới đưa ra những nhận xét về
tính phổ biến của những quy định về đị
a vị pháp lý của KTNN trong Hiến
pháp, rút ra những kinh nghiệm tham khảo cho việc đề xuất nội dung quy
định về địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp ở Việt Nam.
“Kinh nghiệm quốc tế trong quy định về xử lý hành vi vi phạm Luật

Kiểm toán nhà nước và khả năng vận dụng ở Việt Nam” (Bài của Ths. Đặng
Văn Hải, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 5,
6/2011). Trên cơ s
ở nghiên cứu Luật Kiểm toán nhà nước của các nước trên
thế giới đưa ra những nhận xét về tính phổ biến của những quy định về các
biện pháp chế tài trong Luật Kiểm toán của các nước, rút ra những kinh
nghiệm tham khảo cho việc đề xuất các hình thức xử lý đối với những hành vi
vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.
Ngoài ra, còn nhiều đề tài khoa học của KTNN
đề cập đến nhiều khía
cạnh khác nhau về tổ chức cũng như hoạt động của KTNN; nhiều tài liệu của

13
các dự án mà KTNN hợp tác đã cung cấp rất nhiều nguồn tài liệu để tác giả có
thể tham khảo và hình thành nên những ý tưởng mới, đưa ra phương hướng,
và giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước trong điều kiện xây
dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay.
Tác giả cũng đã bảo vệ thành công Luận văn thạc sỹ luật học "Pháp chế
xã hội ch
ủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở Việt Nam" năm 2009 tại
Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh. Đây là luận văn chuyên
khảo đầu tiên nghiên cứu tương đối toàn diện và hệ thống về Pháp chế xã hội
chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở Việt Nam, có giá trị to lớn về lý
luận và thực tiễn: Xác định khái niệm, nội dung của pháp chế trong ho
ạt động
kiểm toán nhà nước; chỉ ra được những đặc trưng của pháp chế XHCN trong
hoạt động kiểm toán nhà nước; chỉ ra được những ưu điểm, tồn tại và nguyên
nhân của những tồn tại về thực trạng pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán
nhà nước; xác lập hệ thống giải pháp có tính khả thi nhằm bảo đảm pháp chế
XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước

ở nước ta hiện nay. Mặc dù Luận
văn có giải pháp về hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước, song
mới chỉ dừng ở các quan điểm và đề xuất chung, chưa có điều kiện nghiên cứu
sâu và toàn diện vấn đề hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước.
Trên đây là các công trình nghiên cứu tiêu biểu trong nước có liên quan
đến đề tài luận án. Qua nghiên cứu cho thấy, nhìn chung các công trình đã
công bố nêu trên có nhữ
ng đóng góp quan trọng trên những khía cạnh nhất
định trong việc giải quyết các vấn đề lý luận và thực tiễn về pháp luật kiểm
toán nhà nước trong những giai đoạn lịch sử nhất định, có thể tham khảo, kế
thừa có chọn lọc trong quá trình nghiên cứu luận án. Từ tình hình nghiên cứu
trên có thể khẳng định cho đến nay chưa có công trình khoa học nào đã được
công bố ở trong nước nghiên cứu một cách hoàn ch
ỉnh và có hệ thống về hoàn
thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước
pháp quyền XHCN Việt Nam.

14
1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU NGOÀI NƯỚC LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
Ngân hàng phát triển Châu Á đã tài trợ cho KTNN triển khai nghiên
cứu xây dựng pháp luật và trợ giúp trong việc tăng cường năng lực, đào tạo
cán bộ với hai giai đoạn đã góp phần to lớn cho việc triển khai nghiên cứu
khoa học trên nhiều lĩnh vực. Tiếp đó là sự trợ giúp rất lớn của KTNNLB Đức
với dự án GTZ thực hiện trong nhiều năm đã cho ra đời nhiều tài liệu quan
tr
ọng. Các công trình khoa học ở ngoài nước có liên quan đến luận án cũng
được chia làm hai nhóm chủ yếu sau đây:
1.2.1. Nhóm công trình nghiên cứu về Kiểm toán Nhà nước và pháp
luật về kiểm toán nhà nước
Điển hình trong số đó là một số công trình sau đây:

