NGHIÊN CỨU CƠ SỞ KHOA HỌC HOÀN THIỆN CHẾ ĐỘ CÔNG VỤ Ở VIỆT NAM

đề tài khoa học độc lập cấp nhà nớc
M S: TĐL 2004/25

Nghiên cứu cơ sở khoa học hoàn thiện
chế độ công vụ ở việt nam
báo cáo tổng hợp
(Tài liệu nghiệm thu tại Hội đồng cấp nhà nớc)
CƠ QUAN CHủ TRì Đề TàI: Bộ NộI Vụ
CHủ NHIệM: PGS. TS. Nguyễn trọng điều
Hà nội - 2006
đề tài khoa học độc lập cấp nhà nớc
NGHIấN CU C S KHOA HC
HON THIN CH CễNG V VIT NAM
I. Ban Chủ nhiệm đề tài:
1. Chủ nhiệm: PGS. TS. Nguyễn Trọng Điều, Thứ trởng Bộ Nội vụ;
2. TS. Nguyễn Đức Hạt, Phó Trởng ban, Ban Tổ chức Trung ơng;
3. TS. Hoàng Thế Liên, Thứ trởng Bộ T pháp;
4. TS. Đặng Đức Đạm, Phó Trởng ban, Ban Nghiên cứu của Thủ tớng;
5. Cử nhân Trần Anh Tuấn, Vụ trởng, Vụ Công chức Viên chức, Bộ Nội
vụ;
6. TS. Lê Hồng Sơn, Cục trởng, Cục Kiểm tra văn bản, Bộ T pháp;
7. TS. Chu Văn Thành, Viện trởng, Viện Khoa học tổ chức nhà nớc, Bộ Nội
vụ;
8. TS. Phạm Tuấn Khải, Phó Trởng ban, Ban Xây dựng pháp luật, Văn phòng
Chính phủ;
9. TS. Đàm Hoàng Thụ, Phó Vụ trởng, Vụ Công chức Viên chức, Bộ Nội vụ;
10. PGS. TS. Phạm Hồng Thái, Trởng khoa Nhà nớc và Pháp luật, Học viện
Hành chính Quốc gia;
11. Ths. Trần Anh Tuấn, Phó Vụ trởng, Vụ Công chức Viên chức, Bộ Nội vụ
Th ký đề tài.
II. Những ng ời tham gia nghiên cứu:

1. GS. TS. Lơng Trọng Yêm, Học viện Hành chính Quốc gia;
2. TS. Nguyễn Khắc Hùng, Phó trởng Ban Hợp tác quốc tế, Học viện Hành
chính Quốc gia;
3. PGS. TS. Võ Kim Sơn, Trởng khoa Tổ chức và Quản lý nhân sự hành
chính, Học viện Hành chính Quốc gia;
4. TS. Vũ Đức Đán, Phó Tổng Biên tập, Tạp chí Quản lý Nhà nớc, Học viện
Hành chính Quốc gia;
5. PGS. TS. Nguyễn Hữu Khiển, Phó Giám đốc, Học viện Hành chính Quốc
gia;
6. PGS. TS. Nguyễn Văn Thâm, Trởng khoa Văn bản và Công nghệ hành
chính, Học viện Hành chính Quốc gia;
7. GS.TS. Lê Sỹ Thiệp, Tổ T vấn đào tạo bồi dỡng công chức và nghiên
cứu khoa học, Học viện Hành chính Quốc gia;
8. TS. Hà Quang Ngọc, Phó Viện trởng, Viện Khoa học tổ chức nhà nớc, Bộ
Nội vụ;
9. Ths Phạm Đức Toàn, Phó Trởng phòng Tổng hợp, Văn phòng Bộ Nội vụ
2
Nội dung
Trang
Lời Mở đầu 10
Chơng I. những vấn đề về cơ sở khoa học 13
của công vụ và chế độ công vụ
I. Một số khái niệm về công vụ và công chức 14
1. Công vụ 14
2. Nền công vụ và chế độ công vụ
3. Tổ chức công sở 26
4. Một vài kết luận 28
II. Cơ sở của nền công vụ và công vụ trong 30
mối quan hệ với các thiết chế và lĩnh vực khác
1. Quan hệ giữa công vụ và chính trị 30

2. Quan hệ giữa công vụ với Nhà nớc và nền hành chính 33
2.1 Thể chế nhà nớc 33
2.2 Thực thi chức năng, nhiệm vụ của Nhà nớc 35
2.3. Công vụ trong nền hành chính nhà nớc 44
3. Nhà nớc pháp quyền và nền hành chính với công vụ 48
3.1 Nhà nớc pháp quyền 48
3.2 Nền hành chính nhà nớc 55
4. Lợc qua một số mô hình chế độ công vụ 58
trong lịch sử các nhà nớc
4.1 Chế độ công vụ của các nhà nớc phong kiến Phơng Đông 59
4.2 Chế độ công vụ theo hệ thống chức nghiệp 60
4.3 Chế độ công vụ theo hệ thống việc làm 61
4.4 Chế độ công vụ kết hợp 62
4.5 Chế độ công vụ theo hệ thống cán bộ 62
III.So sánh một số loại hình công vụ và cải cáchcông vụ
trên thế giới và một số bài học kinh nghiệm rút ra về
xây dựng nền công vụ nớc ta
1. Công vụ một số nớc phát triển 64
1.1 Công vụ và công chức Anh 64
1.2 Công vụ và công chức Mỹ 66
1.3 Công vụ và công chức Pháp 68
1.4 Công vụ Nhật Bản 70
3
2. Công vụ một số nớc đang phát triển 73
2.1 Công vụ Thái Lan 73
2.2 Công vụ Phi-líp-pin 75
2.3 Công vụ Xin-ga-po 76
2.4 Công vụ Malaixia 77
3. Công vụ một số nớc đang chuyển đổi 84
3.1 Công vụ và cải cách công vụ tại Liên bang Nga 84

3.2 Công vụ và cải cách công vụ tại Trung Quốc; 88
Giới thiệu Luật Công vụ Trung quốc
4. Bài học kinh nghiệm rút ra từ việc tham khảo 97
các mô hình chế độ công vụ các nớc
5. Một số vấn đề đặt ra về xây dựng 100
nền công vụ nớc ta trong giai đoạn mới
5.1 Hoàn chỉnh các chu trình công vụ 100
5.2 Mô tả chức danh công việc 101
5.3 Vấn đề đánh giá trong hoạt động công vụ 102
5.4 Cải cách tiền lơng công chức 104
5.5 Đẩy mạnh đấu tranh phòng, chống tham nhũng 108
5.6 Chú trọng khen thởng và xử lý vi phạm 108
5.7 Tin học hoá quản lý công chức 109
5.8 Đổi mới công tác đào tạo và bồi dỡng nhằm 109
nâng cao năng lực đội ngũ công chức

IV: Quan điểm của Chủ nghĩa Mác-Lênin và của Đảng ta
về công chức, công vụ và xây dựng nền công vụ trong
thời kỳ mới
1. Quan điểm của chủ nghĩa Mác Lên và của Đảng ta về công vụ, công
chức 110
2. Vị trí, vai trò và tổ chức hoạt động của côn g vụ trong quá trình đổi mới
đất nớc 117
2.1 Vai trò của nền công vụ trong việc tham gia xây dựng đờng lối, chủ trơng,
chính sách đổi mới của Đảng và pháp luật của Nhà nớc 118
2.2 Vai trò của nền công vụ trong việc tổ chức thực hiện, 120
vận hành các quá trình kinh tế xã hội của đất nớc
2.3. Vai trò của nền công vụ trong việc triển khai, tổ chức thực 121
hiện chính sách đối ngoại trong thời kì đổi mới
2.4 Vai trò của nền công vụ trong việc thực hiện nhiệm vụ đổi 123

mới hệ thống chính trị, cải cách nền hành chính nhà nớc
3. Nguyên tắc xây dựng nền công vụ nớc ta theo quan điểm 126
của Đảng trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá và
mở rộng hội nhập kinh tế quốc tế
Kết luận chơng I 131
Chơng II: THựC TRạNG CHế Độ CÔNG vụ ở Nứơc ta từ
1945 đến nay
4
I. Tổ chức nhà nớc và quá trình phát triển 131
nền công vụ ở Việt Nam
1.Tổ chức Nhà nớc Việt Nam từ 1945 2005 131
1.1 Bộ máy nhà nớc theo các Hiến pháp 131
1.1.1 Bộ máy nhà nớc theo Hiến pháp 1946 131
1.1.2 Bộ máy nhà nớc theo Hiến pháp 1959 132
1.1.3 Bộ máy nhà nớc theo Hiến pháp 1980 134
1.1.4 Bộ máy nhà nớc theo Hiến pháp 1992 135
1.2 Bộ máy hành chính nhà nớc từ 1945-2005 136
1.2.1 Bộ máy hành chính trung ơng 138
1.2.2 Bộ máy hành chính địa phơng 143
2. Tóm lợc quá trình hình thành và phát triển 148
Chế độ công vụ từ 1945 2005
2.1 Chế độ công vụ ngày đầu dựng nớc và trong kháng chiến chống Pháp
(1945 1954) 149
2. 2 Chế độ công vụ trong thời kỳ xây dựng CNXH ở 152
miền Bắc và đấu tranh giải phóng miền Nam (1954 1975)
2.3 Chế độ công vụ trong thời kỳ thống nhất đất nớc (Từ 1976 đến 2005)
154
II. Thực trạng những yếu tố cơ bản của 16o
chế độ công vụ Việt nam hiện nay
1. Hệ thống thể chế công vụ 160

