giảm nguy cơ bị tổn thương và thực hiện công tác bổ trợ xã hội

Ngân hàng Thế giới chỉ đạo việc biên soạn tài liệu này, và Tim Conway (ODI) và Carrie Turk (Ngân hàng
Thế giới) đã viết bản thảo báo cáo này.
Fiona Howell (ILO) và John Blomquist (Ngân hàng Thế giới) đã đóng góp tích cực vào công tác chuẩn bị
báo cáo. Báo cáo này cũng nhận đợc những nhận xét bằng văn bản của Tiến sĩ Nguyễn Hải Hữu (Bộ Lao
động, Thơng binh và Xã hội), bà Nisha Agrawal và bà Dominique Van De Walle (Ngân hàng Thế giới), ông
John Parry-Williams (Quỹ Nhi đồng Anh), ông Peter Balacs (DFID), ông Malin Beckman và ông Peter
Sturm (GTZ). Nhóm công tác (gồm các thành viên của Bộ LĐTBXH, Bộ KHĐT, Hội liên hiệp phụ nữ, GTZ,
UNDP, ILO, FAO, UNICEF, Oxfam UK, Action Aid và Trung tâm phát triển nông thôn CRP) đã đợc
thành lập để hớng dẫn chuẩn bị tài liệu này và đánh giá các bản thảo ban đầu. Các cuộc tham vấn hết sức
quý báu và đầy thông tin trong Bộ LĐTBXH đã đợc Tiến sĩ Ngô Huy Liêm điều phối và dẫn dắt. Ngoài ra
còn có các tổ chức sau tham gia các cuộc tham vấn tại Hội thảo ở Hải phòng tháng Chín năm 2001: Bộ
LĐTBXH, Bộ KHĐT, Bộ Giao thông vận tải, Bộ T pháp, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Ngân
hàng Hợp tác quốc tế của Nhật bản, GTZ, Ngân hàng phát triển châu á, Quỹ tiền tệ quốc tế, UNICEF,
WHO, UNIDO, Oxfam GB và Trung tâm phát triển nông thôn CRP.
Lời nói đầu của nhóm hành động chống đói nghèo

*
Nhóm hành động chống đói nghèo của Chính phủ, các nhà tài trợ và các tổ chức phi chính phủ đã hợp tác làm việc với nhau để phân tích đói
nghèo (Ngân hàng Thế giới và các tác giả khác, 1999) và kế hoạch hoá chiến lợc từ năm 1999. Trong thời gian Chiến lợc toàn diện về Tăng
trởng và Xoá đói giảm nghèo đang đợc soạn thảo, Nhóm Công tác bao gồm đại diện của 16 Bộ của Chính phủ, 6 nhà tài trợ, 4 tổ chức phi
chính phủ quốc tế và 4 tổ chức phi chính phủ trong nớc.
Tập hợp báo cáo về các Mục tiêu phát triển của Việt Nam là nỗ lực chung của Nhóm hành động
chống đói nghèo nhằm đa ra một tập hợp các mục đích và chỉ tiêu trung gian phản ánh cả mục tiêu phát triển
chính của Việt Nam cũng nh nỗ lực của Chính phủ nhằm thực hiện các mục tiêu quốc tế. Công tác phân tích
đợc tiến hành trong suốt năm 2001 và đầu năm 2002 khi Chính Phủ Việt Nam soạn thảo Chiến lợc toàn
diện về Tăng trởng và Xoá đói giảm nghèo và cố gắng tạo khuôn khổ trách nhiệm rõ ràng về giám sát tiến
bộ đạt đợc trong tơng lai. Quá trình soạn thảo bao gồm việc xem xét nhiều mục tiêu và mục đích nêu trong
các văn bản chiến lợc (đặc biệt là Chiến lợc mời năm phát triển kinh tế xã hội và các chiến lợc ngành)
để lựa chọn một số ít mục tiêu có thể phản ánh sự chú trọng tầm chiến lợc của quốc gia vào tăng trởng kinh
tế, xoá đói giảm nghèo và công bằng xã hội. Mặc dầu các chiến lợc quốc gia đợc sử dụng làm điểm khởi

đầu, nhóm soạn thảo Chiến lợc toàn diện về Tăng trởng và Xoá đói giảm nghèo cũng nhận thức rằng cam
kết quốc tế nhằm đạt các kết quả quan trọng về giảm nghèo và xã hội trên toàn cầu là rất cao nỗ lực này
đợc phản ánh trong Các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ (MTTNK). Các mục tiêu thiên niên kỷ là tập hợp
các mục tiêu có ghi trong Tuyên bố thiên niên kỷ đợc 180 nớc trong đó có Việt Nam thông qua. Báo cáo
về tiến bộ đạt đợc ở Việt Nam trong việc thực hiện các mục tiêu này đợc đã đợc Nhóm làm việc tại Việt
Nam của Liên hiệp quốc thực hiện vào tháng Bảy năm 2001.
Chính phủ Việt Nam muốn đảm bảo rằng Chiến lợc toàn diện về Giảm nghèo và Tăng trởng phản
ánh cam kết của họ đối với các mục tiêu quốc tế. Tuy nhiên, vì một số lý do, điều quan trọng là phải làm cho
các MTTNK thích ứng với các điều kiện của Việt Nam chứ không phải là thực hiện máy móc các mục tiêu
này. Thứ nhất, Việt Nam đã đạt, hoặc gần đạt đợc một số mục tiêu MTTNK. Ví dụ, tỷ lệ nghèo đã giảm một
nữa trong những năm từ 1990 đến 2000. Do vậy, việc Việt Nam xác định một mục tiêu mới về giảm nghèo để
thúc đẩy quá trình hoạch định chính sách trong những năm tới là có ý nghĩa hơn nhiều. Thứ hai, mặc dù Việt
Nam thực hiện tốt một số mục tiêu về tiếp cận các dịch vụ cơ bản chẳng hạn nh giáo dục thì hiện vẫn có
những thách thức khẩn cấp về nâng cao chất lợng những dịch vụ này để đạt các tiêu chuẩn quốc tế. Ví dụ
nh việc phấn đấu để đạt phổ cập tiểu học hiển nhiên là rất cần thiết, nhng việc đảm bảo để trẻ em ở trờng
đạt đợc những tiêu chuẩn nh ở các nớc khác cũng hết sức quan trọng. Thứ ba, Việt Nam có chu kỳ lập kế
hoạch chiến lợc với những điểm bắt đầu và kết thúc khác với các MTTNK. Việc điều chỉnh các chu kỳ 25
năm của MTTNK với các chu kỳ lập kế hoạch và chiến lợc năm năm và mời năm của Việt Nam là hết sức
hữu ích. Nh vậy, các biện pháp và hành động có thể đợc xây dựng phù hợp với các mục tiêu kết quả cho
các năm 2005 và 2010 và sau đó là phù hợp với các mục tiêu cho năm 2015. Thứ t, cần thiết lập các mục tiêu
ở cấp dới quốc gia để có thể giải quyết các vấn đề nh sự phát triển của dân tộc thiểu số hoặc bất bình đẳng.
Cuối cùng, có những lĩnh vực đặc biệt thách thức với Việt Nam ở giai đoạn này nhng không đợc đề cập
trong các MTTNK. Ví dụ, mặc dầu Việt Nam đã thực hiện tốt việc cung cấp các dịch vụ xã hội cơ bản nhng
vẫn còn tụt hậu trong việc đa ra những cải cách cần thiết về quản trị quốc gia, những cải cách sẽ hết sức cần
thiết để đạt đợc một số mục tiêu phát triển khác đợc đề xuất trong các chiến lợc quốc gia.
Tập hợp các báo cáo dới đây đợc chuẩn bị để góp phần cùng Chính phủ suy nghĩ về việc đặt mục
tiêu và giám sát trong tám lĩnh vực chủ đề, cụ thể nh sau:
Đ Xoá nghèo đói;
Đ Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội;
Đ Cung cấp giáo dục cơ sở có chất lợng cho tất cả mọi ngời;

Đ Cải thiện tình trạng sức khoẻ và giảm bớt bất bình đẳng về y tế;
Đ Đảm bảo bền vững về môi trờng;
Đ Đẩy mạnh công tác phát triển dân tộc thiểu số;
Đ Cải thiện việc tiếp cận cơ sở hạ tầng thiết yếu; và,
Đ Đảm bảo quản trị quốc gia có hiệu quả để xoá đói giảm nghèo.
Không có một báo cáo riêng về thúc đẩy công bằng giới vì hai lý do. Thứ nhất, việc các vấn về giới
đợc đề cập trong tất cả tám lĩnh vực nói trên đợc xem là hết sức quan trọng. Thứ hai, các lĩnh quan trọng
khác ngoài tám lĩnh vực nói trên đã đợc giải quyết khi Chính phủ xây dựng Chiến lợc hành động lần thứ
hai vì sự tiến bộ của phụ nữ.
Các dự thảo đầu tiên của các báo cáo này đã đợc thảo luận tại hội thảo 3 ngày tổ chức hồi tháng Chín
năm 2001 với sự tham gia của 100 nhà hoạch định và thực hiện chính sách. Các cơ quan Chính phủ, các tổ
chức phi chính phủ và các nhà tài trợ đều tham gia vào các nhóm công tác để giám sát việc soạn thảo các báo
cáo này. Các cuộc lấy ý kiến về các dự thảo đã đợc tiến hành với các bộ ngành đầu năm 2002, giai đoạn
trọng tâm nhất của quá trình soạn thảo Chiến lợc toàn diện về Tăng trởng và Xoá đói giảm nghèo. Chiến
lợc toàn diện về Tăng trởng và Xoá đói giảm nghèo đã đợc Thủ tớng phê duyệt vào tháng Năm năm
2002 và đề ra các mục tiêu và chỉ tiêu phản ánh rõ ràng công tác phân tích và tranh luận đợc tiến hành trong
năm trớc. Một bảng tổng hợp, vắn tắt hơn một chút các Mục tiêu phát triển của Việt Nam (nh đã đề cập đến
trong Chiến lợc toàn diện về Tăng trởng và Xoá đói giảm nghèo) đợc kèm theo ở phần cuối của báo cáo
này.
Giờ đây, khi những báo cáo này đã đợc hoàn tất, chúng tôi hy vọng chúng sẽ là đầu vào quý giá
trong việc thực hiện Chiến lợc toàn diện về Tăng trởng và Xoá đói giảm nghèo, kể cả việc chuẩn bị các kế
hoạch hành động hàng năm.
lời nói đầu của nhóm hành động chống đói nghèo
iii
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
mục lục
Tóm tắt vi
Mở đầu 1
Phần I: Bản chất tình trạng dễ bị tổn thơng và các rủi ro ở Việt Nam 6
Phần II: Đo tình trạng dễ bị tổn thơng, đặt mục tiêu và thiết lập

các mức ban đầu của tình trạng dễ bị tổn thơng 12
Chọn thớc đo thích hợp tình trạng dễ bị tổn thơng 12
Đặt mục tiêu và đánh giá số liệu ban đầu 13
Phần III: Cơ chế hiện tại về quản lý rủi ro và bảo trợ xã hội ở Việt Nam 18
Cơ chế quản lý rủi ro cho cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng ở Việt Nam 18
Các chính sách và chơng trình bảo trợ xã hội của Chính phủ 21
Ai là ngời đợc hởng lợi từ chơng trình bảo trợ xã hội của nhà nớc? 27
Các chơng trình của Chính phủ Việt Nam có hiệu quả trong việc giảm tình trạng dễ bị tổn
thơng và sự nghèo khổ hay không? 29
Tóm tắt: cơ chế quản lý rủi ro và bảo trợ xã hội 30
Phần IV: Đạt các mục tiêu 33
Các đề xuất đối với các chính sách của Chính phủ Việt Nam nhằm giải quyết tình trạng
dễ bị tổn thơng 33
Phần V: Các hàm ý về phân bổ nguồn lực 40
Khái quát về nguồn tài chính hiện tại dành cho Bảo trợ xã hội 40
Ước tính chi phí cần thiết cho các chính sách và chơng trình đề xuất 40
Phần VI: Giám sát 42
Các chỉ số trung gian đợc lựa chọn 42
Nguồn dữ liệu hiên tại và những khoảng trống về số liệu 43
Tài liệu tham khảo 44
Phụ lục 1: Tuyên bố của Chính phủ Việt Nam về bảo trợ xã hội và giảm tính dễ bị tổn thơng,
2001-2010 49
Phụ lục 2: Cơ chế quản lý rủi ro và vai trò của các nhân tố 51
Phụ lục 3: Các sáng kiến chính sách của Chính phủ Việt Nam hớng tới giảm nghèo đói 52
Phụ lục 4: Các hạn chế về giá trị của các biến động đa đến nghèo đói đợc coi là
cách tính mức độ dễ bị tổn thơng 53
Phụ lục 5: Các định nghĩa khác nhau về ngỡng nghèo ở Việt Nam 55
Phụ lục 6: Cấu thành tiêu dùng dành cho hệ thống an sinh và an toàn xã hội 56
iv
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội

Danh mục các Bảng
Bảng 1: Tổng kết các loại rủi ro phổ biến nhất mà các hộ gia đình Việt Nam gặp phải 9
Bảng 2: Tiêu dùng trung bình liên quan đến đờng nghèo, năm 1993 và 1998 14
Bảng 3: Ma trận chuyển đổi trong các nhóm 20% của bậc thang giàu nghèo về tiêu dùng, 1993-1998:
phần trăm hộ gia đình 16
Bảng 4: Tóm tắt biến động hộ gia đình theo hớng thay đổi, 1993-1998 17
Bảng 5: Mức trợ cấp tiêu dùng của bảo trợ xã hội / các chơng trình xoá đói giảm nghèo,
tính theo năm nhóm tiêu dùng 28
Bảng 6: Khái quát các chiến lợc quản lý rủi ro và rủi ro tiềm năng ở Việt Nam 31
Danh mục các Khung
Khung 1: Phân loại các nhóm dễ bị tổn thơng ở Việt Nam của Bộ LĐTB&XH 3
Khung 2: Các nhóm dễ bị tổn thơng ở Việt Nam đợc xác định trong cuộc tham vấn do
Bộ LĐTBXH tổ chức với các cán bộ của Chính phủ Việt Nam 4
Khung 3: Các cơn sốc liên quan tới thiên tai 8
Khung 4: Đa dạng hóa và sự lan truyền rủi ro xảy ra ở các vùng hay bị lũ lụt 18
Khung 5: Đóng góp của cộng đồng đối với bảo trợ xã hội 20
Khung 6: Các chơng trình thành phần của Chơng trình XĐGN quốc gia 23
Khung 7: Bảo hiểm Y tế Việt Nam: diện hởng lợi và đóng góp 26
Khung 8: Các biện pháp khuyến nông không đến đợc với ngời nghèo: những kết quả nghiên cứu
của báo cáo đánh giá nghèo đói có sự tham gia của ngời dân ở tỉnh Trà Vinh 27
Khung 9: Nguồn tài chính cho bảo hiểm Y tế ở Trung Quốc 35
Khung 10: Di dân, hộ khẩu và hoạt động của thị trờng lao động ở Trung Quốc 36
Khung 11: Bảo hiểm Y tế: Kinh nghiệm của Tổ chức phi Chính phủ và CBO 37
Khung 12: Chơng trình Bảo đảm Việc làm Maharashtra 39
Khung 13: Danh sách sơ bộ các chỉ tiêu trung gian về tình trạng dễ bị tổn thơng 42
Danh mục các Hình
Hình 1: Sự phân bổ của phúc lợi hộ gia đình liên quan tới đờng nghèo ở Việt Nam 5
mục lục
v
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội

Các chữ viết tắt
w*1w wQKJLQJKR~ĐLFĐVẳWKDPJLDFDQJ}đLGyQ
w7w07 wLXWUDKJLD~QK~DPãFWLzX
w706'& wLXWUDPằFVơQJGyQF}FD9LW1DP
$'% 1JyQKQJSKWWULQFKyX
$XV$,' &|TXDQSKWWULQTXơFWFDảF
%*'w7 %JLRGãFY~RWR
%.+w7 %.KRFKY~XW}
%/w7%;+ %ODR~QJWK}|QJELQKY[KL
%113717 %Q{QJQJKLSYSKWWULQQ{QJWK{Q
%<7 %\W
%70 %7K}|QJPL
%+<7 %RKLP\W9LW1DP&|TXDQ%RKLP\W9LW1DP
%3&77 %DQ3KÔQJFKơQJ7KLzQWDL
&+;+&191 1}FFQJKR[KLFKQJKĂD9LW1DP
&,( 7UXQJWyPNLQKWTXơFW6\GQH\
&35*6 &KLQO}FWRQGLQYWxQJWU}QJY[R~ĐLJLPQJKR
+,9$,'6 9LUảWOPVX\JLPKPLQGÊFKQJ}đL+LFKằQJVX\JLPPLQGÊFK
QJ}đL
,'6 9LQQJKLzQFằXSKWWULQ6XVVH[
,/2 7êFKằFODR~QJTXơFW
/w/w 7êQJOLzQ~RQODR~QJ9LW1DP
073747 &FPãFWLzXSKWWULQTXơFW
073771. &FPãFWLzXSKWWULQ7KLzQQLzQNắ
073791 &FPãFWLzXSKWWULQFD9LW1DP
1&71w 1KĐPOPYLFYYQ~1JKR
1+11 1JyQKQJQKQ}F9LW1DP
1+11JKR 1JyQKQJQJ}đLQJKRFD9LW1DP
1+113717 1JyQKQJQ{QJQJKLSYSKWWULQQ{QJWK{Q9LW1DP
1+7* 1JyQKQJWKJLL

2', 9LQSKWWULQKLQJRL/XyQ~{Q
4X;79/ 4X[ảFWLQYLFOPTXơFJLD
6&) 4X1KL~âQJ$QK
6LGD &|TXDQSKWWULQTXơFW7KX~LQ
7&7. 7êQJFãFWKơQJNz
8%'701 8ắEDQGyQWFYPLQQảL
81'3 &K}|QJWUQKSKWWULQFD/LzQKLSTXơF
81,&() 4X1KL~âQJFD/LzQKLSTXơF
3563 9xQEQFKLQO}FJLPQJKR
,3563 9xQEQFKLQO}FJLPQJKRWPWKđL
91' wâQJ9LW1DP
;w*1 &K}|QJWUQK[R~ĐLJLPQJKR

á
vi
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
Năm 2001, có một phần ba dân số Việt Nam sống ở
mức nghèo khổ. Phần lớn ngời Việt Nam mà không
phải là nghèo thì mức sống cũng rất gần với đờng
nghèo. Rất nhiều nghiên cứu và số liệu cho thấy các
hộ gia đình nghèo và gần nghèo rất dễ bị tổn thơng
trớc các rủi ro có thể tác động đến cá nhân, hộ gia
đình và cả cộng đồng. Đạt đợc mục tiêu của Chính
phủ về xoá đói giảm nghèo cũng có nghĩa là phải
giải quyết hai thách thức quan trọng và liên quan
tới nhau. Đó là đa những ngời hiện đang sống ở
mức cùng khổ thoát khỏi ngỡng nghèo và bảo vệ
mọi ngời không bị giảm sút mức sống để tránh
đảo ngợc những thành quả lúc trớc.
Mục tiêu chính của báo cáo này là đề xuất khuôn

khổ giải quyết và quản lý tình trạng dễ bị tổn thơng
trong thập kỷ tới để giảm cùng khổ và cải thiện tình
trạng an sinh về mặt khách quan và chủ quan. Các
tác động của Chính phủ cần không chỉ nhằm củng
cố nền tảng vững chắc của các thành quả tăng trởng
kinh tế và giảm nghèo mà còn phải loại bỏ sự nặng
nề trong cuộc sống khi thờng xuyên lo sợ bị quay
lại cảnh nghèo khổ trong tơng lai, giảm mức độ
mọi ngời tự cảm thấy thụ động, dễ bị rủi ro và phụ
thuộc vào những yếu tố ngoài sự kiểm soát của mình
bằng cách tăng khả năng để họ cảm thấy mình có
thể kiểm soát đợc cuộc sống của mình chứ không
phải phó mặc cuộc sống của mình cho những tác
nhân bên ngoài. Điều đó mở rộng định nghĩa hiện
tại và khá phổ biến về tình trạng dễ bị tổn thơng ở
Việt Nam ra ngoài khuôn khổ xác định các nhóm bị
thiệt thòi cần trợ giúp xã hội để bao gồm cả những
ngời dễ gặp rủi ro mất mát nói chung trong hiện tại
và tơng lai và những ngời cần các dạng giúp đỡ
khác.
Tóm tắt
Tình trạng dễ bị tổn thơng không thể đo lờng
đợc dễ dàng và các chiến lợc phát triển quốc gia
của chính phủ không đề cập đến các mục tiêu kết
quả có tính định lợng về việc giảm nhẹ tình trạng dễ
bị tổn thơng. Để phục vụ công tác giám sát trong
tơng lai, báo cáo này đề xuất việc giám sát tình trạng
dễ bị tổn thơng ở cấp quốc gia qua phân tích:
Tình trạng dễ rơi vào vòng nghèo khổ đợc đo
bằng khoảng cách tới đờng nghèo; và

Tình trạng dễ bị tổn thơng đợc đo bằng sự
thất thờng trong tiêu dùng quan sát đợc qua
các số liệu panel
1
.
Các cuộc khảo sát chi tiêu hộ gia đình sẽ cung cấp
số liệu hai năm một lần để theo dõi tiến bộ trong
giảm tình trạng dễ bị tổn thơng theo các thớc đo
này. Các cuộc khảo sát này có mẫu đủ lớn để cung
cấp ớc tính phân tách theo các nhóm dân c. Sẽ có
nhu cầu bổ sung các số liệu định lợng về tình trạng
dễ bị tổn thơng đối với nghèo vật chất bằng các
phân tích định tính có thể mô tả các dạng dễ bị tổn
thơng và rủi ro khác (ví dụ nh các rủi ro về xã hội
và sức khỏe) và có thể kiểm tra các vấn đề dễ bị tổn
thơng trong nội bộ hộ gia đình một cách đáng tin
cậy hơn.
Các cơ chế kiểm soát rủi ro và đối phó với các cơn
sốc phần nhiều có tính chất không chính thức phản
ánh phạm vi hạn chế và định hớng mục tiêu yếu
kém của các biện pháp bảo trợ xã hội chính thức.
Một số các biện pháp chính sách và can thiệp công
cộng cũng đợc đề xuất để củng cố các biện pháp
bảo trợ xã hội trong bối cảnh thúc đẩy tăng trởng
kinh tế cho tất cả mọi ngời để tạo dựng nguồn lực
cho các hộ dễ bị tổn thơng.
1
Số liệu panel là các số liệu đo lờng tình trạng hay đặc tính của cùng một nhóm ngời tại các thời điểm khác nhau trong cuộc sống của họ (những
ngời đợc đo lờng tại một thời điểm cũng đồng thời là những ngời đợc đo lờng lại vào một hay nhiều thời điểm khác sau đó). Chú thích
của ngời dịch.

1
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
Mở đầu
Bối cảnh và phạm vi của báo cáo
Các nghiên cứu gần đây ở Việt Nam cũng nh trên
thế giới đều nhấn mạnh nhu cầu giải quyết tình
trạng dễ bị tổn thơng và rủi ro để đảm bảo giảm
nghèo bền vững cho tất cả mọi ngời. Nhu cầu đó
cũng đợc phản ánh trong các văn bản của Chính
phủ Việt Nam: bảng tổng hợp các chính sách trong
Văn bản chiến lợc giảm nghèo tạm thời (IPRSP)
có một phần đa ra các biện pháp để giải quyết tình
trạng dễ bị tổn thơng và Bản thảo Chiến lợc xoá
đói giảm nghèo giai đoạn 2001-2010 (HEPR) cũng
mô tả các tác động mục tiêu để hỗ trợ ngời nghèo
và các nhóm yếu thế thoát khỏi nghèo
2
. Gần đây,
Chiến lợc toàn diện cho tăng trởng và xoá đói
giảm nghèo
3
(CPRGS) đợc Thủ tớng Chính phủ
phê duyệt hồi tháng Năm năm 2002 đã thông báo
về một loạt các hành động công của Chính phủ để
giảm rủi ro và tình trạng dễ bị tổn thơng.
Mục tiêu của báo cáo này là đề xuất một khuôn
khổ giải quyết và giám sát tình trạng dễ bị tổn
thơng trong thập kỷ tới. Bản chất của tính dễ bị
tổn thơng ở Việt Nam đòi hỏi sự phân tích vợt ra
ngoài khuôn khổ các biện pháp an sinh xã hội chính

thức của nhà nớc. Cũng giống nh đề cơng đợc
đề xuất cho tám báo cáo khác, báo cáo này cũng
lấy các chiến lợc và kế hoạch của Chính phủ làm
xuất phát điểm và khai thác mối liên hệ giữa các
mục đích này và các mục tiêu phát triển thiên niên
kỷ (MDG) mà Việt Nam cam kết. Công việc này
góp phần hỗ trợ Chính phủ xây dựng một Tập hợp
căn bản các Mục tiêu phát triển Việt Nam để làm
khuôn khổ trách nhiệm cho Chiến lợc CPRGS. Bối
cảnh của loạt nghiên cứu theo chủ đề này đòi hỏi
rằng các vấn đề cần đợc xem xét theo cách thăm
dò và sơ bộ: cần nghiên cứu thêm để kiểm chứng
các phân tích và hoàn thiện các khuyến nghị. Với
những hạn chế này, báo cáo tập trung vào bốn vấn
đề sau:
Tình trạng dễ bị tổn thơng có thể đợc mô tả
và tính toán nh thế nào ở Việt Nam? Những
rủi ro nào là phổ biến nhất và có nhiều khả năng
thay đổi chúng trong tơng lai gần không?
Những chỉ tiêu sẵn có nào có thể phản ánh tốt
nhất tiến bộ trong giảm tình trạng dễ bị tổn
thơng và làm thế nào để đo và theo dõi các chỉ
tiêu này?
Làm thế nào để những ngời và những hộ gia
đình dễ bị tổn thơng có thể quản lý rủi ro? Các
công cụ và chính sách nào có để giúp họ quản
lý rủi ro xã hội? Những biện pháp này có đủ để
Việt Nam đạt đợc các mục tiêu của mình
không?
Các biện pháp chính sách và cải cách nào có thể

góp phần làm giảm tình trạng dễ bị tổn thơng
nói chung và cải thiện vấn đề quản lý rủi ro?
Cơ sở khái niệm
Định nghĩa tình trạng dễ bị tổn thơng và bảo trợ
xã hội
Khái niệm tình trạng dễ bị tổn thơng mô tả khả
năng một cá nhân hoặc hộ gia đình sẽ rơi vào điều
kiện (xấu) nào đó tại một thời điểm trong tơng lai.
Đối với các mục đích lập kế hoạch phát triển, mối
quan tâm chủ yếu là tính dễ bị tổn thơng đối với
nghèo. Mặc dù nghèo là hiện tợng đa diện, nhng
báo cáo này tập trung chủ yếu vào nghèo đợc định
nghĩa theo tiêu dùng (chi tiêu bình quân đầu ngời
hàng năm tính bằng VND). Điều này chủ yếu là do
tiêu dùng là khía cạnh đánh giá hiệu quả nhất về
nghèo vì các khía cạnh khác phần lớn là tơng quan
với nhau và cũng một phần vì các số liệu panel có
sẵn để theo dõi các thớc đo này. Không có lý do
thực chất nào về việc vì sao tình trạng dễ bị tổn
thơng đối với các khía cạnh khác của phúc lợi
hay sự thiếu phúc lợi (về sức khoẻ, tâm lý, dinh
dỡng ) lại không thể đợc định lợng và sử
dụng làm các mục tiêu phát triển quốc gia
4
. Một
số báo cáo khác trong tám báo cáo chuyên đề này
cũng xem xét các khía cạnh của tình trạng dễ bị
tổn thơng.
Bằng việc tập trung vào tình trạng trong tơng lai,
vấn đề về tình trạng dễ bị tổn thơng tập trung chú

