Sổ tay kinh nghiệm hay: Ai trả gì trong lĩnh vực giao thông đô thị

Ai trả gì trong lĩnh vực
giao thông đô thị ?
Sổ tay một số kinh nghiệm hay
Cơ quan phát triển Pháp (AFD) và Bộ sinh thái, Năng lượng, Phát triển bền vững và Biển (MEEDDM)
đảm nhận việc xây dựng sổ tay này.
Một ban chỉ đạo gồm có Xavier HOÀNG đại diện cho AFD, Gilles DAVID và Alexandre STRAUSS đại
diện cho MEEDDM cùng tham gia theo dõi quá trình soạn thảo tài liệu.
Việc soạn thảo tài liệu được giao cho CODATU. Chuyên gia tư vấn Françoise METEYER ZELDINE đã
hợp tác chặt chẽ với Laurence LAFON và Xavier GODARD trong quá trình biên soạn. Việc biên tập
được thực hiện bởi Thierry GOUIN và Patricia VARNAISON REVOLLE (CERTU).
Sáu nghiên cứu tình huống và các phân tích chuyên đề trong tài liệu này được đảm nhiệm bởi:
- Stéphane COHEN, Aurélie JEHANNO, Hubert METGE (SYSTRA) trong phần phân tích chuyên đề và
San Francisco ;
- Peter ALOUCHE (PA Connection Engenheria e Tecnologia LTDA) trong phần Curitiba;
- Xavier GODARD (CODATU) trong phần Tshwane ;
- Florence SAINT PAUL (CETE du Sud Ouest) trong phần về Trùng Khánh ;
- Caroline FABIANSKI (chuyên gia tư vấn độc lập) trong phần về Istanbul ;
- David MARGONSTERN (chuyên gia tư vấn độc lập) trong phần về thành phố Hồ Chí Minh.
Cuốn sổ tay này chỉ là một công cụ làm việc và không ràng buộc trách nhiệm của AFD và MEEDDM.
Cả hai tổ chức đều không chịu trách nhiệm về nội dung những kết luận được đưa ra.
Tài liệu có thể được tải xuống từ trang web của CODATU : www.codatu.org
Thiết kế đồ họa : Philippe Quérel &
Françoise Hyvert
Bản tiếng Pháp in tại nhà in
France-Quercy - 46000 Cahors
In vào tháng 11 năm 2009
Quá trình mở rộng đô thị và tình trạng ùn tắc giao thông tại các thành phố
làm nảy sinh nhu cầu ngày càng lớn về vận tải đô thị trên toàn thế giới. Thực
trạng này khiến việc phát triển các mạng lưới giao thông công cộng tiết kiệm
năng lượng, ít phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính, dễ tiếp cận đối với số

đông và ít tiêu tốn diện tích trở nên cấp thiết.
Nguồn thu từ thuế và hỗ trợ từ Nhà nước còn quá khiêm tốn so với nhu cầu
tài chính cho cả chi phí vận hành lẫn chi phí đầu tư vào các mạng lưới nói
trên. Bởi vậy, mỗi thành phố và mỗi quốc gia, theo cách riêng của mình đều
cần huy động những nguồn tài trợ khác và việc này thường thành công mặc
dù luôn có những khó khăn.
Tại nhiều địa phương và quốc gia trên thế giới, ngày càng có nhiều kinh
nghiệm độc đáo được biết đến như huy động tài chính từ sự “đóng góp của
người chủ sử dụng lao động và từ các hoạt động thương mại”, “thu lại một
phần giá trị gia tăng của đất tại các khu vực có mạng lưới giao thông đi qua”
hay “thu phí sử dụng cơ sở hạ tầng đường bộ và phí đỗ xe”. Tham gia vào
những ví dụ này có thể có nhiều cơ quan Nhà nước ở cấp độ khác nhau, cơ
quan tổ chức giao thông đô thị và thành phần tư nhân, đặc biệt là trong
khuôn khổ Đối tác công tư, tuỳ từng trường hợp cụ thể. Các tác nhân kể trên
đều có một mục đích chung: sự phát triển bền vững, hiệu quả và khả năng
thích ứng lâu dài của mạng lưới giao thông đô thị với quá trình tăng trưởng
của thành phố.
Cuốn “Sổ tay một số kinh nghiệm hay về huy động tài chính cho giao thông
đô thị” ra đời từ một ý tưởng chung giữa Bộ sinh thái, Năng lượng, Phát triển
bền vững và Biển (MEEDDM) và Cơ quan phát triển Pháp (AFD). Hiệp hội Hợp
tác vì sự phát triển và cải thiện giao thông đô thị (CODATU) đảm nhận việc
biên soạn trên cơ sở các phân tích chuyên đề và ví dụ cụ thể và với sự hỗ trợ
của Trung tâm nghiên cứu các Mạng lưới hạ tầng, Giao thông, Quy hoạch đô
thị và Công trình công cộng (CERTU).
3
Lời tựa
Dù không dám chắc có thể bao quát được mọi mặt của vấn đề nhưng cuốn tài
liệu mong muốn nhấn mạnh đến các kinh nghiệm điển hình về huy động tài
chính cho mạng lưới giao thông đô thị. Đồng thời chúng tôi cũng hy vọng
mang đến một tài liệu tham khảo cho các nhà lãnh đạo ở phương Bắc cũng

như phương Nam, những người sẽ phải tham gia vào việc tổ chức và cơ cấu
các kênh tài chính cho giao thông đô thị sao cho phù hợp nhất với nhu cầu
và đặc thù của từng thành phố.
MEEDDM và AFD sẵn sàng tham gia hỗ trợ cho các nhà lãnh đạo nói trên trong
khuôn khổ khả năng của mình.
Ai trả gì trong lĩnh vực giao thông đô thị? - Sổ tay một số kinh nghiệm hay
4
Jean-Michel DEBRAT
Phó tổng giám đốc
AFD
Raymond COINTE
Vụ trưởng phụ trách các vấn đề
châu Âu và quốc tế của MEEDDM
5
Lời mở đầu Ai có thể chi trả cho giao thông đô thị 9
0/1 Ràng buộc và thách thức của giao thông đô thị 11
0/2 Chi phí bao nhiêu cho một hệ thống giao thông? 14
0/3 Các tác nhân tham gia cung cấp tài chính cho giao thông 16
Chương 1 Nguồn tài chính công 19
1/1 Nguồn tài chính công dành cho đầu tư vào hệ thống
giao thông 19
1/2 Nguồn tài chính công dành cho việc vận hành hệ thống
giao thông 21
1/3 Vai trò ngày càng lớn của các địa phương 22
1/4 Chính quyền cấp vùng, một tác nhân hay đơn giản chỉ là
một đối tác? 23
1/5 Nhà nước trung ương giữ vai trò quan trọng hàng đầu 24
1/6 Vai trò của các cơ quan tổ chức giao thông 26
1/7 Nguồn ngân sách công dành cho giao thông đô thị
được lấy từ đâu? 29

