Hoàn thiện thể chế vùng kinh tế trọng điểm phía nam

Hồn thiện thể chế vùng kinh tế trọng điểm phía Nam
- Bài học từ các nước trên thế giới
1. Đặt vấn đề
Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam thành lập từ năm 1998, ban đầu gồm 6
tỉnh, thành phố và hiện nay vùng kinh tế này gồm 8 tỉnh, thành phố, bao
gồm thành phố Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình Dương, Bà Rịa - Vũng Tàu,
Bình Phước, Tây Ninh, Long An và Tiền Giang. Trong đó, thành phố Hồ
Chí Minh được xác định là hạt nhân, là đầu tàu của cả vùng. Tuy nhiên,
thực tế cho thấy tiềm năng phát triển của từng địa phương đặt trong mối
liên kết với các địa phương khác vẫn chưa phát huy hiệu quả. Một trong
những nguyên nhân quan trọng nhất ảnh hưởng đến hiệu quả của liên kết
vùng tại Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam trong thời gian qua chính là thể
chế liên kết vùng. Thể chế là yếu tố quyết định tăng trưởng dài hạn của
nền kinh tế, động lực quan trọng của phát triển. Ngồi một vài quyết định
mang tính chủ trương của Thủ tướng Chính phủ, thể chế liên kết vùng hiện
tại tại Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam thiếu hẳn các nguyên tắc mang
tính chủ đạo và các khung quy định chi tiết cho tiến trình liên kết. Bên cạnh
đó, tổ chức bộ máy vận hành liên kết vùng thật sự chưa đủ thiếu quyền
năng và cơ chế thực thi thiếu hiệu quả. Giải quyết những điểm nghẽn này
chính là giải pháp then chốt nhất để thúc đẩy phát triển liên kết vùng kinh
tế trọng điểm phía Nam hiệu quả hơn trong thời gian tới.
2. Tiếp cận nghiên cứu về thể chế liên kết vùng
Theo trường phái kinh tế học thể chế nguyên bản, thể chế là tính quy
chuẩn của hành vi hoặc các quy định xác định hành vi trong những tình
huống cụ thể, được các thành viên của nhóm xã hội chấp nhận về cơ bản
và sự tuân thủ các quy tắc đó là do bản thân tự kiểm sốt hoặc do quyền
lực bên ngồi khống chế (Nguyễn Hồng Nga, 2015, tr.3). Trường phái
“kinh tế học tân thể chế” cho rằng thể chế là những ràng buộc do con
người tạo ra, nhằm định hình các mối quan hệ tương tác về chính trị, kinh
tế và xã hội, nền kinh tế theo chiều tăng trưởng, trì trệ hay suy giảm
(Douglass C. North, 1991). Để có cái nhìn rõ nét hơn về vai trị và tác động

của thể chế, Ngân hàng Thế giới (WB, 2002) xem xét thể chế ở ba trụ cột
tương hỗ. Theo đó, thể chế là quy tắc (luật lệ), cơ chế thực thi và tổ chức
gắn liền với cơ chế thực thi đó. Ở đây, cần thấy rằng, cơ chế thực thi và tổ
chức gắn liền với cơ chế thực thi đó cũng hoạt động trên cơ sở các quy


