Một số giải pháp,kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan hành chính ở nước ta trong giai đoạn 2006 2010

MỞ ĐẦU
Quản lý hành chính nhà nước có vị trí rất quan trọng trong nền kinh
tế quốc dân, trong thời gian qua các cơ quan hành chính ở trung ương và địa
phương đã có nhiều đóng góp cho sự ổn định và phát triển kinh tế xã hội của
đất nước. Cơ chế chính sách của nhà nước đối với lĩnh vực này cũng có nhiều
chuyển biến, từng bước tạo điều kiện cho các cơ quan, đơn vị nâng cao chất
lượng và hiệu quả hoạt động.
Tuy nhiên, trước yêu cầu của cơng cuộc đổi mới và hồn thiện thể
chế kinh tế theo tinh thần Nghị quyết Đại hội lần thứ IX của Đảng, cơ chế
quản lý đối với cơ quan hành chính đã bộc lộ những hạn chế cần khắc phục,
nhất là cơ chế quản lý tài chính và biên chế. Chính vì vậy chính phủ đã ban
hành Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/09/2001 phê duyệt chương
trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 với 4 nội
dung lớn là:
- Cách thể chế
- Cải cách tổ chức bộ máy hành chính
- Đổi mới và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, cơng chức
- Cải cách tài chính cơng
Trong đó coi cải cách cơ chế quản lý tài chính đối với cơ quan hành
chính nhà nước là bước đột phá. Để triển khai chương trình này, ngày
17/12/2001 Thủ tướng chính phủ đã ban hành Quyết định số 192/2001/QĐTTg về mở rộng thí điểm khốn biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối
với cơ quan hành chính nhà nước.
Mục đích của sự đổi mới này là thực hiện việc trao quyền tự chủ và
tự chịu trách nhiệm cho cơ quan hành chính trong việc tổ chức cơng việc, sử
dụng lao động và các nguồn lực tài chính của cơ quan theo hướng khoán biên
1


chế và kinh phí quản lý hành chính, từ đó tạo điều kiện cho các đơn vị chủ
động sắp xếp lao động, tổ chức cơng việc, quản lý tài chính.
Sau hơn 4 năm thực hiện Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg đến nay

đã có 58/64 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và 3 Bộ triển khai thí điểm
khốn. Những kết quả đạt được cho thấy chủ trương này của chính phủ là
hồn tồn đúng đắn: các cơ quan đã có quyền tự chủ trong việc tổ chức bộ
máy, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, nâng cao hiệu suất lao động, hiệu
quả công việc... Nhưng bên cạnh những thành tựu đáng biểu dương thì cơ chế
này cũng bộc lộ những hạn chế, vướng mắc trong quá trình thực thi.
Để làm rõ và đánh giá một cách khách quan tình hình thực hiện và
kết quả đạt được của cơ chế khoán từ đó đưa ra những giải pháp, kiến nghị
nhằm hồn thiện và phát huy hiệu quả của cơ chế này, em đã lựa chọn đề tài:
“Một số giải pháp,kiến nghị nhằm hồn thiện cơ chế khốn biên
chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan hành chính ở nước ta
trong giai đoạn 2006-2010”
Đề tài gồm ba phần:
- Chương I

: Cơ quan hành chính nhà nước và khốn chi ngân
sách cho cơ quan hành chính nhà nước

- Chương II

: Thực trạng khoán chi ngân sách nhà nước cho cơ
quan hành chính nhà nước trong thời gian quan

- Chương III : Một số giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ
chế khốn biên chế và kinh phí quản lý hành chính
Em xin chân thành cảm ơn PGS.TS Đồn Thị Thu Hà đã nhiệt tình
giúp đỡ em hồn thành đề tài này.
 

2

CHƯƠNG I
CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VÀ KHỐN CHI NGÂN
SÁCH CHO CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

I. KHÁI NIỆM VỀ CƠ QUAN QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
1.Quản lý hành chính nhà nước
“Quản lý là tác động có mục đích của chủ thể quản lý lên các đối
tượng quản lý nhằm đạt được những mục tiêu nhất định trong điều kiện biến
động của môi trường”.1
Quản lý xuất hiện ở bất cứ nơi nào có hoạt động chung của con
người. Nhiệm vụ của quản lý là điều khiển, chỉ đạo hoạt động chung, hướng
các hoạt động chung theo những hướng thống nhất nhằm đạt được mục tiêu
đã định trước. Cũng như vậy, quản lý hành chính nhà nước có thể hiểu là việc
điều khiển các quá trình xã hội do hệ thống hành chính nhà nước thực hiện
bằng quyền lực của nhà nước.
“Quản lý hành chính nhà nước là tác động của chủ thể quản lý
hành chính nhà nước,chủ yếu bằng pháp luật, tới các đối tượng quản lý để
thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao trong lĩnh vực hành pháp”.2
Quản lý hành chính nhà nước được thực hiện chủ yếu bởi hệ thống
cơ quan nhà nước mà đứng đầu là chính phủ và các cơ quan hành chính nhà
nước. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước là một hoạt động nằm trong
nhóm ba loại hoạt động của nhà nước, đó là: hoạt động lập pháp, hoạt động
hành pháp và hoạt động tư pháp. Mục đích của loại hoạt động này là bảo đảm
sự chấp hành pháp luật, pháp lệnh, nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà
nước nhằm duy trì, phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật trong
1
2