Chương 2 Nguồn tài chính từ người sử dụng mạng lưới giao thông 37
2/1 Người sử dụng phương tiện giao thông công cộng 37
2/2 Người sử dụng phương tiện giao thông cá nhân 46
Chương 3 Phí sử dụng cơ sở hạ tầng đường bộ và bãi đỗ 49
3/1 Phí giao thông đô thị và giao thông công cộng 49
3/2 Đỗ xe phải trả phí và giao thông công cộng 57
Chương 4 Đóng góp của các chủ sử dụng lao động và các hoạt động
thương mại 65
4/1 Việc tham gia tự nguyện của các doanh nghiệp 65
Mục lục
Mục lục hình minh hoạ
Hình 1: Mối quan hệ giữa thu nhập và lưu lượng giao thông 11
Hình 2: Chi phí đầu tư trung bình cho từng loại hình vận tải 14
Hình 3: Chi phí khai thác tính cả khấu hao theo GDP trên đầu người
(theo euro và theo km) 15
Hình 4: Sơ đồ nguồn thu ngân sách dành cho giao thông 29
Hình 5: Quan hệ giữa việc sử dụng các loại hình giao thông
công cộng và mức thu nhập 42
4/2 Việc tham gia bắt buộc của các doanh nghiệp và hoạt động
thương mại vào đầu tư cho giao thông đô thị 67
Chương 5 Nâng giá trị đất đai của các địa điểm thuận lợi về
giao thông 73
5/1 Mua trước đất đai 74
5/2 Sự phát triển các hoạt động thương mại và bất động sản 77
5/3 Áp dụng thuế giá trị đất đai gia tăng 81
5/4 Một PPP trong một dự án đô thị 82
Chương 6 Quan hệ đối tác công-tư (PPP) 87
6/1 Những lí do nên sử dụng hình thức PPP 87
6/2 Những yếu tố có tính quyết định 88
6/3 Một vài thí dụ PPP trên thế giới 93

Chương 7 Những cơ chế bổ sung 99
7/1 CDM, Cơ chế phát triển sạch 99
7/2 Hợp tác phi tập trung 106
Kết luận Chìa khóa mở ra cơ chế đầu tư phù hợp nhất 113
Những chi phí cần giảm 116
Các khoản thu cần được tối ưu hóa 117
Những nguồn thu có thể bổ sung 117
Ai trả gì trong lĩnh vực giao thông đô thị? - Sổ tay một số kinh nghiệm hay
6
Hình 6: Các loại phí 52
Hình 7: Lượng phương tiện phải chịu phí trong khu vực trung tâm
của London vào giờ cao điểm (7h00-18h00) từ năm 2002
đến 2007 56
Hình 8: Các nguồn thu từ phí đỗ xe tại San Francisco 61
Hình 9: Biến động khoản thu phí giao thông từ năm 2000 tính bằng
triệu euro 68
Hình 10: Tỷ lệ hành trình được thực hiện với sự hỗ trợ của
Vale-transporte 69
Hình 11: Nguyên tắc của một Joint Development 84
Hình 12: Số lượng và hình thức hợp đồng theo quy mô của hệ thống
giao thông ở Pháp-năm 2005. 94
Hình 13: cấu trúc và nguồn tài chính thực hiện tuyến tàu điện
số 4 của São Paolo 95
Hình 14: Sơ đồ chu trình một dự án CDM 100
Hình 15: Ai tham gia đầu tư cho giao thông đô thị? 114
Hình 16: Ai tham gia cung cấp tài chính cho vận hành của mạng lưới 115
Tài liệu tham khảo 119
Danh mục các bảng
Bảng 1: Ví dụ về thuế VAT bổ sung tại vịnh San Francisco 30
Bảng 2: Nguồn thu từ bãi đỗ xe tại thành phố Montpellier

(tính theo nghìn euro) 60
Bảng 3: Tổng thu hàng năm tại các điểm đỗ xe trên đường ở các thành
phố trung tâm tính theo quy mô số dân của vùng đô thị 61
Bảng 4: Các hình thức PPP khác nhau 90
Bảng 5: Danh sách những dự án CDM giao thông được phê duyệt 102
Bảng 6: Danh sách các dự án CDM giao thông đang chờ phê duyệt 103
Mục lục
7
Danh mục các ký hiệu và cụm từ viết tắt
AFD • Cơ quan phát triển Pháp
AOT • Cơ quan tổ chức giao thông
AOTU • Cơ quan tổ chức giao thông đô thị
APD • Hỗ trợ phát triển chính thức
BEI • Ngân hàng đầu tư Châu Âu
BIRD • Ngân hàng Tái thiết và Phát triển quốc tế
BJCI • Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản
BRT • Xe buýt nhanh
Caltrans • Cơ quan phụ trách giao thông bang California
CBTU • Công ty đường sắt đô thị Braxin
CCNUCC • Hiệp định khung của Liên hiệp quốc về biến đổi khí hậu
CERTU • Trung tâm nghiên cứu các Mạng lưới hạ tầng, Giao thông,
Quy hoạch đô thị và Công trình công cộng
CODATU • Hiệp hội Hợp tác vì sự phát triển và cải thiện giao thông
đô thị
GES • Khí gây hiệu ứng nhà kính
MDP • Cơ chế phát triển sạch (CDM)
MEEDDAT • Bộ Sinh thái, Năng lượng, Phát triển bền vững và Quy hoạch
lãnh thổ
MEEDDM • Từ tháng sáu năm 2009, MEEDDAT trở thành MEEDDM:
Bộ Sinh thái, Năng lượng, Phát triển bền vững và Biển

OCDE • Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế
PDA • Kế hoạch tham gia giao thông của cơ quan hành chính
PDE • Kế hoạch tham gia giao thông của doanh nghiệp
PDU • Quy hoạch giao thông đô thị
PPP • Quan hệ đối tác giữa Nhà nước và tư nhân
STIF • Cơ quan quản lý giao thông vùng Ile de France
STM SP • Cơ quan giao thông đô thị São Paulo
SYTRAL • Cơ quan tổ chức giao thông vùng đô thị Lyon,
TDM • Quản lý nhu cầu giao thông
TfL • Cơ quan quản lý giao thông London
TIDF • Phí phát triển gây tác động tới giao thông
TVA • Thuế giá trị gia tăng
Ai trả gì trong lĩnh vực giao thông đô thị? - Sổ tay một số kinh nghiệm hay
8
9
Theo Liên hợp quốc, vào năm 2008, dân số đô thị vừa đạt ngưỡng 50% dân
số thế giới và được ước tính ở mức 3 tỷ 360 triệu người trong đó 2/3 sống tại
các nước đang phát triển. Trong những thập kỷ tới, con số này sẽ tăng lên
nhanh chóng và tỷ lệ đô thị hoá sẽ tăng từ 50% hiện nay lên 60% vào năm
2030. Những biến động chủ yếu sẽ diễn ra tại các nước đang phát triển bởi
trong số 1,6 tỷ dân thành thị mới sẽ có tới 95% sống tại các thành phố của
các nước này và như vậy nhu cầu đi lại tại đây sẽ ngày càng tăng
1
.
Giao thông tại các khu vực đô thị là sự kết hợp của rất nhiều loại hình đa
dạng, tuỳ thuộc vào từng bối cảnh cụ thể. Các loại hình giao thông đó sẽ tạo
thành một hệ thống và chính hệ thống tổng thể này là yếu tố chúng ta cần
xem xét để có thể đưa ra những chính sách giao thông hiệu quả.
Đối với một hệ thống giao thông, cộng đồng quốc tế ngày càng quan tâm
nhiều hơn đến các đồ án quy hoạch giao thông bền vững trong đó giao thông

