Cơ sở lý luận và thực tiễn về xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị

1
1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU

Hiện nay Việt Nam có 63 tỉnh, thành phố, trong đó có 5 thành phố trực

thuộc trung ương gồm: Hà Nội và TP. HCM (đơ thị loại đặc biệt), Hải Phịng,
MỞ ĐẦU
Đà Nẵng và Cần Thơ (đô thị loại 1). Là một thành phố loại đặc biệt, TP. HCM
có diện tích là 2.095 km2, chiếm 0,63% diện tích cả nước, dân số có trên 7,4
triệu người chiếm 8,6% dân số cả nước. Năm 2018, TP. HCM đóng góp gần
2
1,5% GDP của cả nước và 35,2% ngân sách quốc gia. TP. HCM hiện có 24
đơn vị hành chính gồm 19 quận, 5 huyện với 322 phường, xã [101]. Xuất phát
từ vai trò, vị trí và đặc điểm của TP. HCM, việc xác lập cơ sở lý luận và thực
tiễn xây dựng mơ hình CQĐT là cần thiết bắt nguồn từ những lý do sau:
Thứ nhất, xây dựng mơ hình CQĐT TP. HCM là chủ trương lớn của
Đảng và Nhà nước trong quá trình xây dựng, đổi mới hệ thống bộ máy chính
quyền địa phương hiện nay.
Nghiên cứu xây dựng mơ hình tổ chức chính quyền địa phương, trong
đó có mơ hình CQĐT là vấn đề mới cả về lý luận và thực tiễn, ý nghĩa hết sức
quan trọng trong quá trình đổi mới chính trị ở Việt Nam hiện nay. Khẳng định
tầm quan trọng của mơ hình chính quyền đơ thị, Nghị quyết số 17-NQ/TƯ Hội nghị lần thứ 5, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X kết luận: “Đẩy
mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu quả quản lý bộ máy Nhà nước đã đề
ra yêu cầu thực hiện thí điểm mơ hình tổ chức CQĐT, nhằm tổ chức hợp lý
chính quyền địa phương, phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nơng
thơn và chính quyền đơ thị, hải đảo” [43]. Tiếp đó, Đại hội lần thứ XI của Đảng
đã đề ra mục tiêu: “Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa
phương; nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và UBND các cấp, bảo
đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực
hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp; nghiên cứu tổ chức, thẩm
quyền của chính quyền ở nơng thơn, đơ thị, hải đảo” [40]. Nhằm cụ thể hóa các

2

nghị quyết của Đảng về xây dựng chính quyền đơ thị, ngày 6/7/2012, Bộ Chính
trị đã họp, cho ý kiến về tổng kết nghị quyết số 20 - NQ/TW (khóa IX) về
phương hướng, nhiệm vụ phát triển TP. HCM đến năm 2020. Theo đó, Bộ
Chính trị đồng ý tiếp tục cho phép TP.HCM được thực hiện thí điểm đối với
những vấn đề phát sinh mà thực tiễn thành phố đặt ra trong q trình phát triển,
nhưng chưa có quy định hay những quy định hiện hành của Nhà nước khơng
cịn phù hợp; xây dựng và thực hiện thí điểm đề án tổ chức quản lý hành chính
theo mơ hình CQĐT. Khẳng định quyết tâm xây dựng mơ hình CQĐT nhằm
tạo ra động lực cho sự phát triển, Đại hội đại biểu Đảng bộ TP. HCM lần thứ
VIII (2005) đã chỉ rõ “Xây dựng đề án, kiến nghị Trung ương cho làm thí điểm
mơ hình CQĐT ở thành phố” [32].
Hiện nay, nhằm cụ thế các quy định của Hiến pháp năm 2013 về tổ chức
bộ máy nhà nước, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã được Quốc hội
thơng qua ngày 19/ 6/2015 thì việc xây dựng mơ hình CQĐT đang đặt ra hết
sức bức thiết. Trong các kỳ họp của Trung ương Đảng, của Quốc hội và trong
dư luận xã hội, việc xây dựng mơ hình tổ chức chính quyền địa phương (bao
gồm HĐND và UBND) ở các đô thị được nghiên cứu, bàn luận sôi nổi với
nhiều quan điểm khác nhau. Thực tế cho thấy, các quy định của Luật tổ chức
chính quyền địa phương năm 2015 vẫn cịn mang tính chất “tạo khung” mà
chưa mơ tả hết nét đặc thù của một địa phương như TP. HCM. Thực tiễn cho
thấy, việc nghiên cứu tổ chức CQĐT phù hợp, đáp ứng yêu cầu phát triển và
đáp ứng nguyện vọng của người dân TP.HCM trong bối cảnh mới là hết sức
cần thiết. Hiện nay, Đảng và Nhà nước đã chính thức cho phép TP. HCM xây
dựng một mơ hình CQĐT mang tính đặc thù. Mặc dù cịn có những bàn luận
khác nhau trên cả phương diện chính trị và luật pháp nhưng trong thời gian tới,
việc tìm kiếm một mơ hình CQĐT phù hợp đáp ứng yêu cầu thực tiễn quản lý

và phát triển đang đặt ra là một nhiệm vụ cơ bản, là tiền đề quan trọng để xây
dựng CQĐT TP.HCM hoạt động đảm bảo hiệu lực, hiệu quả.