ý vào cả i) động thái của tình trạng phúc lợi và tiềm
2
CHXHCNVN 2001 tr. 91-92; Bộ LĐTBXD 2001 tr. 19.
3
CHXHCNVN 2002 tr. 40-41 và 136
4
Phần cơ sở khái niệm này dựa chủ yếu trên Coudouel et all 2001; Ngân hàng Thế giới 2000; và Dercon 2001
2
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
Mở đầu
năng tình trạng phúc lợi thay đổi theo chiều hớng
xấu (khả năng dễ bị rơi từ tình trạng không nghèo
thành nghèo) cũng nh ii) tiềm năng không có sự
thay đổi nào trong một tình trạng tồi tệ (khởi đầu và
vẫn ở trong tình trạng nghèo trong giai đoạn nói
đến)
5
. Phần lớn các định nghĩa về bảo trợ xã hội
phản ánh hai thớc đo về tình trạng dễ bị tổn thơng
này. Mặc dầu khác nhau, nhng phần lớn các định
nghĩa về bảo trợ xã hội liên quan tới hai loại hành
động chính. Nhóm hành động thứ nhất là nhằm hộ
trợ những hộ gia đình nghèo nhất, những ngời mà
nếu không có hỗ trợ có thể sẽ phải đối mặt với tình
trạng cơ cực; nhóm hành động thứ hai là nhằm giảm
khả năng bị tổn thơng. Mặc dù rất hữu ích nhng
sự phân biệt về khái niệm giữa i) việc giúp mọi ngời
thoát khỏi cùng cực hoặc nghèo khổ (thúc đẩy) và
ii) việc bảo vệ mọi ngời không bị suy giảm mức
sống do sự sói mòn dần dần hay đột ngột cuộc sống

của họ (bảo trợ) thờng là không rõ ràng trong thực
tế.
Gắn bảo trợ xã hội với các thành tựu đạt đợc của
các mục đích phát triển ở Việt Nam
Trong khi các mục tiêu thiên niên kỷ không đề cập
một cách cụ thể đến tính dễ bị tổn thơng hay việc
cung cấp bảo trợ xã hội, các văn bản kế hoạch chiến
lợc quốc gia của Việt Nam có nhắc đến vấn đề
này nhng khá vắn tắt. Chiến lợc Giảm nghèo 2001-
2010 coi chính sách về an sinh xã hội là một trong
mời một biện pháp trực tiếp để hỗ trợ ngời nghèo,
các hộ gia đình nghèo và các xã nghèo và nhấn
mạnh nhu cầu tập trung giúp đỡ ngời nghèo, hạn
chế rủi ro và khả năng quay trở lại nghèo; [và] xây
dựng các phơng pháp hỗ trợ xã hội hiệu quả cho
ngời nghèo; Văn bản Chiến lợc giảm nghèo tạm
thời bao gồm một danh mục khá dài các can thiệp
chính sách liên quan tới mạng lới an sinh cho ngời
nghèo và các nạn nhân thiên tai (xem phụ lục 1 về
các trích dẫn chủ yếu trong các tài liệu này). Nhng
hai văn bản này đều không đa ra một mục tiêu cụ
thể có tính định lợng nào trong lĩnh vực này, hoặc
dới dạng các đầu ra của chơng trình (nghĩa là
diện bao trùm hay mức độ hởng lợi) hay dới dạng
các mục tiêu kết quả giảm bớt tình trạng dễ bị tổn
thơng hay quản lý rủi ro
6
. Do vậy, phần này sẽ đa
ra các liên hệ có tính lô-gic giữa việc giảm bớt tình
trạng dễ bị tổn thơng với việc đạt một số mục tiêu

phát triển cơ bản.
Chính phủ Việt Nam đã đạt và vợt qua mục tiêu
phát triển quốc tế về giảm một nửa tỷ lệ nghèo trớc
năm 2015. Hiện nay, Chính phủ cam kết xoá đói và
nghèo cùng khổ trớc năm 2010. Để đạt đợc
những mục tiêu này và để đảm bảo các thành tựu
giảm nghèo bền vững và không bị đảo ngợc sau
này, Việt Nam cần phải giải quyết tình trạng dễ bị
tổn thơng đối với nghèo của các hộ gia đình bằng
cả hai cách: vừa giúp các hộ hiện đang nghèo thoát
khỏi nghèo và vừa bảo vệ các hộ gia đình khỏi các
xu hớng và rủi ro có thể đẩy họ xuống dới đờng
nghèo (hoặc đang ở dới đờng nghèo càng trở nên
nghèo hơn). Sự phát triển kinh tế trên diện rộng nâng
thu nhập và tiêu dùng của cả ngời nghèo và gần
nghèo và tăng đờng biên an toàn ở trên đờng
nghèo về lâu dài là rất cần thiết để giảm tính dễ bị
tổn thơng, cho họ có thêm dự phòng (nh tiết kiệm
và tài sản) để đối phó với những lúc khó khăn. Tuy
nhiên, chỉ tập trung vào tăng trởng thôi thì không
phải là biện pháp hiệu quả để đạt đợc thành tựu
giảm nghèo bền vững về lâu dài.
Thứ nhất, chỉ tập trung vào tăng trởng có xu hớng
làm lợi cho ngời giàu nhanh hơn ngời nghèo: do
vậy, cần đảm bảo sự tăng trởng đó gây dựng tài
sản cho ngời nghèo. Và nếu không nỗ lực gia cố
những thành tựu giảm nghèo thì việc ngày càng
xuất hiện nhiều các rủi ro ở cấp hộ gia đình hoặc lũ
lụt quy mô lớn hoặc khủng hoảng kinh tế có thể
nhanh chóng đẩy nhiều ngời trở lại nghèo. Do Việt

Nam tiếp tục hiện đại hoá, nền kinh tế ngày càng
hội nhập hơn với nền kinh tế khu vực và thế giới,
nên có thể mong đợi điều đó sẽ đem lại những lợi
ích đáng kể (cho tăng trởng kinh tế theo hớng
5
Nhiều báo cáo trong thập kỷ qua cho thấy mức sống của hộ gia đình ở các nớc nghèo thay đổi rất nhanh: nhiều hộ gia đình nhận thấy mức sống
của họ thay đối đáng kể từ năm này sang năm khác. Chỉ một số ít hộ gia đình là năm nào cũng nghèo (nghèo kinh niên), trong khi phần lớn
các hộ gia đình chỉ nghèo trong một hoặc hai năm (nghèo tạm thời).
6
Báo cáo này cùng với các báo cáo khác trong cùng bộ - đợc viết chủ yếu để cung cấp cơ sở phân tích cho nhóm chuyên gia của Chính phủ
Việt Nam chịu trách nhiệm soạn thảo chiến lợc CPRGS. Bản chiến lợc CPRGS cuối cùng có đa vào một số đề xuất trong báo cáo này và
hiện trở thành chiến lợc đầu tiên của Chính phủ Việt Nam mà các tác giả nhận thức là phải bao gồm những mục tiêu cụ thể để giảm tình trạng
dễ bị tổn thơng. Do Chiến lợc CPRGS đợc ban hành trớc khi báo cáo này hoàn thành nên không thể phản ánh chi tiết phân tích về các mối
liên hệ giữa nghèo và tình trạng dễ bị tổn thơng trong Chiến lợc.
3
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
Mở đầu
xuất khẩu và giảm nghèo). Tuy nhiên, điều đó cũng
sẽ khiến Việt Nam dễ bị ảnh hởng hơn trớc các
cơn sốc kinh tế vĩ mô của thế giới
7
. Nếu Việt Nam
muốn đợc hởng những lợi ích của toàn cầu hoá
thì phải có những biện pháp phù hợp để giảm tác
động của các khủng hoảng toàn cầu.
Thứ hai, việc giảm nhẹ tình trạng dễ bị tổn thơng
có thể góp phần tích cực vào tăng trởng kinh tế.
Khi khả năng gặp rủi ro cao và hậu quả của các rủi
ro này là hết sức nghiêm trọng, ngời ta có xu hớng
theo đuổi những chiến lợc lấy an toàn làm u tiên

hàng đầu, chiến lợc cho phép đảm bảo thu nhập
tối thiểu cho các nhu cầu tồn tại chứ không tạo dựng
nguồn lực một cách dễ dàng và là chiến lợc làm
giảm các cơ hội thoát khỏi nghèo. Nếu tồn tại mạng
lới an sinh đáng tin cậy thì ngời ta có thể sẵn
sàng tham gia vào các hoạt động rủi ro hơn, đem lại
lợi ích cao hơn, dẫn đến sự tăng trởng kinh tế
nhanh hơn, trên diện rộng hơn và bền vững hơn
8
.
Do vậy, đầu t công làm hạn chế xác suất và giảm
nhẹ hậu quả của các rủi ro thông thờng là sự bổ
sung cần thiết vào các chính sách khuyến khích
tổng hợp.
Cuối cùng là những chính sách công cải thiện mạnh
mẽ phúc lợi cho những ngời hiện ở dới đờng
nghèo sẽ giúp phần hạn chế sự bất bình đẳng. Trong
xã hội một số nhóm không thể hởng lợi trực tiếp
từ tăng trởng kinh tế nên cần có những chính sách
đặc biệt để giúp họ thoát khỏi cùng khổ.
Để góp phần giảm nghèo qua các kênh này thì các
chính sách bảo trợ xã hội phải dựa trên cơ sở hiểu
biết sâu sắc các rủi ro, trở ngại và cơ hội mà ngời
nghèo phải đơng đầu và tác động trở lại của các
loại hoạt động công. Nhiều thành tố của một định
nghĩa toàn diện về tình trạng dễ bị tổn thơng đã có
trong khuôn khổ chính sách của Việt Nam, nhng
chúng cha đợc tập hợp một cách thống nhất về
khái niệm. Các thành tố này cũng không thừa nhận
một cách rõ ràng rằng bảo trợ xã hội làm tăng năng

lực của ngời nghèo tham gia vào thị trờng lao
động cũng sẽ góp phần cả vào tỷ suất tăng trởng
chung cũng nh bản chất phân phối (theo hớng
giảm nghèo) của sự tăng trởng này.
Định nghĩa tình trạng dễ bị tổn thơng ở Việt Nam:
động thái của các nhóm và hộ gia đình dễ bị tổn
thơng
Không có một định nghĩa rõ ràng chính thức nào
về tình trạng dễ bị tổn thơng trong các văn bản
chính sách của Việt Nam. Một định nghĩa làm việc
đợc sử dụng trong điều tra năm 1998 của Bộ
LĐTBXH đã xác định tình trạng dễ bị tổn thơng là
sự mất khả năng của một cá nhân tận dụng các cơ
hội do xã hội đem lại để cải thiện đời sống của bản
thân. Cuộc điều tra này đã xác định các nhóm có
hoạt động kinh tế và nhóm không hoạt động kinh
tế hay các nhóm dễ bị tổn thơng cận biên (xem
Khung 1).
Các văn bản khác của Chính phủ Việt Nam có những
định nghĩa rõ ràng hoặc hàm ý về các nhóm dễ bị
tổn thơng. Một danh sách mở rộng các nhóm dễ
bị tổn thơng có thể gồm các nhóm sau
9
.
7
Xem Vũ 1999 về tác động kinh tế-xã hội của Khủng hoảng đối với Việt Nam.
8
Ngân hàng Thế giới 2000.
9
Các cán bộ của Dự án Giảm nghèo theo hớng tự lực đã dẫn dắt cuộc họp của các cán bộ ở Hà Nội của Bộ LĐTB&XH, Bộ KHĐT, Hội Liên hiệp

phụ nữ, Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Hội Nông dân Việt Nam và Ngân hàng Nông Nghiệp và Phát triển Nông thôn/Ngân
hàng Ngời Nghèo thảo luận các vấn đề của tình trạng dễ bị tổn thơng và bảo trợ xã hội. Bộ LĐTBXH 2001 tr. 19; CHXHCNVN 2001 tr.
77.
Khung 1: Phân loại các nhóm dễ bị tổn thơng
ở Việt Nam của Bộ LĐTB&XH
Nhóm 1: những ngời trong độ tuổi lao động
và có khả năng lao động
Những ngời tàn tật có khả năng lao
động
Lao động nữ cha học hết tiểu học
Lao động trẻ (từ 15 đến 24 tuổi) cha
học hết trung học cơ sở
Nhóm 2: Những ngời dới hoặc trên tuổi lao
động hoặc thuộc tuổi lao động nhng không
có khả năng lao động
Những ngời tàn tật không có khả năng
lao động
Ngời già cô đơn tức là những ngời
già không có họ hàng thân thích
Trẻ mồ côi và trẻ không nơi nơng tựa
(Nguồn: Bộ LĐTBXH/ADUKY 1998 tr. 5)
4
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
Mở đầu
đầu ngời và đợc ghi chép thông qua các cuộc
điều tra mẫu quốc gia
10
.
Tuy nhiên, trong khi báo cáo này rút ra kết luận
rằng các biện pháp đo biến động trong tiêu dùng

