Phân biệt hoạt động giám sát, kiểm sát, kiểm tra, thanh tra

PHÂN BIỆT HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT,
KIỂM SÁT, KIỂM TRA, THANH TRA
TS. LÊ HỮU THẾ
Viện Kiểm sát nhân dân tối cao
Hoạt động giám sát, kiểm sát, kiểm tra, thanh tra là những hoạt động thực
hiện quyền lực nhà nước. Đây là những hoạt động mang tính tất yếu khách quan
của tất cả các Nhà nước, ở mọi thời đại lịch sử. Có thể khẳng định, ngay từ khi Nhà
nước xuất hiện trong lịch sử, bất luận Nhà nước nào cũng ban hành pháp luật để
quản lý nhà nước và tiến hành hoạt động giám sát đối với toàn xã hội trong việc
tuân thủ pháp luật của mình. Giám sát việc tuân theo pháp luật là hoạt động có tính
đặc trưng của tất cả các Nhà nước trên thế giới. Không có một Nhà nước nào tồn tại
và phát triển mà không tiến hành hoạt động giám sát. Song, nói như vậy không có
nghĩa là hoạt động giám sát của mọi Nhà nước, mọi thời đại đều giống nhau, mà nó
hoàn toàn khác nhau, phụ thuộc vào kiểu Nhà nước, vào cách thức tổ chức và hoạt
động của từng bộ máy nhà nước. Người ta không thể và không được phép đánh
đồng hoạt động giám sát của các Nhà nước phi dân chủ (chiếm hữu nô lệ + phong
kiến) và của các Nhà nước dân chủ (tư sản + xã hội chủ nghĩa). Người ta cũng
không thể đánh đồng hoạt động giám sát của các Nhà nước dân chủ với nhau, bởi
có những Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân quyền, nhưng
cũng có Nhà nước lại được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập quyền. Điểm
giống nhau cơ bản trong hoạt động giám sát của tất cả các Nhà nước, theo chúng
tôi, được thể hiện ở hai vấn đề:
- Thứ nhất, hoạt động giám sát của tất cả các Nhà nước đều là hoạt động
mang tính quyền lực chính trị (thực hiện quyền lực nhà nước).
- Thứ hai, hoạt động giám sát của tất cả các Nhà nước đều nhằm mục đích
bảo đảm cho pháp luật của mình được chấp hành một cách nghiêm chỉnh và thống
nhất (theo quan niệm của lực lượng nắm giữ quyền lực chính trị).
Trong bất kỳ một chế độ Nhà nước nào, từ chế độ Nhà nước chiếm hữu nô
lệ, phong kiến, tư bản chủ nghĩa đến xã hội chủ nghĩa, giai cấp thống trị chỉ là một
bộ phận của khối cộng đồng dân cư (hoặc là đa số hoặc là không đa số). Giai cấp
thống trị đặt ra pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với ý chí của

mình. Song, có một thực tế không ai có thể phủ nhận được là không phải lúc nào
pháp luật cũng được chấp hành một cách nghiêm chỉnh và thống nhất. Điều này có
rất nhiều lý do khác nhau, cả chủ quan lẫn khách quan. Do vậy, để đảm bảo pháp
luật luôn luôn được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất, giai cấp thống trị bắt
buộc phải thường xuyên tiến hành hoạt động kiểm tra, giám sát.
1
Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của dân, do
dân, vì dân. Tổ chức và hoạt động của nó được quán triệt bởi nguyên tắc tất cả
quyền lực thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể duy nhất của quyền lực. Quốc hội
là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, là cơ quan quyền lực tập trung vào Quốc
hội, nhưng có sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và
tư pháp trong việc thực hiện quyền lực của nhân dân. Theo Hiến pháp năm 1992,
Nhà nước ta quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã
hội chủ nghĩa. Nhà nước không chỉ ban hành Hiến pháp và hệ thống pháp luật để
quản lý xã hội, mà còn thường xuyên phải tiến hành hoạt động kiểm tra, giám sát
việc thực hiện Hiến pháp và pháp luật. Kiểm tra, giám sát là một khâu không thể
thiếu được trong quá trình quản lý không chỉ của Nhà nước ta mà còn của tất cả
các quốc gia trên thế giới. Kiểm tra, giám sát không phải là chức năng của riêng
một cơ quan nhà nước nào, mà bất kỳ cơ quan nào trong quá trình hoạt động cũng
phải tiến hành kiểm tra, giám sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực mà mình
quản lý. Giám sát, kiểm sát, kiểm tra, thanh tra, xét đến cùng, chỉ là những thuật
ngữ khác nhau để chỉ hoạt động giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật của
các cơ quan có chăng chỉ là ở cấp độ, đối tượng, phạm vi, nội dung, phương thức
thực hiện và hiệu quả pháp lý của nó. Do vậy, trước hết phải thống nhất về mặt
quan điểm là hoạt động kiểm tra, giám sát không chỉ do Quốc hội mà do nhiều cơ
quan nhà nước thực hiện tuỳ theo vị trí, chức năng, phạm vi, thẩm quyền luật định.
Theo Hiến pháp năm 1992, để đảm bảo thực hiện một cách có hiệu quả chức năng,
nhiệm vụ của các cơ quan, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, hoạt động kiểm tra,
giám sát của Nhà nước ta bao gồm một hệ thống các hình thức sau:
- Sự kiểm tra, giám sát của Quốc hội;