1.1 Thể chế công vụ 160
1.1.1 Thể chế công vụ và việc đánh giá 160
1.1.2 Các yếu tố ảnh hởng lớn đến thể chế công vụ 161
1.2. Thực trạng thể chế công vụ 162
1.2.1 Những u điểm, tồn tại của thể chế về tổ chức 162
1.2.2 Những u điểm, tồn tại của thể chế về quyền và 165
nghĩa vụ đối với công chức
2. Bộ máy quản lý công chức, công vụ ở nớc ta 167
2.1 Tóm lợc sự phát triển bộ máy quản lý công chức, công vụ 167
2.2 Hiện trạng hệ thống bộ máy quản lý công chức, công vụ 176
2.3 Hiện trạng quy trình và nội dung quản lý công chức, công vụ 178
2.4 Những thách thức, bất cập và yêu cầu đặt ra 187
3 Thực trạng đội ngũ công chức hành chính 191
3.1 Quá trình hình thành và phát triển 191
3.1.1 Giai đoạn 1945 1954 191
3.1.2 Giai đoạn 1954 1975 191
3.1.3 Giai đoạn 1975 1992 192
3.1.4 Giai đoạn 1987 2002 192
3. 1.5 Giai đoạn 2002 2005 193
3.2 Thực trạng đội ngũ công chức hành chính 193
5
3.2.1 Về số lợng 193
3.2.2 Về trình độ chuyên môn 193
3.2.3 Về trình độ lý luận chính trị 194
3.2.4 Về trình độ ngoại ngữ 194
3.2.5 Về công tác đào tạo, bồi dỡng 194
3.2.6 Về cơ cấu 195
3.3 Về đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã 197
3.4 Những u điểm, hạn chế của đội ngũ công chức hành chính 200
3.4.1 Những u điểm chủ yếu 200

3.4.2 Những hạn chế, yếu kém 200
III. Chế độ tiền lơng, chính sách đãi ngộ và 204
hệ thống công sở, các phơng tiện phục vụ hoạt động
công vụ
1. Chế độ tiền lơng và chính sách đãi ngộ 204
1.1 Đánh giá chế độ tiền lơng và một số đãi ngộ 204
1.1.1 Quá trình phát triển (Từ 1945 Nay) 204
1.1.2 Đánh giá các u điểm 207
1.1.3 Đánh giá những hạn chế 209
1.2 Những giải pháp đổi mới 214
1.2.1 Yêu cầu 214
1.2.2 Đề xuất giải pháp cụ thể 215
2. Đánh giá hệ thống công sở và 220
phơng tiện làm việc phục vụ công vụ
2.1 Thực trạng hệ thống công sở và phơng tiện làm việc 220
ở bộ, ngành trung ơng và các tỉnh, thành phố
2.2 Thực trạng ở các cơ quan cấp huyện, cấp xã 225
2 26
Kết luận chơng 2. 228
Chơng III. quan điểm, phơng hớng giải pháp
hoàn thiện chế độ công vụ 230

I. Các quan điểm hoàn thiện chế độ công vụ 231.
1. Hoàn thiện chế độ công vụ đảm bảo sự lãnh đạo thống nhất
của Đảng về công tác cán bộ và gắn với đổi mới hệ thống chính trị 231.
2. Hoàn thiện chế độ công vụ trên quan điểm kế thừa và phán
triển, đồng bộ, hớng tới điều chỉnh chuyên biệt về mặt pháp lý
các đối tợng trong bộ máy nhà nớc và tổ chức sự nghiệp của
Nhà nớc 232
3. Hoàn thiện chế độ công vụ nhằm xây dựng nền công vụ phục

vụ nhân dân, chịu sự kiểm soát của nhân dân nâng cao đạo đức công vụ 233
6
4. Hoàn thiện chế độ công vụ tiến tới củng cố, phát huy chế độ thủ 238
trởng trong các cơ quan công quyền
5. Hoàn thiện chế độ công vụ theo tinh thần doanh nghiệp gắn với bảo đảm
chính sách tiền lơng và các chế độ đãi ngộ đối với công chức
II. Phơng hớng hoàn thiện chế độ công vụ ở Việt Nam 242
1. Những định hớng chung hoàn thiện chế độ công vụ
1.1. Hoàn thiện chế độ công vụ theo hớng xây dựng chế độ công 242
vụ đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nớc pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân
1.2. Hoàn thiện chế độ công vụ theo hớng chuyển từ nền hành 243
chính cai quản sang nền hành chính phục vụ
2.3. Hoàn thiện chế độ công vụ theo hớng nâng cao trách nhiệm 244
thực hiện công vụ của các cơ quan nhà nớc, cán bộ, công chức
2. Hoàn thiện thể chế công vụ 245
3. Hoàn thiện các quan hệ của nền công vụ 248
III Các giải pháp và kiến nghị hoàn thiện chế đọ công vụ 251.
A. Các giải pháp hoàn thiện chế độ công vụ
1. Nhóm các giải pháp hoàn thiện thể chế công vụ, công chức 251
1.1. Tập hợp hóa, rà soát đánh giá hệ thống thể chế công vụ 252
1.2. Pháp điển hóa thể chế pháp luật về công vụ, công chức 252
2. Nhóm các giải pháp nâng cao chất lợng công chc 253
3. Nhóm các giải pháp cải cách bộ máy hành chính nhà nớc 255
4. Nhóm các giải pháp hoàn thiện, chuẩn hóa công sở 257
B. Các kiến nghị hoàn thiện chế độ công vụ
1. Thống nhất các khái niệm công cụ của nền công vụ 269
1. Công vụ
2. Công chức
3 Viên chức

4 Công sở
5 Tuyển dụng công chức
6 Sử dụng công chức
7 Quyền, Quyền lợi và Nghĩa vụ của công chức
8 Ngạch công chức
9 Bậc công chức
10 Chức danh nghề nghiệp
.11 Bổ nhiệm
.12 Luân chuyển
13 Miễn nhiệm
14 Từ chức
15 Nâng ngạch
16 Chuyển ngạch
17 Điều động
18 Biệt phái
7
19 Tập sự, thử việc
20 Cơ quan sử dụng công chức
21 Cơ quan quản lý công chức
2. Ban hành Luật công vụ 275.
a. Nội dung Luật công vụ 275
b. Khung Luật công vụ 283
3. Xây dựng Quy chế viên chức trong các cơ quan Nhà nớc 287
4. Ban hành Quy chế công chức trong các ngành khác nhau 287
5. Hoàn thiện thể chế pháp luật về trách nhiệm pháp lý đối với
cán bộ, công chức 287
6. Chuyển chế độ công vụ theo hệ thống chức nghiệp sang hệ thống
việc làm 287
7. Cải cách tiền lơng của cán bộ, công chức 289.
Kết luận chơng III 296

Kết luận chung chung 298.
Danh mục các phụ lục
Tài liệu tham khảo
8
Lời Mở đầu
Công vụ là một yếu tố quan trọng của nền hành chính quốc gia, là một
lĩnh vực thuộc hoạt động công quyền. Nói một cách khác, công vụ là những nội
dung những công việc và trách nhiệm để thực hiện quyền lực công, quyền lực
của nhà nớc. Bởi vậy, bất kỳ nhà nớc nào cũng phải xây dựng một nền công vụ t-
ơng thích với nền tảng chính trị và thể chế nhà nớc của mình. Tuy nhiên, nhìn từ
góc độ lịch sử, nền công vụ thực sự đợc hình thành nh một thể chế nhà nớc chỉ
bắt đầu từ sau cách mạng t sản với sự ra đời của nhà nớc pháp quyền.
Ra đời và vận động cùng với sự phát triển về chính trị, kinh tế và xã hội
của chủ nghĩa t bản, cho tới nay, nền hành chính và công vụ của các nớc t bản
trải qua nhiều giai đoạn phát triển khác nhau. Trải qua hàng trăm năm lịch sử
của chủ nghĩa t bản, có thể đa ra mấy nhận xét về hành chính và công vụ trong
phơng thức sản xuất này nh sau: (1) Đó là những công cụ đắc lực của nhà nớc t
bản và giai cấp t sản trong việc cai trị và điều hành xã hội, với bản chất của chế
độ t hữu về t liệu sản xuất và bóc lột; (2) Cho dù về bản chất nh vậy, song các
nhà nớc t bản cố gắng che đậy mối quan hệ hành chính và công vụ phụ thuộc vào
chính trị và phục vụ chính trị của đảng cầm quyền, họ đa ra quan niệm về sự
phân biệt giữa hành chính chính trị (Ví dụ thuyết politics-administration
dichotomy của Woodrow Wilson ở Mỹ vào cuối thế kỷ XIX, đầu thế kỷ XX), từ
đó dẫn tới việc các nhà nớc t bản vận dụng chế độ công vụ trung lập, phi chính
trị, các công chức không đợc phép tham gia vào bất kỳ đảng phải chính trị nào;
(3) Tuy vậy, quá trình phát triển của nền hành chính và công vụ các nớc t bản
cũng mang lại rất nhiều kinh nghiệm đáng học hỏi, đặc biệt là các kỹ thuật, kỹ
năng, và công nghệ quản lý. Nhiều bài học rút ra từ thực tiễn quản lý của khu
vực t nhân thẩm thấu vào hoạt động của hành chính và công vụ nhằm mục đích
mang lại hiệu lực, hiệu quả, năng xuất và chất lợng ngày càng cao của bộ máy