tắc, luật lệ. Ngược lại, bản thân chúng cũng tác động đến việc đảm bảo
thực hiện các quy tắc, luật lệ đó trên thực tế.
Các cơng trình nghiên cứu về thể chế liên kết vùng của các quốc gia trên
thế giới đã chỉ ra rằng chính sách, pháp luật của nhà nước (Trần Thị
Thanh Hương, 2015) hay bộ máy tổ chức và cơ chế điều phối (Trần Thị
Thanh Hương, 2015; CIEM, 2011; Ruben G. Mercado, 2002; Hoàng Ngọc
Phong, 2007) là những vấn đề cốt lõi trong xây dựng thể chế liên kết vùng.
Trên cơ sơ tiếp cận đó, nghiên cứu sẽ phân tích thể chế liên kết vùng tại
Trung Quốc, Hàn Quốc và CHLB Đức, để từ đó đề xuất các kiến nghị
nhằm hoàn thiện thế chế liên kết vùng tại Vùng kinh tế trọng điểm phía
Nam.
3. Kinh nghiệm liên kết vùng của các nước
3.1. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Khi chuyển sang nền kinh tế thị trường, Trung Quốc đã thay đổi tư duy
theo quan điểm phát triển phi cân đối, khuyến khích và tạo điều kiện cho
các vùng có tiềm năng phát triển nhanh hơn hẳn các vùng khác và trở
thành động lực thúc đẩy sự phát triển của các vùng ít tiềm năng hơn, đồng
thời tạo nguồn lực để đầu tư vào các vùng kém phát triển hơn. Trong các
liên kết vùng miền để phát triển tại Trung Quốc, hợp tác vùng Chu Giang
mở rộng có thể được xem là mơ hình thành cơng tại Trung Quốc với
những đặc điểm và cơ chế vận hành phù hợp. Hợp tác khu vực Chu Giang
mở rộng của Trung Quốc là hợp tác vùng lớn nhất của quốc gia này trước
hết là hợp tác vùng miền trong nước với sự liên kết giữa 9 tỉnh và 2 khu
hành chính đặc biệt, nhưng đồng thời cũng là sự chuẩn bị địa bàn cho hợp

tác đối ngoại thông qua các mối quan hệ ngày càng rộng rãi với các nước
ASEAN. Một số bài học kinh nghiệm trong việc liên kết để vùng phát triển
từ hợp tác vùng Chu Giang mở rộng, đặc biệt là bài học về xây dựng thể
chế, chính sách là:
Thứ nhất, liên kết vùng được hình thành từ nhu cầu thực tiễn của các địa
phương dựa trên nền tảng vận dụng những chính sách, chủ trương chủ
của Nhà nước chứ khơng phải từ sự thành lập của trung ương. Do đó, liên
kết vùng nhận được sự ủng hộ tích cực của chính quyền các địa phương
tham gia.
Thứ hai, từng bước xây dựng, hoàn thiện thể chế hoạt động và cơ chế vận
hành theo phương thức dị tìm, khơng nóng vội. Năm đầu tiên các bên
tham gia hợp tác đã ký được hiệp định khung, đạt được sự nhất trí cao về


nhận thức. Năm thứ hai đã đưa ra được cương yếu quy hoạch, phương
hướng hợp tác đã được xác định rõ ràng hơn. Năm thứ ba đưa ra được
những hạng mục cụ thể và tổ chức thực hiện một cách chu đáo. Năm thứ
tư các lĩnh vực hợp tác được mở rộng, xúc tiến thực thi các hạng mục một
cách thực chất.
Thứ ba, xây dựng các khuôn khổ hợp tác và cơ chế phối hợp rõ ràng. Hai
khuôn khổ hợp tác bao gồm Diễn đàn hợp tác và phát triển vùng Chu
Giang mở rộng và Hội nghị đàm phán kí kết kinh tế thương mại vùng Chu
Giang mở rộng. Các cơ chế phối hợp gồm (i) Chế độ hội nghị liên tịch; (ii)
Chế độ cơng tác của Ban Thư kí Hội nghị liên tịch; (iii) Chế độ phối hợp
giữa Tổng thư kí (chính quyền) của các tỉnh, khu; (iv) Chế độ Văn phịng
chun trách.
Thứ tư, các chính sách và cơ chế hợp tác được bản thân các địa phương
xây dựng thông qua các hội nghị và diễn đàn dưới sự giám sát của Trung
ương. Các quy hoạch được xây dựng sao cho phù hợp nhất với đặc điểm
và tình hình phát triển của vùng dựa trên định hướng phát triển chung của