bình quân đầu ngời là những biện pháp chính để
giám sát các xu hớng về nghèo và dễ bị tổn thơng,
thì báo cáo cũng thừa nhận rằng chúng cũng có
những hạn chế. Trớc hết, các biện pháp này giả
định các nguồn lực đợc phân bổ trong hộ gia đình
theo nhu cầu. Do vậy, sự bất bình đẳng trong nội bộ
hộ gia đình (thờng là theo giới tính và tuổi tác) có
thể bị làm mờ đi. Thứ hai, một số khía cạnh của đời
sống (chẳng hạn nh bạo lực hoặc lạm dụng trong
gia đình) không đợc nghiên cứu trong các khảo
sát tiêu dùng hộ gia đình. Do vậy, cần phải bổ sung
việc theo dõi tình trạng dễ bị tổn thơng chủ yếu
(bằng cách sử dụng phân tích các số liệu tiêu dùng)
cùng với các nghiên cứu định tính đề cập đến một
số khía cạnh rủi ro trong nội bộ hộ gia đình và trong
khía cạnh phi tiêu dùng. Chính phủ Việt Nam đã
cam kết đa các biện pháp giải quyết tình trạng dễ
bị tổn thơng phi vật chất vào khuôn khổ giám sát
của CPRGS (chẳng hạn các biện pháp để giảm tình
trạng bạo lực trong gia đình). Để hoạt động này có
hiệu quả cần phải soạn thảo tỉ mỉ hơn nữa. Các biện
pháp giám sát hiện có của Chính phủ Việt Nam cha
đủ để đánh giá xem các hành động công có hiệu
quả hay không trong việc giảm các khía cạnh dễ bị
tổn thơng phi vật chất.
Rủi ro và tình trạng dễ bị tổn thơng đối với nghèo
ở Việt Nam
ở Việt Nam, sự phân bổ phúc lợi khi đợc đo
bằng mức tiêu dùng bình quân đầu ngời (p.c.)
phản ánh vai trò quan trọng của bảo trợ xã hội. Tỷ

lệ các hộ gia đình nằm xung quanh đờng nghèo là
rất lớn (xem Hình 1) nên việc giảm một phần nhỏ
tiêu dùng theo đầu ngời có thể đẩy những ngời
hiện nay mới sát trên đờng nghèo trở lại nghèo.
Việc giúp các hộ gia đình quản lý rủi ro và tránh
rơi trở lại nghèo (các chiến lợc bảo trợ) do vậy là
một phần quan trọng trong chiến lợc giảm nghèo
Trong khi việc xác định các nhóm dễ bị tổn thơng
hiển nhiên là rất hữu ích, thì u tiên hàng đầu của
khuôn khổ chính sách quốc gia nhằm giảm tình
trạng dễ bị tổn thơng phải là xác định và giải quyết
các dạng rủi ro phổ biến và nghiêm trọng nhất, và
các dạng rủi ro có tơng quan hay gây ra hoặc đại
diện cho các dạng rủi ro khác, hơn là bắt đầu bằng
danh sách liệt kê các nhóm dễ bị tổn thơng cụ thể.
Do vậy, mặc dù Bộ LĐTB&XH đã xác định đợc
các nhóm có đặc tính dễ bị tổn thơng nhng vẫn
thiếu các chính sách đợc thiết kế để giải quyết
tình trạng dễ bị tổn thơng nói chung của phần lớn
dân chúng đối với việc suy giảm thu nhập và tiêu
thụ (và mở rộng ra là tình trạng dễ bị tổn thơng
của họ đối với các dạng rủi ro khácgiảm tiêu dùng
lơng thực, không có khả năng chi trả các chi phí
chăm sóc sức khỏe, cho con gái nghỉ học và v.v.
các rủi ro đó gắn với việc rơi vào cảnh nghèo). Do
vậy, trọng tâm của báo cáo này là về giảm tình trạng
dễ bị tổn thơng ở cấp hộ gia đình đối với nghèo,
đợc đo chủ yếu bằng các mức tiêu dùng tính theo
10
Mặc dù ngời nghèo là nhóm đặc biệt dễ bị tổn thơng nhất khi bị suy giảm mức sống, nhng bản chất khá cô đọng của việc phân bổ phần trăm

tiêu dùng kết hợp với sự biến động tiêu dùng ghi nhận đợc giữa năm 1993 và 1998 cho thấy ngay cả những ngời khá giàu có cũng không
tránh khỏi bị đảo lộn mạnh trong mức sống.
Khung 2: Các nhóm dễ bị tổn thơng ở Việt
Nam đợc xác định trong cuộc tham
vấn do Bộ LĐTBXH tổ chức với các
cán bộ của Chính phủ Việt Nam
Phụ nữ
Trẻ em
Ngời già cô đơn
Ngời dân tộc thiểu số
Ngời có học vấn thấp hoặc mù chứ
Ngời nghèo và đói; những ngời ở
ngay trên đờng nghèo
Ngời tàn tật; ngời ốm hoặc bị tai nạn
Ngời thiếu việc làm
Gia đình đông con, đặc biệt khi không đủ
lao động
Ngời chịu ảnh hởng thiên tai
Ngời ở vùng sâu vùng xa
5
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
Mở đầu
tổng thể, bổ sung thêm các biện pháp giúp đỡ những
ngời đã ở dới đờng nghèo (các chiến lợc thúc
đẩy). Nếu ngời dễ bị tổn thơng đợc định nghĩa
là những ngời hiện nay đang nghèo và những ngời
gần nghèo trong phạm vi 10% ở trên đờng nghèo)
thì có tới 45% dân số phải đợc coi là dễ bị tổn
thơng
11

.
Các hình thức rủi ro
Hình thức rủi ro mà ngời dân gặp phải có thể đợc
phân loại theo phạm vi chúng ảnh hởng đến cuộc
sống (chẳng hạn nh sức khoẻ) và mức độ tác động
của chúng. Rủi ro đơn lẻ (idiosyncratic risk) tác động
đến các cá nhân và hộ gia đình với t cách là cá nhân
và hộ gia đình: xác suất của một hộ gia đình bị ảnh
hởng khá độc lập với việc liệu các cá nhân và hộ gia
đình khác có bị ảnh hởng hay không (chẳng hạn
nh cháy nhà hoặc tai nạn lao động, cho con gái nghỉ
học). Rủi ro chung (covariant risk) là rủi ro tác động
tới nhiều ngời cùng một lúc (nh thiên tai).
Các thành tố trong quản lý rủi ro
Rủi ro có thể đợc nhiều chủ thể khác nhau quản
lý: các cá nhân và hộ gia đình, các cộng đồng và
các nhóm khác trong xã hội dân sự, các nhà cung
cấp t nhân, và các thể chế nhà nớc (cấp địa
phơng, vùng và quốc gia)
12
. Ba nhóm phơng pháp
quản lý rủi ro chính có thể đợc phân biệt nh sau:
Giảm rủi ro (hay đề phòng rủi ro) gồm các hành
động đợc thực hiện trớc một đột biến để giảm
cơ hội cho nó xảy ra.
Các hoạt động giảm nhẹ rủi ro bao gồm các
hành động đợc thực hiện trớc một đột biến
nhằm giảm mức độ tác động của cơn sốc này.
Các chiến lợc giải quyết rủi ro là những quyết
định và hành động do các cá nhân, hộ gia đình,

cộng đồng và nhà nớc thực hiện khi đột biến
đã xảy ra để giảm nhẹ tác động của đột biến đó
lên đời sống.
Bản chất của một chiến lợc tốt về bảo trợ xã hội
một phần là để thiết lập cân bằng phù hợp và bổ
sung giữa hỗ trợ xã hội cho ngời cùng khổ và quản
lý rủi ro xã hội cho ngời dễ bị tổn thơng. Một
phần nữa là để đạt đợc một danh mục công cụ
quản lý rủi ro đúng đắn khi xây dựng vai trò hỗ trợ
lẫn nhau cho cá nhân, hộ gia đình, các chủ thể của
thị trờng và nhà nớc trong việc giảm nhẹ, làm dịu
bớt, và đối phó với các rủi ro (xem Phụ lục 2).
Hình 1: Sự phân bổ của phúc lợi hộ gia đình liên quan tới đờng nghèo ở Việt Nam
11
Nhóm công tác về vấn đề Nghèo 1999 tr. 17.
12
Xem Ngân hàng Phát triển Châu á 2001 các trang 4-5 về phơng pháp phân loại rủi ro và cách đối phó của các tổ chức quản lý rủi ro.





6
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
Phần I: Bản chất tình trạng dễ bị tổn thơng
và các rủi ro ở Việt Nam Cơ sở
Cơ sở
Phần này chủ yếu dựa vào chơng về tình trạng dễ
bị tổn thơng trong Báo cáo phát triển Việt Nam
2000: Việt Nam tấn công nghèo đói (dựa trên các

số liệu định tính thu đợc qua các cuộc ĐTMSDC
năm 1993 và 1998; và những hiểu biết có tính định
tính và đặc thù về khung cảnh hơn của bốn đánh
giá nghèo đói có sự tham gia (ĐGNĐ) đợc tiến
hành năm 1999). Ngoài ra còn có một số nguồn tài
liệu khác trong đó có các kết quả tham vấn cấp cộng
đồng về Dự thảo CPRGS để lấy ý kiến của ngời
dân về các biện pháp chính sách do Chính phủ đề
xuất nhằm giảm tình trạng dễ bị tổn thơng và rủi
ro
13
.
Bốn PAA và các kết quả tham vấn cấp cộng đồng
về dự thảo CPRGS minh họa cấp độ dễ mà nhiều hộ
gia đình vẫn còn bị tổn thơng theo một loạt các rủi
ro ngăn cản, làm chậm lại hoặc đảo ngợc tiến trình
thoát nghèo và hớng tới an ninh lơng thực và tình
trạng mức sống của họ. Một vài yếu tố nổi lên hết
sức gay gắt khi lý giải thích tình trạng dễ bị tổn
thơng, đáng chú ý nhất là sự phụ thuộc vào diện
hạn hẹp của các hoạt động và các nguồn thu nhập.
Các hộ gia đình ở nông thôn phụ thuộc rất nhiều
vào các hoạt động nông nghiệp hạn hẹp đợc xem
là dễ bị tổn thơng; các gia đình không có đất thì
đặc biệt dễ bị tổn thơng vì tình trạng mức sống
của họ phụ thuộc vào nhu cầu lao động theo ngày
mà nhu cầu này lại rất thấp và theo thời vụ. Tơng
tự, các nghiên cứu về ảnh hởng lũ lụt xảy ra vào
tháng 11 năm 1999 ở Quảng Trị và Thừa Thiên Huế
cũng cho thấy những ngời nông dân trồng lúa ở

đồng bằng tuy khá giả hơn ngời nông dân ở miền
núi trong những năm không có thiên tai lại dễ bị
tổn thơng hơn vì những nỗ lực của họ đợc tập
trung vào vụ lúa và hầu nh không có nguồn thu
hoặc lơng thực khác khi mùa vụ của họ bị tàn phá
14
.
Sự tách biệt với xã hội cũng có thể gây ra tính dễ bị
tổn thơng, một phần vì khó khăn tiếp cận thị trờng
làm hạn chế khả năng đa dạng hóa thu nhập. ở đô
thị, những hộ gia đình sống dựa chủ yếu vào các
công việc không thờng xuyên nh khuôn vác hay
đạp xích lô thì dễ bị tổn thơng hơn những ngời
có nguồn thu nhập thờng xuyên và độc lập. Các
trang tiếp sau đây sẽ mô tả các loại hình rủi ro phổ
biến mà hộ gia đình ở Việt Nam gặp phải.
Rủi ro đơn lẻ (ở cấp cá nhân và hộ gia đình) ở Việt
Nam
ốm đau. ốm đau hoặc tai nạn nặng hoặc lâu dài,
đặc biệt là khi xảy ra đối với một thành viên hoạt
động kinh tế của gia đình, là một trong những dạng
đột biến phổ biến và nguy hại nhất mà hộ gia đình
có thể gặp phải. Báo cáo ĐGNĐ của Hà Tĩnh cho
thấy 57% hộ gia đình có mức sống giảm vì nguyên
nhân ốm đau. Các hộ gia đình mới hình thành đặc
biệt dễ bị tổn thơng, do có ít thành viên làm ra thu
nhập để bù đắp nhữnng thiếu hụt về thu nhập và
trang trải chi phí chữa bệnh. Chi phí y tế rất cao đặc
biệt khi phải chữa trị ở bệnh viện tuyến huyện hoặc
cấp cao hơn. Đối với những hộ gia đình thuộc nhóm