3

Thứ hai, xuất phát từ thực trạng và yêu cầu xây dựng mơ hình CQĐT

phù hợp với những nét đặc thù của TP. HCM
Với yêu cầu phát triển như hiện nay, TP.HCM cần xây dựng CQĐT theo
mơ hình tập trung quản lý ở cấp thành phố để có thể giải quyết các vấn đề quan
trọng của đô thị là vấn đề hết sức cần thiết. Công tác QLNN ở đô thị có nhiều
đặc điểm khác biệt về nội dung và tính chất so với nơng thơn, nhưng mơ hình
chính quyền địa phương hiện nay thiếu cơ chế mang tính đặc thù phù hợp với
đối tượng, tính chất quản lý. Mặt khác, khác với quản lý ở nông thôn, yêu cầu
quản lý đô thị là phải tập trung, đồng bộ, xuyên suốt các nguồn lực và biện
pháp quản lý; trong khi mơ hình chính quyền hiện nay lại bị cắt khúc ra thành
nhiều cấp. Quan hệ Trung ương - địa phương cũng chưa rõ ràng và tương xứng
về quyền hạn và trách nhiệm; nguyên tắc “kết hợp quản lý theo ngành với quản
lý theo lãnh thổ” đã dẫn đến việc không điều hịa tốt lợi ích giữa trung ương và
địa phương, tạo kẽ hở phát sinh “quyền lực ngành”, “trên bảo dưới khơng
nghe”; và cái yếu nhất của mơ hình chính quyền hiện tại còn là chế độ tập thể
lãnh đạo của UBND (ngược với thông lệ quốc tế), không làm rõ trách nhiệm
của người đứng đầu và của cá nhân nên dẫn đến phản ứng chậm, hiệu quả kém.
Báo cáo đánh giá thực trạng tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động
của chính quyền các cấp ở TP.HCM đã cho thấy, trong điều hành, giải quyết
các công việc của UBND, trên một số lĩnh vực, giữa thẩm quyền chung của
UBND và thẩm quyền riêng của chủ tịch UBND là khơng rõ... Tổ chức và hoạt
động của chính quyền trên địa bàn thành phố đang tồn tại nhiều hạn chế, vướng
mắc và những vấn đề bất cập gây khó khăn cho sự phát triển. Cụ thể, mơ hình

tổ chức và hoạt động của chính quyền hiện nay chưa phân định, làm rõ những
sự khác biệt trong công tác QLNN ở địa bàn nơng thơn và đơ thị. Việc tổ chức
chính quyền hiện tại thành thang bậc trên dưới theo cơ chế hành chính nên
cứng nhắc, thiếu linh hoạt, khơng phù hợp với tính đa dạng của các địa phương.
Thậm chí gần như rập khn, khơng có sự phân biệt giữa đô thị và các vùng


4

miền khác. Đồng thời, mơ hình tổ chức bộ máy hiện tại của TP.HCM không
được xây dựng trên các đặc trưng của đô thị và đặc thù của từng loại đô thị cụ
thể. Tổ chức bộ máy và hoạt động các cơ quan chuyên môn của UBND thành
phố trực thuộc Trung ương, UBND quận khơng có sự khác biệt đáng kể so với
các cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh và huyện trên pham vi, quy mô cả
nước hiện nay.
Để khắc phục những hạn chế trên, TP.HCM đã xây dựng “Đề án thí
điểm mơ hình chính quyền đơ thị”. Trong mơ hình này, thành phố vừa đóng vai
trị là chính quyền cấp trực thuộc trung ương, vừa là CQĐT của 13 quận nội
thành; tại mỗi quận tổ chức cơ quan đại diện hành chính dưới hình thức Ủy ban
hành chính và Chủ tịch Ủy ban này sẽ do Chủ tịch UBND thành phố Hồ Chí
Minh bổ nhiệm. Cịn ở các khu vực đang đơ thị hóa sẽ thành lập 4 thành phố,
tạm gọi là thành phố Đông (gồm quận 2, 9 và Thủ Đức); Thành phố Tây (gồm
quận Bình Tân hiện nay, một phần quận 8 và một phần huyện Bình Chánh);
Thành phố Nam (gồm tồn bộ quận 7, huyện Nhà Bè và điều chỉnh một phần
diện tích của quận 8) và thành phố Bắc (gồm quận 12 và phần lớn huyện Hóc
Mơn). Theo đề án này, ở cấp thành phố Hồ Chí Minh và cấp cơ sở gồm 4 thành
phố nhỏ vệ tinh trực thuộc thành phố Hồ Chí Minh, các xã - thị trấn có đầy đủ
hệ thống tổ chức HĐND và UBND. Đối với các đơn vị hành chính hiện hành, ở
2
4 quận huyện, 259 phường khơng tổ chức thành một cấp chính quyền, mà chỉ

có cơ quan đại diện hành chính (hiện gọi là UBND) của chính quyền cấp trên
hoặc chính quyền cơ sở. Mỗi cấp chính quyền hoạt động theo nguyên tắc bảo
đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân cấp.
Đề án CQĐT của TP.HCM đã đề xuất định hướng tổ chức bộ máy và
đổi mới cơ chế phân cấp, ủy quyền theo hướng kiến nghị Trung ương phân cấp
mạnh nhằm tăng cường tính tự chịu trách nhiệm, tự chủ trong phạm vi ủy
quyền nhằm đáp ứng yêu cầu thực và thực tiễn phát triển đơ thị. Theo đó, kiến
nghị Trung ương phân cấp cho Thành phố các thẩm quyền, đó là quản lý tài


5

chính cơng, ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật, tổ chức nhân sự,
trong lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch và đầu tư, phân cấp trong lĩnh vực xử lý vi
phạm hành chính. Chính quyền TP. HCM phân cấp cho chính quyền 4 thành
phố trực thuộc: Đơng, Tây, Nam, Bắc. Đề án sẽ giúp cơ cấu lại bộ máy chính
quyền ở một đơ thị phát triển tương đối đặc trưng như TP.HCM. Tuy nhiên,
các ý tưởng như Đề án đưa ra có những điểm chưa phù hợp với các quy định
của Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015
Phát triển kinh tế - xã hội của từng cấp chính quyền địa phương thuộc
đơ thị tùy theo mức độ cao thấp đều có sự khác biệt nhất định. TP.HCM nói
riêng và đặc biệt là các thành phố lớn trực thuộc Trung ương hiện nay đang đối
diện với nhiều vấn đề về quản lí đơ thị nhưng chưa có cơ chế giải quyết. Do đó,
cần phải có những chính sách riêng để “cởi trói” những hạn chế về cơ chế quản
lý, phản ánh được tính đặc thù của địa bàn. Trước u cầu của tồn cầu hóa và
hội nhập kinh tế quốc tế, q trình CNH, HĐH và đơ thị hố thì các đơ thị giữ
vai trị là hạt nhân, có tác động lan toả đến sự phát triển của từng khu vực, từng
vùng và trên phạm vi toàn quốc. Xuất phát từ địi hỏi đó, việc xây dựng luận cứ
về chính quyền đơ thị ở TP. HCM là yêu cầu hết sức khách quan nhằm tạo ra
động lực phát triển, nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN của thành phố hiện nay.