Tuyên bố Lima về hướng dẫn các nguyên tắc kiểm toán, tài liệu dịch
của Dự án GTZ-KTNN Việt Nam - KTNN Liên bang Đức (2001).
Đại hội lần thứ IX của các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI) t
ổ
chức tại Lima, thủ đô của Pêru đã thông qua chỉ dẫn hoạt động kiểm toán của
các cơ quan Kiểm toán tối cao gọi tắt là Tuyên bố Lima. Tuyên bố Lima đã
được Đại hội lần thứ IX của INTOSAI thông qua vào tháng 10/1977. Nội
dung của bản Tuyên bố này là kết quả của sự hợp tác nghiên cứu giữa các
thành viên của INTOSAI, đây là những định hướng cơ bản và đã được thừa
nh
ận như là những thông lệ phổ biến đối với việc thiết lập và tổ chức cơ quan
Kiểm toán tối cao, tổ chức kiểm tra tài chính từ bên ngoài đối với nền tài
chính công ở mọi quốc gia.
Mặc dù Tuyên bố Lima không bị ràng buộc về mặt pháp lý quốc tế,
nhưng nó được xem như là một văn kiện chung thích hợp với mọi hình thức
tổ chức hệ thống ki
ểm tra tài chính ở các nước thành viên. Hầu hết các nước
trên thế giới đều công nhận Tuyên bố Lima là chuẩn mực cho hoạt động kiểm
toán nhà nước đạt hiệu quả mong muốn. Chính vì vậy, Tuyên bố Lima là cơ
sở thích hợp để nhiều nước vận dụng trong việc ban hành các quy định về tổ
chức và hoạt động của KTNN.

15
Toàn bộ Tuyên bố Lima gồm 7 phần, với 25 điều khoản, quy định về:
Mục đích và hình thức kiểm toán; địa vị pháp lý và nguyên tắc hoạt động;
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Kiểm toán tối cao; phương pháp
và quy trình kiểm toán; báo cáo kiểm toán. Những nội dung cơ bản của Tuyên
bố Lima nêu trên cần phải được vận dụng, quán triệt trong việc thiết lập t
ổ
chức, triển khai hoạt động kiểm tra tài chính công ở tất cả các cơ quan Kiểm

toán tối cao trên thế giới.
Mandates of Supreme Audit Institutions, INTOSAI (2001), đã đưa ra
mô hình tổ chức của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới. Theo nghiên
cứu của INTOSAI về địa vị pháp lý của các cơ quan kiểm toán tối cao thực
hiện với 70 nước có kết quả như sau: Tỷ lệ các nước tổ chức cơ quan KTNN
theo mô hình trự
c thuộc cơ quan lập pháp chiếm tỷ lệ cao nhất (40%), tiếp
đến là các nước tổ chức theo mô hình KTNN độc lập (30%), các nước tổ chức
theo mô hình thuộc cơ quan hành pháp chiếm tỷ lệ 17%. Các nước còn lại tổ
chức theo các mô hình khác nhau như thuộc nhà vua hay thuộc (như) ngành
tư pháp. Tuy nhiên, mô hình này ở các châu lục lại rất khác nhau:
Các nước châu Âu, châu Mỹ thiên về mô hình tổ chức cơ quan KTNN
trực thuộc cơ quan lập pháp (55% số nước châu Âu, 41,6% các n
ước châu
Mỹ) tiếp theo là tổ chức theo mô hình độc lập (32% số nước châu Âu); chỉ có
3,2% số nước châu Âu tổ chức theo mô hình thuộc cơ quan hành pháp.
Các nước châu Á có thiên hướng về mô hình tổ chức cơ quan KTNN
độc lập 33,3%, trong khi đó có 28,5% số nước châu Á tổ chức theo mô hình
KTNN trực thuộc cơ quan hành pháp, chỉ có 23,8% số nước châu Á tổ chức
theo mô hình thuộc cơ quan lập pháp. Điểm đáng lưu ý là, với các nước châu
Á thì đa số
các nước thuộc khối ASEAN tổ chức theo mô hình KTNN độc lập
với ngành lập pháp và ngành hành pháp (Indonesia, Phi-lip-pin, Singapore,
Thái lan, Malayxia) chiếm 50% số nước thuộc khối ASEAN.
Các nước châu Phi và châu Đại dương có xu hướng tổ chức theo mô
hình cơ quan KTNN độc lập với hành pháp và lập pháp (37,5% số nước ở hai