20% nghèo nhất trong bậc thang giàu nghèo, chi trả
một lần chữa bệnh ở bệnh viện tơng đơng với
22% tiêu dùng phi lơng thực hàng năm của họ;
còn đối với những hộ thuộc nhóm 20% giàu nhất
trong bậc thang giàu nghèo thì mức chi đó chỉ bằng
5% tiêu dùng phi lơng thực hàng năm của họ.
Hàng năm, những ngời ở nhóm dân c nghèo nhất
phải chi trung bình 33% tiêu dùng phi lơng thực
vào chăm sóc sức khoẻ. Những ngời trong nhóm
20% nghèo nhất bị thiệt hại nhiều hơn dới dạng
tổn thất về thu nhập và sản xuất của hộ do ốm đau
so với các hộ gia đình trong nhóm giàu nhất (trung
bình là 25% so với 6.5% tiêu dùng đầu ngời một
năm).
Các sự kiện của chu trình sống. Các sự kiện của
chu trình sống có thể có tác động lớn đến phúc lợi
và tình trạng dễ bị tổn thơng hiện tại của hộ gia
đình vì các sự kiện này đều tốn kém có thể buộc hộ
gia đình phải bán tài sản và/hoặc vay mợn làm cho
họ trở thành dễ bị tổn thơng trong nhiều tháng
thậm chí nhiều năm sau đó. Chi phí gia tăng này lại
càng nghiêm trọng hơn trong các trờng hợp hộ gia
đình bị mất lao động (đặc biệt là khi một thành viên
làm ra nhiều thu nhập trong gia đình bị chết hay
ngay cả khi cới xin và việc tách thành một hộ gia
đình mới làm cho hộ gia đình của bố mẹ bị giảm
lao động). Khả năng đối phó với các đột biến của
các gia đình mới tách và của các gia đình phụ nữ
làm chủ hộ thấp hơn nhiều và chủ yếu phụ thuộc
vào nguồn vốn xã hội của họ (họ hàng, bạn bè và

hàng xóm sống gần kề có thể giúp cho vay tiền
hoặc giúp lao động). Những hộ gia đình di c không
13
Shanks và Turk 2002
14
Beckman and Le 2000a.
7
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
Bản chất tình trạng dễ bị tổn thơng
và các rủi ro ở Việt Nam Cơ sở
có các mối quan hệ địa phơng vững chắc có thể
đặc biệt dễ bị tổn thơng.
Nghiện rợu, nghiện hút và cờ bạc. Nghiện rợu
(phổ biến ở nhiều vùng trên cả nớc) hoặc nghiện
hút (chủ yếu ở thành thị) trở thành chủ đề quan
trọng trong cả bốn cuộc PAA. Khi một thành viên
gia đình uống rợu nhiều hoặc sử dụng ma tuý thì
chi phí vào các dạng tiêu dùng này làm giảm nguồn
tiền chi vào các hàng hoá và dịch vụ cần thiết cho
hộ gia đình và còn ngốn cả vào tiết kiệm. Cũng nh
vậy, đánh bạc cũng làm tăng chi phí và nợ nần. Sử
dụng nhiều rợu và ma tuý còn làm giảm sức lao
động, có thể làm tăng chi phí y tế, và đặc biệt là khi
sử dụng ma tuý đi kèm với tội phạm, phạt tiền và tù
tội. Lạm dụng rợu còn dẫn đến gia tăng bạo lực
gia đình và khả năng tan rã gia đình. Những vấn đề
này có vẻ ngày càng tăng mặc dù phần lớn biểu
hiện gia tăng này là do sự công bố ngày càng rộng
rãi hơn về các vấn đề này
15

.
Bạo lực trong gia đình. Trong xã hội Việt Nam cũng
nh nhiều xã hội khác, ngời phụ nữ trong gia đình
thờng hay ở trong tình trạng dễ bị tổn thơng khi
bị chồng lạm dụng (về lời ăn tiếng nói, tình cảm và
thể xác). Do đó, giảm bạo lực trong gia đình là u
tiên quan trọng của chính sách xã hội. Giảm nghèo
và tình trạng dễ bị tổn thơng đối với nghèo có thể
giúp giảm bạo lực trong gia đình bởi lẽ sự lạm dụng
trong gia đình đợc thấy phổ biến hơn khi gia đình
chịu áp lực về tiền; giảm sử dụng rợu hoặc ma tuý
và đánh bạc có thể đóng vai trò tích cực. Tuy nhiên,
xã hội cần có tác động nhằm giảm tình trạng bị lạm
dụng trong gia đình. Vấn đề này bao gồm việc giảm
rủi ro bị lạm dụng thông qua việc làm thay đổi thái
độ, thông qua giáo dục và thúc đẩy quyền lợi hợp
pháp của phụ nữ và giảm nhẹ các hậu quả bằng
việc đào tạo tốt hơn cho các công chức toà án và các
định chế khác (nh Hội liên hiệp phụ nữ, tổ dân
phố và ban hoà giải) và cung cấp những nơi trú ẩn
tạm thời
16
.
Mất tài sản vật chất. Ngời nghèo hiển nhiên là
không đợc chuẩn bị tốt để bù đắp cho việc mất
mát các tài sản mà họ đã cố gắng có đợc. Trộm
cắp thờng là vấn đề phổ biến hơn đối với các gia
đình ở thành thị. Có thể rủi ro lớn nhất đối với tài
sản vật chất của các hộ gia đình ở nông thôn là mất
gia súc do bệnh tật thờng xảy ra do dịch bệnh ở

cấp địa phơng (xem dới đây). Ngoài ra còn có
các rủi ro khác về tài sản - đặc biệt là nhà ở mà đối
với phần lớn các hộ gia đình là tài sản vật chất giá
trị nhất mà họ có kể cả cháy nhà xảy ra ở cả
thành thị và nông thôn. Cuối cùng, một số hộ gia
đình mất đất nông nghiệp do bán đất đi hoặc không
trả đợc các khoản nợ mà phải dùng đất để cầm cố.
Nhờ sự phân phối đất đai dới chế độ xã hội chủ
nghĩa, nên Việt Nam hiện nay khá bình đẳng về
phơng diện sở hữu đất đai: sự phân biệt mạnh mẽ
giữa ngời nghèo không có đất và ngời giàu có
đất không phải là đặc điểm của Việt Nam nh
thờng thấy ở Nam á và Nam Mỹ (hay nh tình
hình của Việt Nam trong quá khứ). Tuy nhiên, việc
tạo ra các quyền cá nhân đối với đất đai, đặc biệt là
đối với quá trình cải cách kinh tế, sẽ dẫn đến tình
trạng khẩn cấp của ngời nghèo không có đất trong
tơng lai. Quá trình này đang bắt đầu ở mức độ
thấp, có thể rất chậm, và có thể chỉ đáng kể ở một
vài vùng (chẳng hạn nh đồng bằng sông Cửu Long),
nhng nó sẽ cần đợc giám sát.
Thất bại của doanh nghiệp hộ gia đình. Thất bại
trong đầu t kinh doanh ảnh hởng trực tiếp tới phúc
lợi qua sự mất thu nhập thờng buộc các gia đình
phải vay mợn để đáp ứng các nhu cầu tiêu dùng.
Vấn đề có thể nghiêm trọng nếu việc kinh doanh
thất bại đó có sử dụng khoản vay phải trả. Trong
trờng hợp đó, hộ gia đình có thể bị buộc phải bán
tài sản (do đó làm giảm khả năng tạo thu nhập) hoặc
rơi vào vòng xoắn nợ nần không thể chống đỡ nổi.

Nhiều lựa chọn kinh doanh sẵn có đối với các hộ
gia đình nghèo ở nông thôn (chăn nuôi, trồng vụ
mới, đào ao nuôi cá) có vẻ nh mang nguy cơ thất
bại cao. Báo cáo ĐGNĐ của Hà Tĩnh cho thấy thất
bại trong kinh doanh dẫn đến 14% số hộ gia đình
có mức sống bị giảm xuống. Một hiện tợng gần
đây là rất nhiều nông dân bị thất bại khi đầu t vào
trồng các loại cây có giá trị cao để xuất khẩu trong
những năm 1990 để rồi nhận thấy giá các loại cây
trồng này giảm mạnh trên thị trờng thế giới trong
những năm gần đây.
Đây là nơi thể hiện mối quan hệ giữa bảo trợ xã hội
và tăng trởng kinh tế rõ nhất. Việc phải trả giá cao
cho các thất bại kinh doanh cản trở nhiều hộ gia
đình cố gắng bắt đầu nghề kinh doanh mới, làm
15
UNICEF 2000 tr. 32.
16
Vũ Mạnh Lợi và nhiều ngời khác 1999.
8
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
Bản chất tình trạng dễ bị tổn thơng
và các rủi ro ở Việt Nam Cơ sở
cho hộ gia đình đó bị mắc kẹt vào các hoạt động ít
rủi ro hơn nhng lợi nhuận thấp hơn, buộc họ phải
chấp nhận sự cân đối giữa đợc và mất trong đó họ
vẫn còn nghèo nhng ít gặp rủi ro dẫn đến nghèo
hơn nữa. Nếu rủi ro đợc giảm nhẹ nhờ sự hỗ trợ
thích đáng của nhà nớc thì có thể khuyến khích
nhiều sự khởi đầu mới và góp phần vào tăng trởng

kinh tế. Một phần của vấn đề là có các biện pháp
giảm bớt rủi ro (ví dụ nh tiêm vắc xin cho gia súc)
nhng nằm ngoài khả năng tài chính của các hộ gia
đình nghèo.
Thất nghiệp. Nền kinh tế Việt Nam phần lớn là
không chính thức, với hầu hết ngời dân tự tạo công
ăn việc làm trong nông nghiệp hoặc sản xuất hộ gia
đình hoặc các xí nghiệp dịch vụ quy mô nhỏ. Trong
tình hình đó, thất nghiệp mở (đối lập với tình trạng
không đủ công ăn việc làm hoặc thiếu nhu cầu đối
với các sản phẩm của hộ gia đình) là một rủi ro mà
một tỷ lệ khá nhỏ hộ gia đình (hiện đang tham gia
vào nền kinh tế chính thức) có xu hớng có thu
nhập và tiêu dùng trên mức trung bình của cả nớc.
Do Việt Nam tiếp tục đô thị hoá và công nghiệp
hoá, rủi ro thất nghiệp sẽ trở thành nghiêm trọng
hơn và Chính phủ sẽ cần có các chính sách về thị
trờng lao động và các chính sách khác phù hợp để
tạo đủ việc làm và giúp các hộ gia đình đối phó với
các thời kỳ thất nghiệp. Đặc biệt đáng lo là các lao
động của các doanh nghiệp nhà nớc trong quá trình
cổ phần hoá
17
.
Các rủi ro chung
Các đột biến kinh tế vĩ mô hoặc các dạng dễ bị tổn
thơng liên quan tới thơng mại. Khi nền kinh tế
Việt Nam ngày càng trở nên hội nhập hơn với thị
trờng quốc tế, cả ngời sản xuất và tiêu dùng đều
có những cơ hội và những dạng dễ bị tổn thơng

mới. Cho đến thời điểm này thì điều đó cha phải là
nhân tố chính: cần phải lu ý là trong ba cuộc PAA
ở nông thôn đợc hoàn thành năm 1999, các hộ
nghèo rất ít hoặc hầu nh không nhắc đến các hậu
quả tiêu cực của Cuộc khủng hoảng châu á. Tuy
nhiên, trong các PAA ở Thành phố Hồ Chí Minh,
những hộ nghèo hơn đã nói rằng họ phải chịu sự
cạnh tranh tăng lên đối với các công việc không
cần kỹ năng vì các doanh nghiệp địa phơng cắt
giảm lao động và lợng lao động di c từ nông thôn
vào thành thị ngày càng tăng.
Thiên tai. Thiên tai dờng nh gây ra nhiều cơn
sốc cho đời sống hộ gia đình (xem Khung 3). Các
thiên tai liên quan tới thời tiết đặc biệt phổ biến và
khắc nghiệt ở một số vùng nhất định của Việt Nam.
Vùng biển miền trung chịu ảnh hởng đặc biệt của
thiên tai ở dạng bão và lụt vì khí hậu và địa hình ở
vùng này kết hợp tạo ra những trận lũ lụt xảy ra rất
nhanh. Lợng ma lớn (thờng do các cơn bão) đổ
xuống núi chỉ cách bờ biển có 70 km và làm cho
nớc sông dâng cao vì dòng nớc ma chảy qua
các sờn dốc đứng đổ ra biển. Lũ lụt cũng ảnh
17
xem Rama và những ngời khác 1998 về các nỗ lực cung cấp mạng lới an sinh cho các lao động dôi d lao động trong quá trình cổ phần hoá
các doanh nghiệp nhà nớc
Khung 3: Các cơn sốc liên quan tới thiên tai
Thiên tai có xu hớng gây ra nhiều đột
biến đối với phúc lợi hộ gia đình:
Làm bị thơng và thiệt mạng, kể cả những
ngời lớn khi tham gia hoạt động kinh tế;

ốm đau sau lũ, do các bệnh lây truyền qua
việc dùng nớc nhiễm trùng, giảmcung cấp
lơng thực thực phẩm, thiếu sự tiếp cận với
chăm sóc sức khoẻ;
Mất tài sản và của cải, kể cả nhà ở(thờng là
thứ giá trị nhất) và dự trữ lơng thực. huyền
và lới cũng bị hỏng nặng ở các vùng ven
biển;
Mất mùa, ảnh hởng tới cả an ninh lơng
thực tiêu dùng nông nghiệp và triển vọng
thu nhập;
Mất gia súc, cả trong lũ lụt lẫn bệnh tật lan
truyền sau khi lũ rút.
Ngoài các tác động trực tiếp lên cá nhân hộ gia
đình còn có những đột biến xảy ra ở cấp tập
thể:
Phá huỷ đờng giao thông liên lạc và hạ
tầng phân phối điện;
Gây thiệt hại các cơ sở hạ tầng kiểm soát
nớc (công trình thuỷ lợi và công trình kiểm
soát lũ);
Gây thiệt hại các cơ sở giáo dục và y tế.
9
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
Bản chất tình trạng dễ bị tổn thơng
và các rủi ro ở Việt Nam Cơ sở
Bảng 1: Tổng kết các loại rủi ro phổ biến nhất mà các hộ gia đình Việt Nam gặp phải
Nguồn: dựa trên NCTNĐ 2000 tr. 103.
hởng tới đồng bằng sông Cửu long mặc dù ở đây
thờng đợc cảnh báo nhiều hơn vì nớc sông sẽ

dâng cao ở Lào và Cam pu chia trớc khi vào Việt
Nam. Các dốc dựng đứng và ma lớn gây sụt đất
làm thiệt mạng ngời và tiêu hủy nhà cửa, mùa màng
và cơ sở hạ tầng. ở tất cả các vùng, xác suất xảy ra
lũ lụt lớn đã tăng mạnh do thay đổi môi trờng chịu
tác động của con ngời đặc biệt là do phá rừng ở
sờn đồi. Hạn hán cũng xảy ra trên khắp cả nớc
và bất cứ năm nào cũng có khả năng một nhóm
cộng đồng phải chịu cả hạn hán lẫn lũ lụt nghiêm
trọng.
Dịch bệnh gia súc. Gia súc nhất là các gia súc lớn
nh trâu hoặc lợn bị chết là thiệt hại lớn đối với các
hộ nghèo và thậm chí đối với cả các hộ có thu nhập
trung bình ở nông thôn. Trong các PAA, gia súc
chết đợc ghi nhận là một trong những nguyên nhân
chính gây nghèo ở ba tỉnh nông thôn. Dân làng nói
có thể phải mất năm năm để kinh tế một hộ gia
đình phục hồi lại sau khi con trâu của họ bị chết.
Gia súc chết có thể là rủi ro ở cấp hộ gia đình hoặc
có tính chất riêng ảnh hởng đến một hoặc một vài
hộ gia đình bất cứ lúc nào nhng cũng có thể và
thờng xảy ra dịch bệnh gia súc trong vùng. Tỷ lệ
gia súc tiêm phòng thờng rất thấp do dịch vụ thú y
kém phát triển và ngời dân không có đủ tiền chi
trả vắc xin phòng bệnh cho gia súc do đó một con
gia súc chết trong làng có thể làm cả làng bị nguy
hiểm. Nguy cơ lây nhiễm và lan truyền bệnh càng
nghiêm trọng hơn do các kỹ thuật chăn nuôi gia
súc lạc hậu (cũng phản ánh các dịch vụ thú y chất
lợng thấp). Các nhóm dân tộc thiểu số nói tiếng

