Luan van chinh thuc ardzg 20130729013024 3074 fhdb

P age |1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai có tầm quan trọng to lớn đối với người dân cả về phương diện nơi ở lẫn tư
liệu sản xuất. Ở nước ta, Hiến pháp quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và ủy quyền
cho Nhà nước quản lý, Nhà nước giao cho dân cư sử dụng. Từ khi chính thức giao đất cho
người dân, Nhà nước ta đã tuyên bố bảo hộ quyền sử dụng chính đáng đất của dân cư. Tuy
nhiên, trong quá trình phát triển kinh tế nói chung, cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa nói riêng,
trên lãnh thổ nước ta đã, đang và sẽ có hàng ngàn dự án đầu tư xây dựng chiếm đất ở và
đất sản xuất của dân cư. Sự xuất hiện của các cơng trình này là tất yếu bởi chúng cần thiết
cho tăng trưởng kinh tế và cải thiện điều kiện chung, nhưng người dân bị thu hồi đất để
xây dựng cơng trình thì bị thiệt thịi và cuộc sống bị xáo trộn.
Để bù đắp cho họ một phần thiệt thịi đó, trong những năm gần đây Nhà nước ta
đã ban hành chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư dành cho các hộ dân bị thu hồi
đất. Chính sách này đã giúp cho người dân bị thu hồi đất bước đầu ổn định trở lại cuộc
sống. Tuy nhiên, một bộ phận không nhỏ trong số các hộ dân bị thu hồi đất còn bức xúc do
tiền bồi thường không tương xứng với giá thị trường, chính sách bồi thường chưa hợp lý,
việc tái định cư và hỗ trợ người dân đến nơi ở mới chưa thật sự hiệu quả...Thực tế đó địi
hỏi Nhà nước ta phải tiếp tục đổi mới chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định đối với
người dân bị thu hồi đất.
Nằm trong bối cảnh chung đó, tỉnh Quảng Ninh cũng gặp nhiều khó khăn khi xây
dựng và triển khai chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trên địa bàn. Tuy công tác
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trong những năm gần đây ở tỉnh Quảng Ninh đã được cải
thiện hơn trước rất nhiều, nhưng cả trong nội dung chính sách lẫn trong tổ chức thực hiện
vẫn còn nhiều vướng mắc, vừa làm chậm tiến độ giải phóng mặt bằng, chậm tiến độ thực
hiện dự án đầu tư, vừa ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn, hiệu quả của nền kinh tế. Vì
thế, việc tìm kiếm cơ sở lý luận và giải pháp để nâng cao hiệu quả, hiệu lực và tác động xã
hội tích cực của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là nhiệm vụ cấp thiết của
chính quyền tỉnh.
Với mong muốn đóng góp một phần nhỏ bé vào cơng cuộc tìm tịi đó học viên lựa

chọn đề tài "Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi
đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh" làm đối tượng nghiên cứu trong luận văn tốt nghiệp.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Trước đây đã có một số cơng trình nghiên cứu chính sách đền bù thiệt hại khi Nhà
nước thu hồi đất (nay là chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất) theo Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/11/1998 của Chính phủ "về đền bù thiệt
hại khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho lợi ích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi
ích cơng cộng" theo tinh thần Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm
1998.
Trong thời gian gần đây, cũng có một số tác giả nghiên cứu về các vấn đề khác
nhưng có liên quan đến công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu
hồi đất theo Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm
2003 như:
Luận văn thạc sĩ: "Vận dụng Lý luận của C.Mác về giá cả ruộng đất vào định giá
đất ở Việt Nam", của Phan Văn Ninh, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, năm
2004;


P age |2

Luận văn thạc sĩ: "Nguồn lực tài chính từ đất đai trong nền kinh tế nước ta hiện
nay" của Trần Đức Thắng, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2005;
Luận văn: "Quản lý nhà nước đối với thị trường bất động sản trên địa bàn thành
phố Hồ chí Minh", của Trần Văn Điển, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, năm
2004;
Luận văn: "Giải pháp tài chính nhằm thúc đẩy sự phát triển của thị trường bất
động sản ở Việt Nam", của Lê Mạnh Dân, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, năm 2004
Ngoài ra, cũng có một số luận văn khác nghiên cứu về chính sách thu tiền sử dụng
dụng đất, lệ phí trước bạ... Những vấn đề này có liên quan chặt chẽ đến công tác bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

Tuy nhiên, dưới góc độ chuyên ngành quản lý kinh tế thì đến nay chưa có cơng
trình nào nghiên cứu chun sâu về "Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với
người dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh", đặc biệt là trên góc độ lý luận.
3. Mục tiêu và nhiệm vụ của luận văn
Mục tiêu của luận văn là làm rõ cơ sở lý thuyết của chính sách bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất và kiến nghị giải pháp thực tiễn
nhằm hồn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà
nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
Để hoàn thành mục tiêu nêu trên luận văn có nhiệm vụ:
Hệ thống hóa cơ sở lý thuyết của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối
với người dân bị Nhà nước thu hồi đất ở nước ta;
Tổng thuật kinh nghiệm thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối
với người dân bị Nhà nước thu hồi đất của một số địa phương trong nước và rút ra bài học
kinh nghiệm cho Quảng Ninh;
Phân tích, chỉ ra điểm hợp lý và chưa hợp lý của chính sách bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh hiện
nay;
Kiến nghị định hướng và giải pháp cơ bản hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu trong luận văn là chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư đối với người dân mất đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. Ở đây, chính sách bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng
Ninh là sự cụ thể hóa các chính sách chung của Luật Đất đai, các Nghị định và các thông
tư hướng dẫn thi hành cho phù hợp với tình hình thực tế của tỉnh Quảng Ninh cũng như
tuân thủ chế độ phân cấp quản lý đất đai, tài chính của Nhà nước. Nói cách khác, ngồi các
quy định chung đã được quy định để thực hiện thống nhất trong phạm vi toàn quốc, luận
văn cịn căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương, đồng thời có khảo sát một số chính
sách do Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố khác. Trong quá trình tổ chức thực hiện, tỉnh
Quảng Ninh rất chú trọng đến công tác kiểm tra, giám sát để kịp thời điều chỉnh, bổ sung

trong quá trình thực hiện. Nội hàm chính sách bao gồm cả nội dung chính sách lẫn phương
thức tổ chức thực hiện chính sách.
Thời gian khảo sát chủ yếu từ ngày 01 tháng 7 năm 2004 - ngày Luật Đất đai năm
2003 có hiệu lực thi hành trở lại đây.
5. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn dựa trên lập trường của chủ nghĩa Mác - Lênin, đường lối luật pháp của
Nhà nước ta để xem xét chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị


P age |3

Nhà nước thu hồi đất. Điểm tựa quan trọng của cách tiếp cận này là đất đai thuộc sở hữu
toàn dân và Nhà nước xã hội chủ nghĩa phải có trách nhiệm với người dân có đất bị thu
hồi.
Trong các phân tích sâu sẽ kết hợp phương pháp tổng hợp với phương pháp phân
tích, phương pháp quy nạp và ngoại suy để đánh giá tiến trình lịch sử cụ thể của chính sách
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất ở Quảng Ninh.
Đặc biệt, tiêu chí đánh giá chính sách chủ yếu dựa vào kết quả thực tiễn gắn với
điều kiện của Quảng Ninh.
6. Những đóng góp khoa học của luận văn
Đưa ra các căn cứ khoa học của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối
với người dân bị thu hồi đất.
Chỉ ra điểm hợp lý và chưa hợp lý của hệ thống chính sách bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất hiện tại ở Quảng Ninh.
Kiến nghị hệ thống giải pháp hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư đối với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh trong những năm tới.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận
văn gồm 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về chính sách bồi thường, hỗ trợ và

tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam.
Chương 2: Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu
hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
Chương 3: Định hướng và giải pháp hồn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.


P age |4

Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
VỀ CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ
ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM
1.1. THU HỒI ĐẤT VÀ NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT
1.1.1. Đất đai trong đời sống kinh tế xã hội
Bao đời nay đất đai đã được thừa nhận là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu
sản xuất đặc biệt không thể thay thế của sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, là thành phần
quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng
các cơ sở kinh tế công nghiệp, dịch vụ, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng.
Ngày nay, khi dân số trên trái đất tăng lên, đất đai càng có ý nghĩa to lớn trong sự
nghiệp phát triển kinh tế xã hội của đất nước và cải thiện chất lượng sống cho người dân.
Có lẽ vì tầm quan trọng như thế của đất đai nên Hiến chương về đất (đã được Uỷ ban các
Bộ trưởng Châu Âu biểu quyết tại Nghị quyết số 19 năm 1972) đã tuyên bố như sau:
"Ruộng đất là một trong những của cải q nhất của lồi người, nó tạo điều kiện cho sự
sống của thực vật, động vật và con người trên mặt đất" [22, tr. 22].
Và trước chúng ta hàng trăm năm Wiliam Petty đã từng khẳng định: "Đất là cha,
lao động là mẹ của mọi của cải" [19, tr. 189].
Ở nước ta, do điều kiện lịch sử, tự nhiên quy định đất đai có tầm quan trọng đặc
biệt:
Trước hết đất đai là nguồn tài nguyên số một của ngành nông nghiệp, lĩnh vực