các nước.
Thứ năm, cơ chế hợp tác được xây dựng rõ ràng và phân công thực hiện
rõ ràng. Diễn đàn, Hội nghị liên tịch được tổ chức giữa những người đứng
đầu chính quyền của các địa phương, xác định phương hướng, nội dung
hợp tác. Diễn đàn đóng vai trị xây dựng cơ chế và thiết kế chính sách cho
của Vùng. Tiếp đó, Hội chợ thương mại đóng vai trị thúc đẩy hợp tác và
trao đổi giữa các tỉnh/khu. Tiếp nữa, nội dung và các lĩnh vực hợp tác
được chính quyền và giới doanh nghiệp các các tỉnh/khu không ngừng
thúc đẩy và mở rộng.
3.2. Kinh nghiệm ở Hàn Quốc
Hàn Quốc là một đất nước chính thể, có 9 tỉnh và 7 thành phố đô thị
(tương đương 7 tỉnh), dưới cấp tỉnh là cấp quận - huyện - thành phố. Hàn
Quốc cũng là đất nước có nhiều nét tương đồng với Việt Nam. Những năm
gần đây, chính sách phát triển vùng của Hàn Quốc không chỉ tập trung về
vấn đề lãnh thổ trong tiến trình lập kế hoạch phát triển mà cịn khơng
ngừng mở rộng tăng cường sự tự chủ, cơ hội cho các chính quyền địa
phương, đồng thời thiết lập các cơ chế khuyến khích phù hợp tạo điều kiện
cho các địa phương hợp tác cùng nhau. Về tổng thể, hoạt động liên kết
vùng ở Hàn Quốc được thực hiện qua hai phương thức bắt buộc và tự
nguyện. Có thể nhận định một số vấn đề về liên kết vùng ở Hàn Quốc như
sau:


Một là, tùy từng giai đoạn phát triển khác nhau mà mục tiêu liên kết các địa
phương trong phát triển vùng được điều chỉnh cho phù hợp. Theo đó, cơ
cấu tổ chức điều phối liên kết vùng cũng phải được thay đổi, nhằm đáp
ứng những yêu cầu về phối hợp nguồn lực, chia sẻ lợi ích và giám sát hiệu
quả.
Hai là, vai trò của trung ương được nhấn mạnh khi vừa là cơ quan khuyến
khích, tài trợ kinh phí; vừa là cơ quan dẫn dắt, định hướng chính sách; vừa

là cơ quan giám sát, kiểm tra thực hiện liên kết vùng. Trong đó, việc duy trì
sự chủ động, sáng tạo ở mỗi địa phương là rất cần thiết.
Ba là, hoạt động liên kết vùng dù là bắt buộc hay tự nguyện thì cũng phải
được thể chế hóa trong luật pháp. Như thế mới nâng cao được tính pháp
lý của cơ chế liên kết.
Bốn là, công tác tổ chức cán bộ trong những tổ chức điều phối vùng cũng
là vấn đề cần phải lưu tâm để làm sao, vừa huy động được nguồn nhân
lực chất lượng cao, vừa hạn chế tính cục bộ địa phương.
3.3. Kinh nghiệm liên kết vùng ở Đức
Đức là một nước cộng hòa đại nghị liên bang, bao gồm 16 bang
(Bundeslnder), trong đó có 3 Thành phố có thẩm quyền bang
(Stadtstaaten) là Berlin, Hamburg và Bremen. Để có thể quản lý bang một
cách có hiệu quả hơn, các bang có thể hình thành các vùng
(Regierungsbezirke), song các vùng này khơng phải là một đơn vị hành
chính độc lập mà chỉ có thể coi đó là đại diện của chính quyền bang ở khu
vực đó. Chính sách phát triển liên kết vùng ở Đức đã được quan tâm từ
nhiều thập kỷ nay, đặc biệt là sau chiến tranh thế giới lần thứ 2. Động lực
cốt lõi để hoàn thành các mục tiêu liên kết này là phải tạo ra một “tài sản
chung” của các địa phương, tạo điều kiện cho các địa phương cùng khai
thác và sử dụng tài sản đó. Liên kết vùng giữa các địa phương ở Đức có
những vấn đề nổi bật như sau:
Một là, trong liên kết các địa phương ở Đức, vì tính độc lập cao của mỗi
cấp hành chính nên phương thức liên kết chủ yếu là tự nguyện. Theo đó,
động lực để liên kết là cần phải hình thành tài sản chung theo nhiều hình
thức khác nhau.
Hai là, trong quá trình liên kết các địa phương, trung ương cần thực hiện
phân cấp đa dạng với các hình thức phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội
và đặc trưng lịch sử. Phân cấp phải gắn liền cơ chế phối hợp, kiểm tra,
giám sát, đặc biệt là trong công cụ quy hoạch.