Việt kém đặc biệt thiếu các nguồn thông tin có thể
cải thiện tỷ lệ sống sót của gia súc.
Các rủi ro và dễ bị tổn thơng, giai đoạn 2001-
2010
Bảng 1 tổng hợp các loại rủi ro mô tả ở các trang
trớc. Tầm quan trọng tơng đối của một loại rủi ro
nêu trong bảng trên có thể thay đổi khi môi trờng
tự nhiên và cơ cấu kinh tế xã hội của Việt Nam thay
đổi. Hơn nữa, một số loại rủi ro mới có thể trở thành
nghiêm trọng hơn (cả về số lần xảy ra và mức độ
ảnh hởng) trong vòng mời năm tới.
/RuLULUR 'uQJYqQJX\lQQKkQ +XTXr
5LURYFRQ
QJ}đL
ơP~DXKRFWDLQQ &KLSKÂFKDEzQKWUẳFWLSYJLQWLS
FDR
0WWKXQKSGROẳFO}QJODR~QJJLP
0WQJ}đLODR~QJEÊFKW &KLSKÂPDFKD\FDR
0WWKXQKSGROẳFO}QJODR~QJJLP
1JKLQU}XPDWXY~QKEF &KLSKÂFDRNK{QJVLQKOđL
*LPWKXQKSGRPWODR~QJ
5LURYYW
FKW
0WWUP 0WWLVQ
*LPWKXQKS
7KLWKLYQKGROàOãWP}DERKRKRQ &KLSKÂ~W[XWFDR
5LURYNLQK
WSKLQ{QJ
7KWEL~XW} *LPWKXQKS
.K{QJFĐNKQxQJWUQ

QJKLS 7KWQJKLS *LPWKXQKS
&FVẳNLQFXF~đLF}L[LQPDFKD\ 7xQJFKLSKÂ
*LPODR~QJ
*LDVảFFKWFQKyQKRFGÊFKEQK *LPWKXQKS
*LPWLVQYYWER~P
0DPQJWKW &KXW~âQJFKXWQKYFFORLVyXEăNKF *LPWKXQKS
EW /~W *LPWKXQKS
7KđLWLWOàOãWKQKQP}DER *LPWKXQKS

10
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
Bản chất tình trạng dễ bị tổn thơng
và các rủi ro ở Việt Nam Cơ sở
Nếu không có hoạt động khắc phục thì cả số ngời
chịu thiên tai và mức độ nghiêm trọng của thiên tai
sẽ cùng tăng. Có một số tranh cãi về việc có phải
tần số và độ nghiêm trọng của lũ lụt trong những
năm gần đây phản ánh sự thay đổi khí hậu dài hạn
hay không. Nhng nó chắc chắn phản ánh một điều
là mức gia tăng dân số và những thay đổi môi trờng
là do các hành vi của con ngời. Phá rừng và xây
dựng cơ sở hạ tầng ở vùng đồng bằng cửa sông do
nớc lũ tạo thành đã thay đổi cách thức tạo thành lũ
lụt từ một lợng ma, trong khi mật độ dân số tăng
lên ở những vùng dễ xảy ra thiên tai làm tăng số
ngời bị thiệt hại
18
. Mặc dầu mức độ thay đổi có
thể chậm nhng dòng nh con ngời sẽ vẫn tiếp
tục làm tổn hại đến môi trờng bằng cách làm tăng

cờng độ và tác động của lũ lụt và đất lở.
Các dạng rủi ro mới về sức khoẻ ngày càng trở nên
quan trọng với các tác động đến chiến lợc đối phó
cấp hộ gia đình. Mức độ và tỷ lệ tăng HIV/AIDS
dờng nh ở mức hoặc có thể kìm lại đợc hoặc có
thể trở thành đại dịch lớn trong khoảng một thập kỷ
nữa. ở các nớc mà AIDS có ảnh hởng tới phần
lớn dân số trong độ tuổi lao động và sinh sản, các
chiến lợc đối phó bắt nguồn từ nền tảng vững chắc
của gia đình và cộng đồng cuối cùng đã tan vỡ đa
đến kết quả là các hộ gia đình mà chủ hộ là trẻ em
hoặc các ông bà già. Những hộ gia đình nh thế
đặc biệt dễ bị tổn thơng trớc những đột biến khác.
ở cấp độ quốc gia, điều đó sẽ làm chậm lại và đảo
ngợc thành quả phát triển nguồn nhân lực và tăng
trởng kinh tế. Để đạt đợc Mục tiêu thiên niên kỷ
về ngăn chặn và đẩy lùi sự lây lan của HIV/AIDS
thì quan trọng là chính sách của chính phủ Việt
Nam ghi nhận đợc phạm vi của vấn đề và xác định
các chính sách và chơng trình phù hợp
19
. Ngày
càng có nhiều hộ gia đình trở nên phụ thuộc vào
việc làm trong khu vực chính thức, nên một khuôn
khổ bắt buộc và điều chỉnh thích hợp đối với sự an
toàn và sức khoẻ nghề nghiệp càng trở nên quan
trọng hơn.
Khi cơ cấu nền kinh tế chuyển từ một nền kinh tế
bị chi phối bởi khu vực không chính thức, phần lớn
kinh tế dựa trên hộ gia đình nông thôn, sang nền

kinh tế mà trong đó việc làm chính thức ở thành thị,
trong các ngành công nghiệp và dịch vụ ngày càng
trở nên quan trọng, thì ngày càng có nhiều hộ gia
đình chịu rủi ro thấp nghiệp. Việt Nam sẽ cần xây
dựng các chính sách thích hợp để đảm bảo ngời
nghèo có thể hởng lợi từ phát triển các thị trờng
lao động (bằng cách tập trung nhiều vào các chính
sách thiết thực cho thị trờng lao động cũng nh
các chính sách trợ cấp thất nghiệp), đồng thời nâng
cao hiệu quả các chính sách bảo vệ khu vực không
chính thức, nơi sẽ vẫn thu hút phần lớn dân số nghèo
ít nhất là trong thập kỷ tới và hiện đang nhận đợc
ít quan tâm chăm sóc từ các công cụ bảo trợ xã hội
của Chính phủ. Việc cổ phần hoá doanh nghiệp
nhà nớc là một ví dụ đặc biệt đòi hỏi phải có các
chơng trình và chính sách đặc biệt. Các kết quả
tham vấn cấp cộng đồng ở Thành phố Hồ Chí Minh
cho thấy các vấn đề liên quan tới tính chất của hợp
đồng lao động đã trở thành vấn đề quan tâm của
một số nhóm ngời nghèo. ý kiến đóng góp của họ
là một chiến lợc phát triển của quốc gia mong
muốn giảm nghèo bằng cách tạo việc làm hởng
lơng phải có những biện pháp cho phép ngời lao
động bảo vệ đợc quyền lợi của họ trong công việc.
Điều này bao gồm những biện pháp chẳng hạn nh
tăng cờng vai trò của các tổ chức công đoàn.
Theo thời gian, tình trạng dễ bị tổn thơng liên quan
tới cung và cầu trong nền kinh tế toàn cầu sẽ ngày
càng rõ rệt và truyền từ thành thị tới nông thôn.
Trong những năm gần đây, các khu vực đầu t nhiều

vào một số cây trồng phục vụ xuất khẩu đang chịu
khủng hoảng do sự sụt giảm giá hàng hoá trên thế
giới. Giá cà phê trên thế giới cao đã tạo ra sự bùng
nổ trong sản xuất cà phê ở Tây Nguyên: giá cà phê
sụt nhanh trong những năm 1999-2000 đã ảnh
hởng tới cả các hộ giàu, nhiều hộ trong số họ đã
rơi trở lại tình trạng nghèo do trớc đó đã vay nợ để
đầu t vào sản xuất cà phê. Vấn đề này cũng đợc
phản ánh ở tất cả các địa bàn nông thôn có tiến
hành tham vấn cấp cộng đồng mặc dù là ý kiến
về các vụ mùa khác nhau. Các chính sách khuyến
khích đầu t vào các thị trờng có vẻ đang tăng
trởng cùng với việc không cân nhắc thoả đáng các
rủi ro khi hộ gia đình phụ thuộc vào giá cả biến
động trên thế giới càng làm trầm trọng thêm loại rủi
ro này. Việt Nam vẫn đang học cách xử lý với các
18
IFRCRCS 2001 tr. 104-107.
19
ADB và WHO (2001). Các chính sách chỉ trích tệ nạn mãi dâm và ma tuý là các tệ nạn xã hội không phải là các biện pháp hữu hiệu để ngăn chặn
sự lây lan của HIV/AIDS. Tr. 20
11
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
thị trờng mở và biến động: các chính sách của
Chính phủ Việt Nam nên bảo đảm cung cấp đủ các
thông tin cần thiết và kết hợp những nỗ lực thúc đẩy
đẩy đầu t vào các thị trờng với các nỗ lực xây dựng
các chiến lợc quản lý rủi ro cho các ngành này.
Các rủi ro khác liên quan tới những cải cách của
chính sách kinh tế vĩ mô, chính sách tài chính, doanh

nghiệp nhà nớc và lĩnh vực ngân hàng có thể dần
dần đợc coi là quan trọng. Điều quan trọng là tiến
hành phân tích trớc khi thực hiện để xác định ai và
bao nhiêu ngời sẽ bị tác động và mức độ ảnh hởng
ở cấp hộ gia đình, và xác định những lựa chọn để
giảm nhẹ tác động này. Một cải cách quan trọng
có thể tăng khả năng của hộ gia đình quản lý rủi ro
là nới lỏng trần tỷ lệ lãi suất đối với ngời vay có
thể cải thiện các điều kiện vay cho những ngời có
thể vay với lãi xuất đợc trợ giá nhng các tổ chức
tín dụng vi mô không thể đa ra tỷ lệ lãi suất cao
cho ngời gửi. Mặc dầu Chính phủ Việt Nam đã
thông báo ý định nâng trần tỷ lệ lãi suất nhng đến
nay vẫn cha có khung thời gian rõ ràng cho vấn
đề này. Điều này cũng rất đáng tiếc bởi lẽ các khoản
tiết kiệm bằng tiền mặt có lãi suất có thể cung cấp
khoản thu nhập để chi dùng đơn giản trong lúc có
khủng hoảng hoặc giáp hạt.
Bản chất tình trạng dễ bị tổn thơng
và các rủi ro ở Việt Nam Cơ sở
12
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
Phần II. Đo tình trạng dễ bị tổn thơng, đặt mục tiêu
và thiết lập các mức ban đầu của tình trạng dễ bị tổn thơng
Tình trạng dễ bị tổn thơng rất khó đo lờng. Phần
này đề xuất rằng tình trạng dễ bị tổn thơng ở cấp
quốc gia đợc giám sát qua sự kết hợp của hai thớc
đo. Các phơng pháp tiếp cận và mục tiêu khác sẽ
có giá trị trong các ngành cụ thể hoặc đợc sử dụng
nh các chỉ tiêu trung gian