Giáo trình Khoa học quản lý (tập 1), Đại học KTQD, NXB Khoa học và kĩ thuật 2002
Trần Minh Hương: Quản lý hành chính nhà nước, tạp chí Quản lý nhà nước 2/2001

3


công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước. Hay cịn có thể nói quản lý hành
chính nhà nước là hoạt động chấp hành, điều hành của nhà nước.
Tính chấp hành của quản lý hành chính nhà nước thể hiện ở mục
đích của hoạt động này, đó là: đảm bảo tính hiệu lực của văn bản pháp luật do
cơ quan nhà nước cấp cao ban hành trong thực tế. Mọi hoạt động của quản lý
hành chính nhà nước đều được tiến hành trên cơ sở pháp luật và nhằm thực
thi pháp luật.
Tính chất điều hành của hoạt động quản lý hành chính được biểu
hiện ở chỗ để đảm bảo văn bản pháp luật của nhà nước được thực thi trong
đời sống, chủ thể quản lý hành chính cần tiến hành tổ chức và chỉ đạo việc
thực hiện đối với đối tượng quản lý.
Tóm lại, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động nhằm thực hiện
quyền hành pháp của nhà nước đối với xã hội.

2. Cơ quan hành chính nhà nước
2.1. Khái niệm
Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận của bộ máy nhà nước,
do nhà nước lập ra để thực hiện chức năng quản lý hành chính. Nhiệm vụ của
các cơ quan này là thực hiện hoạt động chấp hành, điều hành trên lãnh thổ hay
trong từng ngành, từng lĩnh vực. Đây là dấu hiệu chính để phân biệt cơ quan
hành chính nhà nước với các cơ quan nhà nước khác. Những cơ quan hành
chính nhà nước khác khơng có chức năng quản lý nhà nước mà chỉ tham gia
vào q trình quản lý nhà nước thơng qua các hoạt động cơ bản của mình. Ví
dụ: Tồ án nhân dân có chức năng xét xử các vụ án, Viện kiểm sát nhân dân

có chức năng kiểm sát chung, Ngân hàng trung ương có chức năng điều tiết
tài chính tiền tệ...

4


Cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà
nước theo hai hướng: thứ nhất, ban hành các văn bản pháp quy nhằm hướng
dẫn thực hiện các văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; thứ hai là
chỉ đạo, điều hành, kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính
nhà nước dưới quyền và các đơn vị cơ sở khác thuộc thẩm quyền.
Như vậy: “ Cơ quan hành chính nhà nước là một dạng cơ quan nhà
nước, thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước về mọi mặt của đời
sống xã hội thông qua hoạt động chấp hành và điều hành, có thẩm quyền
mang tính quyền lực nhà nước để thực hiện những nhiệm vụ chức năng do
luật định.” 3
Nội dung quản lý hành chính nhà nước được thực hiện thông qua
các mục tiêu, nhiệm vụ, chức năng hoạt động của từng cơ quan hành chính
nhà nước, từng cấp, từng ngành và tồn bộ hệ thống hành chính nhà nước.
Các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng hành chính
nhà nước trên các lĩnh vực sau:
- Quản lý kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phịng, ngoại
giao.
- Quản lý về tài chính, ngân sách nhà nước, tài sản cơng, kiểm
tốn, bảo hiểm, ngân hàng, tín dụng, v.v..
- Quản lý về khoa học, công nghệ, tài nguyên, môi trường.
- Quản lý về nguồn nhân lực và phát triển nguồn nhân lực.
- Quản lý về tổ chức bộ máy hành chính.
2.2 Phân loại cơ quan hành chính nhà nước.
Xét theo tiêu chí quy mơ lãnh thổ hoạt động thì các cơ quan hành

chính nhà nước được chia thành: cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương
và cơ quan nhà nước ở địa phương.
3

Giáo trình Quản lý hành chính nhà nước (tập 1), Học viện hành chính quốc gia, NXB Lao động 1993