nhà nớc. - Việc xem xét chức năng và hoạt động công vụ của đội ngũ công chức
thông qua phân tích toàn bộ tiến trình lịch sử phát triển của nhà nớc và nền hành
chính sẽ mang lại sự nhìn nhận đầy đủ và toàn diện cho sự nghiệp đổi mới và cải
cách ở nớc ta.
Theo quan niệm hiện nay của nhiều học giả, nền hành chính và chế độ
công vụ đợc thừa nhận chung là xơng sống của bộ máy nhà nớc, là nơi thực thi
các chủ trơng, chính sách mang tính chính trị của đảng cầm quyền và tổ chức
việc cung cấp các dịch vụ công thiết yếu cho công dân. Mặc dù gần đây có nhiều
quan niệm và lý thuyết phát triển mới tác động không nhỏ tới hành chính và
công vụ, song việc nhìn nhận hành chính và chế độ công vụ với t cách là một
khoa học đa ngành, một nghệ thuật quản lý, và một nghề cao quí đợc nhiều nhà
lý luận và thực tiễn rất coi trọng. Bộ máy chính quyền và hoạt động hành chính
lại chủ yếu đợc vận hành thông qua nền công vụ và đội ngũ công chức. Nói một
cách khái quát, công vụ là chức năng thực thi ý chí của lãnh đạo chính trị, của
nhà nớc. Đội ngũ công chức là những ngời giữ các vị trí trong bộ máy nhà nớc có
9
chức năng thực thi pháp luật và thi hành công vụ nhằm phục vụ lợi ích chung của
toàn xã hội.
Hiệu lực của nền hành chính tùy thuộc phần lớn vào nhận thức và khả
năng thực hiện luật pháp và công vụ, cũng nh năng lực chuyên môn và phẩm
chất đạo đức của đội ngũ công chức. Nói tới bộ máy chính quyền là nói tới vấn
đề tổ chức trong đó yếu tố con ngời là một trong những nguồn lực quan trọng
nhất của công cuộc xây dựng đất nớc và phát triển kinh tế.
Kể từ sau Đại chiến thế giới thứ hai, trọng tâm của sự phát triển các quốc
gia là nhà nớc lan rộng trên toàn thế giới. Các chơng trình phát triển của nhà nớc
chiếm tỷ lệ cơ bản trong đầu t và xây dựng. Tỷ trọng của khu vực công trong nền
kinh tế quc dõn thờng chiếm phần đa số. Với sự phát triển và tăng cờng vai trò
của Nhà nớc trong toàn bộ đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá và xã hội, sự tác
động của hành chính và công vụ đang xâm nhập ngày càng rõ nét vào mọi khía
cạnh của đời sống xã hội, vào cuộc sống hàng ngày của công dân. Từ khoảng

cuối thập kỷ 60 trở lại đây, trong quá trình nhiều quốc gia chuyển đổi sang nền
kinh tế thị trờng, với vai trò tăng lên của các yếu tố ngoài nhà nớc, của thị trờng
và của xã hội dân sự với các tổ chức phi lợi nhuận, phi chính phủ, thì khu vực
công quyền vẫn giữ một vai trò thiết yếu trong đời sống xã hội thông qua các ch-
ơng trình phát triển kinh tế-xã hội do Nhà nớc đề xớng, với việc thực thi của nền
công vụ, hay công vụ cùng với các tác nhân phát triển khác.
ở nớc ta, sau Cách mạng tháng Tám thành công, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã
ban hành Sắc lệnh 76/SL ngày 20/5/1950 về thực hiện Quy chế công chức. Đó
chính là nền tảng cho việc xây dựng và thực hiện chế độ công vụ ở Việt Nam. Từ
đó đến nay, nhất là trong thời kỳ đổi mới, chúng ta dần dần bổ xung và hoàn
chỉnh chế độ công vụ nhằm xây dựng một đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng
cho yêu cầu của đất nớc trong từng thời kỳ. Gần đây nhất, để thể chế hóa chính
sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về công tác cán bộ, Uỷ ban Thờng vụ Quốc
hội đã ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức vào năm 1998 (Pháp lệnh này đã đ-
ợc sửa đổi hai lần vào các năm 2000 và 2003 để đáp ứng yêu cầu cải cách hành
chính, nâng cao chất lợng đội ngũ cán bộ, công chức).
Hiện nay, đất nớc ta đang đứng trớc một giai đoạn phát triển sụi ng vi
nhiu vận hội và thách thức quan trọng trong lịch sử của mình. Quá trình chuyển
đổi từ nền kinh tế kế hoạch hoá, tập trung quan liêu bao cấp trớc đây sang nền
kinh tế thị trờng định hớng XHCN càng đòi hỏi vai trò mới của nhà nớc, của nền
hành chính và hệ thống công vụ cùng đội ngũ cán bộ, công chức trong xây dựng
quốc gia. Đất nớc đang bớc vào thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa,
hội nhập kinh tế quốc tế, một mặt khắc phục những nhợc điểm và thiếu sót của
cơ chế cũ; mặt khác, xây dựng, phát triển cơ sở hạ tầng và các quy trình kỹ thuật
hiện đại, thích hợp để dần đa cả nớc trở thành nớc công nghiệp phát triển. Đó là
những đặc điểm mang tính thời đại của đất nớc. Nhiệm vụ chính trị mới rất nặng
nề, khó khăn và phức tạp, đòi hỏi chúng ta phải xây dựng cho đợc một chế độ
công vụ và đội ngũ công chức đáp ứng đợc yêu cầu của tình hình mới. Do vậy,
10
cải cách nền hành chính nhà nớc mà cải cách công vụ - một bộ phận cấu thành

quan trọng - là đòi hỏi cấp bách hiện nay của đất nớc. Điều này đã đợc khẳng
định lại trong Kế hoạch tổng thể cải cách hành chính (2001-2010) do Chính phủ
ban hành tháng 9/2001 với bốn nội dung, chín mục tiêu cụ thể và bảy chơng
trình hành động.
Để đáp ứng yêu cầu phát triển đất nớc trong thời đại công nghiệp hóa,
hiện đại hóa ngày nay, đồng thời xây dựng một nhà nớc pháp quyền xã hội chủ
nghĩa, cần xây dựng nên một nền công vụ, một đội ngũ công chức có phẩm chất
chính trị, có năng lực, thông thạo về nghiệp vụ chuyên môn, đã có một số công
trình nghiên cứu và tài liệu viết về các phơng diện khác nhau trong cải cách bộ
máy nhà nớc, cải cách hành chính và cải cách công vụ, song nhìn chung cha có
một nghiên cứu nào phân tích một cách toàn diện về lý luận cũng nh thực tiễn
cải cách công vụ.
Mục tiêu và định h ớng của đề tài nghiên cứu khoa học này tập trung vào
nghiên cứu các căn cứ lý luận, cơ sở khoa học của nền công vụ trong quá trình
xây dựng và hoạt động của Nhà nớc, đồng thời tổng kết đợc những bài học kinh
nghiệm của các nớc đáng quan tâm để tham khảo và thực hiện ở Việt Nam;
Đánh giá thực trạng, làm rõ các vấn đề thực tiễn của chế độ công vụ ở nớc ta; Và
xây dựng luận cứ khoa học, xác định những quan điểm, phơng hớng và nêu
những khuyến nghị khoa học về các giải pháp hoàn thiện chế độ công vụ hiện
nay ở Việt Nam. Để đạt đợc mục tiêu này, nhóm nghiên cứu vận dụng nhiều ph -
ơng pháp nghiên cứu: phơng pháp lô-gic, phơng pháp phân tích, tổng hợp, phơng
pháp so sánh, phơng pháp lịch sử, tiến hành hội thảo Đề tài cũng đã tiếp thu
và sử dụng nhiều kết quả của các công trình nghiên cứu trớc đó đã đợc công bố.
Ngoài lời nói đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Kết cấu của
Đề tài bao gồm ba phần: Những vấn đề về cơ sở khoa học của công vụ và chế độ
công vụ; Đánh giá thực trạng chế độ công vụ ở nớc ta từ năm 1945 đến nay;
Quan điểm, phơng hớng và các giải pháp hoàn thiện chế độ công vụ. Các nội
dung trên có phạm vi tơng đối độc lập nhng lại liên quan mật thiết với nhau. Để
có thể tổ chức các vấn đề trên thành một thể thống nhất và thuận tiện cho việc
theo dõi, Đề tài cố gắng điều chỉnh nội dung nghiên cứu sao cho vừa bám sát các

vấn đề nghiên cứu đợc đặt ra vừa không dẫn đến chồng chéo, trùng lặp, và sắp
xếp các phần nội dung nghiên cứu thành các chơng cụ thể.
11
Chơng I
NHNG VN V C S KHOA HC CA
CễNG V V CH CễNG V
I: Một số khái niệm về công vụ và công chức
II. Cơ sở của nền công vụ và công vụ trong mối quan
hệ với các thiết chế và lĩnh vực khác
III. So sánh một số loại hình công vụ và cải cách