Thực tiễn đang đặt ra yêu cầu quan trọng và cấp thiết hiện nay là xây
dựng cơ sở khoa học cho mơ hình chính quyền đơ thị, lựa chọn mơ hình tổ chức
CQĐT phù hợp với đặc điểm của TP. HCM trên cơ sở nghiên cứu cơ sở lý luận,
tổng kết việc thực hiện các thí điểm mơ hình trong thực tế để từ đó đưa ra các đề
xuất kiến nghị xây dựng mơ hình tổ chức CQĐT phù hợp. Từ những yêu cầu lý
luận và thực tiễn này, tác giả lựa chọn đề tài Cơ sở lý luận và thực tiễn xây
dựng mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị ở Thành phố Hồ Chí Minh hiện
nay làm luận án tiến sĩ chuyên ngành chính trị học.
2. MỤC TIÊU VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU

2
.1. Mục tiêu nghiên cứu
Trên cơ sở làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về mơ hình tổ chức CQĐT,


6

luận án phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và vận hành của CQĐT ở
TP.HCM hiện nay; từ đó đề xuất phương hướng và giải pháp xây dựng mơ
hình tổ chức CQĐT phù hợp với đặc thù của TP.HCM trong thời gian tới.
2
.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Tổng quan các các cơng trình nghiên cứu, chỉ ra những vấn đề liên
quan đến CQĐT tại Việt Nam mà các nghiên cứu trước chưa đề cập một cách
đầy đủ. Làm rõ cơ sở lý luận về CQĐT (quan niệm, đặc điểm, mô hình, mối
quan hệ giữa CQĐT với chính quyền trung ương, QLNN của CQĐT, kinh
nghiệm tổ chức CQĐT của một số thành phố trên thế giới và rút ra bài học
trong tổ chức CQĐT TP. HCM hiện nay...);
Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng mô hình tổ chức
CQĐT tại Việt Nam (chỉ ra căn cứ lý luận; cơ sở chính trị, pháp lý cho việc

thiết lập CQĐT);
Khảo sát thực trạng, chỉ ra các ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân và những
vấn đề cần khắc phục trong tổ chức và hoạt động của CQĐT TP.HCM hiện nay;
Đề xuất phương hướng và giải pháp xây dựng mô hình tổ chức CQĐT
phù hợp với đặc điểm của TP.HCM.
2
.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
+
Đối tượng nghiên cứu: Luận án nghiên cứu mơ hình tổ chức của CQĐT.
Phạm vi nghiên cứu:
+
Về nội dung: Luận án tập trung làm rõ thực trạng mơ hình tổ chức và
hoạt động của CQĐT thành phố Hồ Chí Minh để đề xuất mơ hình tổ chức
CQĐT phù hợp.
Về thời gian: Luận án khảo sát nghiên cứu thực trạng CQĐT TP HCM từ
năm 2013 đến nay.
2
2
.4. Câu hỏi nghiên cứu và giả quyết khoa học
.4.1. Câu hỏi nghiên cứu
Vì sao phải xây dựng mơ hình tổ chức CQĐT ở TP.HCM trong bối
cảnh mới?


7

Hiện tại tổ chức và hoạt động của CQĐT tại TP HCM đang ở mức độ
như thế nào?
Những định hướng, giải pháp xây dựng mơ hình tổ chức của CQĐT
TP.HCM hiện nay là gì?

2
.4.2. Giả thuyết khoa học
Mơ hình CQĐT phù hợp là yếu tố quan trọng để nâng cao hiệu lực, hiệu
quả QLNN của TP.HCM, từ đó tạo ra các động lực phát triển kinh tế - xã hội.
Tổ chức và hoạt động của CQĐT thành phố Hồ Chí Minh hiện nay có

nhiều bất cập, cần có những điều chỉnh cần thiết cho phù hợp với các tiêu chí
của CQĐT hiện đại
Cần đề xuất các giải pháp khả thi cho việc xây dựng mơ hình CQĐT
TP. HCM trong thời gian tới.
3. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

3

3
.1. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
.1.1. Cơ sở lý luận, phương pháp luận
Luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử
của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng
Cộng sản Việt Nam về xây dựng bộ máy nhà nước làm cơ sở lý luận và
phương pháp luận nghiên cứu.
3
.1.2. Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp phân tích, so sánh. Các phương pháp này được sử dụng
chủ đạo trong nghiên cứu của đề tài. Phương pháp phân tích được sử dụng
trong phân tích, đánh giá, tìm ra các vấn đề bất cập và xác định các giải pháp
xây dựng mô hình CQĐT TP.HCM. Phương pháp so sánh được sử dụng khi
nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước, đánh giá thực trạng hệ thống pháp tổ
chức bộ máy CQĐT TP. HCM hiện nay.
Phương pháp tổng hợp. Phương pháp này được sử dụng trong khái

quát, hệ thống hóa các vấn đề tổng kết thực tiễn, kinh nghiệm.
-

Phương pháp khảo cứu tài liệu. Phương pháp khảo cứu tài liệu được sử


8

dụng trong phân tích, đánh giá, tổng quan những cơng trình khoa học đã nghiên
cứu có liên quan đến luận án; đề xuất các bài học kinh nghiệm nước ngoài...
phục vụ cho các nghiên cứu ở Chương 1, 2 và 3.
Phương pháp thu thập số liệu thống kê. Thu thập số liệu thống kê của
TP. HCM và số liệu thống kê (Tổng cục Thống kê, Cục thống kê TP.HCM,
Thành ủy, UBND TP. HCM, số liệu thống kê của các đề tài, dự án, đề án...)
của các cơ quan khác ở Việt Nam để so sánh các chỉ tiêu của TP.HCM so với
cả nước và so sánh giữa các thành phố với nhau. Ngoài ra, luận án một số quận,
huyện, sở ngành tại TP.HCM để thu thập số liệu so sánh, so sánh.
Phương pháp chuyên gia được sử dụng trong việc tham khảo ý kiến của
các chuyên gia về vấn đề nghiên cứu. Phương pháp này được sử dụng ở cả 4
nội dung nghiên cứu. Dự kiến tác giả sẽ tiến hành nghiên cứu thực hiện phỏng
vấn sâu các đối tượng có liên quan đến CQĐT là các chuyên gia nghiên cứu về
CQĐT, lãnh đạo, cựu lãnh đạo UBND thành phố, lãnh đạo các sở, quận,
phường, HĐND và MTTQ thành phố, quận, phường, doanh nghiệp và người
dân (tập trung vào thủ tục hành chính về cấp giấy phép kinh doanh, giấy phép
xây dựng và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, mối quan hệ với chính quyền
địa phương, mức độ hài lịng của họ đối việc cung cấp dịch vụ cơng, thủ tục
hành chính của chính quyền, cũng như các kênh phản ánh các bức xúc, đề xuất
về các mơ hình CQĐT thích hợp…).