công cộng và phi cơ giới phải đóng vai trò chủ yếu, ô tô là phương tiện bổ
sung. Thực tế tại nhiều khu vực khác nhau trên thế giới cho thấy rằng sự quan
tâm cũng như những nỗ lực dành cho giao thông công cộng và các loại hình
giao thông mềm khác vẫn chưa đủ để có thể đáp ứng nhu cầu đi lại với chất
lượng hợp lý. Như vậy, trong tương lai, các nhà chức trách cần phải đối mặt
với 3 thách thức sau :
▬ Thách thức nảy sinh từ tình trạng thiếu hụt các loại hình vận tải hành
khách công cộng về cả mặt số lượng lẫn chất lượng ;
▬ Thách thức nảy sinh từ sự tăng trưởng đô thị kéo theo đó là những nhu
cầu mới cần được thoả mãn khi dân số thành thị gia tăng và khoảng cách
của các quãng đường cần di chuyển ngày càng lớn ;
▬ Thách thức về mặt môi trường, năng lượng và biến đổi khí hậu tạo ra sự
cần thiết phải cân đối giữa giao thông cá nhân và giao thông công cộng
tại cả các quốc gia phát triển và đang phát triển ;
Lời mở đầu
Ai có thể
chi trả
cho giao thông đô thị?
1. Demographia World Urban Areas: 2025 & 2030 Population Projections (DEMOGRAPHIA
August 2008) />Ba thách thức nói trên cho thấy sự cần thiết trong việc phát triển các loại
hình giao thông công cộng và phi cơ giới. Việc khai thác, nâng cấp mạng lưới
này trong hiện tại cũng như việc đầu tư mở rộng mạng lưới giao thông đại
chúng nhằm đáp ứng cho các nhu cầu trong tương lai đều cần huy động các
nguồn tài chính rất lớn.
Các nhà hoạch định chính sách và nhà tài trợ cần biết ai có thể và ai có nghĩa
vụ chi trả cho mạng lưới giao thông đô thị: người tham gia giao thông, chính
quyền, chủ sử dụng lao động, thương nhân…? Làm sao để phân bổ và sử dụng
hợp lý các luồng tài chính cho nhiều loại hình giao thông khác nhau? Kênh
tài trợ nào là phù hợp nhất cho sự phát triển bền vững của hệ thống? Làm
thế nào để huy động vốn?

Mục tiêu của sổ tay này chính là đưa ra một số định hướng nhằm tìm ra giải
pháp để đáp ứng các nhu cầu về tài chính nói trên. Tài liệu sẽ tập trung vào
mảng huy động tài chính cho giao thông công cộng và đặc biệt là những kinh
nghiệm sáng tạo của các nước mới nổi và các nước phát triển trong lĩnh vực
này. Các quốc gia kém phát triển hơn có thể học tập những kinh nghiệm được
đề cập tới trong tài liệu. Tuy nhiên, cần phải chú ý đến sự phù hợp của các
kinh nghiệm nói trên với bối cảnh của từng địa phương và điều này có thể khiến
một vài biện pháp bị hạn chế hoặc không thể áp dụng được trong thực tế.
Những kinh nghiệm phong phú với bối cảnh kinh tế-xã hội, thể chế và địa lý
khác nhau trong toàn bộ cuốn tài liệu này đều có thể được tham khảo áp
dụng. Vậy nhưng mỗi người cần phải ý thức được rằng một giải pháp không
bao giờ được sử dụng một cách y nguyên và chúng ta có thể tìm ra những
hướng đi mới mang tính sáng tạo trên cơ sở hiểu biết thấu đáo và áp dụng
phù hợp những kinh nghiệm tham khảo được.
Tài liệu được tổ chức theo sáu kênh huy động tài chính khác nhau. Các kênh
tài chính này được xác định và phân tích từ những ví dụ trên khắp thế giới
với mục đích giúp người đọc hiểu được một cách tường tận về những điều
kiện cần thiết để triển khai chúng và từ đó rút ra kinh nghiệm để áp dụng
một cách phù hợp.
1. Nguồn tài chính công ;
2. Nguồn tài chính từ người sử dụng mạng lưới giao thông;
3. Phí sử dụng cơ sở hạ tầng đường bộ và bãi đỗ xe;
4. Phần đóng góp của chủ sử dụng lao động;
5. Thuế đánh trên giá trị gia tăng của đất tại các khu vực có đường giao thông
đi qua;
6. Quan hệ đối tác giữa Nhà nước và tư nhân.
Ai trả gì trong lĩnh vực giao thông đô thị? - Sổ tay một số kinh nghiệm hay
10
0/1 Ràng buộc và thách thức
của giao thông đô thị

Tăng trưởng đô thị mạnh mẽ
Trong vòng 20 năm tới, những thành phố từ 1 đến 2 triệu dân sẽ có tốc độ
tăng trưởng dân số mạnh mẽ nhất. Xu hướng này đã bắt đầu rõ rệt với sự xuất
hiện của hiện tượng tăng trưởng chậm lại tại các đại đô thị và với sự tăng lên
nhanh chóng của tỷ lệ này tại các thành phố có số dân gần mức một triệu
người. Trong khi đó chính các thành phố dạng này tại các quốc gia đang phát
triển lại là những nơi có tình trạng thiếu phương tiện giao thông công cộng
có chất lượng nhất và cũng là nơi cần đầu tư lớn.
Lời mở đầu
11
Hình 1: Mối quan hệ giữa thu nhập và lưu lượng giao thông
Thu nhập bình quân trên đầu người (đô la Mỹ, năm 1995)
Lưu lượng giao thông cơ giới hàng ngày
Mỹ
Úc
Đông Âu
Châu Á (các nước
có thu nhập cao)
Châu Mỹ la tinh
Châu Phi
Châu Á (các nước
có thu nhập thấp)
Châu Á (các nước có thu
nhập trung bình)
Canada
Tây Âu
Nhật Bản
Nguồn: Urban Transport & Economic Growth. Seminario de Transporte Urbano: BID/CODATU.
Santiago de Chile-8 Octobre 2007 (Wendell Cox).
Có một mối liên hệ chặt chẽ giữa giao thông đi lại và mức thu nhập. Để tạo

ra của cải vật chất, các tác nhân kinh tế cần phải được đi lại một cách thuận
tiện và nhanh chóng. Do vậy mối quan hệ giữa lưu lượng giao thông hàng
ngày và mức thu nhập theo đầu người là rất rõ ràng: ngoài một vài trường
hợp ngoại lệ và rất hiếm
2
, thì thực tế cho thấy những quốc gia có lưu lượng
giao thông lớn nhất có mức thu nhập trên đầu người cao nhất.
Tuy mối quan hệ giữa giao thông và phát triển là rất rõ rệt nhưng nó không
hàm ý về một sự tăng không giới hạn các phương tiện giao thông và trước
hết là các phương tiện cá nhân vốn là cơ sở cho sự tăng trưởng tại các quốc
gia phát triển. Mô hình phát triển dựa trên sự mở rộng đô thị, chuyên biệt
hoá các khoảng không gian và hệ quả trực tiếp của nó cũng như việc tăng
thời gian dành cho đi lại làm nảy sinh những chi phí phụ trội và gây lãng
phí thể hiện trên cả mặt tài chính, xã hội và con người (ùn tắc, vấn đề về
sức khoẻ liên quan đến ô nhiễm, tình trạng stress, những tác động to lớn
về mặt môi trường). Và cuối cùng luôn có một ai đó phải gánh chịu những
chi phí trên: người dân của khu đô thị, doanh nghiệp, người làm công ăn
lương hay chính quyền địa phương. Từ đó nảy sinh ra ý tưởng về việc xây
dựng một mô hình thành phố bền vững cùng với việc định hướng lại các sự
lựa chọn cho giao thông đô thị theo đó vận tải hành khách công cộng giữ
vai trò chủ đạo.
Như vậy các nước mới nổi có tỷ lệ tăng trưởng cao chính là những nơi mà tác
động của sự lựa chọn nói trên là rõ rệt nhất và cũng là nơi cần nguồn đầu tư
lớn nhất. Việc không đầu tư vào giao thông đô thị ở thời điểm hiện tại sẽ đưa
đến nhiều hậu quả trong trung hạn và dài hạn đối với sản xuất tại các thành
phố và các quốc gia liên quan cũng như tạo ra nguy cơ cản trở các chính sách
xoá đói giảm nghèo. Những người nghèo nhất thường không có lựa chọn nào
khác ngoài việc sử dụng mạng lưới giao thông công cộng để tiếp cận với việc
làm, y tế, giáo dục và văn hoá. Tiếp cận với giao thông đóng vai trò quan
trọng trong quá trình hoà nhập xã hội, việc thiếu các phương tiện đi lại có