không chỉ cung cấp gần 1/4GDP mà cịn ni sống hơn một nửa dân số nước ta. Hơn nữa
trên mặt đất, trong lòng đất cũng chứa đựng nguồn tài nguyên phong phú là điều kiện tiên
quyết để đất nước khai thác sử dụng cho phát triển công nghiệp, dịch vụ. Cho đến nay, giá
trị khai thác từ đất còn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng giá trị gia tăng của đất nước ta.
Với vai trò là tư liệu sản xuất đặc biệt, đất đai tham gia vào quá trình sản xuất tạo
ra của cải vật chất đảm bảo nhiều nhu cầu của con người mà trước hết là ăn, ở, mặc.
Ngày nay, với sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật, các vật phẩm phục vụ cho con
người ngày một đa dạng và phong phú, song nhu cầu các sản phẩm được tạo ra từ đất vẫn
không giảm.
Đất đai là địa điểm, mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh, phân bổ lực
lượng sản xuất và phân bổ dân cư, nhà xưởng, kho tàng, bến bãi, cửa hàng, xây dựng các
cơng trình cơ sở hạ tầng... Nói cách khác, đất với tư cách mặt bằng diễn ra các hoạt động
kinh tế ngày càng trở nên khan hiếm so với nhu cầu phát triển kinh tế. Chính vì thế cuộc
đấu tranh nội bộ để giành quyền sử dụng đất phù hợp với lợi ích của mỗi người và nhóm
người ngày càng căng thẳng. Trong bối cảnh đó quyền sử dụng đất trở thành hình thức cất
trữ tài sản của nhiều nhà đầu cơ đất.
Đất đai là môi trường con người xây dựng nhà ở, các cơng trình văn hố, y tế, giáo
dục,... Chính vì thế đất là điều kiện để tạo dựng các điều kiện sinh hoạt trực tiếp như phân bổ
dân cư, để tổ chức các hoạt động xã hội, xây dựng cơ sở quốc phòng, an ninh và các hoạt động
khác phục vụ cuộc sống của con người.
Đất đai là cơ sở để phát triển các hệ bảo tồn sinh thái như: trồng rừng, khoanh
ni tái tạo rừng, giữ gìn nguồn nước, vệ sinh mơi trường. Đây là những hoạt động có tầm
quan trọng hàng đầu để bảo tồn môi trường sống của con người và sinh vật ở bất cứ nước
nào nói chung và Việt Nam nói riêng.


P age |5

Tóm lại, dưới giác độ Tổ quốc, đất đai là toàn bộ lãnh thổ gắn liền với chủ quyền
của một quốc gia. Không thể quan niệm về một quốc gia khơng có đất đai. Chủ quyền của

một quốc gia trước hết là chủ quyền về lãnh thổ của mình. Vì vậy, đất đai được coi là yếu
tố cơ bản nhất xác định vị trí chủ quyền lợi ích của một quốc gia, một dân tộc, yếu tố cơ
bản xác định cội nguồn của một con người. Dưới giác độ phát triển kinh tế, đất đai là
nguồn lực hàng đầu để phát triển bền vững. Dưới giác độ lợi ích, đất đai là tài sản. Đất đai
không chỉ tạo nguồn thu từ đất cho ngân sách nhà nước mà còn là tài sản thế chấp, vay vốn
của các doanh nghiệp, cá nhân dùng đất đai để góp vốn liên doanh.
Ngày nay đất đai trở nên khan hiếm so với nhu cầu nên cần được quản lý, sử dụng
hiệu quả.
1.1.2. Thu hồi đất
1.1.2.1. Khái niệm thu hồi đất
Cho đến nay, về cơ bản, mọi khoảnh đất có thể sử dụng vào phát triển kinh tế (trừ
phần mặt biển sở hữu chung) đều đã có chủ. Theo cách hiểu thơng dụng truyền thống,
người chủ đất có mọi quyền đối với đất thuộc sở hữu của mình, đặc biệt là quyền sử dụng, thu
lợi và trao đổi. Trong xã hội hiện đại, do đất vừa là tài sản, vừa là môi trường sống chung nên
chủ sở hữu đất đã bị Nhà nước lấy bớt một số quyền đối với đất, ví dụ như quyền tùy ý sử
dụng đất đã bị bó hẹp trong quy hoạch không gian chung, trong các quy định về bảo vệ môi
trường. Tuy bị thu bớt một số quyền như thế, người nắm giữ quyền sở hữu đất vẫn có nhiều
đặc quyền, trong đó các quyền cơ bản là: Sử dụng phục vụ nhu cầu của mình, thu lợi trên
đất, trao đổi với người khác với tư cách hàng hóa độc lập.
Ở các nước duy trì sở hữu tư nhân đối với đất đai, người chủ đất nắm tồn bộ các
quyền về đất. Khi đó, nếu Nhà nước hoặc cá nhân khác muốn sử dụng đất đó phải mua
hoặc th lại. Ở các nước này khơng có khái niệm Nhà nước thu hồi lại đất.
Ở các nước duy trì sở hữu tồn dân đối với đất đai như nước ta, xuất hiện khái
niệm giao và thu hồi đất. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992
nêu rõ: " Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở
vùng biển, thềm lục địa,… đều thuộc sở hữu toàn dân. Nhà nước giao đất cho các tổ chức
và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài" [15, tr. 19].
Điều 5, Luật Đất đai (2003) quy định:
- Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu.
- Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai như sau:

+ Quyết định mục đích sử dụng đất.
+ Quy định về hạn mức giao đất và thời gian sử dụng đất.
+ Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục
đích sử dụng đất.
+ Định giá đất [18, tr. 7]
Như vậy, thu hồi đất là quyền lực của Nhà nước ta được quy định trong luật căn
cứ vào vị thế đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Thu hồi đất là việc các cơ quan
nhà nước thu hồi quyền sử dụng đất của những cá nhân và tổ chức nào đó để giao cho cá
nhân hoặc tổ chức khác sử dụng hiệu quả hơn hoặc để Nhà nước sử dụng vào mục đích
chung.
Thu hồi đất hiểu theo nghĩa này, khác với thu hồi đất của chủ cho thuê đất khi hết
kỳ hạn thuê. Thu hồi đất ở đây là hành vi lấy lại quyền sử dụng đất đã giao của Nhà nước
để sử dụng vào mục đích khác. Người bị thu hồi đất khơng có vị thế giao kết hợp đồng của
người th, khơng có quyền từ chối chuyển giao quyền sử dụng đất cho Nhà nước, thậm
chí khơng có quyền thỏa thuận giá cả đền bù. Trong khi đó đối với người bị thu hồi đất,


P age |6

thường là nông dân, quyền sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng đối với họ, nhiều trường hợp
là sống cịn. Do đó đi đơi với thu hồi đất, Nhà nước phải có chính sách hỗ trợ, bồi thường
và tái định cư đối với người bị thu hồi đất.
1.1.2.2. Sự cần thiết thu hồi đất
Các quan hệ về sở hữu và sử dụng đất đai luôn gắn chặt với lịch sử và chế độ
chính trị của một nước. Ở nước ta, sau khi Quốc hội ban hành Luật Đất đai năm 1993, hầu
hết đất đai có thể sử dụng đã được giao cho các gia đình và các tổ chức khác nhau kèm
theo việc quy định mục đích sử dụng cho từng loại đất. Sau khi đất đã được giao hết, về cơ
bản quyền sử dụng đất và mục đích sử dụng đất đã được định vị. Tuy nhiên, trong q
trình cơng nghiệp hóa, đơ thị hóa, nhiều khoảnh đất cần phải thay đổi mục đích sử dụng và
có thể phải chuyển giao chủ sử dụng mới. Chính vì thế có hoạt động thu hồi đất.

Điều 38, Luật Đất đai 2003 quy định Nhà nước thu hồi đất trong các trường hợp
sau đây:
- Chuyển đất sang sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích cơng cộng, phát triển kinh tế.
- Sử dụng đất khơng đúng mục đích, khơng hiệu quả. Đất lấn chiếm.
Đất được Nhà nước giao.
- Đất không sử dụng [18, tr. 18].
Trong luận văn này chỉ quan tâm đến thu hồi đất đã được giao cho người dân sử
dụng và còn trong thời hạn giao đất. Lý do Nhà nước thu hồi loại đất này thường là:
- Thay đổi quy hoạch, cần chuyển mục đích sử dụng đất.
- Xây dựng các cơng trình cơng cộng, an ninh, quốc phịng.
- Xây dựng các khu đô thị và khu công nghiệp tập trung.
Trong q trình cơng nghiệp hóa, đơ thị hóa ở nước ta, việc thu hồi đất nông
nghiệp chuyển sang làm đường, xây dựng các khu công nghiệp và khu đô thị hiện đại sẽ
cịn tiếp tục. Đi đơi với q trình thu hồi đất đó, số lượng người dân bị thu hồi đất sẽ ngày
càng tăng mà nếu khơng có chính sách hợp lý, bài bản, dài hạn với họ thì nguy cơ bùng
phát các vụ khiếu kiện, điểm nóng sẽ nhiều hơn.
1.1.3. Tác động của việc thu hồi đất đối với đời sống của người mất đất
Đất đai vừa là tư liệu sản xuất, vừa là môi trường sống của người dân. Do đó mất
đất, đồng nghĩa với mất chỗ ở, mất nơi tổ chức hoạt động sản xuất kinh doanh. Nói cách
khác, việc thu hồi đất của Nhà nước đã ảnh hưởng bất lợi đến người dân bị mất đất trên các
phương diện sau đây.
1.1.3.1. Mất chỗ ở
Chỗ ở của người dân không chỉ đơn thuần là nơi họ ăn, ngủ mà cịn gắn với tài
sản, mơi trường, các mối quan hệ kinh tế, xã hội, văn hóa đã gắn họ với địa bàn đó. Khi
thu hồi đất, Nhà nước không chỉ thu hồi quyền sử dụng diện tích đất, mà cịn tước đi của họ
cơ hội tiếp nối cuộc sống quen thuộc của họ, buộc họ phải chuyển sang một địa bàn mới với
các quan hệ và cơ hội khơng giống trước. Đối với những người khó thích nghi với điều kiện
mới, nhất là đối với nơng dân đã trên 40 tuổi, đối với những người gắn với làng nghề truyền
thống…, thì việc di dời là một biến cố nặng nề. Nhiều người chưa được chuẩn bị sẵn cho việc

di chuyển như vậy nên tương lai của họ sẽ khó khăn hơn. Hơn nữa, khi chuyển nhà, các chi phí
phát sinh do cần xây dựng lại nhà cửa, vườn tược, tạo dựng hạ tầng sinh hoạt, dịch vụ
chung… khá lớn, nếu khơng có sự hỗ trợ bên ngồi, nhiều người dân mất đất khơng thể tự
giải quyết được. Đặc biệt, khi di dời bất đắc dĩ chỗ ở do đất bị thu hồi, nhiều người dân có
tâm lý không thoải mái, tâm lý bị thua thiệt. Nếu khơng có sự đả thơng tư tưởng và một số