4. NHỮNG ĐĨNG GĨP, Ý NGHĨA LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA LUẬN ÁN

4

.1. Những đóp góp mới của luận án
Luận án làm rõ những vấn đề lý luận về mơ hình tổ chức CQĐT ở TP.HCM.
Từ phân tích thực trạng, luận án chỉ ra những ưu điểm và hạn chế trong
mơ hình tổ CQĐT TP.HCM (mơ hình theo luật đang áp dụng và các mơ hình
đang thí điểm hoặc đề xuất theo Đề án thí điểm của TP.HCM); chỉ ra những
thách thức trong xây dựng mơ hình tổ chức CQĐT TP.HCM hiện nay.
Luận án đề xuất phương hướng và mơt số kiến nghị xây dựng mơ hình
tổ chức CQDT phù hợp với đặc điểm của TP. HCM.


9

4
.2. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
Luận án là cơng trình nghiên cứu về mơ hình tổ chức CQĐT TP.HCM,
kết quả nghiên cứu của luận án góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và
thực tiễn đang đặt ra đối với q trình xây dựng mơ hình CQĐT hoạt động hiệu
lực và hiệu quả của TP. HCM. Những kết quả nghiên cứu, kiến nghị của luận
án là căn cứ tham khảo quan trọng đối với các cơ quan có thẩm quyền trong
q trình hoạch định chính sách đổi mới mơ hình tổ chức và hoạt động theo mơ
hình CQĐT ở TP.HCM.
Luận án là tài liệu tham khảo quan trọng đối với đội ngũ những người
làm công tác thực tiễn ở TP. HCM, những người làm công tác nghiên cứu,
giảng dạy khoa học chính trị, khoa học hành chính, luật học, lãnh đạo học...
5. KẾT CẤU LUẬN ÁN

Ngồi phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, các

bảng hỏi điều tra xã hội học, luận án được kết cấu gồm 04 chương, 09 tiết.


1
0

Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CĨ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
1.1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở NƯỚC NGỒI

Ở nước ngồi các cơng trình nghiên cứu về CQĐT đã được tiến hành

trong nhiều thập kỷ qua, thậm chí đã trở thành những ngành khoa học độc lập
gọi là “đô thị học”, “kinh tế học đô thị”, “hành chính học đơ thị”… Các nghiên
cứu thường tiếp cận dưới góc độ phân bổ khơng gian kiến trúc đơ thị, nghiên
cứu về tổ chức chính quyền đơ thị, về đảm bảo cung ứng dịch vụ công ở đô
thị… Tùy theo thiết kế mơ hình tổ chức của hệ thống chính trị mà các nghiên
cứu đề cập đến việc xây dựng mơ hình chính quyền đơ thị tương thích. Trong
phạm vi nghiên cứu, có thể kể đến một số cơng trình tiêu biểu sau:
Những nghiên cứu dưới góc độ lý thuyết về phát triển đô thị
Khảo sát khuôn khổ lý thuyết đô thị qua các thành phố lớn, Ash, và
Nigel Thrift trong cơng trình nghiên cứu Các thành phố: Tạo phong cách mới
cho đô thị. (Cambridge, U.K.: Polity, 2002) [111] đã cho thấy việc xây dựng
một mơ hình chính quyền theo hướng kết hợp các chuỗi đô thị là nhân tố quan
trọng để thúc đẩy hình thành khơng gian sống, cải thiện chất lượng cung ứng
dịch vụ cơng của chính quyền cho người dân. Bên cạnh đó nghiên cứu cũng chỉ
ra thách thức mà q trình hình thành các chuỗi đơ thị lớn gặp phải đó là tình
trạng ơ nhiễm, năng lực quản lý, tính tự quản và mối quan hệ với chính quyền
trung ương cũng như năng lực tài chính để phát triển các đô thị dạng này.

Cũng tiếp cận dưới góc độ này, tác giả Brenner, Neil, David J. Madden,
và David Wachsmuth (2010), trong cơng trình nghiên cứu Đơ thị học về hiện
tượng tụ tập và các thách thức của lý thuyết chủ chốt về đơ thị, (Tạp chí Thành
phố (City) 15, no. 2: 225 – 40) [114] đã cho thấy việc hình thành các đơ thị lớn
là cần thiết nhưng nó cũng gặp khơng ít các thách thức đó là năng lực cung ứng
dịch vụ cơng đơ thị (thu gom rác thải, nước sinh hoạt, trường học…) và tình
trạng tội phạm ở đơ thị; nghiên cứu của Soja, Edward (2000) trong cuốn Hậu


1
1

thủ phủ: Các nghiên cứu chính về thành phố và vùng (Oxford: Blackwell)
134] đã chỉ ra rằng việc phát triển các siêu đô thị là thách thức lớn đối với
[
năng lực quản lý của chính quyền...
Các lý thuyết về đơ thị hết sức đa dạng và thậm chí xung đột nhau giữa
các mơ hình tổ chức đơ thị. Simon Parker (2015) trong nghiên cứu Urban
Theory and the Urban Experience: Encountering the city (University Oxford
press) [134] đã cho thấy việc tập trung các chuỗi đô thị lớn chưa hẳn là tốt, đặc
biệt là khi chưa có sự đồng thuận của người dân, sự thay đổi mơ hình sản xuất
và thói quen không phải là điều dễ dàng. Lấy trường hợp của nước Anh, K.
Newton (1984) trong nghiên cứu Urban System Theory, and Urban Policy and
Expenditures in England and Wales (European Journal of Political Research,
Volume 12, Issue 4, pages 357–369) [127] đã chỉ ra tính truyền thống và sự
bảo thủ trong mơ hình tổ chức cư dân đơ thị ở một số vùng thuộc Anh. Cũng
liên quan đến chủ đề này còn có các nghiên cứu của: J. Logan và H. Molotch,
Urban Fortunes (Berkeley: University of California Press, 1987). L. J. Sharpe,
ed., The Government of World Cities:The Future of the MetroModel (New
York: John Wiley and Sons, 1995) [124].