công vụ một số nớc trên thế giới và một số bài học
kinh nghiệm rút ra về xây dựng nền công vụ nớc ta
IV. Quan điểm của Chủ nghĩa Mác-Lênin và của Đảng
ta về công chức, công vụ, xây dựng nền công vụ
trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá và hội
nhập kinh tế quốc tế
12
I.một số khái niệm về công vụ và công chức
1. Công vụ
Công vụ là một khái niệm rộng về phạm vi và quan trọng về ý nghĩa trong
nền hành chính thuộc bộ máy nhà nớc, đã đợc rất nhiều nhà nghiên cứu đề cập
tới từ lâu nay. Khi nói đến công vụ là nói đến một hoạt động của Nhà nớc. Công
vụ bao gồm nhiều yếu tố hợp thành nh: thể chế công vụ, đội ngũ công chức, các
cơ quan công quyền. Các học giả xem xét công vụ từ nhiều khía cạnh khác nhau,
dẫn đến những ý tởng nhiều khi không đồng nhất về các yếu tố bao hàm trong
khái niệm này, cũng nh việc đổi mới, ci cách, cải tiến và hiện đại hoá công vụ.
Hiện nay, các quan niệm về công vụ vẫn còn nhiều luận điểm đang đợc tranh
luận sôi nổi cả ở Việt Nam và trên thế giới. Dới đây sẽ khái lợc qua một vài quan
niệm của một số học giả về ni h m khái ni m này, và qua đó có thể phản ánh

một số nét nào đó đối với nền công vụ Việt Nam.
Khi xem xét về công vụ trong nền hành chính nhà nớc với t cách là một
lĩnh vực nghiên cứu thuộc các ngành khoa học xã hội, điểm đầu tiên là có thể
khái lợc qua những định nghĩa hay quan niệm nổi bật về khái niệm còn đang cha
đợc chấp nhận chung này. Công việc này có một ý nghĩa lớn để xác định phơng
thức tiếp cận thích hợp khi nghiên cứu các nội dung và phạm vi công vụ, cũng
nh tạo lập nên một khuôn khổ cho việc nghiên cứu về cải cách công vụ và các
dịch vụ công của nhà nớc trong một nhà nớc pháp quyền.
Các học giả thuộc các nớc phơng Tây cũng đa ra những quan niệm khác
nhau về công vụ. Từ điển Hành chính công do hai học giả thuộc trờng đại học
tổng hợp Stellenbosch của Nam Phi đa ra một định nghĩa công vụ: "bao gồm các
cơ quan khác nhau của chính phủ, nh các bộ, ngành của nhà nớc, các tổ chức
doanh nghiệp, các tập đoàn và doanh nghiệp của chính phủ là các cơ quan chịu
trách nhiệm về việc tạo điều kiện và thực thi pháp luật, chính sách công và các
quyết định của chính phủ. Đôi khi đợc dùng cụ thể đối với các viên chức dân sự
của chính phủ là những ngời có đợc công ăn việc làm thông qua các tiêu chí phi
chính trị và các kỳ sát hạch của hệ thống thực tài/công tích"
1
.
Có thể thấy rằng định nghĩa này chú trọng vào công vụ từ phơng diện bộ
máy các cơ quan, tổ chức của ngành hành pháp, trong đó kể cả các doanh nghiệp
nhà nớc. Mặt khác, nó cũng nêu cụ thể tới số nhân viên dân sự, làm việc tách rời
khỏi chính trị theo quan niệm phân tách giữa hành chính với chính trị hiện hãy
còn đang đợc tranh luận rng rãi, và đề cập tới một số tiêu chuẩn và thể thức
nhất định vận dụng trong quá trình công vụ. Tuy vậy, định nghĩa này dễ gây ra
lẫn lộn giữa công vụ nh một khái niệm để nghiên cứu và thực thi với thiết chế tổ
chức của nền hành chính trong tổng thể bộ máy nhà nớc. Hơn nữa, ở đây cha nói
tới công vụ nh một chức năng mà bộ máy đó phải thực thi để bảo đảm hai vai trò
quan trọng nhất của nó là điều hành xã hội và phục vụ nhân dân.
Hai học giả khác thuộc trờng Đại học tổng hợp Michigan của Mỹ lại đa ra

một định nghĩa khác về công vụ là: "Một khái niệm chung miêu tả về các nhân
viên do chính phủ tuyển dụng, những ngời cấu thành nên công việc theo chức
1
William Fox và Ivan H. Meyer, Từ điển Hành chính công, Nxb Juta & Co Ltd, Nam Phi, 1996, tr. 20 (Bản tiếng
Anh).
13
nghiệp. Các công chức đợc tuyển dụng trên cơ sở thực tài (công tích), đợc đánh
giá định kỳ theo kết quả thực thi công tác của mình, đợc nâng bậc căn cứ theo
tính điểm hiệu quả và đợc bảo đảm về công việc. Tại chính phủ, công vụ bao
gồm các viên chức dân sự cấu thành nên "nền công vụ đợc xếp hạng". Các quan
chức qua bầu cử, các nhân viên hoạch định chính sách do các quan chức đợc
bầu cử ra bổ nhiệm, nhân viên của các cơ quan nhất định đợc điều chỉnh bởi
các quan hệ khác không phải là công chức. Cho dù, định nghĩa này cũng hàm ý
rằng nền công vụ tạo thành trọng tâm của chính phủ liên bang của Mỹ, của
chính phủ các bang thành viên, và của nhiều chính quyền thành phố lớn và
trung bình ở đó. Các công chức không đợc phép tham gia biểu tình hay bãi công,
mặc dù họ thờng tổ chức thành các nghiệp đoàn để tham gia vào các cuộc thơng
thảo bàn về lơng bổng hay điều kiện làm việc. Trong thập kỷ 1980, "gần 20 triệu
nhân viên đợc tuyển dụng vào làm cho các chính phủ liên bang và các bang, và
chính quyền địa phơng, phần lớn số đó thuộc chế độ công vụ theo hệ thống thực
tài/công tích"
1
.
Với quan niệm nh vậy, định nghĩa này rất giống với ý kiến của một
chuyên gia khác của Mỹ về công vụ là tiến sỹ Jeanne-Marie Col
2
hiện đang làm
việc tại Ban Th ký Liên Hợp quốc. Theo ý kiến của bà thì khi nói tới công vụ có
nghĩa là nói tới các công chức, những ngời làm việc theo chức nghiệp và do luật
hay pháp lệnh công chức điều chỉnh. Từ cách nhìn nhận nh vậy, bà cho rằng cải

cách công vụ chính là hiện đại hoá đội ngũ công chức, với các chiến lợc và kỹ
thuật cần thiết để cho đội ngũ công chức thực thi có hiệu lực và hiệu quả hơn các
chức năng và nhiệm vụ của họ, kể cả việc trả lơng tơng thích hay các hình thức
động viên thúc đẩy công chức làm việc có hiệu suất hơn. Điều này đợc thể hiện
rõ nét tại một số hội thảo quốc tế do Liên Hợp quốc tổ chức xung quanh các vấn
đề công vụ và cải cách công vụ. Quan niệm nh vậy về công vụ đã đặc biệt coi
trọng công chức trong nền công vụ nếu nh không muốn nói là gần nh thống nhất
giữa công chức với công vụ. Xem xét kỹ về quan niệm này ta thấy hạt nhân hợp
lý của nó là ở chỗ gắn liền công vụ với công chức, coi công chức là bộ phận không
thể tách rời, không thể thiếu của công vụ và mở rộng hơn quan niệm về công vụ
nhà nớc so với quan niệm trên.
Tuy nhiên, nhìn một cách tổng quan thì các ý kiến này mới chỉ xem xét tới
những tác nhân thực thi công vụ, chứ cha tập trung vào công vụ với t cách là một
trong những chức năng chính yếu của nền hành chính nhà nớc và của bản thân
bộ máy nhà nớc trong mối quan hệ với các tổ chức và công dân trong xã hội dân
sự. Mặc dù xem xét công vụ từ giác độ con ngời này là rất cần thiết, song có thể
thấy rằng trọng tâm sẽ chỉ dừng lại nhiều ở khía cạnh qui trình và kỹ thuật quản
lý nguồn nhân lực nói chung, cụ thể là nguồn nhân lực trong khu vực nhà nớc,
trong khi đó không xem xét tới chức năng phục vụ quyền lực chính trị của hành
chính và công vụ trong mối quan hệ điều hành đất nớc và phục vụ công dân.
Quan niệm của các học giả trên đây thể hiện rõ nét lập trờng của các nớc phơng
Tây tách công vụ và các công chức ra khỏi chính trị, với hệ thống công vụ trung
1
William Fox và Ivan Meyer, Sđd, tr. 253.
2
Tiến sỹ Jeanne-Marie Col đã nhiều năm làm việc tại Chơng trình của Liên hiệp quốc hỗ trợ kỹ thuật cho Việt
Nam về cải cách hành chính qua Dự án VIE/92/002 (TG).
14
lập, phi chính trị, các công chức không đợc tham gia vào bất kỳ đảng phái
chính trị nào. Điều này có thể gây nên khó khăn trong hành xử của công chức