P age |7

hình thức bồi thường thích hợp, những người dân mất chỗ ở có thể bị kích động, phản ứng
tiêu cực với chính sách thu hồi đất của Nhà nước.
1.1.3.2. Mất tư liệu sản xuất
Đất bị thu hồi là đất nông nghiệp hay phi nông nghiệp đều là tư liệu sản xuất quan
trọng của người sử dụng đất cũ. Khi Nhà nước thu hồi có bồi thường bằng diện tích đất
khác đi chăng nữa cũng làm cho người bị mất đất thua thiệt trên các phương diện: mất địa
thế của địa điểm đã quen dùng; mất một phần thành quả đầu tư vào đất. Chính vì vậy,
người sử dụng đất không muốn giao đất cho Nhà nước nếu không được bồi thường xứng
đáng.
Ngay cả khi Nhà nước bồi thường xứng đáng bằng tiền cho người có đất bị thu hồi
thì họ cũng mất việc làm do khơng cịn địa bàn. Nếu Nhà nước bồi thường cho họ một diện
tích đất ở nơi khác thì họ cũng mất chi phí xây dựng lại từ đầu hoạt động sản xuất kinh
doanh với nhiều điểm bất lợi hơn trước.
Sự mất mát, thua thiệt, tâm lý lo sợ tương lai không rõ ràng khiến nhiều người tìm
mọi cách để khơng phải giao đất cho Nhà nước, từ vận động hành lang quy hoạch đến chây
ì, phản đối tập thể… Muốn thu hồi đất hiệu quả, Nhà nước phải có phương án giải quyết
thỏa đáng các mâu thuẫn này.
1.1.3.3. Bức xúc vì phân chia lợi ích khơng cơng bằng
Do chuyển mục đích sử dụng đất hoặc xây dựng cơ sở hạ tầng trên đất thu hồi sẽ
làm cho một số chủ thể kinh tế có lợi ích tăng lên (ví dụ như doanh nghiệp nhận đất xây
khu đơ thị, người có đất hai bên đường mới làm…) đi đôi với thua thiệt trông thấy của

người mất đất dẫn đến các xung đột lợi ích gay gắt. Người mất đất sẽ càng cảm thấy mình
bị đối xử bất cơng hơn khi hàng xóm của mình giàu lên không nhờ công sức của họ mà
nhờ đất của mình bỏ ra làm đường, hoặc sẽ phẫn nộ khi giá bồi thường cho họ thấp hơn
nhiều giá đất doanh nghiệp bán cho họ…
Cơng tác tái định cư khó khăn cũng làm cho người dân bị mất đất thua thiệt. Do
nhiều địa phương thiếu quỹ đất nông nghiệp để bồi thường thích đáng cho nơng dân, nên
nhiều nơng dân, sau khi nhận tiền đền bù, đã khơng có cơng ăn việc làm, khơng có kinh
nghiệm kinh doanh nên tiền bồi thường nhanh chóng tiêu hao. Nơi ở mới nhiều khi khơng
được xây dựng cơ sở hạ tầng hồn thiện làm cho cuộc sống của họ càng khó khăn hơn.
Chính vì thế, nhiều người dân mất đất, hoặc rơi vào nghèo khó, hoặc rơi vào tệ nạn xã hội,
trở thành gánh nặng cho chính họ và cho xã hội.
Ngồi ra, việc thu hồi đất không chỉ gây tác động bất lợi cho người mất đất mà còn
tạo thêm sức ép cho Nhà nước về phương diện tài chính, quản lý và điều hành. Chính vì
thu hồi đất có nhiều tác động không mong muốn như vậy nên Nhà nước, một mặt phải có
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hợp lý, dài hạn, ổn định, nhằm hạn chế xáo trộn; mặt
khác, phải xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị mất đất
một cách hợp lý.
1.2. CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ ĐỐI VỚI
NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM
1.2.1. Khái niệm chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người
dân bị thu hồi đất
Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất là
một dạng chính sách cơng có nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực giáp ranh như đất đai,
tài chính, an ninh, chính trị… Giống như các chính sách cơng khác, có nhiều quan niệm
khác nhau về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất.
Một số người cho rằng quyền sử dụng đất là hàng hóa nên Nhà nước cần đối xử với người


P age |8

có đất bị thu hồi như là bên bán quyền sử dụng đất. Quan niệm này quá cực đoan, khơng
phù hợp với chế độ sở hữu tồn dân vế đất đai và chế độ quản lý theo mục đích sử dụng
đất của Nhà nước ta. Một số người khác cho rằng, đất đai thuộc quyền quản lý của Nhà
nước, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất theo luật và chỉ bồi thường theo
quy định của Nhà nước. Quan niệm này quá cứng nhắc, không phù hợp với chủ trương sử
dụng thị trường để điều tiết việc sử dụng đất có hiệu quả ở nước ta.
Quan điểm trong luận văn này cho rằng, về mặt lý luận, có thể coi chính sách bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư là một dạng chính sách đặc biệt của Nhà nước thể hiện cách
ứng xử vừa đại diện cho chủ sở hữu đất đai, vừa phản ánh thái độ của cơ quan được xã hội
trao quyền quản lý đất đai, vừa bao hàm nội dung điều hòa lợi ích theo hướng bảo đảm
quyền lợi chính đáng của các bên liên quan phục vụ mục tiêu hiệu quả kinh tế xã hội và
cơng bằng, trong đó các cơ quan nhà nước sử dụng nhiều công cụ tổ chức, tài chính, giá cả
để đạt được các mục tiêu của mình. Khi bàn về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
phải chú ý các phương diện sau:
- Về mặt quan điểm, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải kết hợp hợp
lý các yêu cầu quản lý hành chính với các yêu cầu của cơ chế quản lý thị trường trong xác
định mức bồi thường và các thủ tục liên quan. Ở đây nhấn mạnh hai yêu cầu: dân chủ và
công bằng. Yêu cầu dân chủ là khi xác định mức bồi thường, phương thức bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư phải tham vấn ý kiến người mất đất và thể hiện được ý kiến, nguyện
vọng của họ một cách hợp lý. Yêu cầu cơng bằng là khi phân chia lợi ích, phải đảm bảo
các bên được hưởng lợi ích phù hợp với đóng góp của họ. Phần lợi ích thuộc xã hội phải
được sử dụng chung một cách công khai, minh bạch.
- Về mặt chủ thể: Chế độ phân cấp cho các cơ quan nhà nước trong việc thu hồi,
bồi thường, hỗ trợ, tổ chức tái định cư phải rõ ràng, trách nhiệm, quyền hạn, lợi ích tương
xứng, có sự phối hợp và kiểm tra giám sát chặt chẽ nhằm hạn chế tối đa sự lạm quyền tư
lợi.
- Về mặt mục tiêu: Cần kết hợp hài hòa mục tiêu của người sử dụng đất, của xã
hội và người dân, trong đó ưu tiên cao nhất cho việc sử dụng có hiệu quả quỹ đất phục vụ
đời sống người dân.
- Về mặt công cụ và cơ chế tác động: Cần phối hợp hài hịa với nhau có tính đến

các giới hạn về sử dụng đất, ngân sách nhà nước và năng lực tổ chức thực hiện của các chủ
thể.
Nói tóm lại, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là tổng thể các quan
niệm, chủ trương, phương tiện và hành động của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư đối với những người dân có đất bị thu hồi nhằm đạt tới sự hài
hịa, hợp lý về lợi ích, hiệu quả và phát triển bền vững.
1.2.2. Mục tiêu, nguyên tắc xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái dịnh
cư đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam
1.2.2.1. Mục tiêu của chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái dịnh cư đối với người
dân bị thu hồi đất ở Việt Nam
* Mục tiêu thứ nhất của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là đảm bảo
quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, người sở hữu nhà ở.
Về mặt lịch sử, đất đai là thành quả xây dựng và bảo vệ của nhiều thế hệ liên kết
trong một quốc gia. Theo ý nghĩa đó đất đã là tài sản chung. Chế độ xã hội chủ nghĩa ở
nước ta đã hiện thực hóa quan hệ pháp lý của tài sản chung đó. Tuy nhiên, sử dụng đất đai
lại phân cấp cho các tổ chức và các gia đình riêng rẽ. Vì thế cần có cơ chế phân định hợp