16
châu lục này), tiếp đến là mô hình trực thuộc Quốc hội (25%) và thuộc ngành
hành pháp chỉ có 12,5%. Mặc dù tài liệu mới chỉ đề cập tới một khía cạnh cụ

thể là mô hình tổ chức của các cơ quan kiểm toán tối cao trong tổ chức bộ
máy nhà nước của các quốc gia trên thế giới, song đây cũng là một tài liệu
tham khảo rất có giá trị trong việc đề xuất mô hình KTNN ở nước ta hiện nay.
“So sánh quốc tế địa vị pháp lý và các chức năng của cơ quan Kiểm
toán tối cao”, của Giáo sư, Tiến sĩ luật học Albert von Mutius, Giảng viên về
Luật công và khoa học hành chính đồng thời là Uỷ viên Hội đồng quản trị
kiêm Giám đốc Viện khoa học hành chính Lorenz von Stein thuộc Trường
Đại học tổng hợp Christian Albrechts, Kiel (2003). Cơ sở của báo cáo được
soạn thảo là Luật về cơ quan Kiểm toán t
ối cao của các nước: Trung Quốc,
Đức, Pháp, Vương quốc Anh, Malaysia, Nga, Thái Lan, Cộng hòa Séc, Hàn
quốc, Việt Nam. Khi chọn những nước này một mặt có lưu ý đến những nước
có truyền thống kiểm toán lâu năm, nhưng cũng xét đến những nước đã ban
hành Luật mới về kiểm toán trong khuôn khổ quá trình dân chủ hóa và chuyển
đổi từ nền kinh tế kế hoạch xã hội chủ nghĩa sang một trật tự kinh tế
định
hướng nhiều hơn theo những nguyên tắc của nền kinh tế thị trường. Trong lựa
chọn các thông số kiểm toán, công trình nghiên cứu dựa vào Tuyên bố Lima.
Trong Tuyên bố này vấn đề không chỉ là soạn thảo ra những định hướng chủ
đạo mới, hơn thế nữa vấn đề là tuyển chọn và hệ thống hóa những nguyên tắc
cơ bản nhìn chung đã được công nhận của sự
kiểm tra từ bên ngoài đối với
nền tài chính công. Đây là là một văn kiện cơ bản thích hợp đồng đều với
những hệ thống khác nhau (cụ thể là hệ thống đơn tuyến và hệ thống đồng sự)
của kiểm tra tài chính, với việc đặt cho kiểm tra tài chính những vị trí khác
nhau trong hệ thống các chức năng và quyền lực nhà nước cũng như những
mứ
c độ phát triển khác nhau mà kiểm tra tài chính đã đạt được ở từng khu
vực và từng quốc gia. Mặc dù Tuyên bố Lima không có tác dụng ràng buộc
về mặt pháp lý quốc tế đối với phạm vi nội bộ quốc gia, nhưng không thể