5


Các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương gồm: Chính phủ,
các Bộ, các cơ quan ngang Bộ và các cơ quan thuộc Chính phủ. Trong đó,
theo điều 109, hiến pháp 1992, quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành
cao nhất của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước
Cộng hồ xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, “Chính phủ quản lý thống nhất các
nhiệm vụ: chính trị, kinh tế, văn hố, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại
của Nhà nước”. Các văn bản của Chính phủ ban hành có hiệu lực với mọi cơ
quan Nhà nước, tổ chức xã hội và công dân trên cả nước. Các quyết định của
các Bộ, cơ quan ngang Bộ và cơ quan thuộc Chính phủ có hiệu lực trong
ngành hay lĩnh vực mà nó quản lý trong phạm vi cả nước.
Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương gồm: Uỷ ban nhân
dân các cấp, các sở, phòng ban của Uỷ ban nhân dân. Các hoạt động của
những cơ quan này chỉ được thực hiện trên một đơn vị lãnh thổ hành chính
nhất định.
Sơ đồ 1 sẽ cho ta hình dung về mối quan hệ quyền hạn giữa các cơ
quan hành chính nhà nước ở nước ta:

6


Chính phủ

UBND tỉnh, thành phố
trực thuộc

Các Bộ, cơ quan
ngang Bộ

UBND quận, huyện, thị
xã, thành phố thuộc
tỉnh

Các Sở, ban, ngành

UBND xã, phường, thị
trấn

Các phòng, ban

Sơ đồ 1. Bộ máy quản lý hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay
(Nguồn: Những vấn đề cơ bản về Nhà nước và QLNN, NXB Thống Kê, 2005)

II. CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO CÁC CƠ QUAN HÀNH
CHÍNH NHÀ NƯỚC
1. Nội dung chi ngân sách nhà nước cho các cơ quan hành chính.
Để đảm bảo sự tồn tại và phát triển của nhà nước đòi hỏi phải có
một nguồn tài chính để duy trì sự tồn tại và các hoạt động bình thường của
các cơ quan nhà nước. Các cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ thực
hiện lợi ích cơng cộng mà khơng yêu cầu người được phục vụ phải trả thù lao.

7

Vì vậy, ngân sách nhà nước phải chi kinh phí để duy trì các hoạt động của các
cơ quan này.
Chi ngân sách nhà nước đối với các cơ quan hành chính nhà nước
là q trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách để đáp ứng nhu cầu thực
hiện các nhiệm vụ quản lý hành chính của nhà nước.
Q trình phân phối là việc xác lập, xét duyệt và phân bổ ngân sách
nhà nước đối với cơ quan hành chính nhà nước. Quá trình sử dụng là quá trình
cấp kinh phí từ quỹ ngân sách nhà theo các phân bổ trên cho các cơ quan hành
chính nhà nước. Sau khi nhận được kinh phí cấp phát, các cơ quan này sẽ chi
tiêu cho những hoạt động theo dự toán đã được phê duyệt.
Nội dung chi ngân sách nhà nước đối với cơ quan hành chính
nhà nước bao gồm: chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.
Chi thường xuyên được chia thành những khoản mục sau:
- Chi thanh toán cho cá nhân ( lương, phụ cấp, ...)
- Chi hàng hoá dịch vụ: các dịch vụ cơng cộng, văn phịng
phẩm, thơng tin, tun truyền, liên lạc, hội nghị, cơng tác
phí, chi phí thuê mướn, ...
Chi đầu tư phát triển:
- Xây dựng trụ sở làm việc
- Mua sắm tài sản cố định dùng cho công tác chuyên môn

2. Phương thức chi ngân sách nhà nước trước khi thực hiện khoán chi
Trên thế giới tồn tại nhiều phương thức chi ngân sách nhà
nước như: phương thức chi theo yếu tố đầu vào, phương thức chi theo kết quả
đầu ra và phương thức chi theo chương trình dự án. Mục tiêu của hệ thống cơ
chế quản lý tài chính này là nhằm phát huy tối đa hiệu quả của chi ngân sách
8