P age |9

lý quyền hạn, trách nhiệm, lợi ích của xã hội (đại diện là Nhà nước) và công dân trong
quan hệ đất đai.
Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 của nước ta đã quy định: "Đất đai thuộc sở hữu
toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu... Nhà nước trao quyền sử dụng đất thơng qua
hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng
đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất" [18, tr. 9]
Như vậy: Về mặt pháp lý, dù người sử dụng đất được hưởng thành quả từ việc sử
dụng đất vào các hoạt động kinh tế, xã hội nhưng đất đai phải được sử dụng nhằm mục
đích phục vụ sự tồn tại và phát triển của xã hội mà Nhà nước là người đại diện. Mục tiêu
của xã hội là đất chung phải được sử dụng sao cho phục vụ tốt nhất cho phát triển kinh tế,

kiến thiết xã hội xã hội chủ nghĩa và cải thiện chất lượng sống nói chung của dân cư. Vì
thế đất phải được sử dụng theo quy hoạch và kế hoạch chung của Nhà nước.
Tuy nhiên, các cơ quan nhà nước thường không phải là người sử dụng trực tiếp
đất. Người dân mới là người khai thác quỹ đất. Họ chỉ khai thác quỹ đất hiệu quả khi
quyền lợi của họ được tôn trọng và bảo hộ. Làm sao để mục tiêu chung của xã hội và mục
tiêu riêng của người sử dụng đất hài hòa với nhau tạo điều kiện cho phát triển nhanh, bền
vững là mục tiêu quan trọng của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Ở đây, xử lý
tốt mối quan hệ giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất cũng như vận dụng các cơng cụ
tổ chức, tun truyền, tài chính của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là rất quan
trọng.
Quyền sở hữu và quyền sử dụng đất có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Quyền sở
hữu toàn dân về đất đai ở nước ta là quyền sở hữu về mặt pháp lý (Nhà nước quy định
trách nhiệm của mình cũng như quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất). Các tổ
chức, hộ gia đình, cá nhân được giao quyền sử dụng đất thực tế và phải thực hiện các nghĩa
vụ đối với Nhà nước. Nếu quan hệ này được thiết lập hợp lý thì chính sách bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư sẽ dễ triển khai hơn.
Ở nước ta, Nhà nước còn nắm một phần quyền sử dụng đất về mặt pháp lý, tức
nắm quyền quy định mục đích sử dụng cho các thửa đất theo quy hoạch. Nhà nước nắm
quyền này là để định hướng sử dụng đất đai cho phù hợp với lợi ích của toàn xã hội về các
phương diện đảm bảo an ninh lương thực, cân đối các nhu cầu sử dụng đất, sử dụng đất
hiệu quả, hạn chế tình trạng đất để hoang hố, vơ chủ, sử dụng lãng phí, không bảo vệ
đất,... Nhà nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân để đảm bảo đất có chủ sử
dụng thực sự và hiệu quả. Ngồi ra, Nhà nước giao quyền sử dụng đất đúng mục đích cũng
tạo điều kiện cho thị trường quyền sử dụng đất sau khi hoạt động để khuyến khích sử dụng
đất hiệu quả.
Trong rất nhiều mối quan hệ chồng chéo đó, làm thế nào để bảo đảm lợi ích hợp
lý giữa xã hội và cá nhân là vấn đề vô cùng phức tạp. Song, nếu không giải quyết được các
quan hệ này thì chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư sẽ khó triển khai. Bởi vì, Luật
Đất đai ở nước ta quy định khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng,
an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng và phát triển kinh tế thì Nhà nước có trách

nhiệm bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người dân bị mất đất.
Vậy bồi thường, hỗ trợ và tái định cư như thế nào để đảm bảo sự hài hòa lợi ích?
Thông thường, việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải đáp ứng các yêu cầu:
- Tạo điều kiện để người bị mất đất có cuộc sống bằng hoặc tốt hơn trước khi mất
đất.
- Điều tiết phần lợi ích gia tăng không do các cá nhân tạo ra về ngân sách nhà
nước.


P a g e | 10

- Tạo điều kiện để người sử dụng đất sau này hoàn thành mục tiêu đã được xã hội
chấp thuận.
- Bảo tồn được quỹ đất và mơi trường.
* Mục tiêu thứ hai của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là khuyến
khích người dân giao đất.
Vì đất là điều kiện để xây dựng kết cấu hạ tầng, xây dựng khu đô thị, là điều kiện
để thực hiện các dự án kinh tế, xã hội, quốc phịng nên chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư phải hướng đến khuyến khích người dân tự nguyện giao đất.
Trên thực tế, người dân không muốn giao đất vì việc mất đất ảnh hưởng xấu đến
cuộc sống của họ. Để họ tự nguyện và nhanh chóng giao đất, chính sách bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư khơng những phải có mức bồi thường, hỗ trợ, hợp lý, phải tổ chức tốt công
việc tái định cư, mà còn phải cung cấp cho người mất đất đầy đủ thơng tin trung thực để họ
tự quyết định.
Ngồi ra chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải được hoạch định và
thực hiện nhất quán, tránh các mâu thuẫn, xung đột trong quá trình triển khai.
Nếu chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khơng đáp ứng mục tiêu này, q
trình thu hồi đất sẽ nảy sinh rất nhiều khó khăn khơng đáng có như khiếu kiện, chống đối,
chây ì, chậm tiến độ giải phóng mặt bằng.
* Mục tiêu thứ ba của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là ổn định

cuộc sống, ổn định việc làm cho người dân bị mất đất.
Việc thu hồi đất ở nước ta khơng hồn tồn mang tính thị trường nên quan tâm
đến cuộc sống của người dân bị mất đất là một mục tiêu quan trọng. Để ổn định cuộc sống
cho người mất đất cần xây dựng khu tái định cư đồng bộ, có cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội,
văn hóa ít nhất không được thấp hơn địa điểm cũ, nhất là các dịch vụ thiết yếu như giao
thông, điện, nước, y tế, giáo dục, hành chính...
Ở nước ta, mục tiêu này thường khó hồn thành do kinh phí của Nhà nước cấp eo
hẹp và do tổ chức thiếu chặt chẽ. Nếu khu tái định cư khơng được xây dựng tốt thì dân
chúng sẽ bất mãn, hậu quả là họ không di dời.
Để ổn định lâu dài cho người dân bị mất đất, cần tạo điều kiện cho họ có việc làm
thơng qua các chương trình đào tạo, hỗ trợ đầu tư, lập nghiệp hoặc xúc tiến việc làm. Trên
thực tế việc làm của cơ quan tái định cư và người dân không trùng khớp, do dịch vụ hỗ trợ
không phù hợp với điều kiện của người dân.
* Mục tiêu thứ tư của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là góp phần
thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai, xây dựng và phát triển nhà ở, phát triển
kinh tế - xã hội.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cơng cụ Nhà nước bố trí, sắp xếp các loại đất
và nhà ở cho đối tượng sử dụng theo không gian và thời gian phù hợp với mục tiêu sử
dụng đất hiệu quả và thực hiện thành công chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất
nước. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sau khi đã được xây dựng có căn cứ khoa học và
phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế -xã hội của đất nước là phương án sử
dụng đất tốt nhất để Nhà nước và nhân dân thực hiện.
Để chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư góp phần thực hiện quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất cần chủ động hoạch định chính sách cụ thể cho các khu đất ở, các dự án
xây dựng vùng, phát triển các ngành nghề khác nhau như nông nghiệp, công nghiệp, xây
dựng, dịch vụ hoặc là việc chuyển các loại đất khác nhau sang các mục đích sử dụng khác
nhau để tạo điều kiện thuận lợi cho thực hiện. Nói cách khác, trước khi mở rộng một con
đường, xây dựng một khu đô thị mới hay xây dựng khu công nghiệp, xây dựng khu chung

P a g e | 11

cư cao tầng, xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng v.v... cần tuân thủ quy hoạch trong việc lựa
chọn sử dụng các khu đất mới hoặc lấy các khu đất đang sử dụng vào một mục đích cụ thể
nào đó để sử dụng cho các mục đích khác trên cơ sở đó xây dựng các định mức, phương
thức bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thích hợp. Khơng nên xây dựng chính sách bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư một cách tùy tiện. Khi tính tiền bù đắp thiệt hại cho người sử
dụng đất do bị thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia,
lợi ích cơng cộng và phát triển kinh tế, các cơ quan liên quan phải căn cứ vào quy hoạch để
xem xét tính hợp lý của khu tái định cư cũng như để điều hịa lợi ích phát sinh theo quy
hoạch.
1.2.2.2. Nguyên tắc xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối
với người dân bị thu hồi đất
* Nguyên tắc công bằng
Đây là nguyên tắc quan trọng hàng đầu quyết định thành cơng của chính sách bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư. Nếu chính sách công bằng những người bị thu hồi đất sẽ tự
nguyện chấp hành. Ngược lại, họ sẽ chống đối, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
hoặc thất bại, hoặc trả giá đắt. Công bằng ở đây là công bằng về chính sách, cơng bằng về chế
độ, về đơn giá, về mức bồi thường, hỗ trợ, về đối tượng thụ hưởng,... Cơng bằng khơng có
nghĩa là cào bằng bình qn. Để có chính sách cơng bằng phải họach định chính sách sát
thực tế, xem xét lợi ích một cách phân minh. Nguyên tắc công bằng phải được quán triệt và
thực hiện nhất quán từ trên xuống dưới, từ dưới lên trên. Ví dụ, hai hộ liền kề có nguồn gốc
đất như nhau, quá trình sử dụng như nhau, điều kiện hạ tầng như nhau thì giá bồi thường và
mức bồi thường phải như nhau. Hai hộ dân, một hộ ở tỉnh này, một hộ ở tỉnh kia đều bị thu
hồi nhà 2 tầng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất, quyền sở hữu nhà thì phải được bồi thường 100% giá trị đất ở, 100% giá trị tài sản.
* Nguyên tắc hiệu quả
Ngun tắc này địi hỏi người có thẩm quyền thực thi chính sách bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư phải cân nhắc tính tốn kỹ càng về mọi mặt trước khi quyết định. Hiệu quả ở
đây được hiểu trước hết là hiệu quả về kinh tế sau đó là hiệu quả về mặt xã hội (ổn định tình

hình, ổn định đời sống). Nói cách khác, phải tạo được sự đồng thuận của người dân trong vùng
dự án. Nguyên tắc hiệu quả phải đạt được cả trong ngắn hạn cũng như trong dài hạn. Tuyệt
đối khơng vì lợi ích trước mắt mà không tính đến lợi ích lâu dài cho các thế hệ sau.
* Nguyên tắc dân chủ
Nguyên tắc này địi hỏi trong hoạch định chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
phải tham khảo ý kiến của dân cư, nhất là những người chịu ảnh hưởng trực tiếp. Khi quyết
định phải theo nguyên tắc thiểu số phục tùng đa số, tập thể bàn bạc cân nhắc kỹ trước khi
quyết định. Tuyệt đối không được áp đặt quyết định từ một phía, khơng được tuyệt đối hố vai
trị của cá nhân cán bộ có chức quyền. Dân chủ nhưng phải tập trung, đồng thời tập trung
nhưng phải dân chủ cả ở khâu hoạch định chính sách cũng như thực hiện chính sách, phải đối
xử với mọi người một cách bình đẳng, tơn trọng quyền và nghĩa vụ của họ.
* Nguyên tắc tiết kiệm ngân sách nhà nước
Ngun tắc này địi hỏi người có thẩm quyền, người thực thi cơng vụ có quyền
quyết định chi ngân sách nhà nước phải hết sức tiết kiệm, không được lãng phí. Vì ngân
sách nhà nước có hạn, mà nguồn tiền để bồi thường, hỗ trợ và tái định cư lại rất lớn. Tiết
kiệm chi phí bồi thường, hỗ trợ và tái định cư nhưng vẫn phải đảm bảo yêu cầu về lợi ích
của người dân và điều kiện sống của họ. Tiết kiệm khơng có nghĩa là bớt xén, là thực hiện
khơng đúng chế độ chính sách. Tiết kiệm là tổ chức công việc bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư một cách khoa học, quy củ, tránh làm rồi sửa, phá.