17
đánh giá thấp ảnh hưởng của nó đối với sự phát triển của cơ quan Kiểm toán
tối cao ở từng quốc gia riêng biệt. Hầu như tất cả đều công nhận Tuyên bố
Lima là chuẩn mực đối với việc kiểm tra tài chính một cách có hiệu quả và do
vậy nó tỏ ra là cơ sở thích hợp nhất cho việc so sánh các luật về cơ quan Kiểm
toán tối cao của các nước nêu trên.
Vi
ệc so sánh trực tiếp Luật kiểm toán của các nước đã nêu theo những
góc độ đánh giá khác nhau nhằm qua đó làm rõ các định hướng chủ đạo của
Tuyên bố Lima đã được thực hiện trên bình diện hiệu lực luật pháp đến mức
nào, thể hiện trên các mặt chủ yếu:
- Tính độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao;
- Tính độc lập của các ủy viên và cán bộ kiểm toán; quan hệ c
ủa các cơ
quan Kiểm toán tối cao với các cơ quan quyền lực nhà nước;
- Tổ chức và nhân sự của cơ quan Kiểm toán tối cao;
- Quyền hạn và nghĩa vụ của cơ quan Kiểm toán tối cao.
Đây là một tài liệu quan trọng, có ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc
hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước ở mỗi quốc gia bảo đảm
tuân thủ nguyên tắc và chuẩn m
ực kiểm toán quốc tế và phù hợp thông lệ
quốc tế. Tuy nhiên, báo cáo xây dựng ở thời điểm Việt Nam chưa ban hành
Luật Kiểm toán nhà nước, nên chưa thể hiện đầy đủ sự tuân thủ chuẩn mực và
thông lệ quốc tế trong các quy định về KTNN của Nhà nước ta.
“Chức năng nhiệm vụ và địa vị pháp lý của cơ quan kiểm toán trong cơ
cấu nhà nước”, của
Hans Jurgen Fuhrmann, Ủy viên KTNNLB Đức, tài liệu
phục vụ báo cáo trước các đại diện của cơ quan lập pháp, hành pháp và
KTNN Việt Nam (2003). Báo cáo nêu rõ sự cần thiết của kiểm tra tài chính

trong hệ thống nhà nước, công tác kiểm tra tài chính của cơ quan KTNN được
gọi là kiểm tra từ bên ngoài (ngoại kiểm); nêu rõ các chức năng, nhiệm vụ của
cơ quan KTNN, bao gồm: Kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và
kiểm toán hoạt động. Về địa vị pháp lý và tính độc lậ
p của KTNN, báo cáo

18
cho rằng theo quan niệm quốc tế, cơ quan KTNN chỉ có thể hoàn thành nhiệm
vụ theo luật định của mình một cách khách quan và có hiệu lực nếu như nó
được đặt độc lập với đơn vị bị kiểm tra và được bảo vệ trước các tác động từ
bên ngoài. Vì thế trong khoa học người ta gọi tính độc lập là “vị thuốc trường
sinh” của cơ quan kiểm tra tài chính. Báo cáo cũng đưa ra các mô hình về
vị
trí của cơ quan KTNN trong phân chia quyền lực nhà nước, trong đó đặc biệt
nhấn mạnh mô hình KTNN độc lập với Quốc hội và Chính phủ được minh
họa thông qua địa vị pháp lý của KTNN LB Đức. Theo đó, ở Đức vào năm
1985, nhà lập pháp đã đưa ra quyết định kết luận cho cuộc tranh luận khoa
học về địa vị pháp lý của KTNNLB. Ngày nay, KTNNLB đứng giữa cơ quan
lập pháp và cơ quan hành pháp với t
ư cách là cơ quan kiểm tra tài chính độc
lập; có nhiệm vụ hỗ trợ cả hai cơ quan quyền lực khi ra các quyết định. Tuy
nhiên, báo cáo chưa làm rõ mối quan hệ giữa mô hình KTNN với thiết chế tổ
chức thực hiện quyền lực nhà nước, thể chế chính trị của các quốc gia trên thế
giới, những ưu điểm và hạn chế của các mô hình: KTNN độc lập với Quốc hội
và Chính ph
ủ, KTNN trực thuộc Quốc hội và KTNN trực thuộc Chính phủ.
1.2.2. Nhóm công trình nghiên cứu liên quan đến hoàn thiện pháp
luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới
Do việc khai thác tài liệu nước ngoài khó khăn và hạn chế, trong phần
này tác giả chỉ đề cập đến các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài ở

một số nước theo mô hình KTNN độc lập với Quốc hội, Chính phủ và mô
hình KTNN trực thuộ
c Chính phủ. Sau đây là một số công trình tiêu biểu:
"Cơ sở pháp lý của KTNN Liên bang Đức", của Dự án GTZ - KTNN
Việt Nam - KTNNLB Đức năm (2001). Tài liệu giới thiệu sơ lược về
KTNNLB Đức, Hiến pháp Cộng hoà Liên bang Đức (trích điều khoản quy
định về KTNN), Đạo luật về nguyên tắc ngân sách, Quy chế ngân sách Liên
bang, Luật KTNNLB, Quy chế kiểm toán của KTNNLB, Quy chế hoạt động
của KTNNLB. Theo tài liệu này, KTNNLB Đức là cơ quan Ki
ểm toán tối cao