nhà nước. Tuy nhiên ở nước ta, chủ yếu chỉ áp dụng phương thức phân phối
theo yếu tố đầu vào.
Theo phương thức này, mỗi cơ quan đơn vị thụ hưởng nguồn ngân
sách muốn thực hiện các nhiệm vụ chức năng mà nhà nước giao cho thì cần
phải có nguồn lực nhất định, đó là các yếu tố đầu vào. Chi ngân sách nhà
nước là tạo điều kiện vật chất để các cơ quan đơn vị đó có được các đầu vào
cần thiết nhằm duy trì và thực hiện các hoạt động của mình.
Trong giai đoạn từ khi đổi mới đến trước năm 1999, chi ngân sách
nhà nước đối với các cơ quan hành chính cũng được áp dụng theo phương
thức cấp phát theo yếu tố đầu vào, nội dung cụ thể được quy định trong Nghị
định số 74 – CP ngày 24/12/1960 của Hội đồng Chính phủ về quản lý tài
chính đối với các cơ quan hành chính nhà nước.
Nghị định này quy định kinh phí hoạt động bình thường của các cơ
quan hành chính nhà nước được ngân sách bao cấp 100% trên cơ sở chỉ tiêu
biên chế được giao. Cụ thể, các đơn vị thụ hưởng lập dự tốn ngân sách để
trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt dựa trên số biên chế và các khoản chi
thường xuyên tại đơn vị và được cấp phát kinh phí trong hạn mức, hết năm
ngân sách nếu đơn vị thụ hưởng sử dụng không hết phải trả về cho ngân sách
nhà nước. Đồng thời các cơ quan hành chính cũng khơng được phép sử dụng
bất cứ nguồn kinh phí nào khác để chi cho nhiệm vụ quản lý hành chính. Cơ
chế này khơng những khơng khuyến khích đơn vị sử dụng tiết kiệm chi phí,
lao động mà cịn khuyến khích tăng thêm biên chế để được tăng thêm kinh
phí.
Thực trạng trên đã địi hỏi phải sớm tìm ra phương thức quản lý mới
nhằm nâng cao trách nhiệm của các đơn vị trong việc sử dụng ngân sách.
Chính phủ cùng các Bộ, ngành và các địa phương đã có nhiều cơ chế chính
sách cải tiến q trình chi tiêu. Một trong những cải tiến đó là thực hiện thí
điểm khốn biên chế và kinh phí quản lý hành chính.
9

III. KHOÁN CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC CƠ QUAN
HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC.
1. Khái niệm khốn chi ngân sách nhà nước cho cơ quan hành chính nhà
nước
Nhằm khắc phục những bất cập trong việc quản lý biên chế và kinh
phí hành chính như đã nêu trên, Thủ tướng Chính phủ đã ra Quyết định số
192/2001/QĐ-TTg ngày 17/12/2001 về mở rộng thí điểm khốn biên chế và
kinh phí quản ký hành chính đối với các cơ quan hành chính nhà nước.
Các cơ quan hành chính nhà nước căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ
của mình, chi các nhiệm vụ thành thành các cơng việc nhỏ, trong đó xác định
số công chức tham gia, thời gian thực hiện và các phương tiện vật chất cần
thiết để thực hiện các công việc đó, như: số trang thiết bị, số văn phịng phẩm,
tiền thơng tin liên lạc...Tổng hợp các số liệu đó thành ngân sách hoạt động
của năm. Cơ quan quản lý cấp trên giao ngân sách này cho cơ sở. Lãnh đạo cơ
sở tự xác định số lượng biên chế, hạn chế tối đa đầu vào...nhằm tiết kiệm
được một khoản kinh phí trên cơ sở vẫn hoạt thành đúng chất lượng và tiến độ
công việc. Số ngân sách dôi dư được sử dụng vào việc tăng quỹ phúc lợi, cải
thiện điều kiện làm việc cho cán bộ công chức, bổ xung quỹ lương...
Như vậy, khoán chi ngân sách nhà nước cho cơ quan hành chính là
nhà nước (trực tiếp là đơn vị có thẩm quyền duyệt dự tốn ngân sách nhà
nước) giao cho các cơ quan hành nhận mức khoán kinh phí ổn định trong một
thời kỳ (có thể là một năm hoặc một số năm) để đơn vị chủ động sử dụng hiệu
quả kinh phi được cấp phát trên cơ sở hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao.4
Các đơn vị được chủ động sử dụng nguồn kinh phí dơi dư trên cơ
sở đảm bảo tính cơng khai, dân chủ.

Đặng Văn Thanh: Khốn chi hành chính-một giải pháp nâng cao hiệu lực của bộ máy quản lý hành chính
nhà nước, Tạp chí Quản lý nhà nước 8/1999

4

1
0


Ở đây, cần lưu ý rằng, khoán chi ngân sách nhà nước cho cơ quan
hành chính nhà nước là việc khoán chi cho việc thực hiện nhiệm vụ của cơ
quan hành chính, chứ khơng phải là khốn chi cho các công việc quản lý của
tất cả các cơ quan thuộc khu vực nhà nước nói chung.