Dân cư tập trung nhiều ở các đô thị lớn là xu hướng phát triển ở nhiều
quốc gia trong q trình cơng nghiệp hóa, việc lựa chọn hệ thống mơ hình tổ
chức chính quyền phù hợp là nhân tố để quản trị đô thị hiệu quả. Brenner, Neil,
và Christian Schmid (2012) trong nghiên cứu Đô thị hóa tồn cầu (in trong
Chịm sao đơ thị [115, tr.10 - 13] và Berlin: Jovis. 2012b. Nghi vấn về thời đại
đô thị - Cambridge) [114] đã chỉ ra các thách thức và cơ hội của xu hướng tập
trung đông dân cư mà các quốc gia phải vượt qua. Cũng dưới góc độ này cịn
có nghiên cứu của Burdett, Ricky, và Deyan Sudjic (2006) trong cuốn Thành
phố vô tận: Dự án thời đại đô thị (London School of Economics và Deutsche
Bank’s Alfred Herrhausen Society phát hành, London: Phaidon) [117] và cuốn
Những tụ tập tại đô thị: Lý thuyết mạng nhân tố hành dộng đã thay đổi nghiên


1
2

cứu đơ thị ra sao của Farías, Ignacio và Thomas Bender (New York: Routledge,
010) [120].
Thủ đô Tokyo của Nhật Bản là một trong những mẫu hình thành cơng

2
trong tổ chức chính quyền đơ thị hiện đại. Các nghiên cứu đã tổng kết về sự

thành công của Nhật Bản bắt nguồn từ các yếu tố: Thứ nhất, cần phải cầu trúc
chính quyền tại chỗ và cấp vùng miền sao cho đảm bảo hiệu quả quy hoạch
siêu đô thị, sự hợp tác và sự phát triển. Thứ hai, cần tổ chức phân bổ dịch vụ
cơng sao cho hiệu quả, có trách nhiệm giải trình và cơng bằng. Thứ ba, cần
phát triển xã hội dân sự và đảm bảo rằng, chính quyền tại chỗ và cấp vùng đáp
ứng các khát vọng dân chủ. Một trong những yếu tố quan trọng của chính
quyền đơ thị Tokyo đó là phân quyền mạnh mẽ cho địa phương; đảm bảo tự

chủ trong các vấn đề cung ứng dịch vụ cơng mà khu vực tư nhân có thể đảm
nhận. Liên quan đến vấn đề này có thể kể đến các cơng trình nghiên cứu của:
Akira Nakamura, “Cải cách hành chính kiểu Nhật - Phi tập trung hóa quyền
lực Trung ương: một só sánh xuyên quốc gia” (in trong Các thách thức tương
lai của tự trị địa phương ở Nhật, Hàn quốc và Mỹ, Tokyo; Nxb. National
Institute for Research Advancement, 1997) [113]; Kurt Steiner, Chính quyền
địa phương ở Nhật (Stanford, CA: StanfordUniversity Press, 1965) [121];
Kimihiko Kitamura, “Chính quyền địa phương ở Nhật” (in trong sách Dân chủ
ở cấp địa phương: một nghiên cứu so sánh về chính quyền địa phương,
Margaret Bowman và William Hampton, biên soạn., 1983); Hiromi Muto,
“Chiến lược của cải cách hành chính ở Nhật” (trong Các thách thức tương lai
của tự trị địa phương ở Nhật, Hàn quốc và Mỹ, Tokyo; Nxb. National Institute
for Research Advancement, 1997); Nobuo Sasaki, “Nghiên cứu lãnh đạo về
chính trị trong chính quyền Thủ đơ Tokyo: tìm tịi mơ hính lý tưởng về phi tập
trung hóa ở Nhật” (Tạp chí International Review of Administrative Sciences, số
6
4 (1998), tr. 247-260) [128]; Sheila A. Smith, Tiếng nói địa phương, Chủ đề
quốc gia: Dấu ấn của địa phưong trong hoạch định chính sách của Nhật (tập


1
3

hợp cơng trình nghiên cứu Nhật của đại học Michigan. No 31 ((Ann Arbor:
Trung tâm nghiên cứu Nhật, Đại học Michigan, 2000) [133]; Yasuo Miyakawa,
“Nhật Bản: hướng tới Nhóm siêu đô thị tầm thế giới và quan hệ quốc tế đa hình
thái” (Ekiatics 340, No. 341 (1990), tr. 48-75) [136]; Yousuke Isozaki, Chính
quyền địa phương ở Nhật (Tokyo,NXB Local Autonomy College, 1997) [137];
Junshichiro Yonehara, “Quan hệ về tài chính giữa chính quyền Trung ương và
chính quyền địa phương”, (in trong Khu vực hành chính cơng Nhật Bản: Chính

quyền được cấp ngân sách ra sao (Japan’s Public Sector: How the Government
is Financed, Tokyo, NXB University of Tokyo Press, 1993) [139]…
Nghiên cứu CQĐT dưới góc độ giải quyết các vấn đề đơ thị
Cùng với tổ chức chính quyền đơ thị, giải quyết các vấn đề xã hội đô thị
là mối quan tâm lớn trong nhiều nghiên cứu. Điển hình có thể kể đến nhà xã
hội học đô thị thuộc Đại học Chicago Louis Wirth, trong các nghiên cứu của
mình (Wirth, Louis, Đơ thị hóa như một cách sống, in trong Các tiểu luận kinh
điển về văn hóa của các thành phố, Richard Sennett biên soạn, 143 - 64.
Englewood Cliffs, N.J. Prentice- Hall) [140] ơng đã phác họa một khn khổ
có tính phân tích về đơ thị học dưới góc độ xã hội học như: quy mô dân số
đông, mật độ dân số cao và cấp độ cao của tính đa dạng của các sắc tộc, tôn
giáo. Đối với Wirth, sự cùng chung sống trong cùng không gian đô thị với sự
đa dạng về kết cấu xã hội là lợi thế nhưng cũng là thách thức trong quản lý xã
hội. Wirth đã chỉ ra, đầu thế kỷ 21, đô thị rõ ràng đã trở thành một biểu thị hiển
hiện cho tinh hoa, đây là nơi thu hút, tập trung các thành phần ưu tú trong xã
hội, tạo ra động lực dẫn dắt, do đó, trong các chính sách phát triển đơ thị cũng
cần phải chú ý đến sự phân tầng xã hội giữa nơng thơn và đơ thị. Q trình đơ
thị hóa ngày một mở rộng quy mô đang tạo ra một bức tranh đa dạng của đơ
thị, mà thay vì chỉ kết nối đơn giản bên trong các nút, hay đơn thuần hạn chế
trong ranh giới các vùng, nó đang đan kết một cách đều đặn và ngày một dày
đặc hơn dọc xuyên qua khắp hang cùng ngõ hẻm trên thế giới. Một hình dạng


1
4

như thế khơng thể nắm bắt được thích đáng nhờ vào những quan niệm truyền
thống về tính thành thị (cityness), về tính thủ đơ (metropolitanism), hoặc về
tính chất kép thành thị - nơng thơn, những gì trước đây gợi một sự chia tách
mạch lạc theo khu vực của các cách định cư [140].

