Quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính của người sử dụng đất

NGUYỄN THỊ DIỆU HIỀN

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ DIỆU HIỀN

LUẬN VĂN CAO HỌC

QUYỀN TIẾP CẬN THƠNG TIN TRONG HỒ SƠ ĐỊA
CHÍNH CỦA NGƢỜI SỬ DỤNG ĐẤT

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NĂM 2014

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2014


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ DIỆU HIỀN

QUYỀN TIẾP CẬN THƠNG TIN TRONG HỒ SƠ
ĐỊA CHÍNH CỦA NGƢỜI SỬ DỤNG ĐẤT

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành Luật Kinh tế
Mã số: 60380107

Người hướng dẫn khoa học: TS. Đặng Anh Quân

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2014


LỜI CAM ĐOAN
Tơi cam đoan những nội dung được trình bày ở đây là cơng trình nghiên cứu của
riêng tơi. Các số liệu nêu trong luận văn này là trung thực và tất cả thơng tin tham khảo
đều được trích dẫn nguồn cụ thể, chính xác. Tơi rất mong nhận được những ý kiến đóng
góp đối với nội dung nghiên cứu của đề tài này.
\
TP. Hồ Chí Minh, ngày 14 tháng 11 năm 2014
Nguyễn Thị Diệu Hiền


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

BTNMT
FIG
STNMT
PGS.
PTNMT
Q.
ThS.
TS.
TP
UBND

Bộ Tài nguyên và Môi trường
Liên đoàn Chuyên viên Đo đạc quốc tế

Sở Tài nguyên và Mơi trường
Phó Giáo sư
Phịng Tài ngun và Mơi trường
Quận
Thạc sĩ
Tiến sĩ
Thành phố
Ủy ban nhân dân


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 1
1. Lý do chọn đề tài ..................................................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu .............................................................................................. 2
3. Mục đích nghiên cứu ............................................................................................... 4
4. Phạm vi nghiên cứu ................................................................................................. 4
5. Phương pháp nghiên cứu......................................................................................... 4
6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài..................................................... 5
7. Bố cục của đề tài ..................................................................................................... 5
CHƢƠNG 1. KHÁI QUÁT VỀ QUYỀN TIẾP CẬN THƠNG TIN TRONG
HỒ SƠ ĐỊA CHÍNH CỦA NGƢỜI SỬ DỤNG ĐẤT ............................................ 6
1.1. Các khái niệm liên quan ....................................................................................... 6
1.1.1. Hồ sơ địa chính ................................................................................................. 6
1.1.2. Người sử dụng đất ........................................................................................... 11
1.1.3. Quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính của người sử dụng đất......... 14
1.2. Sự cần thiết phải đảm bảo quyền tiếp cận thơng tin trong hồ sơ địa chính của
người sử dụng đất ...................................................................................................... 17
1.3. Nội dung pháp luật về quyền tiếp cận thơng tin trong hồ sơ địa chính của người
sử dụng đất ................................................................................................................ 18
1.3.1. Xây dựng và quản lý hồ sơ địa chính .............................................................. 18

1.3.2. Cung cấp thơng tin từ hồ sơ địa chính ............................................................ 22
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ........................................................................................ 26
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG VÀ PHƢƠNG HƢỚNG HOÀN THIỆN PHÁP
LUẬT ĐẢM BẢO QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN TRONG HỒ SƠ ĐỊA
CHÍNH CỦA NGƢỜI SỬ DỤNG ĐẤT ................................................................ 27
2.1. Thực trạng quyền tiếp cận thơng tin trong hồ sơ địa chính của người sử dụng
đất .............................................................................................................................. 27
2.2. Đánh giá các điều kiện đảm bảo quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính
của người sử dụng đất ............................................................................................... 30
2.2.1. Hệ thống chính sách pháp luật ....................................................................... 30
2.2.2. Hệ thống cơ quan quản lý đất đai ................................................................... 41
2.2.3. Hồ sơ địa chính ............................................................................................... 56


2.2.4. Hệ thống thông tin đất đai ...................................................................... 62
2.2.5. Ý thức của người sử dụng đất ......................................................................... 65
2.3. Phương hướng hồn thiện pháp luật đảm bảo quyền tiếp cận thơng tin trong hồ
sơ địa chính của người sử dụng đất ........................................................................... 67
2.3.1. Hồn thiện hệ thống, chính sách pháp luật .................................................... 67
2.3.2. Kiện toàn cơ cấu tổ chức cơ quan quản lý đất đai ......................................... 70
2.3.3. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ quản lý đất đai ..................................... 71
2.3.4. Xây dựng và hồn thiện hồ sơ địa chính, hệ thống thông tin đất đai ............ 73
2.3.5. Nâng cao ý thức, phát huy vai trò của người sử dụng đất trong việc đảm bảo
quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính ......................................................... 76
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ........................................................................................ 78
KẾT LUẬN .............................................................................................................. 79


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1.