khi thực thi các chức năng của nhà nớc theo ý chí của đảng cầm quyền.
Ngoài những quan niệm nêu trên ta còn có thể tìm thấy các định nghĩa
khác nữa về công vụ nh:
- Là loại lao động đặc thù để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nớc, thi hành
pháp luật, đa pháp luật vào cuộc sống và phục vụ nhân dân của bộ phận nhân lực
trong bộ máy nhà nớc
1
- Là hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ của công chức trong các
công sở nhằm giải quyết quan hệ giữa các cơ quan nhà nớc với công dân. Hoạt
động công vụ bao gồm tổ chức công sở, trách nhiệm của công chức khi thi hành
công vụ, quan hệ trong công vụ, thủ tục hành chính
2
ở nớc ta, công vụ đợc xem là một loại lao động đặc thù để thực hiện
nhiệm vụ quản lý nhà nớc, để thi hành pháp luật, đa pháp luật vào đời sống và để
quản lý, sử dụng có hiệu quả công sản và ngân sách nhà nớc phục vụ nhiệm vụ
chính trị do Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nớc giao cho. Hoạt động công vụ,
do đó, đợc định nghĩa theo một cách hiểu dễ đợc chấp nhận là "Chức năng tổ
chức và hoạt động quản lý Nhà nớc nhằm ổn định, phát triển xã hội và đời sống
công dân thông qua các công sở, đơn vị phục vụ và toàn thể cán bộ công nhân
viên Nhà nớc. Theo nghĩa rộng, là toàn thể các công chức làm việc thờng xuyên
trong bộ máy Nhà nớc ở Trung ơng và các cơ quan chính quyền địa phơng. Theo
nghĩa hẹp, là toàn bộ các qui chế công chức"
3
.
Từ định nghĩa này, hoạt động công vụ khác với nhiều loại hoạt động thông
thờng khác ở chỗ nó là hoạt động công quyền dựa trên cơ sở vận dụng quyền lực
đợc nhà nớc cho phép. Hoạt động này đợc thực hiện bởi một pháp nhân công
quyền, đợc quyền lực nhà nớc bảo đảm, và sử dụng nó cùng với ngân sách nhà n-
ớc để thực hiện các nhiệm vụ quản lý do nhà nớc chỉ định trong phạm vi hệ
thống chính trị của quốc gia, vì lợi ích công của toàn xã hội hay của công dân;

có nghĩa vụ, quyền lợi, trách nhiệm do luật định. Vì thuộc khuôn khổ nền hành
chính nhà nớc, chịu sự chi phối và điều hành của nền hành chính, nên hoạt động
công vụ là hoạt động có tổ chức cao và tuân theo những qui chế bắt buộc, có
trình tự và theo hệ thứ bậc chặt chẽ, chính qui và liên tục.
Điều này cũng là một trong những khác biệt cơ bản trong các chế độ công
vụ trên thế giới thờng phân biệt là: chế độ công vụ theo hệ thống đóng (hoặc
hệ thống chức nghiệp) với hệ thứ bậc chặt chẽ, công chức làm việc chính qui,
liên tục, phát triển tuần tự; và chế độ công vụ theo hệ thống mở (Hệ thống việc
làm) lấy yêu cầu công việc làm căn cứ để tuyển dụng công chức theo hình thức
cạnh tranh, với bản mô tả công việc xây dựng rõ ràng cho mỗi chức danh.
Hơn nữa, trong điều kiện nền kinh tế mở cửa, thị trờng ngày càng phát
triển, đời sống kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia ngày càng có quan hệ chặt chẽ
1
Báo cáo tóm tắt đề tài khoa học cấp bộ Nghiên cứu cơ sở khoa học của xây dựng chế độ công chức công vụ ở
nớc ta - TS Chu Văn Thành chủ nhiệm, Hà nội, tháng 12 năm 1998, tr 3.
2
Chuyên đề Nền công vụ, công chức, Thông tin khoa học pháp lý do Viện nghiên cứu khoa học pháp lý ấn
hành, tr 17.
3
GS. Đoàn Trọng Truyến (CB), Từ điển Pháp - Việt: Pháp luật - Hành chính, Nxb Thế giới, Hà Nội, 1992, tr.
135.
15
và chịu sự tác động lớn của nền kinh tế toàn cầu, của quá trình toàn cầu hoá và
vùng hoá, của xu hớng phân quyền ngày càng nhiều cho các cấp chính quyền
cấp dới trực tiếp xử lý với các tổ chức và công dân, của điều kiện thực hiện dân
chủ hoá ngày càng cao, với sự tiến bộ nh vũ bão của khoa học và kỹ thuật, nh
công nghệ vũ trụ, công nghệ thông tin, công nghệ gien, thì nền hành chính, và
nhất là nền công vụ của các quốc gia cũng ngày càng đi theo định hớng cởi mở,
chú trọng nhiều hơn vào tính linh hoạt, minh bạch và công khai, nhằm hiệu quả
cao hơn nữa trong việc cấp phát các dịch vụ của Nhà nớc cho các công dân, và

tạo điều kiện hơn nữa cho các công dân thực hiện quyền làm chủ của mình, tham
gia ngày càng nhiều vào việc hoạch định và thực thi các chính sách và quyết
định của nhà nớc, trong một xã hội dân sự.
Tuy nhiên, điều đó cũng không có nghĩa là công vụ bị bó hẹp vào những
ngời đợc tuyển bổ và hoạt động với t cách là công chức, mà nó còn bao hàm các
yếu tố trực tiếp liên quan tới chức năng và nhiệm vụ của mình nh: thể chế hành
chính và của nền công vụ (cụ thể là các văn bản pháp luật và pháp qui điều chỉnh
các mối quan hệ về công vụ), các chính sách và chế độ đối với công chức, hệ
thống tổ chức quản lý công chức; các công sở nhà nớc, gắn với tài chính công để
thực thi công vụ. Theo quan hệ ở diện rộng hơn, công vụ còn có thể đợc xem xét
dới giác độ các mối quan hệ của hành pháp (và hành chính) với các ngành quyền
lực khác nhau của Nhà nớc nh quyền lập pháp và quyền t pháp. Đó cũng chính là
lý do tại sao rất nhiều nhà nghiên cứu về công vụ xem cải cách công vụ là trọng
tâm của cải cách hành chính, và về phần mình, cải cách hành chính lại đợc xem
là then chốt trong cải cách bộ máy nhà nớc và đổi mới hệ thống chính trị của
một quốc gia.
Tóm lại, theo các cách định nghĩa này, có thể quan niệm công vụ dới hai
giác độ: giác độ chức năng và giác độ tổ chức và nhân sự. ở giác độ chức năng,
nh đã nêu trên, công vụ thuộc về chức năng của nhà nớc, thuộc công quyền để
thực thi các nhiệm vụ của quyền hành pháp. Còn xét về giác độ tổ chức và nhân
sự, thì đó là đề cập tới các vấn đề có liên quan tới các công chức, những ngời
thay mặt nhà nớc thực thi chức năng công vụ.
Tuy có những sự khác nhau do tính đặc thù của thể chế chính trị khác
nhau, song tựu trung lại, quan niệm về công vụ là hoạt động công quyền. Theo
chúng tôi, công vụ là một loại hoạt động mang tính quyền lực và pháp lý, do
đội ngũ công chức, sử dụng ngân sách nhà nớc để thực hiện các chức năng
và nhiệm vụ của Nhà nớc trong việc quản lý toàn diện các mặt của đời sống
chính trị, kinh tế, văn hoá và xã hội của một quốc gia.
2. Nền công vụ và chế độ công vụ
2.1 Nền công vụ

Công vụ là một phạm trù chung nhất, quan niệm chung mang tính khái
quát, còn nền công vụ là khái niệm cụ thể, đợc xây dựng trên các yếu tố sau:
- Thể chế, chính sách về công vụ, công chức;
- Đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức;
16
- Hệ thống tổ chức, quản lý công chức, công sở;
- Tổ chức công sở và hiện đại hoá công sở".
Nh vậy, nền công vụ mang tính tổng hợp các bộ phận cấu thành, bao gồm
cả về thể chế, về đội ngũ, về tổ chức và những điều kiện để thực thi công vụ. Nội
hàm của các yếu tố này sẽ đợc phân tích chi tiết tại các phần sau của Đề tài này.
Ngày nay, nền công vụ đợc xem là có năm nội dung và giá trị cơ bản: (a)
Mục đích của công vụ, hiệu lực và hiệu quả; (b) Công tích (Thực tài) của công
chức; (c) Trách nhiệm chính trị trớc nhà nớc và trớc công dân; (d) công bằng xã
hội; (e) Quyền và nghĩa vụ của những ngời làm việc trong nền công vụ. Nó bao
gồm chủ yếu các chế độ trách nhiệm; kỷ luật và khen thởng; phục vụ nhân dân;
bảo vệ của công; bảo vệ bí mật quốc gia và bí mật công vụ; lơng bổng và điều
kiện đời sống vật chất.
Giáo s Đoàn Trọng Truyến, GS. Lơng Trọng Yêm và một số tác giả
(1997) xác định ra những đặc trng của nền công vụ nh sau:
Công vụ là một chức năng, một hoạt động, không phải là cơ cấu tổ chức.
Hoạt động công vụ là hoạt động công quyền nhân danh Nhà nớc. Đội ngũ cán
bộ, công chức khi thi hành công vụ đợc nhân danh quyền lực công và sử dụng
quyền lực đó để hoàn thành nhiệm vụ.
Thực hiện hay bảo đảm bởi một cơ quan công quyền có t cách pháp nhân
Hành sử đúng thẩm quyền, đúng pháp luật quy định.
Vì lợi ích công cộng: toàn xã hội, chung cho mọi công dân; thuộc công ích,
không phải là t ích.
Hoạt động bằng phơng tiện, phơng pháp của công quyền.
Hoạt động tại công sở, cơ quan công quyền hay nơi công cộng.
Để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội có hiệu quả, Nhà nớc