19
của Liên bang, với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính độc lập và chỉ tuân
theo pháp luật. Địa vị pháp lý của KTNNLB, các Uỷ viên KTNNLB cũng như
những nhiệm vụ cơ bản được bảo đảm bằng Hiến pháp (Điều 114, khoản 2
Hiến pháp). Những vấn đề cụ thể được quy định trong những đạo luật riêng
như Luật KTNNLB, Quy chế ngân sách Liên bang.
“Khái quát về pháp luật kiểm toán Cộng hòa nhân dân Trung Hoa”
(Bài c
ủa Ông Wang Chang Song, Vụ trưởng Vụ Pháp chế KTNN Cộng hòa
nhân dân Trung Hoa đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 7/2004). Bài viết đã khái
quát pháp luật về kiểm toán nhà nước của Trung Quốc, bao gồm những vấn
đề về kiểm toán được quy định trong Hiến pháp, nội dung luật kiểm toán và
các quy định dưới luật. Những quy định trong Hiến pháp Trung Quốc về kiểm
toán giám sát do Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc Trung Quốc xây dựng
gồm có 2 đi
ều (Điều 91 và Điều 109) quy định liên quan đến kiểm toán. Với
những quy định trong đạo luật gốc như vậy, tháng 8/1994 Đại hội Đại biểu
nhân dân toàn quốc Trung Quốc khoá 8 đã thông qua Luật kiểm toán, quy
định một cách toàn diện những nguyên tắc cơ bản và địa vị pháp lý của kiểm

toán giám sát, trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan kiểm toán và trình tự kiểm
toán, trách nhiệm pháp lý. Trong các văn bản quy định do Quố
c vụ viện hoặc
cơ quan KTNN xây dựng nhằm cụ thể hoá, hướng dẫn thực hiện Luật kiểm
toán có một số điểm đáng chú ý về tính độc lập của kiểm toán là nêu cao kỷ
luật liêm chính hỗ trợ cho tính độc lập của KTV, theo đó tính độc lập của
KTV được xác định là có mối liên hệ chặt chẽ với kỷ luật liêm chính và kỷ
luật liêm chính đảm bả
o cho tính độc lập của KTV. Xác định kỷ luật liêm
chính là sự sống của công tác kiểm toán, tháng 1/2000 KTNN Trung Quốc đã
ban hành "Những quy định về tăng cường kỷ luật kiểm toán của KTNN" đã
quy định KTV phải tuân theo "8 điều không được phép" của kỷ luật liêm
chính kiểm toán gồm: Để đơn vị kiểm toán thu xếp chỗ ở; tiếp nhận việc bố
trí bữa ăn và chiêu đãi của đơ
n vị được kiểm toán; sử dụng phương tiện giao

20
thông của đơn vị kiểm toán mà không trả tiền; tham gia những hoạt động du
lịch, giải trí và liên hoan do đơn vị được kiểm toán thu xếp; sử dụng phương
tiện thông tin và vật phẩm của đơn vị được kiểm toán mà không trả tiền; nhận
quà biếu, tiền biếu và các loại chứng khoán có mệnh giá của đơn vị được
kiểm toán; nêu những yêu cầu không liên quan đến công tác kiểm toán; thanh
toán những phí tổ
n của công hoặc tư đối với đơn vị được kiểm toán.
Bên cạnh đó nhiều luật khác cũng có quy định liên quan về kiểm toán
như Luật Phá sản xí nghiệp, Luật Quản lý trưng thu thuế, Luật Chứng khoán,
Luật Mua sắm của Chính phủ, Luật Ngân hàng thương mại và Luật Kế toán
“Nâng cao địa vị pháp lý, đảm bảo sự độc lập trong hoạt động của các
cơ quan Kiể
m toán tối cao” (Bài của TS. Josef Moser, Tổng Thư ký