Hộp1. Ngân sách có kiểm soát chi tiêu ở Fairfield

ăm 1979, thành phố Fairfield ở California

đãNsáng tạo ra một giải pháp cho hệ thống

Ông Wilson đã đồng ý và đến
năm 1981, California đã xác định Fairfield

ngân sách. Giám đốc tài chính của

là một trong những thành phố nổi tiếng

Fairfield vốn là một người nhập cư từ

nhất về tài khoá của bang. Đến năm 1991,

Philipin, nơi anh ta từng là nhân viên

các cơ quan của thành phố này đã tiết kiệm

ngân hàng. Anh ta đề xuất với ơng Gala

được 6,1 triệu đơla. Quỹ chung lúc đó là

Wilson, một nhà quản lý thành phố, làm

30.2 triệu đôla, nhưng chỉ sử dụng hết 28.8

theo cách của Philipin tức là giống như

triệu đôla. Điều này cho phép thành phố

cách thức lập ngân sách của gia đình: lập

thực hiện được một số nhiệm vụ khác vốn

các khoản chi cho những khoản chi

khơng được cấp tiền và dành ra một khoản

chính, nhưng có thể chuyển được tiền từ

dự trữ đề phịng suy thoái

tài khoản này sang tài khoản khác khi
thực sự phải làm như vậy.

(Nguồn: Sáng tạo lại chính phủ, Viện

nghiên cứu quản lý kinh tế TW )

1
1


2. Nội dung chủ yếu của cơ chế khoán chi ngân sách nhà nước cho cơ
quan hành chính nhà nước
Theo Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng chính phủ,
nội dung chủ yếu của cơ chế khoán chi ngân sách nhà nước cho cơ quan hành
chính nhà nước bao gồm những nội dung sau:

2.1. Đối tượng áp dụng khoán chi ngân sách nhà nước
Đối tượng thực hiện Quyết định này là tất cả các cơ quan hành
chính nhà nước và các tổ chức trực tiếp sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước.
Không áp dụng cơ chế này đối với các đơn vị sự nghiệp thuộc cơ quan thực
hiện khoán.
2.2. Mục tiêu
- Đổi mới cơ chế quản lý biên chế và kinh phí đối với các cơ
quan hành chính và các tổ chức được nhà nước cấp kinh phí hoạt động.
- Thúc đẩy việc sắp xếp, tổ chức bộ máy tinh gọn để nâng cao
chất lượng, hiệu quả công việc của các cơ quan, đơn vị.
- Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong việc sử dụng kinh
phí quản lý hành chính.
- Nâng cao hiệu suất lao động, hiệu quả sử dụng kinh phí hành
chính trong cơ quan, đơn vị, tăng thu nhập cho cán bộ, công chức.
2.3. Các cơ quan, đơn vị thực hiện khốn chi hành chính phải tn
thủ những nguyên tắc sau:
- Đảm bảo thực hiện chức năng và nhiệm vụ được giao
Mục đích của khốn chi là thay đổi phương thức quản lý để đơn vị

chủ động chi tiêu phù hợp với công việc nhằm nâng cao hiệu quả chi ngân
sách nhà nước. Nhưng các cơ quan hành chính nhà nước cũng phải đảm bảo
1
2


hồn thành tốt nhiệm vụ được giao, khơng phải vì để tiết kiệm chi phí mà làm
giảm chất lượng cơng việc so với trước khi giao khốn.
- Khơng tăng biên chế và tổng kinh phí của các khoản chi thực hiện
khốn so với trước khi thực hiện khốn.
Tổng kinh phí của các cơ quan giao khốn khơng được tăng so với
trước khi thực hiện khốn, điều này địi hỏi cơ quan thực hiện thí điểm khốn
phải tổ chức lại bộ máy, quy định lại chức năng nhiệm vụ của từng bộ
phận....sao cho hệ thống hoạt động có hiệu quả nhất với số kinh phí được giao
khốn.
- Thực hiện cơng khai, dân chủ và bảo đảm quyền lợi hợp pháp của
cán bộ, cơng chức.
Việc sử dụng kinh phí tiết kiệm hồn toàn do đơn vị tự quyết định
trên cơ sở quy định tỷ lệ khung. Trong điều kiện đó để tránh tình trạng phân
phối khơng cơng bằng, gây mất đồn kết trong tổ chức thì việc thực hiện quy
chế dân chủ cơ sở và cơng khai tài chính trong đơn vị thực hiện khoán là rất
cần thiết.
2.4. Nội dung và mức giao khoán
2.4.1. Biên chế giao khoán:
Biên chế giao khoán là số biên chế do các cơ quan nhà nước có
thẩm quyền giao cho cơ quan, đơn vị thực hiện thí điểm khoán sau khi đã rà
soát lại trên cơ sở biên chế hiện có và được giao ổn định trong 3 năm kể từ
khi thực hiện thí điểm giao khốn.
2.4.2. Kinh phí ngân sách nhà nước giao khốn được ổn định trong
3 năm, bao gồm:

a) Tổng quỹ lương được xác định trên cơ sở số biên chế được giao
khoán và ngạch, bậc lương của cán bộ, công chức theo quy định tại Nghị định
1
3


số 25/CP ngày 23/5/1993 của Chính phủ và các chế độ liên quan đến chính
sách tiền lương hiện hành của nhà nước.
b) Kinh phí quản lý hành chính được xác định căn cứ vào:
- Hệ thống định mức tiêu chuẩn, chế độ sử dụng kinh phí chi
thường xuyên của ngân sách nhà nước theo quy định;
- Tình hình thực tế sử dụng kinh phí trong 3 năm liền kề trước năm
thực hiện thí điểm khốn, có xem xét đến các yếu tố tăng giảm đột biến.
c) Mức khốn kinh phí hành chính được phép điều chỉnh trong các
trường hợp sau:
- Nhà nước thay đổi chính sách tiền lương;
- Có sự thay đổi ở mức tối thiểu là 20% đối với các định mức, tiêu
chuẩn, chế độ hiện đang là cơ sở cho việc lập dự toán và phân bổ kinh phí đối
với các khoản chi thực hiện khốn.
- Nhà nước có chính sách tăng chi cho các lĩnh vực đang thực hiện
khoán;
- Sáp nhập, chia tách cơ quan, đơn vị theo quyết định của cấp có
thẩm quyền.
d) Khơng thực hiện khoán đối với các khoản chi sau:
- Chi sửa chữa lớn trang thiết bị, phương tiện, trụ sở và nhà công vụ
- Chi mua sắm tài sản cố định, cải tạo, xây dựng trụ sở, nhà cơng vụ
- Chi đồn ra, đồn vào
- Chi đào tạo cán bộ, cơng chức.
2.5. Sử dụng kinh phí do tiết kiệm
- Kinh phí tiết kiệm từ quỹ lương do thực hiện tinh giảm biên chế

được sử dụng 100% tăng thu nhập cho cán bộ, công chức cơ quan.
1
4


- Kinh phí tiết kiệm từ chi hành chính, nghiệp vụ và khoản khác
+ Tăng thu nhập cho cán bộ, công chức cơ quan:
Từ nguồn tiết kiệm quỹ lương và nguồn này tăng thu nhập
cho cán bộ, công chức theo hệ số điều chỉnh mức tiền lương tối
thiểu không quá 2,5 lần so mức lương tối thiểu chung do nhà nước
quy định.
Lương tối
QTL
=

Hệ số

thiểu một
người một

(1+

tháng theo

chỉnh

)x(

tăng

chế độ

Lương thực tế

điều

=

Hệ số

Hệ số phụ

lương cấp

cấp lương

bậc bình

+

bình quân

quân của

của cơ

cơ quan

quan

Lương tối thiểu 1

x

(1+

điều chỉnh (L)

tháng theo chế độ

Lương trả cho người

= L x ( Hệ số lương cấp +

cán bộ, công chức

bậc đang hưởng

)x

Biên
chế

12

x

tháng

Hệ số điều chỉnh tăng )

Hệ số phụ cấp
lương đang hưởng )

+ Chi khen thưởng
+ Chi phúc lợi
+ Chi nâng cao hiệu quả, chất lượng công việc: mua sắm, sửa
chữa tài sản cố định, đào tạo cán bộ...
+ Chi thêm cho những người thực hiện giảm biên chế
+ Lập quỹ ổn định thu nhập.
Thủ trưởng đơn vị quyết định mức sử dụng các nội dung trên
1
5


- Kinh phí tiết kiệm chi khơng hết được chuyển sang năm sau tiếp
tục chi.

2.6 Tổ chức thực hiện (Theo hướng dẫn của Thông tư liên tịch số
17/2002/TTLT-BTC-BTCCBCP)
- Các cơ quan được lựa chọn thực hiện khoán chi xây dựng đề án
khốn chi của cơ quan mình theo đề án mẫu gửi Bộ, ngành chủ quản (đối với
các cơ quan thuộc trung ương quản lý), Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương (đối với các cơ quan thuộc địa phương quản lý) phê
duyệt.
- Các đề án chi sau khi được phê duyêt, cơ quan phê duyệt đề án gửi
về Bộ Tài chính, Ban tổ chức cán bộ chính phủ (đối với cơ quan trung ương
quản lý); Ban tổ chức chính quyền, Sở Tài chính-Vật giá (đối với cơ quan
thuộc địa phương quản lý) để theo dõi, giám sát việc thực hiện.