21
. Phần dới đây xác
định các lựa chọn chính hiện có.
Tình trạng dễ bị tổn thơng đối với nghèo đợc đo
bằng khoảng cách từ đờng nghèo
Tầm quan trọng của việc giải quyết tình trạng dễ bị
tổn thơng đợc mô tả trong Hình 1 ở trên cho thấy
đối với nhiều hộ gia đình, những ngời gần nghèo,
việc giảm tiêu dùng bình quân đầu ngời dù rất
nhỏ cũng có thể đẩy họ xuống dới đờng nghèo.
Do đó, một thớc đo tổng hợp về tính dễ bị tổn
thơng có thể là khoảng cách giữa tiêu dùng bình
quân đầu ngời trung bình và đờng nghèo. Khi
thu nhập và tiêu dùng tăng thì khoảng cách giữa
tiêu dùng của hộ gia đình và tiêu dùng của đờng
nghèo cũng tăng, do đó có thể cho rằng hộ gia đình
trở nên đỡ bị tổn thơng hơn đối với nghèo.
Thớc đo này có u điểm là đơn giản và dễ đo. Tuy
nhiên, nếu chỉ dùng duy nhất thớc đo này để tính
mức độ dễ bị tổn thơng thì hơi đơn giản quá. Mặc
dù ngời nghèo nói chung là dễ bị tổn thơng,
những cũng có những nhóm ngời giàu cũng dễ bị
tổn thơng và những nhóm ngời nghèo không dễ
bị tổn thơng. Do vậy, có thể là cả mức sống (đợc
đo bằng khoảng cách trung bình ở phía trên đờng
nghèo) và tình trạng dễ bị tổn thơng sẽ tăng sau
cùng một khoảng thời gian. (Trờng hợp của các
nhà sản xuất cà phê trong vài năm gần đây là một ví
dụ điển hình). Vì vậy, cần kết hợp thớc đo tiêu
dùng trung bình so với đờng nghèo kết hợp với

một vài thớc đo mức dịch chuyển thu nhập.
Tính dễ bị tổn thơng đợc đo bằng sự biến động
trong tiêu dùng đợc quan sát qua số liệu panel
Một phơng pháp khác để đo tình trạng dễ bị tổn
thơng dựa vào phân tích số liệu panel của hộ gia
đình. Bằng cách so sánh tình trạng tiêu dùng của
một tập hợp các hộ gia đình tại hai thời điểm, có thể
Phần này đánh giá khả năng có đợc một đại lợng
định lợng về tình trạng dễ bị tổn thơng có thể
làm cơ sở để đặt mục tiêu và giám sát tiến độ đạt
đợc mục tiêu đó. Do vậy, nó sẽ thảo luận các điểm
mạnh và yếu về kỹ thuật của các thớc đo khác
nhau và mức độ mà các công cụ này nắm bắt đợc
một cách thực tế các khía cạnh khác nhau của khái
niệm phức tạp về tình trạng dễ bị tổn thơng. Tuy
nhiên, trong quá trình này, điều quan trọng là không
đợc sao nhãng mục đích cuối cùng của bất kể mục
tiêu nào của chính phủ Việt Nam liên quan tới việc
giảm tình trạng dễ bị tổn thơng.
Mục tiêu bao trùm của chính sách bảo trợ xã
hội là giảm nghèo cùng cực và cải thiện tình
trạng an sinh về chủ quan và khách quan.
Hành động của Chính phủ cần đợc định
hớng không chỉ vào việc nâng cao thành tựu
trong tăng trởng kinh tế và giảm nghèo: hành
động này cũng nên nhằm để giảm bớt gánh
nặng cuộc sốmg với nỗi lo sợ thờng xuyên
về sự bần cùng hóa trong tơng lai, bằng cách
giảm mức độ mà mọi ngời cảm thấy bị động
cảm giác thụ động, dễ bị tổn thơng và phụ

thuộc vào các yếu tố ngoài tầm kiểm soát của
họ, và tăng khả năng cảm thấy chủ động của
họkhả năng kiểm soát cuộc đời mình chứ
không phải phó mặc cho các thế lực bên ngoài
khác
20
.
Chọn thớc đo thích hợp tình trạng dễ bị tổn
thơng
Do các mục tiêu phát triển quốc gia cũng nh các
mục tiêu phát triển quốc tế đều không có một câu
nào nói về các mục tiêu định lợng liên quan đến
giảm tình trạng dễ bị tổn thơng, nên phần này sẽ
tập trung vào i) xác định một hoặc nhiều thớc đo
tình trạng dễ bị tổn thơng có thể theo dõi đợc
theo thời gian; ii) đề xuất những mục tiêu có thể
trên cơ sở các thớc đo này: và iii) cố gắng thiết lập
các thớc đo ban đầu cho tình trạng dễ bị tổn thơng
đối với nghèo, để cung cấp cơ sở đặt mục tiêu và
thảo luận về các biện pháp chính sách và hành động
công có thể có trong Phần IV.
20
Beckman và những ngời khác 2001 tr. 13; Nhóm làm việc về nghèo 1999 tr. 99-100.
21
Xem Chaudhuri và Datt 2001, Suryahadi và Sumarto 2001về phơng pháp ớc tính tình trạng dễ bị tổn thơng từ một cuộc khảo sát đơn lẻ.
Phơng pháp này cũng không đặc biệt hấp dẫn lắm nếu đã có số liệu panel nhng cũng có thể hữu ích trong ớc tính tình trạng dễ bị tổn thơng
đối với các khía cạnh cụ thể của đời sống mà chỉ có số liệu đa ngành.
13
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
Đo tình trạng dễ bị tổn thơng, đặt mục tiêu

và thiết lập các mức ban đầu của tình trạng dễ bị tổn thơng
xác định đợc phần trăm giảm phúc lợi giữa hai
thời điểm này và sử dụng kết quả đó nh thớc đo
xác suất mà các hộ gia đình hiện đối mặt với rủi ro
của loại giảm tiêu dùng này. Có thể chia nhỏ phân
tích để rút ra những khác biệt về tình trạng dễ bị tổn
thơng của các hộ gia đình không nghèo theo những
đặc trng khác nhau (chẳng hạn, theo dân tộc, c
trú ở thành thị hay nông thôn, và vùng hoặc tỉnh).
Có hai phơng án tiếp cận để định nghĩa và đo lờng
kỹ thuật tình trạng dễ bị tổn thơng có thể đợc sử
dụng với số liệu panel.
Phơng án 1: Tình trạng dễ bị tổn thơng đợc
định nghĩa là tần số quan sát đợc của biến động đi
xuống trong tiêu dùng của hộ gia đình bởi một lợng
nhất định (ví dụ nh phần trăm các cá nhân bị tụt
hai bậc trở lên trong bậc thang 20% giàu-nghèo trong
xếp hạng tiêu dùng tính theo đầu ngời
22
).
Phơng án 2: Tình trạng dễ bị tổn thơng đợc định
nghĩa bằng sự giảm tiêu dùng bình quân đầu ngời
xuống dới một ngỡng nhất định (thờng dùng là
đờng nghèo), và đợc đo bằng tỷ lệ phần trăm các
hộ gia đình không nghèo trong lần điều tra đầu tiên
nhng trở thành nghèo trong lần điều tra thứ hai
23
.
Qua trực giác, phơng án thứ hai hợp phù hơn đối
với mục đích giám sát tiến trình, bởi lẽ định nghĩa

có ý nghĩa nhất về tình trạng dễ bị tổn thơng mô tả
nguy cơ đối với sự thay đổi ở tình trạng tuyệt đối
chứ không phải tơng đối
24
. Phơng án này cũng
liên quan rõ ràng và trực tiếp nhất tới các mục tiêu
hiện có của quốc gia và quốc tế về giảm nghèo.
Đáng tiếc là cũng có một số vấn đề trong việc đo
tình trạng dễ bị tổn thơng nh một tỷ suất mà theo
đó ngời không nghèo trở thành nghèo
25
. Do vậy,
có thể hay hơn khi sử dụng thớc đo về sự biến đổi
đi xuống nói chung, nh tỷ lệ phần trăm hộ gia
đình thay đổi vị trí xuống hai bậc trở lên trong bậc
thang 20% giàu-nghèo về thu nhập. Thớc đo này
tính đợc bất kỳ sự tăng tỷ lệ ngời không nghèo
trở thành gần nghèo (tăng tình trạng dễ bị tổn
thơng đối với nghèo trớc khi thực sự rơi xuống
nghèo) và tình trạng dễ bị tổn thơng của ngời đã
nghèo trở nên nghèo hơn. Điều khuyến nghị ở đây
là sử dụng cả hai thớc đo này. Thớc đo thứ nhất
tỷ lệ phần trăm hộ gia đình bị tụt xuống hai bậc
trở lên trong bậc thang 20% giàu-nghèo giữa các
thời điểm điều tracung cấp một chỉ báo tổng hợp
về sự thay đổi đi xuống, phù hợp với phân tích thống
kê về xác suất ngời không nghèo sẽ trở thành
nghèo hoặc sẽ bị chuyển sang nhóm gần nghèo.
Thớc đo thứ haithớc đo tập trung vào sự chuyển
dịch mà theo đó ngời nghèo chuyển dịch xuống

tình trạng nghèo về lơng thựcnhằm nắm bắt đợc
tình trạng dễ bị tổn thơng của những ngời ở dới
đờng nghèo khổ có nguy cơ bị tụt sâu thêm nữa
xuống tình trạng tiêu dùng thấp hơn. Số liệu ban
đầu cho các thớc đo này đợc đề cập kỹ hơn ở
dới đây.
Đặt mục tiêu và đánh giá số liệu ban đầu
Mục tiêu bao trùm của chính sách bảo trợ xã hội là
giảm nghèo cùng cực và nâng cao những kinh
nghiệm khách quan và chủ quan về an sinh, giảm
bớt gánh nặng cuộc sống cùng với những nỗi lo ám
ảnh về nghèo trong tơng lai. Sự lựa chọn sau đây
về các mục tiêu định lợng là nỗ lực ban đầu cần
thiết để nắm bắt đợc mục tiêu này dới dạng phù
hợp với sự giám sát đợc định hớng tới kết quả.
Gắn việc giảm tình trạng dễ bị tổn thơng với các
Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ và Mục tiêu phát
triển Việt Nam trong giảm nghèo đói
Phần này sẽ đa ra các mục tiêu của Chính phủ
Việt Nam về giảm tình trạng dễ bị tổn thơng góp
phần đạt đợc các mục tiêu phát triển của quốc gia
và quốc tế đề ra về giảm nghèo. Có thể xác định
đợc mối quan hệ nhân quả lôgíc giữa giảm tình
22
Đây là phơng pháp đợc sử dụng trong Phụ lục 5 của Nhóm làm việc về vấn đề nghèo 1999, tr. 173-4 và trong Haughton và những ngời khác
2001.
23
Nhóm công tác về nghèo 1999 (tr. 100-101) cũng sử dụng phơng pháp này.
24
Nếu nh Việt Nam phải chịu một cuộc khủng hoảng kinh tế lớn làm cho đại bộ phận ngời dân lầm vào cảnh nghèo thì có nhiều khả năng xảy

ra thay đổi lớn trong vị trí tơng đối của các hộ gia đình.
25
Số liệu ban đầu (tỷ lệ hộ gia đình không nghèo trở thành nghèo giai đoạn 1993 và 1998) ở mức 4.8% là quá thấp để cung cấp một mục tiêu phù
hợp vì sai số tính toán sẽ rất đáng kể. Thứ hai, mức độ tuyệt đối đầy tham vọng của đờng nghèo là một cái gì đó không thực tế: trong thực tế,
đờng nghèo đợc xác định luôn là phỏng đoán tốt nhất. Các vấn đề này và một số vấn đề khác đợc nói kỹ hơn ở Phụ lục 3.
14
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
Đo tình trạng dễ bị tổn thơng, đặt mục tiêu
và thiết lập các mức ban đầu của tình trạng dễ bị tổn thơng
Bảng 2: Tiêu dùng trung bình liên quan đến đờng nghèo, năm 1993 và 1998
Nguồn: Số liệu tiêu dùng trung bình 1998 của Haughton 2001 tr. 15; mức tiêu dùng trung bình 1993 theo tính toán của của Dollar và
Glewwe 1998 tr. 32, 35.
trạng dễ bị tổn thơng và việc đạt đợc nhiều mục
tiêu (nh đi học, triển vọng sống, tỷ lệ tử vong trẻ
sơ sinh và trẻ em, và có nớc sạch sử dụng). Tuy
nhiên, đối với mục đích của báo cáo này, chúng tôi
sẽ chỉ thảo luận việc xây dựng các mục tiêu về tình
trạng dễ bị tổn thơng góp phần thực hiện các mục
tiêu giảm nghèo, do những mục tiêu này tạo thành
một thớc đo riêng quan trọng nhất về phúc lợi
chung, và do các báo cáo ngành khác đề cập đến
tính an sinh trong tiếp cận các dịch vụ nh chăm
sóc sức khỏe, giáo dục
Từ năm 1993 đến 1998, tỷ lệ nghèo đói ở Việt Nam
(theo định nghĩa của TCTK và NHTG) đã giảm 36%
so với tỷ lệ năm 1993 (từ 58% xuống còn 37% dân
số). Các dự báo cơ sở hiện nay cho thấy tổng số đầu
ngời nghèo đói sẽ giảm xuống còn 24% vào năm
2005 và 19% vào năm 2010. Nếu so sánh với mục
tiêu giảm nghèo đói của Chính phủ Việt Nam, xét

theo ngỡng nghèo của TCTK, thì mục tiêu này
ngang với tỷ lệ nghèo đói 15% vào năm 2010
26
.
Các mục tiêu sau đây về giảm tình trạng dễ bị tổn
thơng có tính đến mối quan hệ quan sát đợc giữa
các thành tựu giảm nghèo và các thành tựu giảm
tình trạng dễ bị tổn thơng trong giai đoạn 1993-
1998, và nhằm áp dụng các thành tựu này vào các
dự báo giảm nghèo ban đầu và mục tiêu cho năm
2005 và 2010. Có rất nhiều giả định liên quan, và
một số số liệu cần để rút ra một giá trị từ chuỗi các
lập luận vẫn cha đợc biết. Mỗi thớc đo có những
hạn chế riêng và chỉ phản ánh đợc một phần ý
nghĩa tổng hợp của tình trạng dễ bị tổn thơng. Kết
quả là các mục tiêu này là những ớc lợng tốt
nhất có thể có về cái cần có trên phơng diện giảm
tình trạng dễ bị tổn thơng để đạt đợc các mục
tiêu đề ra về giảm nghèo trong điều kiện có những
hạn chế về số liệu sẵn có và thời gian, điều làm cho
việc tìm hiểu khả năng về một phân tích xác định
hơn là không thể đợc.
Mục tiêu về tình trạng dễ bị tổn thơng 1: Tăng
khoảng cách giữa mức tiêu dùng trung bình và mức
tiêu dùng theo đờng nghèo
Bằng cách sử dụng số liệu Điều tra mức sống dân
c và các đờng nghèo của TCTK/NHTG, có thể
tính đợc mức độ mà theo đó tiêu dùng bình quân
đầu ngời trung bình quân vợt quá tiêu dùng bình
quân đầu ngời theo đờng nghèo trong một năm

nhất định. Điều này cho một cảm giác về khoảng
cách mà các hộ gia đình không nghèo phải rơi xuống
để lâm vào tình trạng nghèo (bảng 2).
1jP

w}đQJQJKR 91'QJ}đLQxP
w}đQJQJKRO}|QJWKẳF 91'QJ}đLQxP

7LzXGQJWUXQJEQKWRQ9LW1DP 91'QJ}đLQxP
FD~}đQJQJKR
FD~}đQJQJKR

26
Dựa trên phạm vi ảnh hởng ban đầu của sự nghèo lấy từ Điều tra mức sống dân c 1998, các dự báo cơ sở giả định i) tăng trởng GDP thực là
5% đến năm 2010; ii)các khu vực thành thị và nông thôn ở bảy vùng tăng trởng ở các tỷ suất khác nhau, đợc giả định là giống nhau ở mức
tăng trởng tơng đối lúc trớc (xem Nhóm làm việc về vấn đề nghèo 1999 bảng 4.4); iii) dân số tăng 1.5% một năm và iv) chi tiêu thực tăng
cùng với mức tng trởng trong GDP bình quân đầu ngời thực. Mức chi tiêu bình quân đầu ngời thực dự báo đợc so sánh với đờng nghèo
tơng đối để cho một ớc lợng về tỷ suất nghèo đợc dự báo (Beard 2001 tr. 7). Việc phân tích nghèo và giảm nghèo ở Việt Nam khá phức
tạp do có nhiều mức nghèo khác nhau.
15
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
Đo tình trạng dễ bị tổn thơng, đặt mục tiêu
và thiết lập các mức ban đầu của tình trạng dễ bị tổn thơng
Giá trị của tiêu dùng trung bình đợc đo bằng phần
trăm của mức tiêu dùng đờng nghèo có thể và
phải đợc tính riêng rẽ để có các con số cơ sở cho
các vùng, các nhóm dân tộc và khu vực thành thị
hoặc nông thôn
27
.