có thể phân quyền hoặc ủy quyền cho doanh nghiệp quốc doanh hay t nhân
(không chỉ riêng công quyền đứng ra trực tiếp làm) dới những phơng thức
khác nhau:
- Công quản (trực tiếp, gián tiếp, tài chính)
- Đặc nhợng
- Xí nghiệp quốc hữu hoá
- Xí nghiệp quốc doanh
- Các đơn vị sự nghiệp: văn hóa, giáo dục, y tế, công chứng v.v.
(Những hoạt động đó đợc tách ra khỏi nền công vụ và hoạt động theo cơ
chế thị trờng.)
Nhà nớc khuyến khích các thành phần kinh tế- xã hội khác ngoài nhà nớc,
kể cả t nhân làm nhằm nâng cao tính hiệu quả trong cung ứng dịch vụ công, xã
hội hoá, t nhân hoá, về một số hoạt động vốn mang tính chất của công vụ,
song ít phơng hại tới an ninh quốc gia (Trờng học, Bệnh viện, Phòng cháy,
Phòng chống lụt, Tự vệ của dân v.v.) trừ việc quản lý nhà nớc:
17
Có quyền lợi và nghĩa vụ do luật pháp quy định.
Mọi công dân đợc hởng thành quả công vụ. Công vụ miễn phí không tạo ra
lợi nhuận, lợi tức; là vô thờng, miễn phí; là không vụ lợi.
Công vụ có trách nhiệm hành chính: Thiệt hại cho công dân do công vụ gây
ra phải đợc công quỹ đền bù: do đó, các doanh nghiệp Nhà nớc, doanh nghiệp
t nhân, hội chợ, xổ số do cơ quan Nhà nớc hay t nhân đợc Nhà nớc cho phép
làm là mang tính chất kinh doanh, nếu gây thiệt hại thì không do công quỹ
đền bù, do đó đều không thuộc công vụ. Công vụ là thuộc Luật Hành chính,
có phân biệt trách nhiệm: Trách nhiệm công vụ và Trách nhiệm cá nhân.
Công vụ hoạt động thờng xuyên - liên tục; có những hoạt động liên tục 24/24
tiếng, ví dụ phòng cháy chữa cháy, dịch vụ vận tải công cộng.
Có hệ thống thứ bậc hành chính rõ ràng (tuy nhiên không phải máy móc mà
có tính linh hoạt của nền hành chính phát triển).
Về tài phán, cần phân biệt vụ án nào thuộc toà án nào dới giác độ pháp lý:

- Thuộc toà án hành chính nếu vụ việc thuộc quan hệ giữa cơ quan hành chính
Nhà nớc hay công chức với công dân; tức là thuộc phạm trù công vụ;
- Thuộc toà án t pháp nếu là quan hệ luật dân sự, hình sự, tức là không thuộc
phạm trù công vụ
1
.
2.2 Chế độ công vụ
Chế độ công vụ là một khái niệm đợc trừu tợng hóa thành hệ thống các
quan hệ, đợc thiết lập trên cơ sở các quy tắc thể chế công vụ, hình thành trong
hoạt động tổ chức nội bộ của cơ quan, tổ chức, trong giải quyết các công việc
của công dân, tổ chức, cơ quan.
Chế độ công vụ là hệ thống các quan hệ đợc hình thành trên cơ sở thể chế,
nhng đồng thời chế độ công vụ lại nh một thực thể tồn tại hiện diện qua hoạt
động thực tiễn của bộ máy các cơ quan nhà nớc, của cán bộ, công chức.
Chế độ công vụ thể hiện quyền và nghĩa vụ của những pháp nhân và thể
nhân trong thi hành công vụ. Những văn bản pháp lý quy định chế độ công vụ
bao gồm: các luật về công vụ; các văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động
của cán bộ, công chức, viên chức và những cơ quan (pháp nhân) quản lý đội ngũ
đó, là chế độ, chính sách cụ thể về tuyển dụng, đào tạo, thi tuyển, bổ nhiệm, đãi
ngộ, thăng thởng, kỷ luật Chế độ công vụ chú trọng đến quyền, nghĩa vụ, và
các chế tài đối với cán bộ, công chức, đồng thời cũng tôn vinh địa vị của họ
trong sứ mạng phục vụ nhà nớc, phục vụ nhân dân.
2.3 Thể chế và thể chế công vụ
- Thể chế: là toàn bộ các chế định tạo nên một chế độ pháp lý điều chỉnh các
quan hệ xã hội trên một hoặc nhiều lĩnh vực khác nhau, tồn tại, phát triển trong
một chế độ nhà nớc. Theo đó thể chế bao gồm các văn bản pháp luật do các cơ
quan nhà nớc ban hành; các điều lệ, quy chế, quy định v.v. của các tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hội; các thoả thuận pháp luật, các quy ớc,
1
Đoàn Trọng Truyến (CB) và một số tác giả, Từ điển Anh - Pháp - Việt về Hành chính, Hà Nội, 1997, tr. 72-73.

18
tập tục có giá trị điều chỉnh hành vi, hoạt động của một nhóm ngời, một cộng
đồng dân c nhất định. Điểm đặc trng của thể chế là đợc ban hành theo những
trình tự, thủ tục chặt chẽ; đợc bảo đảm thực hiện bởi các biện pháp khác nhau;
điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Thể chế đợc phân loại theo những nhóm khác nhau.
Căn cứ vào các quan hệ xã hội mà thể chế điều chỉnh ta có
1
:
- Thể chế chính trị, là toàn bộ các quy định về phơng pháp, cách thức
thực hiện quyền lực nhà nớc chủ yếu do tình hình chính trị trong nớc chi phối.
Thể chế chính trị thể hiện bản chất giai cấp, hình thức chính thể nhà nớc, bản
chất của pháp luật và tính chất quyền lực của các cơ quan nhà nớc. Thể chế
chính trị phản ánh tơng quan lực lợng giữa các giai cấp, truyền thống lịch sử của
đất nớc và hoàn cảnh quốc tế - những yếu tố ảnh hởng đến thể chế chính trị. Thể
chế chính trị bảo vệ quyền cơ bản của công dân đồng thời cũng bảo đảm để các
công dân thực hiện nghĩa vụ của mình đối với nhà nớc, chế độ chính trị.
- Thể chế hành chính nhà nớc, là toàn bộ các quy định về tổ chức và hoạt
động của các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nớc nhằm thực hiện chức
năng quản lý nhà nớc đạt hiệu quả cao nhất. Thể chế hành chính nhà nớc đợc cấu
thành bởi các nội dung quy định về hệ thống các cơ quan hành chính nhà nớc
trung ơng, địa phơng; về quản lý hành chính nhà nớc trên các lĩnh vực khác nhau
của đời sống xã hội; về thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức trong bộ máy hành
chính nhà nớc; về công vụ, công chức; về thủ tục hành chính
2
.
- Thể chế kinh tế, là một loại chế độ phân chia quyền hạn và trách nhiệm
giữa nhà nớc với các đơn vị sản xuất, kinh doanh; giữa trung ơng với địa phơng
trong việc xử lý các lợi ích kinh tế với các chủ thể trên. Thể chế kinh tế bao gồm
các quy định về quản lý kế hoạch, tài chính, vật t, lao động, xây dựng cơ bản, giá

v.v. Thể chế kinh tế điều chỉnh các đơn vị kinh tế để đảm bảo sự vận hành, phát
triển bền vững của nền kinh tế còn chế độ kinh tế là xác lập loại quan hệ sản
xuất nào đó để quy định lợi ích kinh tế giữa các tổ chức, cá nhân trong xã hội.
- Thể chế khoa học và công nghệ là tổng thể các quy định về sự kết hợp
giữ cơ chế vận hành các hoạt động khoa học công nghệ và hệ thống tổ chức khoa
học công nghệ
3
.
Căn cứ vào chủ thể ban hành ta có:
- Thể chế do các cơ quan nhà nớc, thủ trởng các cơ quan nhà nớc trung -
ơng - địa phơng ban hành bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản
áp dụng pháp luật.
- Các điều lệ của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, hội nh: Điều lệ
Đảng cộng sản Việt Nam; Điều lệ Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Điều lệ hội nhà
văn Việt Nam; v.v.
1
Cũng có tài liệu gọi cách phân loại này là phân loại theo nhóm đặc trng, chỉ tập trung trong khu vực nhà nớc
2
Theo một số tác giả thì các quy định về tài phán hành chính cũng nằm trong nội dung của thể chế hành chính
nhà nớc. Xem Giáo trình hành chính công do PGS, TS Võ Kim Sơn chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, 2004, tr
122.
3
Xem tham khảo: Từ điển bách khoa Việt Nam. Nxb Từ điển bách khoa, Hà Nội 2005, tr 193
19
- Các hơng ớc của cộng đồng dân c làng xã.
- Luật tục.
Ngoài ra có thể phân thể chế thành thể chế nhà nớc và thể chế t hoặc phân
loại theo phơng thức sản xuất
1
.