- Sự kiểm tra, giám sát của Chính phủ;
- Sự kiểm tra, giám sát của Viện Kiểm sát;
- Sự kiểm tra, giám sát của Toà án;
- Hoạt động thanh tra và kiểm tra nhà nước;
- Sự kiểm tra, giám sát của công dân, các tổ chức xã hội và đoàn thể quần
chúng đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước.
Để có căn cứ phân biệt hoạt động giám sát, kiểm sát, kiểm tra, thanh tra,
chúng tôi thấy cần phải tìm hiểu nội dung hoạt động kiểm tra, giám sát của các cơ
quan nhà nước được quy định trong pháp luật hiện hành của Nhà nước ta.
1- Sự kiểm tra, giám sát của Quốc hội
Theo Đều 83 Hiến pháp năm 1992, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối
cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Điều đó có nghĩa là Quốc hội giám
sát tất cả các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước (lập pháp, hành pháp và tư pháp), tất
2
cả các cơ quan nhà nước (các cơ quan nhà nước ở trung ương, địa phương, các
ngành, các cấp) và mọi công dân.
Quốc hội thực hiện quyền giám sát của mình thông qua hoạt động của Quốc
hội, các cơ quan của Quốc hội (Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và
các Uỷ ban) và các đại biểu Quốc hội với các phương pháp như xét báo cáo, thẩm
tra các dự án luật, pháp lệnh, chất vấn, xét đơn khiếu tố, kiểm tra tại chỗ. Với tư
cách là cơ quan quyền lực cao nhất, định kỳ theo quy định của pháp luật, Quốc hội
xét báo cáo của các cơ quan cao cấp của Nhà nước như Chủ tịch nước, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân
tối cao. Để giúp Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao của mình, các Uỷ ban
của Quốc hội có nhiệm vụ chủ yếu là nghiên cứu, thẩm tra các dự án luật, pháp
lệnh cũng như các dự án khác. Thông qua hoạt động kiểm tra các dự án, các Uỷ ban
của Quốc hội thực hiện sự kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của chúng. Trong quá
trình kiểm tra, thẩm định nêu trên, các Uỷ ban của Quốc hội có quyền yêu cầu các
thành viên của Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện
Kiểm sát nhân dân tối cao, các cơ quan hữu quan khác trình bày hoặc cung cấp các

tài liệu về những vấn đề cần thiết cho quá trình thẩm tra.
Quyền giám sát tối cao của Quốc hội còn được thể hiện bởi các đại biểu
Quốc hội. Các đại biểu Quốc hội thông qua chế độ tiếp xúc và báo cáo với cử tri,
tiến hành xem xét, theo dõi, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.
Đây là hoạt động kiểm tra mà đại biểu Quốc hội thường xuyên thực hiện.
Theo Hiến pháp 1992, đại biểu Quốc hội còn có quyền chất vấn Chủ tịch
nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, các thành viên Chính phủ, Chánh
án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Quyền
chất vấn của đại biểu Quốc hội có thể được thực hiện trong thời gian Quốc hội họp
hoặc trong thời gian Quốc hội không họp.
Để thực hiện quyền giám sát của mình, đại biểu Quốc hội còn có quyền yêu
cầu các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, các tổ chức kinh tế trả lời những vấn
đề mà mình quan tâm hoặc cung cấp các tài liệu cần thiết.
2- Sự kiểm tra, giám sát của Chủ tịch nước
Theo Hiến pháp 1992, với tính cách là người đứng đầu Nhà nước, Chủ tịch
nước kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của các pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban
thường vụ Quốc hội về việc bổ nhiêm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ
trưởng, các thành viên khác của Chính phủ và việc tuyên bố tình trạng chiến tranh
khi Nhà nước bị xâm lược (Điều 103 khoản 7).
3- Sự kiểm tra, giám sát của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ
Theo Điều 109 Hiến pháp 1992, Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc
hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Nhà nước ta. Chính phủ thống nhất
quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng,
3
an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến
pháp và pháp luật. Để thực hiện được những nhiệm vụ to lớn và nặng nề trên (được
cụ thể hoá ở Điều 112 Hiến pháp 1992), Chính phủ được quyền hướng dẫn và kiểm
tra Hội đồng nhân dân thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, tạo
điều kiện để Hội đồng nhân dân thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn theo luật định.
Tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra

và kiểm tra nhà nước, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; chỉ đạo
việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết
hoặc tham gia... Nói ngắn gọn lại, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng,
thủ trưởng cơ quan ngang bộ và cơ quan thuộc Chính phủ có quyền ban hành các
văn bản được quy định trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và kiểm tra
việc thi hành các văn bản đó đối với tất cả các ngành, các địa phương và cơ sở.
4- Sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước ở địa phương
Hoạt động kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước ở địa phương do Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp tiến hành trong phạm vi đơn vị hành
chính - lãnh thổ của mình.
Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (các Điều 120, 121, 122), Hội đồng
nhân dân với tư cách là cơ quan đại biểu của nhân dân và cơ quan quyền lực nhà
nước ở địa phương có quyền ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành
nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế -
xã hội và ngân sách; về quốc phòng, an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định
thực hiện các nghị quyết đó. Hội đồng nhân dân thực hiện quyền kiểm tra, giám sát
việc thực thi Hiến pháp, pháp luật bằng cách xét báo cáo của Chủ tịch Uỷ ban nhân
dân, của Chánh án Toà án nhân dân, của Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân cùng
cấp và của thủ trưởng các cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân.
Đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp có quyền trực tiếp kiểm tra, giám sát
việc thực hiện Hiến pháp, pháp luật thông qua mối liên hệ với cử tri, chất vấn Chủ
tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch và các thành viên Uỷ ban nhân dân, Chánh án
Toà án nhân dân và Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp...
Theo các Điều 123, 124 Hiến pháp năm 1992, Uỷ ban nhân dân với tư cách
là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định ra quyết định,
chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó.
5- Sự kiểm tra, giám sát của Viện Kiểm sát
Theo Hiến pháp và Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân năm 1992, Viện
Kiểm sát nhân dân ở nước ta được tổ chức ra với chức năng kiểm sát việc tuân theo

pháp luật và thực hành quyền công tố, nhằm bảo đảm cho pháp luật được chấp
hành nghiêm chỉnh và thống nhất.
4
Viện Kiểm sát nhân dân tối cao kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các bộ,
các cơ quan ngang bộ, các cơ quan khác thuộc tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân
dân và công dân, thực hành quyền công tố. Các Viện Kiểm sát nhân dân địa
phương, các Viện Kiểm sát quân sự kiểm sát việc tuân theo pháp luật, thực hành
quyền công tố trong phạm vi trách nhiệm do luật định.
Viện Kiểm sát nhân dân các cấp thực hiện quyền kiểm tra, giám sát của mình
thông qua các hoạt động kiểm sát chung (nay gọi là kiểm sát việc tuân theo pháp
luật trên lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội), kiểm sát điều tra, kiểm sát xét xử,
kiểm sát giam giữ cải tạo, kiểm sát thi hành án, kiểm sát xét khiếu tố.
6- Sự kiểm tra, giám sát của Toà án
Theo Hiến pháp và Luật tổ chức Toà án nhân dân hiện hành, hệ thống Toà án
ở nước ta (gồm Toà án nhân dân tối cao, các Toà án luật định) được thành lập để
thực hiện chức năng xét xử. Bằng hoạt động xét xử, Toà án phát hiện ra những vi
phạm, những hành vi phạm tội để xử lý theo pháp luật, bảo vệ trật tự, kỷ cương
của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Nhân danh Nhà nước,
bằng các bản án và quyết định của mình, Toà án đưa ra những phán quyết, xử lý
đối với các hành vi vi phạm Hiến pháp và pháp luật, bảo vệ chế độ, bảo vệ quyền
làm chủ của nhân dân.
Với những nét trình bày ngắn gọn trên về nội dung hoạt động kiểm tra, giám
sát của các cơ quan nhà nước, chúng ta có thể thấy một cách rõ ràng là hệ thống
pháp luật hiện hành của Nhà nước ta đã quy định cụ thể, rộng rãi một hệ thống các
hình thức kiểm tra, giám sát, được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước ở mọi cấp
độ, mọi góc độ. Điểm chung nhất là toàn bộ hoạt động kiểm tra, giám sát của tất cả
các cơ quan nhà nước đều nhằm một mục đích là bảo đảm cho Hiến pháp và pháp
luật được tuân thủ một cách nghiêm chỉnh và thống nhất trong mọi hoạt động của
Nhà nước và xã hội.
Về mặt thuật ngữ, theo chúng tôi, có thể phân biệt hoạt động giám sát, kiểm

sát, kiểm tra, thanh tra như sau:
Hoạt động giám sát của các cơ quan nhà nước theo nghĩa đầy đủ là hoạt động
theo dõi, kiểm tra, xem xét, đánh giá hoạt động của một tổ chức hoặc cá nhân xem
có đúng với những điều đã được pháp luật quy định không, trong đó Hiến pháp
được coi là “chuẩn”, có tính chất nền tảng.
Mọi hình thức giám sát, xét đến cùng, đều là hoạt động thực hiện quyền lực
nhà nước, nhằm bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật được thực hiện một cách
nghiêm chỉnh và thống nhất.
Trong lịch sử Nhà nước và pháp luật thế giới hiện đại, hoạt động giám sát
việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật được tổ chức theo nhiều cách khác nhau. Đối
với các Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân quyền, Nghị
viện không được xem là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, mà chỉ được xem là
5