Trong nghiên cứu Innovation Managemnt in Local Gorernment: An
Emprical Anylysis of Suburban Municipalities các tác giả Kimberly L. Nelson,
Curtis H. Wood and Gerald T. Gabris [124] đã chỉ ra những thách thức của
thành phố Chicago cần vượt qua trên cả phương diện nhân sự và cung ứng dịch
vụ cơng. Mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị là cần thiết để tăng cường năng
lực quản trị đô thị, việc thiết lập mơ hình phù hợp sẽ góp phần giải quyết các
các vấn đề đô thị. Tuy nhiên, đây là vấn đề nan giải, các tác giả đã đưa ra yêu
cầu phân cấp mạnh mẽ cho các tổ chức xã hội dân sự và doanh nghiệp trong
cung ứng dịch vụ cơng của đơ thị. Nhóm tác giả khẳng định, nếu khơng có sự
phân cấp, ủy quyền thì sẽ vượt quá khả năng đáp ứng của chính quyền độ thị
trên cả phương diện nhân sự và nguồn lực.
Nghiên cứu CQĐT góc độ mơ hình, cách thức tổ chức chính quyền
Trong nghiên cứu "Forms and Structure of Municipal Government in the
United States" tác giả Barnes, William R. (1991) [116] đã chỉ ra các mơ hình tổ
chức chính quyền đơ thị. Qua khảo sát ở Mỹ, tác giả đã chỉ ra những mơ hình
chủ yếu như:
Mơ hình Giám đốc - hội đồng: Đặc điểm của mơ hình này là: (1). Hội
đồng thành phố giám sát hành chính tổng thể, hoạch định chính sách, lập ngân
sách; (2). Hội đồng bổ nhiệm một người quản lý thành phố chuyên nghiệp để
thực hiện các hoạt động hành chính hằng ngày; (3). Thường thì thị trưởng được
chọn từ các hội đồng trên cơ sở luân phiên. Tác giả đã chỉ ra đây là hình thức
phổ biến nhất trong tổ chức chính quyền địa phương. Theo các cuộc điều tra
của Hiệp hội Quản lý Thành phố / Hạt Quốc tế (ICMA), hình thức này tổ chức
này đã tăng từ 48% năm 1996 lên 55% trong năm 2006. Mơ hình trở nên phổ


1
5

biến nhất ở các thành phố có quy mơ dân số trên 10.000 như: Phoenix,

Arizona; Topeka, Kansas; San Antonio, Texas và Rockville, Maryland.
Mơ hình Thị trưởng - Hội đồng: Đặc điểm của mơ hình này là: (1). Thị
trưởng được bầu độc lập với hội đồng, thường là làm việc toàn thời gian và
được trả lương, với quyền hành chính và ngân sách đáng kể; (2). Tùy theo điều
lệ của thành phố, thị trưởng có thể có quyền lực yếu hoặc mạnh; (3). Hội đồng
được bầu và duy trì quyền lập pháp; (4). Một số thành phố chỉ định một người
quản lý chuyên nghiệp duy trì quyền hạn quản lý hạn chế. Hiện nay, có 34% số
thành phố khảo sát bởi Hiệp hội Quản lý Thành phố / Hạt Quốc tế (ICMA) tổ
chức theo mơ hình này, đây là hình thức phổ biến thứ hai của chính quyền đơ
thị. Nó được tìm thấy chủ yếu (nhưng khơng độc quyền) ở các thành phố lớn
tuổi hơn, hoặc ở các thành phố rất nhỏ, và phổ biến nhất ở Trung Đại Tây
Dương và Trung Tây. Các thành phố có các thay đổi trong hình thức chính
quyền thị trưởng-thành phố là New York, New York; Houston, Texas; Thành
phố Salt Lake, Utah, và Minneapolis, Minnesota.
Mô hình Uỷ ban: Đặc điểm của mơ hình này là: Cử tri cử từng ủy viên
vào một hội đồng quản trị của chính quyền. Mỗi ủy viên phụ trách một khía
cạnh cụ thể, như cháy, cảnh sát, cơng trình cơng cộng, y tế, tài chính. Một uỷ
viên được chỉ định làm chủ tịch hoặc thị trưởng, người chủ trì điều hành của
chính quyền. Hiện chỉ có có dưới 1% số thành phố áp dụng mơ hình naỳ,
thường chỉ ở các thành phố có dân số dưới 100.000, như Sunrise, Florida và
Fairview, Tennessee.
Mơ hình đại hội đồng thành phố: Mơ hình này có đặc điểm tất cả các cử
tri gặp nhau để quyết định chính sách và bầu cử các quan chức (Thị trưởng) để
thực hiện các chính sách đó. Mặc dù hình thức hội họp của thị trấn được coi là
hình thái dân chủ nhất, vì nó cho phép các cử tri đủ điều kiện tham gia vào các
quyết định chính sách của địa phương, nhưng nó chỉ được áp dụng trong 5% số
đô thị trên thế giới hiện nay [116].