Trong thể chế, văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nớc trung ơng
ban hành có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng. Vị trí, vai trò này do tính chất, đặc
điểm của văn bản quy phạm pháp luật quyết định. Cụ thể là những tính chất: tính
xã hội, tính quy phạm, tính nhà nớc, tính đợc xác định chặt chẽ về mặt hình
thức, tính khách quan và những đặc điểm: phải do các cơ quan Nhà nớc có thẩm
quyền ban hành với những hình thức do pháp luật quy định; trình tự, thủ tục ban
hành văn bản chặt chẽ; nội dung của văn bản chứa các quy tắc xử sự chung, đợc
áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tợng hoặc một nhóm đối tợng và có hiệu lực
trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phơng; Nhà nớc bảo đảm việc thực hiện
các văn bản quy phạm pháp luật bằng các biện pháp thích hợp nh tuyên truyền,
giáo dục, thuyết phục, tổ chức, hành chính, kinh tế và trong trờng hợp cần thiết
là biện pháp cỡng chế bắt buộc thi hành.
Vị trí, vai trò quan trọng của văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà
nớc trung ơng ban hành trong thể chế còn do khi soạn thảo, ban hành phải đảm
bảo các nguyên tắc nh: Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của
hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
2
; Bảo đảm sự tham gia ý kiến rộng rãi
trong việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; Bảo đảm tính cụ thể, dễ hiểu
của văn bản quy phạm pháp luật; Bảo đảm tính ổn định của văn bản quy phạm
pháp luật; Tuân thủ đúng quy trình chuẩn bị và trình tự soạn thảo văn bản; Đảm
bảo chuẩn mực về thể thức văn bản.
T hể chế công vụ : Là toàn bộ những qui định mang tính pháp lý về phục
vụ nhà nớc. Thể chế công vụ là một nội dung của luật hành chính, bao gồm tất
cả những văn bản qui phạm pháp luật về xây dựng nền công vụ; về trách nhiệm
của đội ngũ cán bộ, công chức; về quyền và nghĩa vụ của những ngời tham gia
vào công vụ và về những bảo đảm tinh thần và vật chất cho nền công vụ hoạt
động hiệu quả.
Chỗ dựa của thể chế công vụ là đờng lối của Đảng, chính sách và pháp
luật của Nhà nớc. Đồng thời, thể chế công vụ cũng phải bảo đảm đợc sự hội nhập

kinh tế quốc tế để làm cho nền công vụ đất nớc gắn với thế giới trong quá trình
thực hiện quan hệ hợp tác kinh tế ngày càng mở rộng.
Do công vụ là một hoạt động đặc thù, mang tính quyền lực, cho nên thể
chế công vụ phải dựa trên những nguyên tắc:
- Phục vụ nhân dân vô điều kiện.
- Tuân thủ quy định của pháp luật.
1
Xem: Giáo trình hành chính công của Học viện Hành chính quốc gia, Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, 2004 tr
114,115
2
Xem điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
20
- Hoàn thành có hiệu quả các nhiệm vụ đợc phân công.
- Tập trung dân chủ và thống nhất.
- Chịu trách nhiệm cá nhân trớc công việc.
- Trung thành với tổ quốc, với nhân dân, với đờng lối chính sách của đảng
cầm quyền.
Thể chế công vụ phải bảo đảm gìn giữ tính đặc thù của nó để làm cho hoạt
động cộng vụ đạt hiệu quả cao. Đó là:
- tính không vụ lợi;
- tính công tâm;
- tính thứ bậc;
- tính liên tục;
- tính tiết kiệm và hiệu quả.
Thật ra, nền công vụ nào của một nhà nớc pháp quyền cũng có những đòi
hỏi khắt khe về những nguyên tắc và tính chất nh vậy.
2.4 Đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức
Từ những phân tích đó cho thấy, công vụ là hoạt động phục vụ nhà nớc, đ-
ợc sử dụng quyền lực công, đợc bảo đảm bằng ngân sách nhà nớc, mang tính th-
ờng xuyên, liên tục trong quá trình thực thi nhiệm vụ. Nền công vụ là hệ thống

những luật lệ, những quy tắc để bảo đảm cho sự thực thi công vụ. Nền công vụ
bao gồm các thể chế, hệ thống tổ chức, đội ngũ cán bộ, công chức và những điều
kiện làm việc của cơ quan công quyền.
ở nhiều quốc gia, nền công vụ chỉ giới hạn trong khuôn khổ của nền hành
chính quốc gia với một đội ngũ công chức thực thi quyền hành chính. Tuy nhiên,
ở một số nớc khác, phù hợp với đặc trng của thể chế chính trị, nền công vụ lại
bao gồm toàn bộ các hoạt động trong hệ thống chính trị và đội ngũ thực thi công
vụ đợc phân chia ra thành cán bộ, công chức và viên chức nhà nớc.
a. Cán bộ:
Khái niệm cán bộ (cadres) đợc sử dụng khá lâu nay tại các nớc xã hội
chủ nghĩa và bao hàm một diện rất rộng các loại nhân sự thuộc khu vực nhà nớc
và các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị-xã hội. Thuật ngữ khi đó thờng dùng là
cán bộ, công nhân viên chức, bao quát tất cả những ngời làm công hởng lơng
từ nhà nớc, kể từ những ngời đứng đầu một cơ quan tới các nhân viên phục vụ
nh lái xe, bảo vệ hay lao động tạp vụ. Sự đánh đồng nh vậy dẫn tới việc không
phân định rõ ràng về chức năng và nhiệm vụ, không phân biệt rõ những ngời
thực thi chức năng quản lý nhà nớc và chức năng cung ứng dịch vụ công trong bộ
máy nhà nớc, thậm chí gây nhầm lẫn trong hoạt động cũng nh hành xử công vụ.
Thực tiễn cho thấy, ngay cả nhiều qui định về kỷ luật cán bộ cũng khó thực thi
bởi chính sự mơ hồ và dễ gây lẫn lộn trong khái niệm này.
21
Tuy nhiên, cùng với trào lu phát triển chung của thế giới đang ngày càng
xích lại gần nhau hơn, nội hàm khái niệm cán bộ cũng có thay đổi. ở nớc ta,
Cán bộ đến nay cha đợc hiểu thống nhất và đợc sử dụng chung để ghép với
Công chức, Viên chức. Theo Pháp lệnh Cán bộ, công chức của nớc ta (Điều
1), những ngời sau đây là cán bộ, công chức: "là công dân Việt Nam, trong
biên chế và hởng lơng từ ngân sách nhà nớc, bao gồm:
1. Những ngời do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các
cơ quan nhà nớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội;
2. Những ngời đợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao nhiệm vụ thờng xuyên

làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội;
3. Những ngời đợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thờng
xuyên, đợc phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, đợc xếp vào một
ngạch hành chính, sự nghiệp trong các cơ quan nhà nớc; mỗi ngạch thể hiện
chức và cấp về chuyên môn nghiệp vụ, có chức danh tiêu chuẩn riêng;
4. Thẩm phán Toà án nhân dân, Kiểm sát viên Viện Kiểm sát nhân dân;
5, Những ngời đợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc đợc giao nhiệm vụ thờng
xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không
phải là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng, làm việc
trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ
sĩ quan chuyên nghiệp".
Qua quy định này, có thể xếp những ngời sau đây là cán bộ:
- Những ngời qua bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ
quan nhà nớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội;
- Những ngời đợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao nhiệm vụ thờng xuyên làm
việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.
- Cán bộ bầu cử tại xã, phờng, thị trấn (ngoài số công chức cơ sở mới đợc bổ
xung gần đây).
b. Công chức:
Các hoạt động thuộc chức năng công vụ do các công chức của bộ máy
hành chính nhà nớc thực hiện, đó cũng chính là lý do chủ yếu khi nói đến công
vụ, các học giả và các nhà hoạt động thực tiễn luôn đề cập tới đội ngũ công chức.
Mặc dù hiện nay quan niệm và phạm vi công chức ở mỗi quốc gia có khác nhau.
Có nơi hiểu công chức theo nghĩa rất rộng nh tại Pháp là bao gồm tất cả những
ngời nhân viên trong bộ máy hành chính nhà nớc, tất cả những ngời tham gia
làm các dịch vụ công; Hay hẹp hơn nh tại Anh, nơi công chức là những ngời
thay mặt nhà nớc giải quyết công việc công, nhất là ở tại trung ơng, cho nên
phạm vi công chức thu hẹp hơn nhiều.
ở nớc ta, khái niệm công chức đợc hình thành, gắn với sự phát triển của
nền hành chính nhà nớc, có thể đi qua từng giai đoạn khác nhau:

22
Điều 1, Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nớc Việt Nam Dân
chủ Cộng hòa thì công chức là: những công dân Việt Nam đợc chính
quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thờng xuyên trong các cơ quan
Chính phủ, ở trong hay ngoài nớc đều là công chức theo quy chế này, trừ
những trờng hợp riêng biệt do Chính phủ quy định. Nh vậy, phạm vi công
chức rất hẹp, chỉ là những ngời đợc tuyển dụng giữ một chức vụ thờng
xuyên trong các cơ quan Chính phủ, không bao gồm những ngời làm trong
các cơ quan, đơn vị sự nghiệp, các cơ quan Tòa án, Viện Kiểm sát v.v.
Sau đó một thời gian dài (từ đầu thập kỷ 1960 đến cuối thập kỷ 1980), ở n-
ớc ta gần nh không tồn tại khái niệm công chức mà thay vào đó là khái
niệm Cán bộ, công nhân viên chức nhà nớc chung chung, không phân
biệt công chức và viên chức
1
.
Đến năm 1990, do yêu cầu khách quan của tiến trình cải cách nền hành
chính nhà nớc và đòi hỏi phải chuẩn hóa đội ngũ cho phù hợp với thông lệ
quốc tế, thuật ngữ và khái niệm này đợc quy định tại Nghị định số
169/HĐBT ngày 25/5/1991 nh sau: Công dân Việt Nam đợc tuyển dụng
và bổ nhiệm giữ một công vụ thờng xuyên trong một công sở của Nhà nớc
ở trung ơng hay địa phơng, ở trong nớc hay ngoài nớc đã đợc xếp vào một
ngạch, hởng lơng do ngân sách nhà nớc gọi là công chức. Tuy nhiên, tại
Điều 2 Nghị định này, khi quy định những đối tợng là công chức và không
phải công chức thì lại có một số đối tợng nh công an, những ngời làm
nghiên cứu khoa học, giáo viên, nhà báo, nghệ sỹ ch a đợc xếp loại nào.
Tháng 2/1998, Pháp lệnh cán bộ, công chức đợc ủy ban Thờng vụ Quốc
hội ban hành. Điều 1 Pháp lệnh quy định: cán bộ, công chức quy định tại
Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hởng lơng từ ngân
sách nhà nớc . Quy định này khẳng định quan điểm và nhận thức mới
về đội ngũ cán bộ, công chức trong giai đoạn hiện nay, song vẫn cha có sự

phân biệt rõ ràng giữa cán bộ với công chức.
Tháng 11/1998, Nghị định 95/CP của Chính phủ về Tuyển dụng, sử dụng
và quản lý công chức đợc ban hành, trong đó làm rõ hơn khái niệm công
chức, bao gồm: những ngời đợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một
công vụ thờng xuyên, đợc phânloại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên
môn, đợc xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và h-
ởng lơng từ ngân sách nhà nớc Những ng ời đợc tuyển dụng, bổ nhiệm
hoặc đợc giao nhiệm vụ thờng xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị
thuộc quân đội nhân dân mà không phải là sỹ quan, quân nhân chuyên
nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc
công an nhân dân mà không phải sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp.
Nh vậy, có những điểm chung cơ bản giữa Nghị định này với Nghị định
169/HĐBT trên đây.
Với phần khái quát lịch sử phát triển và các đặc trng nêu trên, có thể đa ra
khái niệm công chức là: Những ngời đợc tuyển dụng, bổ nhiệm giữ một công vụ
thờng xuyên, làm việc trong một cơ quan nhà nớc, đợc phân loại theo trình độ
1
Viện Nghiên cứu hành chính - Học viện Hành chính Quốc gia (2002). Thuật ngữ hành chính. Hà Nội: 2002. tr:
14.
23
đào tạo, ngành chuyên môn, đợc xếp vào một ngạch hành chính, trong biên chế
nhà nớc và hởng lơng từ ngân sách nhà nớc.
c. Viên chức:
Đây là một khái niệm không mới, song có những thay đổi trong nội hàm
của nó. Có thể hiểu theo nghĩa rộng, viên chức là những ngời làm việc ở các cơ
quan nhà nớc hoặc các tổ chức t nhân mà không phải là công nhân. Viên chức có
hai loại: viên chức nhà nớc là những ngời làm việc ở cơ quan nhà nớc (còn gọi là
viên chức công); viên chức t là những ngời làm việc ở các tổ chức t nhân. Viên
chức các ngân hàng cổ phần thì gọi là viên chức t. Viên chức nhà nớc muốn trở
thành công chức phải trải qua kỳ thi tuyển và đáp ứng các yêu cầu của công

chức.
Trên cơ sở phân định chức năng quản lý hành chính nhà nớc và chức năng
cung ứng dịch vụ công, gần đây, sự phân biệt giữa công chức và viên chức
trở nên rõ ràng hơn ở nớc ta. công chức là những ngời làm việc tại các cơ quan
hành chính nhà nớc, còn viên chức là những ngời làm việc tại các tổ chức, đơn
vị sự nghiệp của Nhà nớc. Với nội hàm mới nh vậy, việc phân định và xác lập
các loại viên chức khỏi các công chức bao hàm những quy định và thực tiễn mới
trong quản lý và phát triển hai đối tợng này. Trong hai năm qua, Chính phủ và
các bộ, ngành đã có những văn bản cho phép hoặc qui định những loại việc nào
viên chức đợc làm, việc nào có thu nhập thêm v.v. qua đó làm rõ hơn khái niệm
giữa công chức và viên chức.
Cán bộ, viên chức trong các doanh nghiệp nhà nớc hoặc doanh nghiệp có
vốn của nhà nớc:
Xét về tính chất thì doanh nghiệp không thuộc phạm vi công quyền, không
làm nhiệm vụ quản lý nhà nớc mà thuần túy hoạt động sản xuất kinh doanh. Nh-
ng xét về sở hữu thì nó lại là của nhà nớc. Nhà nớc giao quyền tự chủ cho doanh
nghiệp hoạt động. Doanh nghiệp tự tổ chức ra bộ máy, tuyển dụng và quản lý
nhân sự. Đội ngũ đó hầu nh không liên quan đến công quyền mà phụ thuộc vào
kết quả hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp. Nhng có một bộ phận trong đội
ngũ đó giữ các chức danh Chủ tịch Hội đồng quản trị, Uỷ viên Hội đồng quản
trị, Tổng Giám đốc, Giám đốc điều hành, kế toán trởng là những ngời đợc Nhà
nớc phái cử sang để quản lý doanh nghiệp hoặc đại diện phần vốn góp của Nhà
nớc. Những ngời đó khác với cán bộ đợc hình thành qua bầu cử hoặc làm việc
trong các tổ chức chính trị xã hội; cũng khác với công chức trong bộ máy
hành chính mà gần giống nh những viên chức nhà nớc, đợc Nhà nớc giao một
trách nhiệm cụ thể, thay mặt nhà nớc quản lý doanh nghiệp hoạt động có hiệu
quả.
Cuối cùng, cũng cần phân biệt thêm là trong các cơ quan hành chính nhà
nớc và tổ chức chính trị xã hội, có đội ngũ cán bộ, công chức quản lý, nhng
cũng có một đội ngũ mà việc làm của họ thuần túy mang tính chuyên môn hay

phục vụ nh nhân viên kế toán, lái xe, hành chính v.v. Xét về tính chất, họ là
24
những viên chức chứ không phải là cán bộ, công chức, mặc dù họ thuộc biên chế
của cơ quan công quyền.
3. Tổ chức công sở
Thut ng công sở cn c hiu c ngha rng v hp. Nu theo ngha
hp, ch n thun l ni nhng ngi lm vic cho nh nc lm vic, thc
thi cỏc hot ng ca t chc, c quan. Theo ngha rng, ú khụng ch l tr s,
to nh m gn lin vi nú l con ngi; nhng th tc quy nh cỏch thc hot
ng, iu hnh (Cụng s); nhng trang thit b ti thiu cn cú. Trong cỏch tip
cn theo ngha rng ú, cụng chc nh nc cú th thc hin cụng v ca mỡnh
ti mi ni, mọi lỳc nu ti nhng ni ú cú iu kin ca "Cụng s- Office".
Cnh sỏt giao thụng cú th to ra cho mỡnh mt "Cụng s- Office" khi ngi
cnh sỏt ny chp hnh y cỏc quy nh cú tớnh cụng s.
Trong thực tế hiện nay cha có một định nghĩa thống nhất về công sở. Tuỳ
thuộc vào các cách tiếp cận khác nhau mà có các định nghĩa khác nhau. Các
định nghĩa khác nhau ở chỗ hoặc nhấn mạnh yếu tố này hoặc nhấn mạnh yếu tố
kia.
- Theo tính chất hoạt động của công sở
Công sở là nơi hàng ngày diễn ra những hoạt động của cơ quan, tổ chức
Nhà nớc bao gồm cả việc giao tiếp với các cơ quan, tổ chức khác (đối nội, đối
ngoại) và với nhân dân thuộc chức năng, thẩm quyền và trách nhiệm của mình;
nơi cơ quan, tổ chức ra các quyết định của mình.
- Theo vị trí của công sở
Công sở là trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức nhà nớc; nơi lãnh đạo,
công chức thực thi công vụ
- Theo nơi đặt công sở và phơng tiện vật chất trong công sở
Công sở là một địa điểm cụ thể, cố định mà ở đó có đủ điều kiện vật chất
(văn phòng, phơng tiện làm việc) để công chức thực thi công quyền.
- Theo mục đích hoạt động của công sở

Công sở là cơ quan, tổ chức đợc cấp có thẩm quyền thành lập ra để phục
vụ nhà nớc, phục vụ nhân dân.
Theo chúng tôi, công sở có thể đợc hiểu theo hai khía cạnh:
Thứ nhất, là một pháp nhân công quyền thực hiện một nhiệm vụ nhất định
đợc giao phó bởi quyền lực công. Thí dụ: Bộ Giáo dục và Đào tạo, Sở Tài chính,
ủy ban Nhân dân huyện v.v.
Theo nghĩa đó, công sở là đại diện của Nhà nớc, nhng ở ta, hệ thống chính
trị không chỉ có nhà nớc, mà còn có các cơ quan thuộc hệ thống Đảng, đoàn thể,
nh các cấp Đảng, Công đoàn, Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh các cấp
v.v., các tổ chức sự nghiệp công nh bệnh viện công, trờng học công v.v. (ngoại
25