Lý do chọn đề tài

Đất đai vừa là môi trường sống vừa là tư liệu sản xuất đặc biệt không thể thay
thế. Cùng với sự phát triển của xã hội, nhu cầu sử dụng đất ngày càng gia tăng, đất đai
trở thành tài sản có giá trị lớn và được đưa vào đầu tư kinh doanh. Theo đó, thông tin
đất đai được lưu trữ trong hồ sơ địa chính sẽ mang lại những lợi ích to lớn cho nhiều
chủ thể liên quan trong quá trình quản lý, sử dụng đất và bảo vệ chủ quyền của mình.
Ngồi ra, thơng tin đất đai rõ ràng và chính xác là điều kiện đầu tiên đảm bảo an toàn
pháp lý trong giao dịch và sự minh bạch của thị trường bất động sản, từ đó góp phần
thúc đẩy kinh tế phát triển bền vững và ổn định xã hội. Vì vậy, việc đảm bảo quyền
tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính của người sử dụng đất là một vấn đề hết sức
quan trọng, khơng chỉ có ý nghĩa với người sử dụng đất, mà cịn có ý nghĩa cho toàn xã
hội. Đặc biệt, với mục tiêu xây dựng nhà nước dân chủ, pháp trị thì việc ghi nhận và
bảo đảm tất cả các quyền của con người, trong đó có quyền tiếp cận thơng tin đất đai
trở nên cực kỳ quan trọng, nó là cơ sở để người dân thực hiện quyền tự do, dân chủ của
mình.
Tuy nhiên, hiện nay quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính chưa được
quy định cụ thể và tập trung trong một văn bản quy phạm pháp luật thống nhất. Do đó,
việc triển khai thực hiện tại mỗi địa phương mỗi khác. Ngồi ra, vì nhiều ngun nhân
khác, như những hạn chế của hồ sơ địa chính, của cán bộ, cơ quan quản lý thông tin đất
đai,…v.v dẫn đến việc tiếp cận, khai thác và sử dụng các thông tin trong hồ sơ địa
chính của người sử dụng đất gặp rất nhiều khó khăn. Vì vậy, mặc dù từ năm 1994, nhà
nước ta đã bắt đầu chú trọng đến việc xây dựng hồ sơ địa chính, nhưng chủ yếu vẫn chỉ
nhằm mục đích quản lý nhà nước về đất đai. Từ sau Thông tư 09/2007/TT-BTNMT
ngày 02 tháng 08 năm 20007 của Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn việc lập,
chỉnh lý, quản lý hồ sơ địa chính, vấn đề tiếp cận thông tin đất đai của người sử dụng
đất đã được chú trọng hơn trước, nhưng cho đến nay vẫn cịn rất nhiều hạn chế cần

phải khắc phục.
Vì những lẽ trên, vấn đề “Quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính của
người sử dụng đất” là một đề tài mang tính cấp thiết, địi hỏi cần có một nghiên cứu


2

nghiêm túc và cụ thể. Do đó, tác giả đã chọn đề tài “Quyền tiếp cận thông tin trong
hồ sơ địa chính của ngƣời sử dụng đất” để làm đề tài Luận văn Thạc sĩ Luật học.
2.

Tình hình nghiên cứu

“Quyền tiếp cận thơng tin” nói chung là một đề tài không quá mới mẻ. Vấn đề
này đã được thảo luận nhiều lần tại các buổi tọa đàm, hội thảo như Hội thảo Quốc tế về
Quyền tiếp cận thông tin: thực tiễn ở Việt Nam, Đan Mạch và quốc tế do Viện nghiên
cứu Quyền con người (thuộc Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh)
và Viện Nhân quyền Đan Mạch phối hợp tổ chức ngày 05 tháng 10 năm 2006 tại Hà
Nội, Hội thảo Quốc tế về xây dựng Luật Tiếp cận thông tin tại Việt Nam vào tháng 05
năm 2009, Hội thảo về lấy ý kiến xây dựng Luật Tiếp cận thông tin: bảo vệ quyền được
thông tin của công dân vào tháng 07 năm 2009 và Hội thảo Quốc tế: “Luật Tiếp cận
thông tin - kinh nghiệm một số nước trên thế giới” được tổ chức tại Nha Trang vào
tháng 08 năm 2009.
Ngoài ra, cũng có nhiều Khóa luận tốt nghiệp, Luận văn, Luận án liên quan như:
“Quyền được thông tin của công dân - những vấn đề lý luận và thực tiễn” (Khóa luận
tốt nghiệp năm 2011 của Nguyễn Thị Thanh Thúy), “Quyền được thông tin của công
dân trong hoạt động quản lý nhà nước - những vấn đề lý luận và thực tiễn” (Khóa luận
tốt nghiệp của Đào Thị Phương Mai năm 2012), “Pháp luật về quyền tiếp cận thông tin
của công dân trong quản lý nhà nước” (Luận văn Thạc sĩ năm 2012 của Vũ Thị Tố
Chinh) và gần đây nhất là Luận án Tiến sĩ Luật học năm 2014 “Quyền được thông tin