P a g e | 12

* Nguyên tắc hỗ trợ người khó khăn
Nguyên tắc này hướng tới việc thực hiện các chính sách xã hội đối với các trường
hợp đặc thù, có hồn cảnh đặc biệt. Đó chính là tinh thần tương thân tương ái, lá lành đùm
lá rách, là bản chất tốt đẹp của xã hội ta.
Những nguyên tắc cơ bản nêu trên đều có vị trí quan trọng và có mối quan hệ mật
thiết với nhau, hỗ trợ nhau, ràng buộc nhau. Trong q trình cụ thể hố chính sách và tổ
chức thực hiện ở địa phương phải tôn trọng các nguyên tắc nêu trên. Tuyệt đối không được

xem nhẹ nguyên tắc này, xem nặng nguyên tắc kia mà ngược lại, phải căn cứ vào chế độ
chính sách của nhà nước và tình hình thực tiễn ở địa phương để vận dụng một cách linh
hoạt nhằm đạt mục tiêu của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là ổn định tình
hình, phát biển bền vững và cơng bằng xã hội.
1.2.3. Nội dung của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với
người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam
1.2.3.1. Quy định mức và phương thức bồi thường khi thu hồi đất
Ở các nước có kinh tế thị trường và sở hữu tư nhân về đất đai, Nhà nước tiến hành
thương lượng với dân để mua lại đất (chứ không phải thu lại) theo giá hai bên chấp nhận
được. Mặc dù tính cưỡng chế rất ít được thể hiện, nhưng đa phần dân cư cũng chấp nhận
bán lại đất cho Nhà nước vì mục đích chung. Ở nước ta, do đất đai thuộc sở hữu toàn dân
nên khi thu hồi đất, Nhà nước không mua lại đất của người đang sử dụng mà chỉ bồi
thường cho người sử dụng theo các mức và chế độ khác nhau tùy theo từng thời kỳ lịch sử.
* Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm 1988
Giai đoạn này, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định 186/HĐBT ngày
31/5/1990 Quy định về việc đền bù thiệt hại đối với đất nơng nghiệp và đất có rừng. Tinh
thần của Quyết định này là người sử dụng đất nơng nghiệp, đất có rừng vào mục đích khác
phải đền bù thiệt hại về đất nơng nghiệp, đất có rừng cho Nhà nước và đền bù thiệt hại về
tài sản cho người có đất bị thu hồi để giao cho người sử dụng. Mức đền bù do Nhà nước
quy định theo từng loại đất và tài sản trên đất.
* Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm 1993
Giai đoạn này, Chính phủ ban hành Nghị định số 90/CP ngày 17/8/1994 về đền bù
thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 22/1998/NĐ CP ngày 24/4/1998 về đền bù
thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích cơng cộng thay thế cho Nghị định số 90/CP. Tinh thần cơ bản của 2 Nghị
định này như sau:
- Về đền bù đất:
Nghị định số 90/CP quy định, người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại về đất
theo giá đất do Nhà nước quy định tại Nghị định số 87/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ.
Cịn Nghị định số 22/1998/NĐ CP thì quy định người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại

về đất theo giá đất do nhà nước quy định tại Nghị định số 87/CP ngày 17/8/1994 nhân với
hệ số K (K là hệ số điều chỉnh với giao động từ - 0,25 đến 2,7 lần). Như vậy, so với Nghị
định số 90/CP thì giá đất để đền bù đối với người dân bị thu hồi đất đã được điều chỉnh
linh hoạt hơn (Hệ số K do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định cho phù hợp với tình hình
thực tiễn của từng dự án). Vậy là, từ 1993-2003 giá đền bù thiệt hại về đất đã từng bước
tiến dần đến giá thực tế để đảm bảo quyền lợi cho người bị thu hồi đất vì thực tiễn diễn ra
việc mua bán, chuyển nhượng quyền sử dụng đất với mức giá cao hơn giá đất do Chính
phủ quy định tại Nghị định số 87/CP ngày 17/8/1994.
- Về đền bù tài sản:
Người bị thu hồi đất có tài sản là nhà cửa, vật kiến trúc, cây trồng trên đất thì


P a g e | 13

được đền bù theo các quy định sau đây:
Thời điểm thực hiện Nghị định số 90/CP: Việc đền bù thiệt hại về tài sản được
thực hiện theo nguyên tắc đền bù theo giá trị còn lại (giá trị thực tế) khơng phân biệt là
cơng trình của Nhà nước, của doanh nghiệp hay của người dân.
Thời điểm thực hiện Nghị định số 22/1998/NĐ-CP việc đền bù thiệt hại về tài sản
được phân thành hai loại; loại có cơng trình kiên cố thì đền bù theo giá trị cịn lại của cơng
trình nhân với đơn giá xây dựng mới của cơng trình có tiêu chuẩn kỹ thuật tương đương;
loại có cơng trình đơn giản như nhà cấp 4, nhà tạm mức đền bù tính bằng 100% giá trị xây
dựng mới của cơng trình có tiêu chuẩn kỹ thuật tương đương.
Như vậy, so với Nghị định số 90/CP, Nghị định số 22/1998/NĐ-CP đã có sự phân
biệt về mức đền bù giữa cơng trình kiên cố với cơng trình không kiên cố theo hướng ủng
hộ những người nghèo (nhà cấp 4, nhà tạm thì khơng phân biệt nhà mới hay nhà cũ đều
được đền bù bằng 100% giá trị xây mới của cơng trình có tiêu chuẩn kỹ thuật tương
đương).
* Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm 2003
Giai đoạn này, Chính phủ ban hành Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày

03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất; Nghị định số
84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 Quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định số
69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 Quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi
đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Tinh thần chung của những Nghị định này là:
- Phạm vi điều chỉnh:
Nghị định số 197/2004/NĐ-CP của Chính phủ có phạm vi điều chỉnh rộng hơn
Nghị định số 22/1998/NĐ-CP của Chính phủ như: Ngồi quy định bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích cơng cộng như Nghị định số 22/1998/NĐ-CP, Nghị định số
197/2004/NĐ-CP còn quy định bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với các dự án phát
triển kinh tế theo Điều 36 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về hướng dẫn
thi hành Luật Đất đai; quy định đối với những dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển
chính thức (ODA), nếu việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo yêu cầu của nhà tài trợ
khác với quy định tại Nghị định này thì trước khi ký điều ước quốc tế, cơ quan chủ quản
đầu tư phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định. Trường hợp điều ước quốc
tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập có quy định khác với quy định tại Nghị đinh này
thì áp dụng theo quy định của điều ước quốc tế đó.
Đồng thời, Nghị định số 197/2004/NĐ-CP cũng quy định các trường hợp không
thuộc phạm vi áp dụng Nghị định này như:
Cộng đồng dân cư xây dựng, chỉnh trang các cơng trình phục vụ lợi ích chung của
cộng đồng bằng nguồn vốn đóng góp của nhân dân hoặc nhà nước hỗ trợ;
Khi nhà nước thu hồi đất không thuộc trường hợp đã giao cho người dân sử dụng.
- Bồi thường về đất:
Đây là nội dung quan trọng nhất, phức tạp nhất. Nội dung này quy định về trình
tự, thủ tục, nguyên tắc và phương pháp xác định nguồn gốc sử dụng đất đối với các trường
hợp sử dụng đất mà khơng có một trong các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất theo quy
định tại Khoản 1, 2 và khoản 5 Điều 50 của Luật Đất đai;
Quy định rõ những trường hợp được bồi thường, những trường hợp không được

bồi thường nhưng được hỗ trợ;