INTOSAI/ Chủ tịch Tòa Thẩm kế Áo đăng trên Tạp chí Nghiên cứu khoa học
kiểm toán số 58/2012). Trên cơ sở khẳng định sự độc lập của cơ quan Kiểm
toán tối cao là nền tảng thực hiện chức năng của Nhà nước; các yêu cầu về sự
độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao theo Tuyên bố Lima năm 1977 và
Tuyên bố Mêhicô năm 2007 (độ
c lập về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ;
độc lập về nhân sự và độc lập về tài chính), Nghị quyết A/66/209 ngày 22
tháng 12 năm 2011 của Đại hội đồng Liên hiệp quốc về sự độc lập của các cơ
quan Kiểm toán tối cao và những kinh nghiệm trong việc xác lập tính độc lập,
địa vị pháp lý của Tòa Thẩm kế Áo. Tổng Thư ký INTOSAI đã nhấn mạnh sự
cần thiết phải hiến định và nâng cao địa vị pháp lý của các cơ quan Kiểm toán
tối cao. Tổng Thư ký INTOSAI cho rằng, để cơ quan Kiểm toán tối cao thực
hiện hiệu quả các nhiệm vụ của mình, điều quan trọng là nó phải hoạt động
độc lập với đơn vị được kiểm toán và được bảo vệ khỏi các tác động từ bên
ngoài. Sự độc lập này đảm bả
o việc chuẩn bị báo cáo về kết quả kiểm toán
được cân đối, đáng tin cậy và khách quan. Vì thế, nó không chỉ tối quan trọng
đối với một nền hành chính công minh bạch, mà còn đảm bảo thực hiện hiệu
quả chức năng kiểm soát của Quốc hội đối với Chính phủ và củng cố niềm tin

21
của quần chúng vào bộ máy hành chính nhà nước. Do đó, việc hết sức quan
trọng là xác định địa vị pháp lý, tất cả quyền và nghĩa vụ của cơ quan Kiểm
toán tối cao trong Hiến pháp và các công cụ pháp lý phù hợp khác.
“Xác lập địa vị pháp lý của một cơ quan kiểm toán vào Hiến pháp là sự
cam kết mạnh mẽ của lãnh đạo mỗi nước” (Bài của Ông Hasan Bisri, Phó
Chủ tịch Ủy ban kiểm toán C
ộng hòa Indonesia đăng trên Tạp chí Nghiên cứu
khoa học kiểm toán số 58/2012). Trên cơ sở lý giải về ba câu hỏi cơ bản là:
(1) Tại sao cơ quan Kiểm toán tối cao (SAI) lại được hình thành ở một quốc

gia? (2) Vị trí của SAI ở đâu trong cơ cấu quản trị của một đất nước? và (3)
Điều gì nên được quy định đối với một SAI trong một quốc gia? Ông Hasan
Bisri đã chia sẻ kinh nghiệm trong việc hiế
n định địa vị pháp lý của Uỷ ban
Kiểm toán Indonesia (BPK). Theo ông Hasan Bisri: Ở các quốc gia, vị trí của
một cơ quan kiểm toán trong cơ cấu quản trị của các nước là rất khác nhau. Ở
Indonesia, BPK được quy định bởi Hiến pháp năm 1945 liên quan đến nhiệm
vụ quản lý và trách nhiệm giải trình đối với ngân sách của Chính phủ. Từ khi
được thành lập, BPK đã chiếm giữ một vị trí tương đương với Chính ph
ủ và
Quốc hội. Vị trí này đảm bảo tính độc lập của BPK trong việc thực hiện các
nhiệm vụ như: Quyết định mục tiêu các cuộc kiểm toán, thực hiện kiểm toán
và báo cáo các kết quả kiểm toán một cách độc lập.
Các công trình nghiên cứu liên quan đến pháp luật về kiểm toán nhà
nước ở một số nước trên đây đã cung cấp thêm cơ sở thực tiễn khẳng định v
ị
trí, vai trò, tính độc lập của KTNN trong tổ chức và hoạt động của bộ máy
nhà nước của các nước trên thế gới; kinh nghiệm các nước trong việc hiến
định địa vị pháp lý của KTNN, xây dựng Luật Kiểm toán nhà nước và các văn
bản có liên quan hình thành hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước. Tuy
nhiên, các tác giả mới chỉ phản ánh vấn đề ở mức độ khái quát, chưa phân tích
sâu và toàn diện về nội dung, hình th
ức pháp luật về kiểm toán nhà nước cũng
như kinh nghiệm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở các nước.