của công dân ở Việt Nam hiện nay” của TS. Thái Thị Tuyết Dung.
Nhiều cơng trình nghiên cứu khác trong các tạp chí khoa học chuyên ngành,
sách chuyên khảo cũng khá phong phú, có thể kể đến là “Quyền tiếp cận thông tin:
Quy định quốc tế và đặc điểm chung của luật một số nước” (Tường Duy Kiên - Tạp chí
Nghiên cứu Lập pháp số 30-31 tháng 1/2008); các bài viết đăng trên tạp chí Nghiên
cứu Lập pháp số 17 tháng 9/2009 “Quyền tiếp cận thông tin - điều kiện thực hiện các
quyền con người và quyền công dân”- PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng, “Thực trạng quyền
tiếp cận thông tin ở Việt Nam”- ThS. Dương Thị Bình, “Thơng tin được tiếp cận và nội
hàm của quyền tiếp cận thông tin”- Chu Thị Thái Hà; bài viết đăng trên Tạp chí Khoa
học Pháp lý số 01(74)/2013 của TS. Phan Huy Hồng “Quyền và bảo đảm quyền tiếp


3

cận thơng tin trong luật quốc tế, luật nước ngồi và luật Việt Nam”; các bài viết của Lê
Thị Hồng Nhung “Tiếp cận quyền tiếp cận thông tin dưới gốc độ quyền con người”Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 5 (190)/2011, “Quyền tiếp cận thông tin từ gốc độ xã
hội quyền con người”- Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 24 (209)/2011, “Khái niệm
bảo đảm pháp lý quyền tiếp cận thơng tin”- Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 4
(312)/2014; bài viết đăng trên Tạp chí Khoa học Pháp lý số 4 (59)/2010 “Quá trình
phát triển của quyền tiếp cận thông tin” và sách chuyên khảo năm 2011 “Quyền tiếp
cận thông tin và quyền riêng tư ở Việt Nam và một số quốc gia” của ThS. Thái Thị
Tuyết Dung.
Những nghiên cứu trên đây là nguồn tài liệu quý giá để tác giả có cái nhìn tổng
quan về lý luận và thực tiễn của quyền tiếp cận thông tin. Tuy nhiên, tất cả các cơng
trình này cũng chỉ là những nghiên cứu về quyền tiếp cận thơng tin nói chung, chứ
khơng phân tích trong một lĩnh vực cụ thể, đặc biệt là lĩnh vực đất đai.
Do đó, đề tài mà tác giả lựa chọn “Quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa
chính của người sử dụng đất” là một đề tài tương đối mới, khơng có nhiều cơng trình
nghiên cứu chun sâu.
Từ năm 2009 chỉ có một số cơng trình rải rác như bài viết đăng trên Tạp chí

Nghiên cứu Lập pháp số 17 (154)/2009 của Nguyễn Thị Thu Vân “Cơ chế đảm bảo
quyền tiếp cận thông tin đất đai”; Luận văn Thạc sĩ của Lê Thị Hồng Nhung năm 2010
“Bảo đảm pháp lý về quyền được thông tin của công dân trong quản lý nhà nước về đất
đai”. Từ sau năm 2010, liên quan đến “thông tin đất đai”, TS. Đặng Anh Quân là người
có nhiều nghiên cứu nổi bật. Cụ thể là Luận án Tiến sĩ “Hệ thống đăng ký đất đai theo
pháp luật đất đai Việt Nam và Thụy Điển” năm 2011 và bài viết cùng với ThS. Võ
Trung Tín “Về hệ thống thơng tin đất đai, một vài góp ý cho dự thảo Luật Đất đai sửa
đổi”, được đăng trên tạp chí Khoa học Pháp lý năm 2013, số đặc san 01. Các tài liệu
này có đề cập đến vấn đề xây dựng hệ thống thông tin đất đai, là một trong những điều
kiện đảm bảo quyền tiếp cận thơng tin đất đai. Ngồi ra, năm 2013, TS. Đặng Anh
Quân tiếp tục có bài viết ngắn được đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 6
(302) “Tiếp cận thông tin đất đai trong hồ sơ địa chính” khái quát chung nhất về hồ sơ
địa chính và tiếp cận thơng tin đất đai. Luận án và các bài viết này được viết trên cơ sở
các quy định pháp luật đất đai cũ trước Luật Đất đai năm 2013. Do đó, đây là một


4

nguồn tài liệu quan trọng, gợi mở cho tác giả định hướng và tiếp tục nghiên cứu hoàn
thiện pháp luật đảm bảo quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính của người sử
dụng đất.
3.