P a g e | 14

Quy định những trường hợp không được bồi thường và cũng không được hỗ trợ;
Quy định về bồi thường đất ở, đất nông nghiệp và các loại đất khác;
Quy định về diện tích đất được bồi thường là đất ở cho các trường hợp sử dụng
đất cụ thể;
Quy định về nghĩa vụ tài chính và các khoản phải trừ đối với các trường hợp sử
dụng đất ở nhưng chưa hồn thành nghĩa vụ tài chính đối với nhà nước theo phương pháp
khấu trừ trực tiếp trên phương án bồi thường;
Quy định nguyên tắc, phương pháp xác định giá đất ở để tính bồi thường cho sát
với giá thị trường trong điều kiện bình thường;
Quy định rõ mức hỗ trợ cụ thể đối với một số trường hợp cụ thể như diện tích hỗ
trợ, mức hỗ trợ đối với đất vườn, ao liền kề với đất ở trong cùng một thửa đất có nhà ở;
Quy định trách nhiệm của các bên trong việc bồi thường chậm thì xử lý về giá
như thế nào;
Quy định tỷ lệ phân chia đất ở trong trường hợp người sử dụng đất là thuê của nhà
nước, nhà chung cư cao tầng; quy định tỷ lệ bồi thường đối với các loại đất mà Nhà nước
chỉ thu hồi tạm thời để phục vụ cho thi công; quy định xử lý về bồi thường, hỗ trợ với một
số trường hợp đặc biệt như nhà thầu thi cơng gây mất an tồn cho hộ dân, làm mất đường
đi, gây ngập úng thì việc bồi thường, hỗ trợ được tiến hành như thế nào; v.v...
- Bồi thường về tài sản:
Tài sản của hộ gia đình, cá nhân xây dựng trên đất đủ điều kiện được bồi thường
thì được bồi thường 100% theo giá trị xây mới của cơng trình có tiêu chuẩn kỹ thuật tương
đương, không phân biệt quy mô, kết cấu, thời gian xây dựng (trước đây Nghị định số
90/CP chỉ đền bù theo giá trị còn lại; Nghị định số 22/1998/NĐ-CP đền bù theo theo chất
lượng còn lại đối với nhà kiên cố như nhà mái bằng, nhà tầng, nhà biệt thự còn nhà cấp 4
và nhà tạm thì được đền bù 100% theo giá xây mới);

Quy định về việc tính đơn giá vận chuyển đối với những cơng trình có thể tháo
dời để di chuyển;
Quy định xử lý đối với các trường hợp nhà và cơng trình chỉ bị phá dỡ một phần
mà phần cịn lại vẫn sử dụng được thì xác định như thế nào và bồi thường, hỗ trợ ra sao;
Quy định về bồi thường cây trồng, vật ni, đình chùa, miếu, nhà thờ họ tộc, quy
định xử lý đối với tài sản sau thu hồi có giá trị lớn thì phải thu hồi và tổ chức bán đấu giá
để giảm trừ tiền đầu tư cho cơng trình.
1.2.3.2. Quy định hỗ trợ người bị thu hồi đất
Nội dung này quy định về hỗ trợ của Nhà nước khi di chuyển đối với các trường
hợp hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất ở phải di chuyển đến nơi ở mới (khu tái định cư) thì
được hỗ trợ về tiền để di chuyển đồ dùng gia đình, hỗ trợ gạo, hỗ trợ tiền thuê nhà ở tạm
trong thời gian xây nhà mới tại khu tái định cư;
Quy định hỗ trợ ổn định đời sống;
Quy định chuyển đổi nghề và tạo việc làm đối với trường hợp nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất làm muối, đất nuôi trồng thuỷ sản thì áp dụng các
hình thức chuyển nghề như: đào tạo nghề, hỗ trợ bằng đất sản xuất kinh doanh như xây
kiốt để bán hàng, hỗ trợ bằng đất ở kết hợp với sản xuất kinh doanh;
Quy định hỗ trợ đối với đất cơng ích của xã, phường, thị trấn; quy định về hỗ trợ
tiền đất tái định cư đối với trường hợp người bị thu hồi đất không đủ tiền để mua đất tại
khu tái định cư;
Quy định mức hỗ trợ bằng tiền đối với trường hợp hộ gia đình, cá nhân tự tìm đất
tái định cư (không vào khu tái định cư tập trung do nhà nước xây dựng).


P a g e | 15

Điểm rất lưu ý trong phần nội dung hỗ trợ là quy định về "Hỗ trợ khác". Tức là
ngoài những quy định hỗ trợ kể trên, căn cứ tình hình thực tế chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp
tỉnh quyết định "hỗ trợ khác" cho phù hợp với tình hình thực tiễn tại địa phương. Nội dung
này được coi là điểm nút để tháo gỡ ách tắc trong công tác bồi thường hỗ trợ nhằm ổn định

đời sống và sản xuất cho người dân bị thu hồi đất.
1.2.3.2. Quy định phương thức và mức tài trợ tái định cư
Nội dung tái định cư quy định về điều kiện bắt buộc phải xây dựng các khu tái
định cư đa dạng về diện tích, kích thước. Cụ thể, khu tái định cư phải được xây dựng đồng
bộ về cơ sở hạ tầng (mặt bằng, hệ thống hạ tầng, cấp thốt nước, cây xanh, thơng tin liên
lạc...).
Khu tái định cư phải được chuẩn bị trước khi tiến hành cơng tác bồi thường, giải
phóng mặt bằng. Các khu tái định cư phải được lập theo trình tự về đầu tư xây dựng. Việc
bố trí tái định cư phải đảm bảo nguyên tắc ưu tiên hộ chấp hành, hộ gia đình chính sách và
phải được thực hiện một cách cơng khai, dân chủ để mọi người dân bị thu hồi đất biết, có
điều kiện tham gia, lựa chọn. Tuyệt đối khơng được áp đặt, khơng được bố trí tái định cư
trái với các nguyên tắc nêu trên.
1.2.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư đối với người dân bị thu hồi đất
1.2.4.1. Cơ sở pháp lý liên quan đến việc thu hồi đất
Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất là chính
sách công liên quan đến nhiều cơ quan và lĩnh vực quản lý nhà nước, nên cần dựa trên cơ sở
pháp lý đầy đủ, nhất quán, có hiệu lực thực thi cao.
Cơ sở pháp lý quan trọng nhất là Luật Đất đai. Đây là căn cứ pháp lý nền tảng để
người thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư dựa vào khi xác định cách
thức bồi thường, mức bồi thường, giá bồi thường và các biện pháp hỗ trợ di chuyển,
chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm, hỗ trợ ổn định sản xuất và đời sống cho người dân
bị thu hồi đất.
Cơ sở pháp lý quan trọng thứ hai là văn bản luật về tổ chức nhà nước. Bởi vì, để
cơng tác bồi thường, giải phóng mặt bằng thực hiện nhanh, chính xác và có hiệu quả thì chính
sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải được hoạch định ở cấp có đủ thơng tin, thẩm quyền
và giao cho cấp có năng lực thực hiện. Ngược lại, nếu chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư không được hoạch định và thực hiện như vậy sẽ gặp nhiều khó khăn vướng mắc, thậm chí
thất bại.
Cơ sở pháp lý quan trọng thứ ba là văn bản luật về quản lý tài chính cơng. Bởi vì

chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư liên quan đến nhiều chính sách khác như chính
sách tài chính trong việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, chuyển
nhượng đất; chính sách thuế đất; chính sách định giá đất v.v... Ngồi ra các quy định về chi
ngân sách nhà nước hỗ trợ quá trình thu hồi đất cũng có vai trị quan trọng, quyết định tỷ lệ
bồi thường giữa những người sử dụng đất có nguồn gốc khác nhau, quyết định các mức bồi
thường khác nhau....
1.2.4.2. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, xây dựng và phát triển nhà ở
Ở nước ta quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng là một công
cụ của Nhà nước nhằm thống nhất quản lý đất đai và xây dựng cơng trình trên đất. Thông
qua công tác quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, Nhà nước thực hiện chủ trương
phát triển kinh tế, văn hố, xã hội, bảo vệ mơi sinh, mơi trường, điều chỉnh việc sử dụng
đất đai, xây dựng v.v... ngăn chặn những tiêu cực trong sử dụng đất đai và trong xây dựng
các bất động sản. Các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước đều căn cứ vào


P a g e | 16

chiến lược phát triển kinh tế - xã hội;
Căn cứ vào điều kiện và thực trạng sử dụng đất đai, gắn với quy hoạch xây dựng
Quy hoạch chỉ ra tổng thể quỹ đất sử dụng vào xây dựng đô thị, quỹ đất xây dựng kết cấu
hạ tầng kỹ thuật, các cơng trình cơng cộng, lợi ích quốc gia, quốc phòng, an ninh, quỹ đất
xây dựng khu dân cư nông thôn, đất dùng cho phát triển các ngành kinh tế, văn hóa, giáo
dục, y tế, xã hội, thể dục thể thao. Cụ thể hơn, Nhà nước cịn quy hoạch từng khu đất, từng
lơ đất của từng vùng, từng đô thị, từng khu dân cư nông thôn, khu phát triển công nghiệp,
thương mại, dịch vụ. Trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng,
các ngành, các địa phương, các tổ chức, hộ gia đình cá nhân được Nhà nước giao đất hoặc
cho thuê đất phải triển khai sử dụng đất theo đúng quy hoạch và quy chuẩn xây dựng.
Việc đền bù, hỗ trợ, tái định cư phải theo quy hoạch, Kế hoạch sử dụng đất đai. Các
cơng trình xây dựng, phát triển nhà ở không đúng theo quy hoạch thường không được hưởng
chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Chính vì vậy mức độ khoa học, chuẩn xác, đúng

đắn và ổn định của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ảnh hưởng rất lớn đến chính sách bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư.
Nếu khi lập quy hoạch, kế hoạch khơng tính tốn, cân nhắc kỹ khiến cho quy
hoạch, kế hoạch không khoa học, không khả thi, tùy tiện thay đổi thì việc hoạch định và
thực thi chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư sẽ gặp gấp bội khó khăn. Nếu quy
hoạch, kế hoạch khiến phải thu hồi nhiều đất đai thuộc khu dân cư, những cơng trình lớn
thì chi phí bồi thường, giải phóng mặt bằng sẽ rất lớn.
Ngược lại, nếu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai, xây dựng và phát triển nhà ở
ổn định, được tiến hành bài bản, nhất quán, được cơng khai cho tồn dân biết, thì chính
sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư sẽ thuận lợi hơn.
1.2.4.3. Hoạt động giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất và quyền sở hữu nhà
Hoạt động giao đất, cho thuê đất quyết định đến tiến độ của cơng tác bồi thường,
giải phóng mặt bằng. Nếu hoạt động giao đất, cho thuê đất tiến hành nhanh thì công tác bồi
thường sẽ tiến hành nhanh và ngược lại. Trong quá trình giao đất, cho thuê đất hoạt động
thẩm duyệt giữ vai trò quan trọng và mất nhiều thời gian do liên quan đến nhiều ngành,
nhiều cấp. Nếu hoạt động này được đẩy nhanh thì quá trình bồi thường sẽ thuận lợi hơn.
Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở cũng có vai trị
quan trọng trong việc xác định tính hợp pháp của đất và tài sản gắn liền với đất để làm căn
cứ xác định thửa đất đó có được bồi thường hay khơng. Trong q trình cấp chứng nhận
quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở thì hoạt động điều tra, đo đạc, làm các thủ tục
nhà đất giữ vai trò quyết định. Nếu các hoạt động này làm có chất lượng việc bồi thường sẽ
dễ dàng hơn.
1.2.4.4. Nguồn vốn để thực hiện cơng tác bồi thường, giải phóng mặt bằng
Nguồn vốn để thực hiện công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng bao gồm vốn
từ ngân sách nhà nước, vốn của chủ dự án và các nguồn vốn khác.
Vốn từ Ngân sách nhà nước là cơ bản, quan trọng, chiếm tỷ trọng lớn và thường
được bố trí cho những cơng trình trọng điểm như giao thơng, thuỷ điện, đê điều, điện,
nước, sân bay, bến cảng, các cơng trình an sinh xã hội v.v... Đây là những cơng trình có số
vốn lớn, thời gian thu hồi vốn lâu.