3. Sự cần thiết phải khoán chi ngân sách nhà nước cho cơ quan hành
chính
3.1. Xuất phát từ mối quan hệ giữa cải cách tài chính cơng và cải cách
hành chính.
Ở nước ta cơng cuộc cải cách hành chính bắt đầu được triển khai từ
khi Nghị quyết 38/CP ngày 04/05/1994 cả Chính phủ về cải cách một bước
thủ tục hành chính trong giải quyết cơng việc của công dân, tổ chức ra đời.
Đặc biệt, Nghị quyết hội nghị Trung ương 8 khoá VII tháng 01/1995 đã đặt
cải cách hành chính thành một nội dung quan trọng trong sự nghiệp đổi mới
toàn diện ở nước ta và xác định cải cách hành chính là trọng tâm của cơng
cuộc tiếp tục xây dựng và hồn thiện Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam.

1
6


Ngày 17/09/2001 Thủ tướng Chính phủ đã có quyết định
136/2001/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà
nước giai đọan 2001-2010. Bao gồm bốn nội dung là:
- Cải cách thể chế
- Cải cách tổ chức bộ máy hành chính
- Đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, cơng chức
- Cải cách tài chính cơng
Như vậy cải cách hành chính và cải cách tài chính có mối quan hệ
mật thiết với nhau. Chỉ có thể thực hiện cải cách hành chính thành cơng khi
tiến hành đồng thời với cải cách tài chính cơng.
“Mối quan hệ khăng khít giữa cải cách hành chính với cải cách tài
chính công thể hiện trên những mặt sau:
- Việc thực thi hoạt động của bộ máy nhà nước gắn liền với cơ chế
tài chính hỗ trợ cho các hoạt động đó.

- Việc phân cấp quản lý hành chính phải tương ứng với sự phân cấp
quản lý ngân sách nhà nước để đảm bảo kinh phí cho hoạt động có hiệu quả ở
mỗi cấp.
- Các cấp chính quyền trong bộ máy hành chính đều có trách nhiệm
và quyền hạn có ý nghĩa quyết định trong quản lý tài chính cơng ở phạm vi
quản lý của mình.
- Các thể chế về tài chính cơng có tác dụng chi phối hoạt động của
các cơ quan nhà nước theo ý định của Chính phủ.
- Tỷ trọng và cơ chế chi tiêu kinh phí ngân sách để trả lương cho
đội ngũ cán bộ công chức trong bộ máy nhà nước có tác động quan trọng đến
việc phát huy năng lực của cán bộ công chức trong cơng việc.
- Thơng qua tài chính cơng, nhà nước thực hiện giám sát bằng tiền
đối với mọi hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước.
1
7


Từ những mối quan hệ hữu cơ nói trên có thể thấy cơng cuộc cải
cách hành chính khơng thể tách rời với cải cách tài chính cơng. Xét trên phạm
vi rộng, cải cách tài chính cơng là cải cách các hoạt động thu chi bằng tiền của
nhà nước từ đó tác động đến toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước và cung ứng
dịch vụ công trên các lĩnh vực. Xét trên phạm vi hẹp, vai trị của tài chính
cơng được xem xét thông qua các tác động trực tiếp tới cách thức tổ chức bộ
máy, cơ cấu tổ chức, quan hệ phân cấp trong bộ máy, tiền lương công
chức...”5
Một trong những mục tiêu của cải cách tài chính cơng là: trên cơ sở
phân biệt rõ cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp, dịch vụ
công thực hiện đổi mới cơ bản cơ chế quản lý tài chính đối với các cơ quan
hành chính và đơn vị sự nghiệp. Trên tinh thần đó Quyết định số
192/2001/QĐ-TTg ngày 17/12/2001 của Thủ tướng Chính phủ về khốn biên

chế và kinh phí hành chính đã ra đời, góp phần tạo ra cơ chế tài chính cho
phép các đơn vị chủ động hơn trong việc tổ chức và sắp xếp bộ máy hợp lý,
nâng cao hiệu quả hoạt động của mình.

3.2. Xuất phát từ hạn chế của phương thức cấp phát trước đây
Cơ chế quản lý và phương thức cấp phát kinh phí đối với cơ
quan hành chính trước đây được thực hiện theo hạn mức kinh phí cho từng
mục chi theo mục lục ngân sách. Hết năm ngân sách nếu đơn vị khơng sử
dụng hết thì phải trả lại nhà nước.
Phương thức này có mặt tích cực là khắc phục được tình trạng sử
dụng kinh phí khơng đúng mục đích và tồn đọng kinh phí ở các cơ quan nhà
nước. Tuy nhiên, do việc xác định số lượng biên chế, kinh phí thường xun
một cách chính xác là cơng việc rất khó khăn phức tạp, dẫn đến tình trạng các

5

Cải cách hành chính vấn đề cấp thiết để đổi mới bộ máy nhà nước, NXB Tổng hợp TPHCM, 2004