Ba là, liên kết các chính quyền địa phương thường tạo lập các cơng cụ tập
trung vào hỗ trợ tài chính cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng, hỗ trợ lập
nghiệp tại những địa phương kém phát triển.
Bốn là, khuyến khích sự tham gia độc lập, tự nguyện của các tổ chức
ngồi hệ thống chính quyền và người dân để giảm tải nguồn lực công và
nâng cao hiệu quả quản lý.
4. Bài học kinh nghiệm cho vùng kinh tế trọng điểm phía Nam
Với những bài học kinh nghiệm về xây dựng thể chế liên vùng của các
nước trên thế giới, từ các quốc gia có những đặc điểm tương đồng về thể
chế, kinh tế với Việt Nam đến quốc gia có thể chế chính trị khác Việt Nam,
có thể đúc kết một số vấn đề cốt lõi mà Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam
cần xem xét trong q trình hồn thiện thể chế liên kết vùng:
Thứ nhất, xây dựng một hệ thống quy hoạch tổng thể phát triển Vùng gắn
liền với những đặc trưng về đặc thù kinh tế văn hóa - xã hội của từng địa
phương. Quy hoạch từng vùng kinh tế trọng điểm phải gắn với không gian
của các vùng lân cận và cả nước, quy hoạch từng tỉnh, thành phải gắn với
các địa phương khác trong nội vùng để không gian quy hoạch không bị
chia cắt bởi các ranh giới hành chính, gây tình trạng phân bổ vốn đầu tư
manh mún, thiếu tính liên kết, tính tổng thể. Bên cạnh đó, cần thực hiện
nghiên cứu các luận cứ khoa học để xây dựng bản đồ lợi thế so sánh cho
tất cả các vùng kinh tế trọng điểm và các tỉnh, thành trong nội vùng, chú
trọng đến những lợi thế động, lợi thế dựa trên công nghệ cao. Đồng thời,
quy hoạch phát triển phải dựa trên các dự báo ngắn, trung và dài hạn của
vùng, nền kinh tế quốc gia và thế giới.
Thứ hai, thiết lập cơ chế chính sách và phân quyền tự chủ về tài chính,
đầu tư để khai thác các nguồn lực cho phát triển vùng. Mấu chốt của chính
sách và cơ chế phát triển kinh tế vùng là việc giao quyền tự chủ, tự quyết
định cho chính quyền địa phương hoặc các chính quyền địa phương liên
quan trong quyết sách một số vấn đề mang tính then chốt cho phát triển

kinh tế vùng như các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật hay các hỗ trợ,
ưu đãi đặc biệt về đào tạo và sử dụng nguồn nhân lực, tiếp cận nguồn vốn,
sử dụng đất, về thuế… Như vậy, các thảo luận về việc xây dựng chính
sách và cơ chế phát triển kinh tế vùng cần tập trung vào các vấn đề như
phạm vi quyền tự chủ, tự quyết định của chính quyền hoặc các chính
quyền địa phương liên quan; mối quan hệ giữa chính quyền trung ương
với chính quyền hoặc các chính quyền địa phương vùng kinh tế trọng
điểm; việc tạo và phân bổ nguồn lực để thực thi chính sách.