Các nguồn vốn khác, bao gồm vốn của các doanh nghiệp, vốn vay của các tổ chức
phi chính phủ; vốn nhận viện trợ từ nước ngoài và vốn huy động từ sự đóng góp của nhân
dân đều là những nguồn vốn quan trọng và ngày càng chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu
nguồn vốn.


P a g e | 17

Nguồn vốn để thực hiện cơng tác bồi thường, giải phóng mặt bằng là một trong
những nhân tố quyết định đến tiến độ của công tác giải phóng mặt bằng. Thực tiễn cho
thấy, rất nhiều cơng trình do thiếu vốn hoặc bố trí vốn khơng kịp thời nên quá trình thực
hiện đã phát sinh rất nhiều vướng mắc. Về nguyên tắc ngay sau khi phương án bồi thường
được phê duyệt thì phải chi trả ngay tiền bồi thường cho các hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi
đất nhưng do khơng có tiền hoặc thiếu tiền nên khơng chi trả kịp thời. Đến khi có tiền chi
trả thì giá đất, giá vật liệu xây dựng tăng cao, người dân không nhận tiền và đề nghị phải
tính trượt giá (tính lại theo giá thị trường) làm nảy sinh thêm vơ vàn khó khăn.
1.2.4.5. Chính sách định giá quyền sử dụng đất của Việt Nam
Điều 11 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP của Chính phủ quy định:
1. Khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất khơng thơng qua
hình thức đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất, cho
thuê đất, phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất và trường hợp doanh nghiệp Nhà nước tiến hành cổ phần hóa lựa
chọn hình thức giao đất mà giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định tại
thời điểm giao đất, cho thuê đất, thời điểm quyết định thu hồi đất, thời điểm
tính giá đất vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa chưa sát với giá chuyển
nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường
thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất
thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp.
2. Giá đất cụ thể được xác định lại theo quy định tại khoản 1 Điều này
không bị giới hạn bởi các quy định tại khoản 5 Điều 1 Nghị định số 123/2007/

NĐ-CP ngày 27 tháng 7 năm 2007 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều
của Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 về phương
pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất [18, tr. 311].
Giá của quyền sử dụng đất là căn cứ quan trọng để tính mức bồi thường. Ở nước
ta Nhà nước quy định giá quyền sử dụng đất có tính đến giá thị trường. Cách làm này đáp
ứng yêu cầu bảo đảm lợi ích cho người sử dụng đất nhưng gây khó khăn cho xác định mức
đền bù. Ví dụ, khi xác định giá đất để tính mức bồi thường cán bộ thực hiện bồi thường
phải nắm được giá thị trường. Với chế độ sở hữu tư nhân, đất đai có thể được mua bán tự
do dẫn đến đất đai có "Giá trị trao đổi". Giá trị của đất đai được biểu hiện dưới hình thức
tiền tệ, đó cũng chính là "Giá cả của đất đai" và cũng là "Giá đất" mà chúng ta thường gọi.
Ở Việt Nam khơng có giá đất, chỉ có giá quyền sử dụng đất theo mục đích.
Về lý thuyết, giá đất phụ thuộc vào độ màu mỡ của đất, vị trí của lô đất, cung cầu
trên thị trường, khả năng sinh lợi của đất; loại, cấp hạng, vị thế khu vực của đất… Giá thực
tế trên thị trường là kết quả tổng hợp của các yếu tố trên đây và bên trong đó cịn chịu tác
động của nhiều yếu tố khác như: sự khan hiếm, lịng ham muốn, khả năng mua, có thị
trường hay khơng vv... Ở nước ta Nhà nước có chính sách quy định về nguyên tắc và các
phương pháp xác định giá. Có phương pháp được áp dụng phổ biến để định giá cho nhiều
loại đất, nhưng cũng có phương pháp chỉ sử dụng trong phạm vi hẹp để định giá một vài
loại đất đai đặc thù. Tuy nhiên, trong công tác định giá không phải mỗi phương pháp định
giá chỉ sử dụng riêng, mà cịn có sự kết hợp giữa các phương pháp. Điều này càng làm cho
việc xác định giá thêm khó khăn. Các phương pháp định giá chủ yếu bao gồm:
* Phương pháp so sánh trực tiếp
Phương pháp này là phương pháp xác định mức giá thơng qua việc tiến hành phân
tích các mức giá thực tế đã chuyển nhượng trên thị trường của các thửa đất tương tự (nhà ở
hoặc đất đai trống) để so sánh, xác định giá của thửa đất cần định giá. Đây là phương pháp


P a g e | 18

hay được sử dụng nhất để định giá thửa đất là nhà ở hoặc đất trống ở các khu vực dân cư

hoặc thương mại dịch vụ.
* Phương pháp thu nhập
Phương pháp này là một phương pháp định giá được sử dụng để ước tính giá trị
thị trường của một tài sản dựa trên các thu nhập mà tài sản đó đem lại hoặc có khả năng
đem lại trong tương lai. Giá trị tài sản được ước tính bằng việc vốn hố thu nhập ước tính
trong tương lai kể cả tổng thu nhập hoặc thu nhập ròng. Phương pháp này được áp dụng
chủ yếu để định giá những thửa đất có khả năng cho thu nhập hoặc có khả năng sinh lời
như khách sạn, nhà hàng, đất xây dựng các khu công nghiệp.
* Phương pháp chiết trừ
Phương pháp này là phương pháp xác định giá đất của thửa đất có tài sản gắn liền
với đất bằng cách loại trừ phần giá trị tài sản gắn liền với đất ra khỏi tổng giá trị đất (bao
gồm giá trị của đất và giá trị của tài sản gắn liền với đất). Phương pháp này thường được
sử dụng trong trường hợp khơng có đủ số liệu về giá thị trường của thửa đất trống tương tự
để áp dụng phương pháp so sánh trực tiếp, trong khi đó có thể thu thập số liệu về giá thị
trường của các thửa đất có tài sản gắn liền với đất tương tự với thửa đất cần xác định giá.
* Phương pháp thặng dư
Phương pháp này là phương pháp xác định giá đất của thửa đất trống có tiềm
năng phát triển theo quy hoạch hoặc được phép chuyển đổi mục đích sử dụng để sử dụng
tốt nhất bằng cách loại trừ phần chi phí ước tính để tạo ra sự phát triển ra khỏi tổng giá trị
phát triển giả định của thửa đất. Phương pháp này thường được áp dụng trong trường hợp
xác định giá đất của các thửa đất trống có tiềm năng phát triển do thay đổi quy hoạch hoặc
do chuyển mục đích sử dụng đất trong khi khơng có giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất
tương tự trên thị trường để áp dụng phương pháp so sánh trực tiếp.
Nói chung, định giá quyền sử dụng đất làm căn cứ tính bồi thường là khâu khó
khăn, phức tạp nhất ở nước ta hiện nay.
1.2.4.6. Năng lực tổ chức thực hiện của cơ quan thực thi chính sách bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư
Năng lực tổ chức thực hiện của cơ quan thực thi chính sách bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư có ảnh hưởng khơng nhỏ đến tiến độ, chất lượng của cơng tác bồi thường, giải
phóng mặt bằng. Nếu cơ quan này có đủ quyền hạn và con người đồng thời có sự phối hợp

một cách đồng bộ, thống nhất giữa các ngành, các cấp và đặc biệt nếu nhận được sự quan
tâm, chỉ đạo thường xuyên, liên tục của cấp uỷ đảng, sự vào cuộc quyết liệt của cả hệ
thống chính trị cộng với đội ngũ cán bộ làm cơng tác bồi thường có ý thức trách nhiệm,
cơng tác tun truyền vận động phổ biến chính sách của Nhà nước được làm tốt thì cơng
tác bồi thường, tái định cư được thực hiện tốt và ngược lại.
Ngoài ra, cịn phải kể đến sự hợp tác từ phía những người dân có đất bị thu hồi.
Nếu người dân có ý thức trách nhiệm tốt thì cơng tác giải phóng mặt bằng sẽ nhanh chóng.
Ngược lại, nếu họ cố ý kéo dài thời gian, không chịu thực hiện những quy định của Nhà
nước thì cơng tác bồi thường, tái định cư sẽ rất khó thực hiện.
Ngồi những nhân tố rất cơ bản nêu trên thì điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế,
điều kiện xã hội cũng có ảnh hưởng khơng nhỏ đến chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam.
1.3. KINH NGHIỆM VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ ĐỐI
VỚI NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT
1.3.1. Kinh nghiệm về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư quốc tế
1.3.1.1. Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ở Trung Quốc