thể là một yếu tố nguy cơ khiến người dân bị gạt ra ngoài lề sự phát triển.
Loại hình giao thông nào?
Tại phần lớn các thành phố của các quốc gia đang phát triển, hiện tượng sử
dụng ô tô cá nhân đang ngày càng trở nên phổ biến, thậm chí gia tăng một
cách rất nhanh chóng ngay cả tại những nơi đã có một mạng lưới giao thông
công cộng tương đối phát triển và đã có đầu tư để nâng cấp mạng lưới trên.
Ai trả gì trong lĩnh vực giao thông đô thị? - Sổ tay một số kinh nghiệm hay
12
2. Một vài thành phố có mức thu nhập thấp (ví dụ như Ouagadougou tại Châu Phi, thành
phố Hồ Chí Minh và Hà Nội tại Châu Á) nhưng lại có lưu lượng giao thông rất lớn, vượt quá
2 lượt đi lại mỗi ngày một người, điều này là nhờ sự thuận tiện do việc sử dụng các phương
tiện giao thông hai bánh đem lại.
Do giá ô tô giảm, các luồng trao đổi trên thế giới được tự do hoá, thu nhập
tăng, thêm vào đó là mong muốn có được một chiếc ô tô riêng để tránh phải
sử dụng những phương tiện giao thông công cộng kém tiện nghi, hiện tượng
mang tính toàn cầu này ngày càng phát triển và tác động lên sự lựa chọn các
chính sách giao thông. Chính sách này cần phải dung hoà được hai yếu tố sau:
▬ Sự phát triển của mạng lưới đường xá đô thị nhằm đáp ứng sự gia tăng của
lưu lượng giao thông đường bộ, đặc biệt là để thoả mãn nhu cầu của người
lái xe cơ giới mới tham gia giao thông và giải quyết hiện tượng ùn tắc
ngày càng nghiêm trọng. Hệ quả của nó là tăng số lượng phương tiện cá
nhân, ùn tắc và ô nhiễm.
▬ Sự cần thiết trong việc kiểm soát các sự cố có thể gây tê liệt hệ thống giao
thông và làm phát sinh chi phí cho địa phương đồng thời phát triển hoạt
động kinh tế thông qua việc ưu tiên cho các loại hình giao thông công
cộng bền vững, không gây ô nhiễm và ít tiêu tốn năng lượng cũng như
các loại hình phương tiện phi cơ giới (xe đạp, đi bộ).
Hai mục tiêu đôi khi mâu thuẫn nhau này yêu cầu các cơ quan chức năng phải
thiết lập một hệ thống giao thông kết hợp được mọi loại hình giao thông
cũng như mọi hình thức sử dụng không gian công cộng: xe hơi, vận tải hành

khách công cộng, đi bộ, xe đạp, đỗ xe và hoạt động phân phối.
Trong vòng hai mươi năm tới, chia sẻ không gian đô thị và hiểu biết về các điều
kiện an toàn trong giao thông, đặc biệt là đối với người đi bộ và người sử dụng
phương tiện giao thông hai bánh sẽ trở thành một trong những thách thức của
các chính sách đô thị. Các nhà chức trách liệu có được trang bị đầy đủ để giải
quyết được thách thức trên? Vấn đề này cần phải được đặt ra khi chúng ta quan
sát tổ chức hành chính giao thông của nhiều thành phố và vùng đô thị khác
nhau, nơi rất hiếm khi có một cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm về giao thông
và sự hợp tác giữa các thể chế này không phải lúc nào cũng hiệu quả. Sự bùng
nổ các loại hình thẩm quyền trong lĩnh vực giao thông không có nghĩa là nguồn
tài chính sẽ được sử dụng một cách hiệu quả hơn và giao thông sẽ được tổ chức
một cách hợp lý hơn. Tuy nhiên mỗi một sự thay đổi về mặt tổ chức đều cần
thời gian và quá trình để hoàn thiện và một tổ chức phù hợp sẽ chỉ được hình
thành theo từng bước. Trong khi đó tại các thành phố đang phát triển có tỷ lệ
tăng trưởng cao, còn rất nhiều điều cần được giải quyết một cách nhanh chóng.
Ngoài ra, chúng ta cũng cần tới nguồn tài trợ liên tục để có thể khai thác và
đổi mới trang thiết bị giao thông công cộng cũng như duy trì chất lượng của
các phương tiện này ở một mức độ hợp lý về mặt lâu dài. Đối với giao thông
công cộng, chi phí khai thác hệ thống là một trong những ràng buộc lớn về
mặt tài chính yêu cầu phải được quan tâm nhằm duy trì tính bền vững của hệ
thống. Chúng ta thường thấy dịch vụ giao thông công cộng bị xuống cấp theo
thời gian do không được đổi mới trang thiết bị thường xuyên vì thiếu vốn.
Và hệ quả là số lượng người sử dụng các phương tiện công cộng giảm đi hoặc
số lượng phương tiện thô sơ tăng lên hoặc lưu lượng giao thông sẽ giảm
Lời mở đầu
13
xuống. Điều này gây cản trở cho các nỗ lực phát triển kinh tế và khiến các
doanh nghiệp khai thác giao thông công cộng phải yêu cầu sự hỗ trợ từ chính
quyền để có thể duy trì được dịch vụ.
0/2 Chi phí bao nhiêu

cho một hệ thống giao thông ?
Chi phí sẽ tuỳ thuộc vào loại hình giao thông được lựa chọn. Tuy nhiên trong
mọi trường hợp, chúng ta đều cần phải tạo ra các điều kiện tài chính ổn định
và lâu dài cho đầu tư (cơ sở hạ tầng và phương tiện) và hoạt động của các
loại hình giao thông (khai thác, bảo trì và đổi mới). Những chi phí trong dài
hạn này cũng chính là yếu tố cần phải được tính đến trong các lựa chọn chiến
lược. Sau đây là một vài so sánh cho phép đưa ra những thông số khác nhau
trong các tiêu chí lựa chọn đối với giao thông công cộng.
Ai trả gì trong lĩnh vực giao thông đô thị? - Sổ tay một số kinh nghiệm hay
14
Hình 2: Chi phí đầu tư trung bình cho từng loại hình vận tải
hành khách công cộng và theo GDP trên đầu người.
GDP/đầu người (euro)
Systra. Nguồn: Chính sách vận tải bền vững trong các thành phố tại các nước đang phát triển,
CERTU (2008) - Stratégie de mobilité durable dans les villes des pays en développement.
MEEDDAT CERTU (2008)
Triệu euro/km
MRT BRT Tàu điện
Lời mở đầu
15
Khả năng vận chuyển (người/giờ/hướng đi)
Euro/chỗ.km
BRT tại các nước phát triển
MRT tại các nước phát triển
BRT tại các nước đang phát triển
MRT tại các nước đang phát triển
Hình 3: Chi phí khai thác tính cả khấu hao theo GDP trên đầu người
(theo euro và theo km)
Systra. Nguồn: Stratégie de mobilité durable dans les villes des pays en développement.
MEEDDAT CERTU (2008)