1

6

Nghiên cứu dưới góc độ kinh nghiệm các mơ hình tổ chức CQĐT
Trong nghiên cứu Ideology and practice in municipal government reform:
A case study of Austin (Studies in politics / University of Texas at Austin. Series
I: Studies in urban political economy), tác giả Frank Staniszewski [119] đã trình
bày mơ hình chính quyền đơ thị qua trường hợp Austin. Theo tác giả, để mơ hình
CQĐT hoạt động có hiệu quả thì phải phát huy một cách tốt nhất các nguồn lực
từ dân cư vào giải quyết vấn đề cung ứng dịch vụ cơng. Sự tham gia rỗng rãi và
đảm bảo tính tự chủ cho người dân và doanh nghiệp trong giải quyết các vấn đề
cộng đồng trên cơ sở phân cấp mạnh mẽ là nhân tố quan trọng để đảm bảo cho
chính quyền hoạt động hiệu quả.
Khảo sát mơ hình CQĐT và cải cách hành chính cơng tại Nga, trong
nghiên cứu Working Group on Public Sector Quality Public Service and
Administrative Reforms in Russia tác giả Alexey Konov [112] đã nghiên cứu cải
cách hành chính ở Nga kể từ sau sự tan rã của Liên Xơ. Tác giả đã làm rõ q
trình cải cách này thơng qua q trình soạn thảo Hiến pháp và các đạo luật.
Năm 2000, Tổng thống Putin đã kêu gọi cải cách hành chính cơng, những cải
cách của Nga được chia thành ba bộ phận: Cải cách cung ứng dịch vụ cơng, cải
cách hành chính và cải cách tổ chức chính quyền thành phố. Những cải cách tại
tại Liên bang Nga được thực hiện bởi Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược - một
trong những viện nghiên cứu hàng đầu của Nga. Những cải cách ở Nga hướng
tới việc phân biệt rõ ràng các dịch vụ hành chính cơng và dịch vụ cơng cơng
gắn với đó là các chủ thể có trách nhiệm cung ứng. Nga cũng tiến hành việc bổ
nhiệm công chức vãng lai trên cơ sở cạnh tranh. Đến năm 2004 cạnh tranh
trong lựa chọn các chức danh hành chính ở đơ thị là một yếu tố bắt buộc của
thủ tục bổ nhiệm. Các công chức bổ nhiệm phải mơ tả cơng việc của mình và
được kiểm soát một cách hết sức chặt chẽ, điều này nhằm xác định phạm vi trách
nhiệm của mỗi công chức và cơ quan hành chính. Cơng chức được ký hợp đồng
trên cơ sở bản mô tả công việc và các điều khoản quy định về chế độ công vụ.

1
7

Để nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền đơ thị, Nga đã tiến

hành cải cách hành chính. Năm 2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định "Về
các biện pháp để thực hiện cải cách hành chính trong năm 2003-2004 ". Theo
đó, chính quyền đơ thị cần phải tiến hành kiểm tra, rà soát chức năng phù hợp
với yêu cầu xây dựng nhà nước phục vụ; để khắc phục tình trạng trùng lắp
chức năng, Nga đã rà sốt việc phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền,
các bộ nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động của chính quyền đô thị.
Cũng nghiên cứu về kinh nghiệm xây dựng CQĐT, trong nghiên cứu
Evidence from US Cities During the Progressive Era, tác giả James E. Rauch
[138] đã chỉ ra các loại hình dịch vụ cơng mà chính quyền cần cải cách tổ chức
cung ứng nhằm đáp ứng nhu cầu của người dân. Theo tác giả, cung ứng nước
sách, vệ sinh môi trường, y tế và giáo dục là những lĩnh vực mang tính thiết
yếu khơng thể thiếu được đối với người dân đơ thị. Để cung ứng có hiệu quả
địi hỏi chính quyền phải có trách nhiệm tổ chức và phối hợp một cách chặt chẽ
với các chủ thể khác, đặc biệt là doanh nghiệp và các tổ chức xã hội dân sự.
Tác giả cũng chỉ ra phương thức đấu thầu dưới sự giám sát của người dân
thông qua hội đồng thành phố sẽ nâng cao chất lượng dịch vụ công.
Trong nghiên cứu Urban Governance in Europe: The Government of
What? tác giả Olivier Borraz và Patrick Le Galès [130] thông qua thương mại,
kết nối văn hóa, sự liên kết giữa các đô thị là yêu cầu tất yếu và là xu hướng
khách quan ở Châu Âu hiện nay. Nghiên cứu đã chỉ ra, sự liên kết và hình thành
chính quyền đơ thị là điều kiện quan trọng để thúc đẩy các bên tham gia. Vai
trị của chính quyền được xác định là người duy trì luật chơi, quản trị các
nguồn lực thông qua thu thuế và tổ chức phân bổ ngân sách đảm bảo các dịch

vụ xã hội, duy trì bộ máy đảm bảo trị an và phòng chống tội phạm. Nghiên cứu
cũng cho thấy các thách thức đang đặt ra đối với CQĐT ở các nước châu Âu, đó
là tình trạng xuống cấp của hạ tầng đô thị, nhập cư, thiếu việc làm và gia tăng tội
phạm, đặc biệt, đó là tình trạng bạo loạn, khủng bố. Bên cạnh đó là các thách


1
8

thức như hạ tầng xuống cấp, lượng dân nghèo có xu hướng gia tăng làm cho xã
hội đô thị trở nên khó quản lý hơn [130].
Trong nghiên cứu Urban Local Self-Government In India, tác giả Ram
Narayan Prasad [131] đã chỉ ra đơ thị hóa là một hiện tượng trên tồn thế giới
và dân số đô thị đang tăng với tốc độ nhanh hơn tỷ lệ trung bình sự tăng trưởng
của quốc gia, đây là một quá trình liên tục. Mặc dù Ấn Độ là khơng phải là một
nước có mức độ đơ thị hóa cao đã có sự tăng trưởng nhanh chóng các đơ thị
trong 50 năm qua, việc thiết lập mơ hình CQĐT là u cầu cần thiết. Theo tác
giả, Ấn Độ đã phân biệt rõ mơ hình CQĐT và nông thôn thông qua Đạo luật
Sửa đổi Hiến pháp số bảy mươi bảy, năm 1992 từ Điều 243-P đến Điều 247ZG. Theo quy định, có ba hình thức hành chính của chính phủ ở Ấn Độ là
chính phủ trung ương, tiểu bang chính phủ và chính quyền địa phương. CQĐT
giữ một vai trò quan trọng trong phát triển các dự án nhà ở tại địa phương.
Thực hiện việc quy định về sử dụng đất, xây dựng nhà cửa; quy hoạch phát
triển kinh tế - xã hội; đảm bảo đường bộ, cầu, cấp nước, chăm sóc sức khoẻ
cộng đồng, quản lý chất thải rắn, dịch vụ chữa cháy, bảo vệ quyền lợi của các
nhóm yếu thế trong xã hội, xóa đói giảm nghèo đơ thị… CQĐT ở Ấn Độ đang
phải đối mặt với những vấn đề quan trọng liên quan đến đơ thị hóa là: ơ nhiễm
ở khu vực đơ thị, dân số quá cao, thiếu cơ hội việc làm, đảm bảo cung cấp nước
sách, các vấn đề về thoát nước, các vấn đề liên quan đến giao thông và vận tải,
chống tội phạm ở các khu đô thị, xử lý rác thải…
1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở TRONG NƯỚC