1
8


cơ quan hành chính có kinh phí thừa ở mục này nhưng lại thiếu ở mục khác
cho nên nhiều công việc khơng thể hồn thành được.
Để khắc phục tình trạng định mức khơng phù hợp, hàng năm bên
cạnh việc tính chi hành chính theo định mức, các cơ quan tài chính cịn phải
cân đối thêm một số nội dung chi ngồi định mức. Những nội dung này mang
nhiều cảm tính, thiếu chính xác. Ví dụ trong cân đối dự tốn ngân sách trung
ương năm 1998 cho chi hành chính là 2542 tỷ đồng thì phần chi ngồi định
mức là 1392 tỷ đơng, chiếm 52% tổng chi hành chính, điều đó làm cho định

mức chi trở nên khơng cịn ý nghĩa.
Hạn chế thứ hai của cơ chế này là: việc cấp kinh phí thường xuyên
hàng năm của các cơ quan hành chính thường dựa vào chỉ tiêu biên chế được
giao. Do vậy xu hướng muốn tăng biên chế để có thêm kinh phí diễn ra khá
phổ biến ở các bộ, ngành, địa phương. Cách làm này không những không thúc
đẩy được các cơ quan tích cực sắp xếp hồn thiện bộ máy, mà còn tạo điều
kiện để bộ máy tổ chức ngày càng cồng kềnh hơn.
Bên cạnh đó phương thức cấp phát kinh phí cũ cịn tạo nên cơ chế
xin cho giữa cơ quan thụ hưởng ngân sách và cơ quan duyệt dự toán, dẫn đến
các tệ: quan liêu, cửa quyền, tham nhũng...
Mặt khác hãy thử hình dung, chuyện gì sẽ xảy ra nếu đến cuối năm
mà các cơ quan hành chính vẫn khơng chi hết số ngân sách của mình. Họ sẽ
phải hoàn trả lại cho nhà nước và năm sau họ sẽ được nhận ngân sách ít hơn.
Trong hồn cảnh đó thì chẳng ai muốn tiết kiệm chi phí cả. Như vậy hệ thống
ngân sách của chúng ta đã khuyến khích các nhà quản lý phung phí tiền của.
Có thể thấy rằng trước khi thực hiện khốn kinh phí hành chính thì
tỷ lệ chi ngân sách nhà nước cho cơ quan hành chính nhà nước là rất cao, gây
lãng phí nguồn lực của quốc gia.
Bảng 1. Tình hình chi ngân sách nhà nước cho quản lý hành chính
1
9


Đơn vị : Tỷ đồng
Chỉ tiêu

1996

1997

1998

1999

2000

Chi ngân sách nhà nước

68.210

78.057

77.380

82.500

85.000

Chi quản lý hành chính

6.354

6.007

5.120

5.220

5.300

9,32%

7,7%

6,62%

6,33%

6,24%

% so chi NSNN

(Nguồn: Số liệu của Bộ Tài chính, 2000)

3.3. Hiệu quả của phương thức khốn chi hành chính
Về cơ bản, phương thức khốn chi hành chính góp phần tăng cường
sức mạnh cho các cơ quan hành chính để chúng thực hiện nhiệm vụ của mình,
khốn chi sẽ tăng cường tính tự chủ cho đơn vị cơ sở thể hiện ở những điểm
sau:
Đối với vấn đề về biên chế, tổ chức bộ máy và hiệu quả cơng việc
của cơ quan, đơn vị được khốn chi: Căn cứ vào nhiệm vụ của cấp có thẩm
quyền duyệt, người đứng đầu đơn vị sắp xếp công chức dưới quyền vào từng
vị trí phù hợp với năng lực của họ và u cầu của cơng việc. Trường hợp cần
thiết có thể áp dụng các cơ chế như thuê thêm chuyên gia ngắn hạn mà không
cần xin thêm biên chế, từ đó góp phần làm cho bộ máy gọn nhẹ, nâng cao
hiệu quả và chất lượng công việc.
Về vấn đề nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức: Thông
qua khốn chi, đội ngũ cán bộ cơng chức sẽ phát huy được tinh thần trách
nhiệm và năng lực chuyên môn, phong cách làm việc cũng như tính tự giác
cũng được nâng cao, do đó tư duy tầm nhìn của mỗi cán bộ sẽ được đổi mới.

Về hiệu quả sử dụng kinh phí ngân sách đối với cơ quan hành chính
nhà nước: Khi khoán ngân sách hoạt động, từng cấp quản lý sẽ tìm mọi cách
khai thác các nguồn lực sẵn có để thực thi nhiệm vụ với kinh phí ít nhất. Tăng
2
0