Từ việc so sánh những thành phố khác nhau thuộc các quốc gia mới nổi, chúng
ta có thể ước tính số tiền dành cho cho giao thông của một vùng đô thị ở mức
từ 1% đến 2% GDP, trong đó bao gồm cả chi phí đầu tư cho cơ sở hạ tầng đường
bộ đô thị cũng như chi phí đầu tư và khai thác mạng lưới giao thông công
cộng. Theo đó :
▬ Kế hoạch giao thông của Téhéran (2005/2006) dự tính đầu tư 1,2% GDP của
thành phố cho giao thông công cộng trong giai đoạn 2005/2016;
▬ Tại vùng đô thị Cairo mở rộng, đồ án quy hoạch chỉ đạo giao thông đề xuất
đầu tư cho giao thông công cộng ở mức 1,7% GDP trong giai đoạn
2002/2022;
▬ Tại Belgrade, đầu tư cho giao thông công cộng chiếm 1,04% GDP của thành
phố trong giai đoạn 1997/2001.
Nguồn: MEEDDAT, CERTU. Stratégie de mobilité durable dans les villes
des pays en développement. Systra (2008)
Ai trả gì trong lĩnh vực giao thông đô thị? - Sổ tay một số kinh nghiệm hay
16
Ngoài ra, chúng ta còn phải tính tới những nhu cầu khác như y tế, giáo dục,
tiếp cận nước sạch, vệ sinh, thông tin, văn hoá … Các hình thức tài trợ
thường thấy (nguồn thu từ thuế và hỗ trợ của Nhà nước) có lẽ không thể đáp
ứng đủ nhu cầu về huy động vốn và như vậy, chúng ta cần tính đến những
kênh huy động vốn mới cũng như sự tham gia của các tác nhân khác.
0/3 Các tác nhân tham gia
cung cấp tài chính cho giao thông
Một trong những đặc thù của lĩnh vực giao thông đô thị nằm ở chỗ lĩnh vực
này tập hợp nhiều nguồn tài chính khác nhau cũng như có sự tham gia của
nhiều đối tác khác nhau, cả Nhà nước lẫn tư nhân, cả cá nhân lẫn tập thể.
Khi một dự án tài trợ được triển khai tại một thành phố, chúng ta có thể chia
các tác nhân liên quan thành ba nhóm lớn, mỗi nhóm có vai trò khác nhau
cũng như có cách thức tham gia khá đặc thù.
Các cơ quan Nhà nước

Các cơ quan Nhà nước là một trong những tác nhân chính tham gia cấp vốn
cho giao thông đô thị. Nhìn chung, Nhà nước đầu tư cho cơ sở hạ tầng và
thường xuyên hỗ trợ cho vận hành của hệ thống hoặc trực tiếp tham gia khai
thác thông qua một số doanh nghiệp hoạt động trên địa bàn thành phố tuy
rằng điều này không phải là một quy định bắt buộc. Cơ quan Nhà nước tại
mỗi quốc gia có cách thức hoạt động rất khác nhau tuỳ thuộc vào lịch sử tổ
chức hành chính của thành phố hay quốc gia đó.
Nguồn ngân sách Nhà nước dành cho giao thông có thành phần rất đa dạng
và đôi khi mang tính đặc thù:
▬ Ngân sách chung từ thuế;
▬ Thuế nhiên liệu, thuế sở hữu phương tiện giao thông v.v dành cho giao
thông khi được quy định trong luật.
▬ Nguồn thu từ phí đỗ xe và phí cầu đường;
▬ Thuế trên tổng số lương trả cho nhân công của chủ sử dụng lao động là
Nhà nước hoặc tư nhân.
▬ Khoản vay từ ngân hàng và nhà tài trợ quốc tế
▬ Viện trợ không hoàn lại của các nhà tài trợ quốc tế hoặc viện trợ song
phương.
Cơ quan Nhà nước ở mỗi một cấp độ từ trung ương, vùng đến địa phương đều
có thể có một thẩm quyền nhất định trong lĩnh vực giao thông đô thị, từ xây
dựng và ban hành các quy định pháp luật đến lập kế hoạch và cấp vốn. Các
Lời mở đầu
17
cấp độ hành chính này thường cùng hoạt động trên cùng một vùng lãnh thổ
nhất định và có sự phối hợp với nhau hoặc không. Trong trường hợp của sáu
thành phố trong nghiên cứu này, chúng ta có thể thấy rằng giao thông đường
sắt luôn do cấp trung ương quản lý trong khi đó xe buýt lại thuộc về thẩm
quyền của mỗi thành phố.
Như vậy, có thể xảy ra tình trạng các nguồn tài chính được tập trung nhiều
hơn vào một số loại hình giao thông đã được nhắm đến từ trước thay vì được

đầu tư vào một hệ thống giao thông tổng thể phục vụ đi lại trên một vùng
lãnh thổ nhất định. Điều này là do thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan liên
quan. Nếu như có một cơ quan tổ chức giao thông chung thì nguồn vốn của
Nhà nước có thể được đầu tư vào toàn bộ hệ thống giao thông trong tổng thể
của nó.
Các bên thụ hưởng trực tiếp
Cụm từ trên dùng để chỉ tất cả những người tham gia giao thông được hưởng
lợi trực tiếp từ một hệ thống giao thông đa phương thức :
▬ Người sử dụng phương tiện giao thông công cộng tham gia đóng góp bằng
việc trả tiền vé.
▬ Người sử dụng phương tiện cơ giới cá nhân có thể trả phí giao thông đô
thị khi sử dụng cơ sở hạ tầng như cầu hoặc đường cao tốc hoặc trả phí khi
muốn tiếp cận một khu vực nhất định như trung tâm thành phố, trả phí đỗ
xe, thuế nhiên liệu, nộp phạt v.v…
▬ Người sử dụng phương tiện phi cơ giới (mềm) như xe đạp có thể đóng góp
qua việc trả tiền thuê xe đạp tại các hệ thống cho thuê xe tự phục vụ hoặc
hệ thống chỉ dẫn an toàn.
Đối với giao thông công cộng, các nguồn thu nói trên sẽ được đầu tư trực
tiếp cho hoạt động của loại hình phương tiện liên quan ngay cả khi nguồn
thu đó được tái phân bổ bởi một cơ quan có thẩm quyền trong vấn đề này.
Nguồn thu từ phí giao thông đô thị và các loại thuế áp dụng đối với người sử
dụng phương tiện giao thông cá nhân lại chỉ được phân bổ trực tiếp khi có
quy định cụ thể được đưa ra trước đó. Tuy nhiên điều này hiếm khi xảy ra bởi
luật pháp của rất nhiều nước không cho phép việc trực tiếp sử dụng một
nguồn thu để chi trực tiếp cho một lĩnh vực nào đó. Như vậy, sẽ khó để có
thể xác định xem nguồn thu trên có được dành cho giao thông đô thị và cho
một loại hình giao thông cụ thể hay không.
Các bên thụ hưởng gián tiếp
Bên được thụ hưởng gián tiếp là những cá nhân hoặc thực thể được hưởng
lợi từ sự có mặt của hệ thống giao thông, từ việc tiếp cận được với giao thông