P a g e | 19

Ở Trung Quốc, có thể nói, mục tiêu bao trùm lên chính sách bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư là hạn chế đến mức tối đa việc thu hồi đất, giải tỏa mặt bằng, cũng như số
lượng người bị ảnh hưởng bởi việc thu hồi đất để thực hiện dự án đầu tư. Nếu như việc thu
hồi đất là khơng thể tránh khỏi thì có sự chuẩn bị cẩn thận phương án đền bù, trên cơ sở
tính tốn đầy đủ lợi ích của Nhà nước, tập thể và cá nhân, đảm bảo cho những người bị thu
hồi đất có thể khơi phục lại hoặc cải thiện mức sống so với trước khi bị thu hồi đất.
Pháp luật Trung Quốc quy định, khi Nhà nước thu hồi đất thì người sử dụng đất
sau đó có trách nhiệm bồi thường cho người sử dụng đất trước. Người bị thu hồi đất được
thanh toán ba loại tiền: Tiền bồi thường đất, tiền trợ cấp về tái định cư, tiền bồi thường hoa
màu trên đất. Cách tính tiền bồi thường đất và tiền trợ cấp tái định cư căn cứ theo tổng giá

trị tổng sản lượng của đất những năm trước đây rồi nhân với hệ số. Tiền bồi thường cho
hoa màu, cho các loại tài sản trên đất được tính theo giá cả hiện tại.
Mức bồi thường cho giải tỏa mặt bằng được thực hiện theo nguyên tắc đảm bảo
cho người dân có cuộc sống bằng hoặc cao hơn nơi ở cũ. Việc quản lý giải phóng mặt bằng
được giao cho các cục quản lý tài nguyên đất ở địa phương đảm nhiệm. Tổ chức, cá nhân
được quyền sử dụng thửa đất sẽ trả tiền thuê cho đơn vị giải tỏa mặt bằng.
Việc bồi thường nhà ở cho dân ở thành phố khác với việc bồi thường cho dân ở
nơng thơn, bởi có sự khác nhau về hình thức sở hữu đất đai ở thành thị và nông thôn. Nhà
ở của người dân thành phố, Nhà nước bồi thường bằng tiền là chính, với mức giá do thị
trường đất đai quyết định qua các tổ chức trung gian để đánh giá, xác định giá. Với người
dân nông thôn, Nhà nước thực hiện theo những cách thức rất linh hoạt, theo đó, mỗi đối
tượng khác nhau sẽ có cách bồi thường khác nhau: tiền bồi thường về sử dụng đất; tiền bồi
thường về hoa màu; bồi thường tài sản tập thể.
Theo đánh giá của một số chuyên gia tái định cư, sở dĩ Trung Quốc có những
thành cơng nhất định trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là do đã làm tốt các
việc sau đây:
Thứ nhất, đã xây dựng các chính sách và thủ tục rất chi tiết, ràng buộc đối với các
hoạt động tái định cư, đảm bảo mục tiêu tạo cơ hội phát triển cho người dân tái định cư, tạo
các nguồn lực sản xuất cho những người tái định cư.
Thứ hai, năng lực thể chế của các chính quyền địa phương khá mạnh. Chính
quyền cấp tỉnh chịu trách nhiệm hồn tồn trong việc thực hiện chương trình bồi thường
hỗ trợ tái định cư.
Thứ ba, quyền sở hữu đất đai tập thể làm cho việc thực hiện bồi thường hỗ trợ tái
định cư có nhiều thuận lợi, đặc biệt là ở nơng thôn. Tiền đền bù cho đất đai bị mất không
trả cho từng hộ gia đình mà được cộng đồng sử dụng để tìm kiếm, phát triển đất đai mới
hoặc mua của các cộng đồng sở tại hay dùng để phát triển kết cấu hạ tầng. Chính quyền
thơn, xã chịu trách nhiệm phân chia cho các hộ bị ảnh hưởng.
Bên cạnh những thành cơng như vậy, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
của Trung Quốc cũng bộc lộ những tồn tại nhất định mà chủ yếu là vấn đề việc làm; tốc độ
tái định cư chậm, thiếu đồng bộ, thực hiện giải phóng mặt bằng trước khi xây xong nhà tái

định cư [4, tr. 5-7].
1.3.1.2. Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của Singapore
Ở Singapore mức đền bù thiệt hại căn cứ vào giá trị đất đai của chủ sở hữu. Các
chi phí tháo dỡ, di chuyển hợp lý, chi phí mua vật tư thay thế, thuế sử dụng nhà mới…đều
được tính tốn cân đối trong mức đền bù. Nếu người dân không tin tưởng Nhà nước, có thể
thuê một tổ chức định giá tư nhân để định giá lại và chi phí do Nhà nước chịu. Kinh
nghiệm xác định giá đền bù cho thấy, Nhà nước Singapore đền bù giá thấp hơn giá hiện


P a g e | 20

tại, vì giá đất đai hiện tại đã bao gồm giá trị gia tăng do Nhà nước đầu tư hạ tầng, do đó
Nhà nước điều tiết một phần giá trị đã đầu tư. Nhà nước không đáp ứng yêu cầu đền bù
theo giá trong tương lai.
Ngoài ra, các yếu tố sau đây cũng được xem xét khi đền bù: giá trị đất gia tăng do
công trình cơng cộng đi ngang qua, Nhà nước sẽ điều tiết; ngược lại cơng trình cơng cộng
ảnh hưởng xấu đến thửa đất (như tiếng ồn, khói bụi, người ngồi có thể nhìn vào nhà…),
Nhà nước sẽ tăng đền bù; cơng trình cắt manh mún thửa đất hiện hữu, chi phí để hồn tất
thủ tục cho thửa đất cịn lại do Nhà nước đài thọ.
Tuy nhiên, cũng có những yếu tố khơng chấp nhận khi tính mức đền bù là: địi
được thưởng để di dời sớm hoặc muốn ở lại chỗ cũ nên đòi tăng đền bù mới chịu đi; đòi
bồi thường vào việc đầu tư thêm vào căn nhà, sau khi đã có quyết định giải tỏa, trừ khi căn
nhà quá tệ cần được sơn sửa lại. Trong vòng 2 năm công bố giải tỏa mà cố ý xây dựng nhà
lớn đẹp để đòi đền bù; đòi đền bù theo giá đã mua (ý định đầu cơ đất đai); hoạt động kinh
doanh nhưng khơng có giấy phép, khơng có căn cứ pháp lý để đền bù; tổ chức, cá nhân sử
dụng đất đai bất hợp pháp. Ngoài ra, sự gia tăng giá đất trong vòng 7 năm do sự phát triển
của hạ tầng công cộng cũng được xem xét điều tiết.
Phương thức thanh toán khi đền bù là trả trước 20% khi chủ nhà thực hiện việc
tháo dỡ, phần còn lại trả khi hoàn tất việc di dời. Nếu hộ gia đình có nhu cầu cấp bách về
nhà ở, sẽ thu xếp cho thuê với giá phù hợp.

Ngoài ra, Nhà nước Singapore cịn có các chính sách hỗ trợ khác đảm bảo quyền
lợi của chủ đất phải di dời. Trong q trình đền bù, chủ đất có quyền khiếu kiện về giá trị
đền bù. Hội đồng đền bù sẽ là tổ chức quyết định giá trị đền bù đối với người khởi kiện.
Nếu chủ đất vẫn khơng đồng ý có thể đưa vụ việc lên Tịa Thượng thẩm.
Ở Singapore khơng có trường hợp người nơng dân tự chuyển nhượng đất đai cho
nhà đầu tư để xây dựng các khu dân cư như ở Việt Nam. Lý do là thời gian sử dụng đất đai
khác nhau và Nhà nước không cho phép. Mọi việc làm thay đổi mục đích sử dụng phải
thơng qua cơ quan nhà nước. Nhà nước đóng vai trò trung gian giữa người sử dụng đất và
chủ đầu tư, tránh những tiêu cực trong việc đền bù giải tỏa và không để ảnh hưởng xấu đến
việc thực hiện dự án theo quy hoạch nói riêng và phát triển kinh tế nói chung.
Nhìn chung, chính sách đền bù ở Singapore được tiến hành thận trọng, nhất là đất
đai của tư nhân, với các văn bản luật quy định chặt chẽ, tạo điều kiện thuận lợi và chính sách
đền bù công bằng đối với mọi tổ chức, cá nhân, do đó tạo được sự đồng thuận cao trong xã
hội. Việc giải tỏa di dời ít làm xáo trộn cơng ăn việc làm của người dân (do đất đai nước
Singapore quá nhỏ bé nên việc đi lại thuận tiện). Tỷ lệ cưỡng chế không đáng kể, dưới 1%.
[4, tr. 15-16].
1.3.2. Kinh nghiệm của một số địa phương trong nước
1.3.2.1. Kinh nghiệm của Đà Nẵng
Thành phố Đà Nẵng đã và đang được đánh giá là thành phố thực hiện tốt nhất cả
nước về cơng tác bồi thường, giải phóng mặt bằng. Theo đánh giá của Giáo sư, Tiến sỹ Trịnh
Duy Luân, Viện Xã hội học - Viện Khoa học Xã hội Việt Nam, thì trong vấn đề thu hồi đất
đai, giải phóng mặt bằng và tái định cư có đến 92% người dân thành phố Đà Nẵng sẵn
sàng chấp hành" [3, tr. 20].
Có được kết quả tốt như vậy là do thành phố đã làm tốt những công việc sau:
Một là, trong quá trình kiểm đếm đất đai, vật kiến trúc, cây cối hoa màu làm cơ sở
để lập phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, đại đa số các hộ gia đình trong diện bồi
thường giải phóng mặt bằng đã được tham gia. Điều này cho thấy mức độ cơng khai hóa
rất cao của chính quyền thành phố. Vì thế, q trình giải tỏa, chỉnh trang đơ thị diễn ra