Ở Việt Nam, các cơng trình khoa học nghiên cứu về mơ hình tổ chức

CQĐT từ năm 2001 đến nay tuy không nhiều về số lượng nhưng bước đầu đã
thu hút sự quan tâm của các nhà nghiên cứu ở nhiều ngành khoa học khác
nhau. Các nghiên cứu về CQĐT ở Việt Nam nhìn chung được thực hiện theo
hai hướng: (1). Những nghiên cứu về lý luận, tổng kết kinh nghiệm các nước
và đề xuất các nguyên tắc xây dựng CQĐT; (2). Nghiên cứu dưới góc độ tổng
kết các mơ hình CQĐT ở Việt Nam; (3). Nghiên cứu dưới góc độ hoàn thiện


1
9

thể chế cho sự hình thành, phát triển của CQĐT ở Việt Nam nói chung và TP.
HCM nói riêng
Những nghiên cứu về lý luận, tổng kết kinh nghiệm các nước và đề xuất
các nguyên tắc xây dựng CQĐT.
Nghiên cứu đổi mới tổ chức CQĐT ở Việt Nam trong bối cảnh hội
nhập quốc tế, luận án tiến sỹ luật học Đổi mới tổ chức chính quyền đơ thị ở
nước ta của (tác giả Phạm Văn Đạt, bảo vệ tại Học viện Khoa học xã hội năm
2
012) [46] đã làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn cũng như yêu cầu đang
đặt ra hiện nay. Cụ thể, luận án đã nghiên cứu những vấn đề lý luận về mơ hình
tổ chức chính quyền địa phương, những vấn đề lý luận về đô thị và CQĐT,
kinh nghiệm xây tổ chức CQĐT một số nước; khảo sát quá trình hình thành và
phát triển tổ chức CQĐT ở Việt Nam ta năm 1945 đến nay; đánh giá thực trạng
tổ chức CQĐT Việt Nam theo pháp luật hiện hành và một số vấn đề đặt ra; đề
xuất quan điểm và giải pháp đổi mới CQĐT ở Việt Nam hiện nay. Luận án là
cơng trình nghiên cứu, khảo sát tương đối có hệ thống về tổ chức CQĐT, hình

thành khung khổ lý thuyết về CQĐT. Tuy nhiên, do luận án được tác giả thực
hiện năm 2012, trước thời điểm Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính
quyền địa phương có hiệu lực nên một số kiến nghị, đề xuất khơng có căn cứ
thực hiện trong thực tế.
Nghiên cứu về mơ hình CQĐT các nước từ đó rút ra những bài học kinh
nghiệm cho Việt Nam là vấn đề cần thiết hiện nay. Trong nghiên cứu “Kinh
nghiệm tổ chức chính quyền đơ thị một số thành phố lớn trên thế giới”, tác giả
Lê Anh Tuấn [95] đã giới thiệu một số kinh nghiệm về xây dựng CQĐT ở một
số thành phố lớn trên thế giới như: Berlin, Paris, Seoul, NewYork, và Bắc
Kinh. Nghiên cứu đã chỉ ra thành phố New York tổ chức theo mô hình tổ chức
“Thị trưởng - Hội đồng” (Mayor-Council) - là mơ hình tồn tại lâu đời nhất
trong tổ chức chính quyền thành phố tại Mỹ. Nghiên cứu chỉ ra, từ kinh nghiệm
tổ chức mơ hình CQĐT của thành phố Berlin (Đức) cho thấy để tăng hiệu quả,


2
0

hiệu lực đòi hỏi phải giảm các cấp đơn vị hành chính - lãnh thổ. Do địa bàn
rộng, nên việc xác lập mơ hình tổ chức tản quyền, bảo đảm quyền tự quản, tự
chủ của địa phương, thực hiện dân chủ, giám sát đối với chính quyền của cơng
dân là cần thiết và là nhân tố tạo nên tính hiệu quả, hiệu lực của CQĐT. Thành
phố Berlin hệ thống chính quyền được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền, là
thành phố đặc biệt: vừa là thành phố, vừa là bang, đồng thời là cấp hành chính
lãnh thổ thấp nhất trong hệ thống tổ chức hành chính. Mơ hình tổ chức này của
Berlin đã tồn tại gần 200 năm và hoạt động rất hiệu quả. Cũng dưới góc độ
phân quyền, các quận của Seoul (Hàn Quốc) hoạt động theo mơ hình tự quản;
được trao quyền độc lập trong việc quyết định các vấn đề lớn có liên quan đến
quận; thực hiện chức năng quản lý hành chính theo thẩm quyền phân cấp.
Trong mỗi quận tồn tại một số làng, đây là những tổ chức đơn vị hành chính

quy mơ nhỏ, có chức năng cung ứng những dịch vụ hành chính cơng và dịch vụ
công cộng thiết yếu (vệ sinh, môi trường…) có ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc
sống hàng ngày của người dân.
Từ nghiên cứu kinh nghiệm các đô thị, tác giả rút ra nhận xét: việc phân
chia tổ chức các đơn vị hành chính, xây dựng mơ hình CQĐT của các nước
trên thế giới rất đa dạng. Ngay trong một nước cũng đã tồn tại nhiều mơ hình
CQĐT khác nhau mà khơng áp dụng một mơ hình tổ chức chung cho cả nước.
Các thành phố, trên cơ sở sự khác biệt về đặc điểm số lượng, mật độ dân cư,
điều kiện địa lý… mà có sự lựa chọn mơ hình CQĐT riêng, phù hợp nhằm đáp
ứng yêu cầu quản lý. Mơ hình chính quyền ở mỗi cấp thường được thiết kể dựa
trên sự hợp thành bởi hai thiết chế là cơ quan đại diện (quyền lực) và cơ quan
hành chính. Mơ hình CQĐT được xác lập dựa trên sự đẩy mạnh phân cấp cho
cấp dưới, bảo đảm tính tự chủ, tự quản cho mỗi cấp chính quyền trong các lĩnh
vực như: tổ chức bộ máy, thu - chi ngân sách, tài chính, quản lý dân cư, cung
ứng dịch vụ cơng cộng, bảo vệ môi trường… Xây dựng cơ chế bảo đảm cho
người dân có khả năng tham gia QLNN của CQĐT. Theo cơ chế này, các cơ