hoặc từ tiện ích mà hệ thống đó mang lại mà không nhất thiết phải là người
sử dụng trực tiếp :
Ai trả gì trong lĩnh vực giao thông đô thị? - Sổ tay một số kinh nghiệm hay
18
▬ Các doanh nghiệp có người lao động sử dụng mạng lưới giao thông mà
không phải chi trả cho việc đó. Như vậy rõ ràng là doanh nghiệp đã được
hưởng lợi nhờ sự có mặt của hệ thống giao thông. Tại một vài quốc gia
như Pháp, các doanh nghiệp tham gia đầu tư và đóng góp tài chính cho
vận hành của hệ thống giao thông thông qua một loại thuế tính trên tổng
số lương mà họ trả cho người lao động. Trong một số trường hợp khác,
doanh nghiệp có thể đóng góp bằng hình thức hỗ trợ một phần tiền đi lại
cho nhân viên.
▬ Hoạt động thương mại, dù dưới hình thức vận chuyển hành khách đến
trung tâm thành phố, trung tâm thương mại hay chuyên chở hàng hoá,
đều hưởng lợi gián tiếp từ sự có mặt của cơ sở hạ tầng và của hệ thống
giao thông.
▬ Những hộ dân sống gần tuyến giao thông hay hộ kinh doanh có nhà, đất
tăng giá hay một cơ sở kinh doanh làm ăn phát đạt lên nhờ việc xây mới
một hệ thống giao thông. Thu lại một phần nguồn lợi kể trên nhằm đầu tư
cho giao thông có thể được coi là một giải pháp sáng tạo và đã được một
vài thành phố áp dụng.
Tuy nhiên trong một số trường hợp lại xảy ra điều ngược lại. Một hộ dân
sống gần một tuyến đường giao thông nhưng lại không gần bến đỗ có thể
mất đi lợi thế do phải chịu nhiều phiền hà (đặc biệt là tiếng động). Vậy
nhưng ngay cả việc ở gần một bến đỗ cũng có thể đem lại phiền phức do đây
lại chính là những điểm có lưu lượng giao thông lớn (ùn tắc, ô nhiễm, tiếng
động… ).
Tóm lại, tại mỗi thành phố, cả ba tác nhân kể trên đều có thể tham gia đóng
góp tài chính theo những mức độ và phương thức khác nhau tuỳ thuộc vào
các thể chế hiện hành, điều kiện xã hội và chính trị tuy nhiên sơ đồ huy

động tài chính đề cập đến ở trên vẫn mang giá trị tham khảo về mặt cơ bản.
Hệ thống cuối cùng vẫn sẽ được cân bằng về mặt tài chính tuy nhiên phần
đóng góp của mỗi tác nhân có thể khác nhau tuỳ vào từng thành phố. Đồng
thời nguồn vốn từ phía Nhà nước có thể nhiều hay ít tuỳ thuộc vào việc huy
động những tác nhân khác. Sư tham gia của một số nhóm tác nhân như
những bên thụ hưởng gián tiếp thường khá hạn chế. Những nhóm khác như
người tham gia giao thông có thể trở thành đối tượng của những chính sách
đặc biệt để tăng cường sự đóng góp của họ vào hệ thống giao thông nói
chung. Cuối cùng sự cân bằng nằm ở chỗ các chi phí sẽ luôn được chi trả bởi
một bên nào đó.
Để huy động được tài chính từ nhiều tác nhân khác nhau và để triển khai mỗi
một nguồn tài chính cụ thể, chúng ta đều cần hội tụ được những điều kiện
nhất định. Bảy chương được đề cập đến trong cuốn tài liệu này nhằm mục
đích đưa ra đường hướng cơ bản cho những điều kiện đó.
19
Chương 1
Nguồn tài chính
công
Trên thế giới, các cơ quan Nhà nước là một trong những nhà cung cấp tài
chính chủ yếu cho đầu tư vào giao thông đô thị và cũng là tác nhân cấp vốn
thường xuyên cho vận hành của hệ thống này. Nhà nước cấp vốn nhằm thực
hiện nghĩa vụ cung cấp dịch vụ công thông qua việc đưa các phương tiện giao
thông tới người sử dụng. Tuy nhiên theo thời gian, các tác nhân cũng như
hình thức cấp vốn đã có những sự thay đổi rất lớn, đặc biệt là với sự phát
triển của chính sách phân quyền kéo theo đó là sự xuất hiện của các tác nhân
cấp vùng và địa phương.
Cho đến trước những năm 1980, ngay cả tại các nước có chế độ liên bang,
Nhà nước vẫn thường xuyên là tác nhân chủ yếu, thậm chí là tác nhân công
quyền duy nhất cấp vốn cho giao thông đô thị. Sau đó, tại rất nhiều quốc
gia, thẩm quyền tổ chức và cấp vốn cho giao thông đô thị đã dần được chuyển

giao cho các địa phương trong khi không phải lúc nào điều này cũng đi kèm
với quá trình chuyển giao tài chính. Trước thực trạng đó, các thành phố và
vùng đô thị đã triển khai nhiều công cụ huy động tài chính mới cũng như tìm
kiếm thêm các đối tác để có thể đảm nhận đầy đủ vai trò mà họ được giao. Ở
đây chúng ta cần phân biệt việc cấp vốn cho đầu tư với việc cung cấp tài
chính cho quá trình khai hàng ngày ngày bởi hai quá trình này liên quan đến
những cơ chế khác nhau.
1/1 Nguồn tài chính công dành cho
đầu tư vào hệ thống giao thông
Nhìn chung đây là những khoản đầu tư của cộng đồng dành cho cơ sở hạ
tầng: cơ sở hạ tầng đường bộ, đường dành riêng cho phương tiện giao thông
công cộng…
Sự tham gia của các cơ quan Nhà nước sẽ có hình thức rất khác nhau tuỳ
thuộc vào việc có tồn tại hay không một Cơ quan tổ chức giao thông đô thị
(AOT) ở cấp độ thành phố hoặc vùng đô thị liên quan và tuỳ thuộc vào thẩm
Ai trả gì trong lĩnh vực giao thông đô thị? - Sổ tay một số kinh nghiệm hay
20
quyền mà cơ quan này được giao. Nếu một AOT đứng ra đảm nhiệm chính sách
giao thông, quản lý các loại hình giao thông và lên kế hoạch cho các dự án
đầu tư thì nguồn vốn của Nhà nước sẽ được đưa vào một chương trình tổng
thể. Chương trình này sẽ được lên kế hoạch cụ thể và có thể huy động sự
tham gia của các tác nhân khác, đặc biệt là tư nhân. Khi đó, các tác nhân
công quyền ở nhiều cấp độ khác nhau có thể cùng tham gia bằng cách phối
hợp hoạt động với nhau. Mỗi một tác nhân có một vai trò cụ thể tuy nhiên
đều phục vụ một dự án chung. Như vậy nguy cơ chồng chéo hay mâu thuẫn
thậm chí cạnh tranh giữa các loại hình giao thông khác nhau sẽ được giảm
thiểu.
Trường hợp thường thấy hơn là khi không tồn tại một cơ quan như trên, nguồn
tài chính công sẽ được phân bổ vào từng loại hình đầu tư và/hoặc giao thông,
cụ thể là :