Thứ ba, tăng quyền chủ động cho các Hội đồng vùng kinh tế trọng điểm.
Tăng quyền chủ động cho các Hội đồng vùng kinh tế trọng điểm trong hoạt
động đầu tư công cũng như công tác thu hút đầu tư tư nhân và đầu tư
nước ngoài. Đặc biệt, cần xem xét điều chỉnh lại cơ chế chuyển giao ngân
sách nhà nước giữa Trung ương và địa phương để cân đối hơn năng lực
thu và nhu cầu chi của các vùng kinh tế trọng điểm, chẳng hạn đối với
thành phố Hồ Chí Minh. Cần tăng hạn mức vay nợ của các chính quyền
địa phương trên cơ sở năng lực trả nợ. Ngoài ra, cần thay đổi cơ chế phân
bổ ngân sách cho các dự án đầu tư công hiện nay là theo năm tài chính,
làm mất tính liên hồn giữa các năm trong suốt thời kỳ đầu tư.
Thứ tư, thành phố Hồ Chí Minh cần được xem xét với vai trò của đầu tàu,
hạt nhân trong vùng. Thành phố Hồ Chí Minh là đô thị đặc biệt, trung tâm
lớn về kinh tế, văn hóa, giáo dục đào tạo, khoa học cơng nghệ, đầu mối
giao lưu và hội nhập quốc tế, là đầu tàu, động lực, có sức thu hút và sức
lan tỏa lớn của Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, có vị trí chính trị quan
trọng của cả nước. Tuy nhiên, hiện nay Thành phố vẫn chưa thực sự có
một khung pháp lý tương thích để điều chỉnh, phù hợp với tình hình thực
tiễn của Thành phố. Nhìn chung, khung pháp lý điều chỉnh thành phố Hồ
Chí Minh về cơ bản cũng như các địa phương khác. Đây là một trong
những nguyên nhân chủ yếu làm cho thành phố Hồ Chí Minh khó có thể

phát huy tối đa những tiềm năng của mình để phát triển mạnh và bền
vững, qua đó đóng góp nhiều hơn cho cả nước. Cần có một thể chế thúc
đẩy thành phố Hồ Chí Minh trở thành một cực tăng trưởng đảm bảo tính
lan tỏa cho các vùng lân cận và cả nước, giữ vai trò chủ đạo trong vùng
kinh tế trọng điểm phía Nam và đóng vai trò tiên phong trong liên kết vùng
để nâng cao năng lực cạnh tranh quốc tế và đảm bảo tính lan tỏa các thế
mạnh về tri thức, chuyển giao công nghệ, đào tạo cho các địa phương
khác. Thành phố Hồ Chí Minh phải được quy hoạch theo hướng quản trị
đô thị mở thơng qua hình thành các đơ thị vệ tinh của Thành phố và kết nối
với các đô thị khác của các tỉnh thuộc vùng; Nguồn ngân sách phân bổ cho
thành phố Hồ Chí Minh và cơ chế linh hoạt huy động xã hội hóa đủ để phát
triển các đơ thị vệ tinh kết nối với các tỉnh lân cận thuộc vùng.
5. Kết luận
Bài học kinh nghiệm phát triển liên kết vùng tại các quốc gia trên thới giới
cho thấy xây dựng thể chế là bước đi quan trọng đầu tiên để vận hành liên
kết vùng. Xây dựng thể chế liên kết vùng cần dựa trên nền tảng 3 trụ cột:
chính sách pháp luật, bộ máy thực thi và cơ chế thực thi. Ba trụ cột đó khi


được thực hiện đồng bộ, khoa học và dựa trên những nguồn lực đầy đủ
mới có thể đảm bảo liên kết vùng được vận hành hiệu quả.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1. Douglass C. North (1991),
Perspectives, 5 (1), trang 97 - 112.

Institutions,

Journal

of

Economic

2. Hoàng Ngọc Phong (2007), “Bàn về thể chế kinh tế vùng ở Việt Nam”,
Tạp chí Kinh tế và Dự báo trang 17 - 19.
3. Nguyễn Hồng Nga (2015), Thể chế và chất lượng tăng trưởng kinh tế tại
Việt Nam, NXB ĐHQG TP.HCM, trang 3.
4. Ruben G. Mercado (2002), “Regional Development in the Philippines: A
Review of Experience, State of the Art and Agenda for Research and
Action”, discussion paper series, No. 2002-03.
5. Trần Thị Thanh Hương (2015), Kinh nghiệm về mơ hình tổ chức bộ máy
liên kết vùng ở Mỹ và Hàn Quốc: Bài học đối với Việt Nam, Tạp chí Quản lý
Kinh tế, Số 70, Tháng 9, 2015, pp 47 - 55.
6. Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (2011) - Báo cáo: Khảo sát
liên kết giữa các địa phương trong phát triển Vùng tại Cộng hòa Liên bang
Đức.
7. WB (2002), Báo cáo phát triển thế giới năm 2002.