Mức tiêu dùng bình quân đầu ngời trung bình dợc
đo bằng phần trăm của mức tiêu dùng bình quần
đầu ngời thuộc đờng nghèo là 154% năm 1998.
Giả sử mối quan hệ giữa tỷ suất giảm nghèo và tỷ
suất tăng trong tiêu dùng trung bình có liên quan
tới mức tiêu dùng của đờng nghèo là khá không
đổi
28
, thì có thể đặt ra các mục tiêu sau
29
Mục tiêu 1: an sinh tiêu dùng phải tăng lên
để mức tiêu dùng bình quân đầu ngời trung
bình đạt mức 202% của đờng nghèo vào
năm 2005 và 239% vào năm 2010.
Mục tiêu về tình trạng dễ bị tổn thơng 2: Sự ổn
định của tỷ suất về biến động tiêu dùng theo chiều
đi xuống
Mặc dù giữa năm 1993 và 1998 phúc lợi hộ gia
đình có thực chuyển động theo hớng đi lên, nhng
vẫn còn những hộ gia đình và cá nhân có đời sống
đi xuống trong giai đoạn đó. Bảng dới đây mô tả
mức độ biến đổi phúc lợi đợc xác định bằng tiêu
dùng bình quân đầu ngời, trong phần điều tra panel
của ĐTMSDC 1993 và 1998. Các ô mầu sẫm biểu
thị các hộ gia đình không thay đổi vị trí của họ
trong các nhóm 20% của bậc thang giàu nghèo về
tiêu dùng; các ô mầu sáng mô tả những hộ gia đình
thay đổi vị trí chỉ một bậc trong các nhóm 20% của
bậc thang giàu nghèo về tiêu dùng. Các hộ gia đình
còn lại trong bảng có vị trí thay đổi hai bậc trở lên

trong các nhóm 20% củabậc thang giàu nghèo về
tiêu dùng
30
.
Tổng cộng, có khoảng 40% hộ gia đình không thay
đổi vị trí trong bậc thang giàu nghèo về tiêu dùng ở
giai đoạn 1993 và 1998. Những hộ thay đổi vị trí một
bậc trong bậc thang giàu nghèo này (đi lên hoặc đi
xuống) chiếm khoảng 40% nữa. Có khoảng 20% hộ
gia đình thay đổi vị trí (đi lên hoặc đi xuống) hai bậc
trở lên trong bậc thang giàu nghèo: 10% tăng hai bậc
trở lên, trong khi 9,9% giảm hai bậc trở lên trong bậc
thang giàu nghèo. Chúng ta sẽ lấy con số cuối cùng
9,9% (gồm các hộ gia đình nằm trong các ô viền đen
trong Bảng 3) làm số liệu ban đầu về tình trạng dễ bị
tổn thơng biến động trong giai đoạn 1993-1998.
Trong nhóm này, tiêu dùng bình quân đầu ngời giảm
34% trong khoảng thời gian 1993 đến 1998. Con số
này cũng có thể là cơ sở để xây dựng các mục tiêu
giảm tình trạng dễ bị tổn thơng.
Bằng trực giác, dờng nh biến động về tiêu dùng
sẽ tăng lên ở nền kinh tế tự do, song khi thu nhập và
mức tiêu dùng bình quân tăng lên thì điều này không
nhất thiết tơng đơng với sự gia tăng theo từng
điểm trong tỷ suất nghèo. Do không thể giả định
đợc mối quan hệ trực tiếp hoặc thờng xuyên giữa
mức độ biến động về tiêu dùng và việc giảm nghèo
nên mức độ của mục tiêu sau (đối với sự biến động
tiêu dùng) đợc xác định là vấn đề suy đoán chứ
không phải tính toán.

27
Đối với Điều tra mức sống dân c 1993 về mức chi tiêu bình quân đầu ngời chia theo những nhóm đợc nêu ở trên, xem Dollar và Glewwe
1998 tr.35 để biết kết quả; đối với đờng nghèo thành thị và nông thôn theo vùng, xem tr. 47 .
28
Có một số giả thuyết có liên quan với nhau ẩn trong sự lựa chọn các số liệu này: đáng chú ý là mô hình phân phối tiêu dùng bình quân đầu ngời
sẽ hầu nh không thay đổi trong 10 năm tới, và mối quan hệ giữa giảm 1% trong tỷ suất nghèo và tăng 1% trong mức tiêu dùng trung bình nh
là một hàm số của tiêu dùng theo đờng nghèo cũng vẫn giống nh điều quan sát đợc từ năm 1993 đến 1998. Bên cạnh đó, còn có khó khăn
hợp lý khi đề ra một mục tiêu về tình trạng dễ bị tổn thơng cần thiết nhằm đáp ứng đợc mục tiêu giảm nghèo khi tình trạng dễ bị tổn thơng
đợc định nghĩa trong trờng hợp này là mối quan hệ giữa mức tiêu dùng trung bình và theo ngỡng nghèo: giảm nghèo tất yếu sẽ dẫn đến giảm
tình trạng dễ bị tổn thơng. Điều này có lẽ là tất yếu do khó khăn trong việc đa ra khái niệm về nghèo và tình trạng dễ bị tổn thơng.
29
Cũng có thể rút ra các thớc đo thống kê cụ thể hơn để mô tả mô hình phân phối tiêu dùng bình quân đầu ngời xung quanh giá trị trung bình
và trong mối quan hệ với đờng nghèo.
30
Bảng chuyển đổi tơng tự có thể đợc tính trên số lợng cá nhân chứ không phải hộ gia đình; và bằng cách sử dụng các tiêu chí khác nhau để
loại các hộ gia đình không đáp ứng các tiêu chí của hộ gia đình năm 1998 và năm 1993: Glewwe và Phong 2001 Các bảng 2 và A1; Haughton
và những ngời khác 2001 tr. 3.
16
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
Đo tình trạng dễ bị tổn thơng, đặt mục tiêu
và thiết lập các mức ban đầu của tình trạng dễ bị tổn thơng
Mục tiêu 2: cần phải ổn định đợc mức biến
động tiêu dùng để có không quá 10% hộ gia
đình bị tụt từ hai bậc trở lên trong các nhóm
20% của bậc thang giàu nghèo về tiêu dùng
vào bất kỳ khoảng thời gian nào của hai cuộc
điều tra.
Có lẽ cần phải phân chia con số tổng hợp này của
tất cả những hộ gia đình bị tụt xuống 2 bậc trong
các nhóm 20% của bậc thang giàu nghèo về tiêu

dùng theo một số đặc trng sau. Vị trí ban đầu và
cuối cùng trong các nhóm 20% của bậc thang giàu
nghèo về tiêu dùng, dân tộc, địa điểm thành thị và
nông thôn, vùng hay tỉnh có thể là hạng mục cần
thiết để phân tách số liệu. Ngoài ra cũng có thể bổ
sung thêm các hạng mục khác.
Mục tiêu về tình trạng dễ bị tổn thơng 3: ổn đinh
và nâng cao mức tiêu dùng của ngời nghèo
Hai mục tiêu đề cập ở trên đã phản ánh đợc cốt lõi
của định nghĩa tình trạng dễ bị tổn thơng về mặt
chính sách thực tế, đó là tình trạng dễ bị tổn thơng
của ngời không nghèo khi bị rơi vào nghèo. Tuy
nhiên, cần xem xét tới tình trạng dễ bị tổn thơng
của ngời nghèo hiện tại khi tiếp tục sống trong
nghèo hoặc khi tiêu dùng giảm xuống mức nghèo
trầm trọng hơn. Có nhiều vấn đề đi cùng với những
biện pháp này: quan trọng nhất là do các con số có
liên quan là nhỏ (hi vọng rằng sẽ giảm xuống khi
nghèo đói tiếp tục giảm). Hơn nữa, những sai lệch
trong tính toán mức tiêu dùng bình quân đầu ngời
có thể lớn hơn mức thông thờng đối với hộ rất
nghèo dẫn tới các vấn đề lớn hơn về sai số độ đo.
Tuy nhiên, cần một số thớc đo phản ánh quỹ đạo
của những hộ đã nằm dới đờng nghèo.
Bảng dới đây mô tả tần suất biến đổi giữa các loại
không nghèo, nghèo và nghèo lơng thực (hay rất
nghèo) giai đoạn 1993 và 1998. Trong khi hai phần
ba số hộ đợc xếp loại rất nghèo năm 1998 đã ở
dạng này năm 1993 thì một phần ba số hộ đó có
đời sống khá hơn vào năm 1993 lại rơi vào tình

trạng cực nghèo sau thời gian năm năm. Tơng tự,
cứ một trong năm hộ đợc xếp loại nghèo năm 1998
là hộ không nghèo vào năm 1993. Tóm lại, 8.3%
hộ gia đình đợc khảo sát trong ĐTMSDC 1998 có
mức sống giảm kể từ năm 1993 rơi vào các tình
trạng nghèo khác nhau trong năm 1998 (Bảng 4).
Mục đích của mục tiêu này là đảm bảo rằng cả nhóm
nghèo, giàu và trung lu đều đợc hởng các thành
quả của tăng cờng an sinh. Do vậy, các thớc đo
mục tiêu đợc chọn là i) tỷ lệ phần trăm hộ nghèo
trở thành rất nghèo (nghèo lơng thực) và ii) tỷ lệ
phần trăm hộ nghèo lơng thực thoát đợc nghèo
lơng thực và đợc phân loại vào các nhóm nghèo
hoặc không nghèo. Để làm cho các tỷ lệ hởng lợi
này trở thành mục tiêu hơn, những con số này phải
đợc trình bày nh là tỷ lệ phần trăm của các hộ gia
Bảng 3: Ma trận chuyển đổi trong các nhóm 20% của bậc thang giàu nghèo về tiêu dùng, 1993
1998: phần trăm hộ gia đình
Nguồn: NCTNĐ 1999 tr. 174
1KƠQJQKPWURQJEFWKDQJJLqXQJKRYWLlX
GQJ

1KQJQKĐPWURQJ
%FWKDQJJLXQJKRY
WLzXGQJ

1JKRQKW

*LXQKW
7êQJVơ

*LXQKW















1JKRQKW


7QJFQJ


17
Nhóm hành động chống đói nghèo: Giảm nguy cơ bị tổn thơng và thực hiện công tác bảo trợ xã hội
Đo tình trạng dễ bị tổn thơng, đặt mục tiêu
và thiết lập các mức ban đầu của tình trạng dễ bị tổn thơng
đình trong loại này ở giai đoạn thứ nhất chứ không
phải là phần trăm của tất cả các hộ gia đình. Nh
vậy, con số ban đầu cho sự thay đổi đi xuống của

các hộ nghèo là 10,5% hộ trong diện nghèo trở
thành nghèo lơng thực trong thời kỳ 1993 đến
1998. Con số ban đầu của các hộ thoát nghèo lơng
thực là 64,4% hộ thuộc diện nghèo lơng thực năm
1993 đã thoát khỏi diện này năm 1998 (31,1% trở
thành không nghèo còn 33,3% trở thành nghèo
nhng không nghèo lơng thực).
Bảng 4: Tóm tắt biến động hộ gia đình theo hớng thay đổi, 1993-1998
Nguồn: Bảng 5.1 trong NCTNĐ 1999, tr. 101.
7KD\pLWURQJWQKWUuQJKJLDpQK %vQJFD
+oQJWKD\pL &KLWLW 7~WFrFtFK
JLDpQK
&tFKJLDpQKWKHR
SKkQORuLQjP
7ơWOzQ 7áQJKRWUWKQKNK{QJQJKR
7áUWQJKRWUWKQKNK{QJQJKR
7áUWQJKRWUWKQKQJKR
.K{QJWKD\~êL 9QNK{QJQJKR
9QQJKR
9QUWQJKR
;X~L 7áNK{QJQJKRWUWKQKQJKR
7áNK{QJQJKRWUWKQKUWQJKR
7áQJKRWUWKQKUWQJKR
7QJFQJ



Mục tiêu 3: mức biến động tiêu dùng của
ngời nghèo phải đợc ổn định để có không
quá 10% hộ gia đình nghèo trong một kỳ điều

tra rơi vào tình trạng nghèo lơng thực trong
kỳ điều tra tiếp theo; và có ít nhất 70% hộ
nghèo lơng thực chuyển lên nhóm khác
(nghèo hoặc không nghèo) trong kỳ điều tra
tiếp theo.