▬ Cơ sở hạ tầng đường bộ và mạng lưới giao thông công cộng, thuộc thẩm
quyền của các xã. Mỗi một xã sẽ quản lý địa bàn riêng của mình và như
vậy sẽ gây ra sự thiếu liên tục của mạng lưới giao thông, tình trạng phải
chuyển sang sử dụng phương tiện khác cũng như chi phí cao cho người đi
đường, như trường hợp của rất nhiều thành phố tại Châu Mỹ La tinh.
▬ Cơ sở hạ tầng « vùng đô thị », là những công trình liên quan tới nhiều xã
thuộc cùng một vùng đô thị. Đây thường là hệ thống các tuyến buýt nhanh
kiểu BRT, các tuyến xe điện, tàu hay tàu điện ngầm do Vùng, Nhà nước
liên bang hoặc Nhà nước trung ương đầu tư.
Tổ chức hành chính giao thông công cộng tại Tshwane : Nam Phi
Thành phố Tshwane được thành lập năm 2000 gồm một phần là Pretoria cổ kính
và rất nhiều khu phố da đen di sản của thời kỳ apacthai. Tshware nằm cạnh hai
thành phố lớn là Johannesburg và Ekurhuleni và cùng với hai thành phố này
tạo nên một hệ thống đô thị mở rộng, được coi như một vùng-thành phố của
tỉnh Gauteng do có độ cố kết về kinh tế và không gian lớn.
Thành phố không có một cơ quan tổ chức giao thông đô thị chung và hiện nay,
các cơ quan chính trị và hành chính ở ba cấp độ khác nhau cùng tham gia tổ
chức, ban hành quy định và cung cấp tài chính cho hệ thống giao thông :
▬ Nhà nước trung ương là chủ sở hữu và bên đặt ra quy định đối với các tuyến
đường sắt ven đô đồng thời cung cấp các khoản hỗ trợ cho một nhà khai
thác duy nhất đối với tuyến đường sắt là Metrorail cũng như cho các nhà
khai thác xe buýt.
▬ Tỉnh Gauteng quản lý hợp đồng nhượng quyền khai thác dịch vụ xe buýt và
phân bổ nguồn hỗ trợ của Nhà nước trung ương. Tỉnh cũng cấp giấy phép
khai thác cho các hãng xe buýt nhỏ.
1/2 Nguồn tài chính công dành cho
việc vận hành hệ thống giao thông
Sự cân đối thu chi trong vận hành hệ thống giao thông (gồm khai thác và đổi
mới hệ thống) dù tồn tại trong một số trường hợp cụ thể vẫn không phải là
một quy luật chung đối với các mạng lưới giao thông khi doanh nghiệp khai

thác những mạng lưới này dù là Nhà nước hoặc tư nhân, có xu hướng gặp khó
khăn về tài chính và phải kêu gọi sự hỗ trợ từ phía Nhà nước để bù đắp cho
thâm hụt của mình. Khi mới nhìn qua, người ta hay có xu hướng cho rằng các
quốc gia phát triển đầu tư nhiều hơn cho vận hành của hệ thống giao thông
công cộng so với các nước đang phát triển. Tuy nhiên rất khó để có thể so
sánh trên góc độ quốc tế bởi không phải lúc nào các tính toán về thu chi
cũng có những hợp phần giống nhau và sự khác biệt giữa mức dịch vụ được
cung cấp tại các châu lục khác nhau là rất lớn. Hơn nữa, ngay cả khi một số
tuyến giao thông có được sự cân đối tài chính hoặc có lãi thì cũng cần đặt
điều đó trong bối cảnh chung của cả mạng lưới giao thông khi các tuyến có
lãi sẽ phải bù cho các tuyến bị lỗ.
Kinh nghiệm cho thấy mức giá vé là sự cân đối giữa một bên là nhu cầu huy
động tài chính cho cho giao thông công cộng và một bên là khả năng chi trả
của hành khách. Duy trì giá vé ở mức thấp nhằm đáp ứng khả năng chi trả
hạn chế của người có thu nhập thấp là một xu hướng thường thấy. Giá vé sẽ
do các cơ quan chức năng ấn định và không phải lúc nào cũng phản ánh đúng
mức chi phí thực tế dành cho hệ thống giao thông công cộng, vốn rất đa
dạng và tuỳ thuộc vào chất lượng của dịch vụ được cung cấp.
Nguồn tài chính công
21
▬ Chính quyền thành phố Tshwane quản lý việc đăng ký các nhà vận chuyển và
chịu trách nhiệm lập quy hoạch giao thông. Thành phố cũng là chủ sở hữu
của Hãng Tshwane buses.
Nhận thấy sự thiếu đồng bộ trong hoạt động của hệ thống quản lý giao thông
nói trên, các nhà chức trách muốn thành lập một Cơ quan tổ chức giao thông
đô thị chung tuy nhiên điều này lại vấp phải sự xung đột giữa một bên là mong
muốn thiết lập một thẩm quyền riêng của thành phố trong lĩnh vực này trên cơ
sở nguyên tắc đã được thông qua vào năm 2004 và một bên là quyết định thành
lập một cơ quan tối cao quản lý giao thông (Gauteng Transport Management
Authority) vào năm 2006 của Tỉnh trên cơ sở khái niệm về Vùng-thành phố.

Luật mới có tên là National Transport Bill, đang trong quá trình soạn thảo
vào năm 2008-2009, sẽ giúp làm sáng tỏ vấn đề về Cơ quan tổ chức giao
thông đô thị.
Ai trả gì trong lĩnh vực giao thông đô thị? - Sổ tay một số kinh nghiệm hay
22
Cơ quan Nhà nước có thể đóng góp tài chính theo rất nhiều cách khác nhau:
▬ Chi trả khoản tiền dành để hỗ trợ giá vé cho một số đối tượng hành khách.
▬ Bù lỗ cho các doanh nghiệp sau quá trình khai thác như trong trường hợp
của thành phố Istanbul. Nguồn thu của các hãng xe buýt tại thành phố
này chỉ đủ để trang trải 54% các khoản chi. Trong trường hợp này, các
khoản hỗ trợ truyền thống của Nhà nước sẽ không có tác dụng khuyến
khích doanh nghiệp tăng lợi nhuận hay cải thiện chất lượng dịch vụ.
▬ Trả thù lao cho doanh nghiệp theo chặng đường (hoặc số km thực hiện
được) trên cơ sở chi phí hoạt động do doanh nghiệp công bố hoặc do cơ
quan chức năng tính toán. Khi chi phí hoạt động trên được cơ quan Nhà
nước ấn định hoặc đưa ra thương lượng các doanh nghiệp vận tải có thể
sẽ được khuyến khích
3
cải thiện hiệu quả hoạt động và nỗ lực nhằm giảm
các chi phí hoạt động bằng việc tiến hành bảo dưỡng phòng ngừa sự cố,
đào tạo nguồn nhân lực, đặc biệt là đối với tài xế, v.v…
Trong một vài trường hợp, các cơ quan Nhà nước có thể gắn các khoản chi trả
hay hỗ trợ với những điều kiện về hiệu quả hoạt động, chống gian lận và cải
thiện chất lượng dịch vụ thông qua việc thiết lập một hệ thống theo kiểu
thưởng-phạt. Trong mọi trường hợp, dù lựa chọn phương pháp nào, các cơ
quan này đều cần triển khai một hợp đồng dịch vụ có quy định về quyền và
nghĩa vụ của các doanh nghiệp khai thác giao thông, dù là đối với doanh
nghiệp Nhà nước hay tư nhân.
1/3 Vai trò ngày càng lớn
của các địa phương

Kể từ hai mươi năm nay, phân quyền đã trở thành một xu hướng mang tính
quốc tế. Xu hướng này đã biến các chính quyền địa phương thành một tác
nhân không thể thiếu trong lĩnh vực giao thông tuy nhiên mức độ tham gia
của các tác nhân này có thể rất khác nhau tuỳ thuộc vào từng quốc gia: từ
quản lý giao thông ở mức độ thấp cho tới việc triển khai một chính sách hoàn
chỉnh về giao thông đô thị.
Tại Trùng Khánh và thành phố Hồ Chí Minh, chính quyền thành phố chịu
trách nhiệm quản lý giao thông, tổ chức mạng lưới giao thông công cộng
và có quyền kiến nghị đối với rất nhiều dự án mới tuy nhiên họ lại hoàn
toàn không có khả năng tài chính riêng để có thể triển khai những dự án
đó. Nhà nước trung ương sẽ tiến hành cân đối các dự án đầu tư giữa các
3. Xem các loại hợp đồng trong Bảng 4, Chương 6 về đối tác Nhà nước, tư nhân.
thành phố trong khi đó chính các địa phương mới là bên bù lỗ cho các
doanh nghiệp vận tải.
Kể từ năm 2004, toà thị chính thành phố Istanbul (IBB) bắt đầu giữ vai trò
quản lý và kiểm soát giao thông, đầu tư và tổ chức mạng lưới giao thông
công cộng có sự tham gia của một vài doanh nghiệp của Nhà nước, và cuối
cùng là bảo trì các tuyến đường. Trước đây những thẩm quyền này được
giao cho các cơ quan cấp tỉnh trực thuộc Bộ giao thông. Tuy nhiên IBB lại
hoàn toàn không quản lý loại hình giao thông đường sắt, tàu điện ngầm
và tàu ven đô cũng như mạng lưới đường cao tốc đô thị hay các cây cầu
bắc qua sông Bosphore, hiện được đặt dưới sự quản lý của các cơ quan
trung ương.
Tại Curitiba, San Francisco, các xã và một vài cộng đồng đô thị của Pháp, các
cơ quan giao thông phụ trách quản lý toàn bộ mạng lưới giao thông đô thị
và cấp kinh phí cho hệ thống này từ nguồn ngân sách của tự có và cả từ
nguồn tài chính của các địa phương hay của Nhà nước trung ương chuyển
giao sang.
Thường thường việc chuyển giao thẩm quyền không nhất thiết phải đi kèm
với một sự chuyển giao tài chính ở mức độ tương đương và vì vậy các xã cần

phải tìm kiếm những phương tiện cung cấp tài chính mới. Nguồn thuế địa
phương, thuế đất hoặc thuế đánh trên các hoạt động kinh tế thường không
đủ để đáp ứng toàn bộ các nhu cầu về vốn dành cho dịch vụ công. Một số
giải pháp khác như vay nợ, đánh thuế trên giá trị gia tăng của đất, thu tiền
phạt từ việc đỗ xe sai quy định cũng có thể là những gợi ý để huy động vốn.
Tuy nhiên việc triển khai những biện pháp này lại cần sự bảo lãnh của Nhà
nước hoặc cần được quy định trong luật. Vậy nên mọi giải pháp đều cần được
xem xét trong khuôn khổ của một dự án mang tính tổng thể.
1/4 Chính quyền cấp vùng, một tác nhân
hay đơn giản chỉ là một đối tác?
Cấp độ hành chính trung gian giữa Nhà nước và các xã (cấp vùng, tỉnh hay
tiểu bang, tuỳ thuộc vào tổ chức hành chính và chính trị của mỗi quốc gia)
thường chịu trách nhiệm về quy hoạch lãnh thổ và với vai trò này tham gia
tổ chức và cung cấp tài chính cho giao thông đô thị, đặc biệt là ở cấp độ của
một đại đô thị.
Vùng có thể chỉ là đối tác tài chính của một AOT trong một dự án tổng thể
như trong ví dụ về trường hợp của tiểu bang Californie và thành phố San
Francisco hay của các vùng tại Pháp trong quan hệ với các Cơ quan tổ chức
giao thông đô thị.
Nguồn tài chính công
23
Ai trả gì trong lĩnh vực giao thông đô thị? - Sổ tay một số kinh nghiệm hay
24
Mặt khác, vùng cũng có thể đóng vai trò của một AOT và tham gia tổ chức
giao thông trên một vùng lãnh thổ nhất định, đặc biệt là tại các đô thị lớn.
Theo đó:
▬ Các tiểu bang tổ chức giao thông liên xã tại các đại đô thị ở Braxin.
▬ Tỉnh Gauteng nhượng quyền khai thác các tuyến xe buýt và quản lý phần
hỗ trợ của Nhà nước trung ương dành cho các hãng xe buýt của Nhà nước
và tư nhân tại thành phố Tshwane.

Để có được sự nhất quán trong tổ chức giao thông khi chưa có một AOT đứng
ra quản lý toàn bộ hệ thống, việc thành lập các cơ quan phối hợp hoạt động
trong quản lý giao thông đô thị giữa cấp chính quyền trung gian, cấp trung
ương và cấp xã là rất quan trọng.
1/5 Nhà nước trung ương
giữ vai trò quan trọng hàng đầu
Dù mỗi quốc gia có tổ chức chính trị và hành chính khác nhau nhưng Nhà
nước vẫn luôn là tác nhân đóng vai trò quan trọng. Nhà nước có thể cung cấp
tài chính cho giao thông đô thị một cách trực tiếp hoặc thông qua các thiết
chế tài chính trực thuộc.
Nhà nước cấp ngân sách cho các địa phương dưới hình thức chuyển giao tài
chính : cấp phát kinh phí, hỗ trợ trang thiết bị, rót trả lại một số khoản thuế
cho địa phương như trường hợp thuế liên bang đánh trên sản phẩm dầu lửa
tại Mỹ…
Nhà nước trực tiếp tham gia cấp vốn cho dự án bằng việc hợp tác với các tác
nhân công quyền khác như chính quyền xã hay vùng trong một dự án cụ thể
hoặc trong khuôn khổ một dự án giao thông đô thị tổng thể khi có một AOT
giữ vai trò quản lý giao thông nói chung. Nhà nước cũng có thể hợp tác với
các tác nhân là tư nhân trong khuôn khổ Đối tác Nhà nước tư nhân. Đây có
thể là những hoạt động không thường xuyên hoặc hoạt động cấp vốn cho
một chương trình đặc biệt dành cho phát triển giao thông đô thị có sự tham
gia của rất nhiều kênh tài chính khác nhau do các bộ hoặc các thể chế tài
chính quản lý.