Mục đích nghiên cứu

Với việc chọn đề tài : “Quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính của người
sử dụng đất”, tác giả mong muốn làm rõ một số vấn đề lý luận về quyền tiếp cận thơng
tin trong hồ sơ địa chính của người sử dụng đất và thực trạng đảm bảo quyền này tại
Việt Nam. Qua đó đánh giá những thành tựu và hạn chế còn tồn tại để đưa ra những
kiến nghị nhằm đảm bảo quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính của người sử

dụng đất, góp phần vào công cuộc bảo vệ quyền công dân, quyền con người để tiến tới
xây dựng nhà nước pháp quyền đúng nghĩa ở Việt Nam.
4.

Phạm vi nghiên cứu

Để đạt được mục đích đã đề ra, Luận văn tập trung nghiên cứu về quyền tiếp
cận thông tin trong hồ sơ địa chính của người sử dụng đất và các điều kiện để đảm bảo
quyền. Đề tài hướng đến phân tích những đảm bảo về mặt pháp lý, chứ không hướng
đến những khía cạnh khơng phải là lĩnh vực pháp luật mà tác giả có thể khai thác.
Đồng thời tác giả cũng phân tích thực trạng và làm rõ những thành tựu đã đạt
được cũng như là những hạn chế trong việc đảm bảo quyền tiếp cận thông tin trong hồ
sơ địa chính của người sử dụng đất ở Việt Nam hiện nay. Từ đó đưa ra những kiến nghị
nhằm hồn thiện pháp luật đảm bảo quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính của
người sử dụng đất.
5.

Phƣơng pháp nghiên cứu

Phương pháp nghiên cứu được sử dụng trong đề tài là sự kết hợp của nhiều
phương pháp, như phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh, đánh giá và chứng minh.
Tác giả sử dụng các phương pháp trên là nhằm mục đích tổng hợp các quy định
pháp luật hiện hành về quyền và các điều kiện đảm bảo quyền tiếp cận thông tin trong


5

hồ sơ địa chính của người sử dụng đất. Trên cơ sở đó, đưa ra những phân tích, so sánh,
đánh giá việc áp dụng pháp luật trên thực tế và chứng minh những thiếu sót, hạn chế
dẫn đến những bất cập đang tồn tại ở Việt Nam và từ đó đưa ra phương hướng hoàn

thiện pháp luật đảm bảo quyền tiếp cận thơng tin trong hồ sơ địa chính của người sử
dụng đất.
6.

Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài

Tiếp cận thông tin đất đai đang là một vấn đề được cả Nhà nước và xã hội quan
tâm. Theo đó, đề tài “Quyền tiếp cận thơng tin trong hồ sơ địa chính của người sử dụng
đất” sẽ là những gợi ý giải quyết các vấn đề còn hạn chế của hoạt động xây dựng và
quản lý hồ sơ địa chính, từ đó đưa ra các kiến nghị nhằm đảm bảo quyền tiếp cận thông
tin trong hồ sơ địa chính của người sử dụng đất được thực hiện trên thực tế nói riêng và
tiếp cận thơng tin đất đai nói chung.
7.

Bố cục của đề tài

Ngồi Phần mở đầu, Kết luận chung cho cả đề tài, Danh mục các từ viết tắt,
Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của đề tài được chia thành hai chương.
Chương 1: Khái quát về quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính của
người sử dụng đất
Trong Chương 1, tác giả phân tích các khái niệm cơ bản, quy định pháp luật liên
quan và qua đó nêu bật sự cần thiết phải đảm bảo quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ
địa chính của người sử dụng đất.
Chương 2: Thực trạng và phương hướng hoàn thiện pháp luật đảm bảo quyền
tiếp cận thơng tin trong hồ sơ địa chính của người sử dụng đất
Trong Chương này, tác giả nêu lên thực trạng và đánh giá các điều kiện đảm bảo
quyền tiếp cận thơng tin trong hồ sơ địa chính của người sử dụng đất ở Việt Nam hiện
nay. Trên cơ sở đó, tác giả đưa ra một số gợi ý, kiến nghị góp phần đảm bảo quyền tiếp
cận thơng tin trong hồ sơ địa chính của người sử dụng đất.

6

CHƢƠNG 1
KHÁI QUÁT VỀ QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN TRONG HỒ SƠ ĐỊA
CHÍNH CỦA NGƢỜI SỬ DỤNG ĐẤT
1.1.

Các khái niệm liên quan

1.1.1. Hồ sơ địa chính
Do vai trị đặc biệt quan trọng của đất đai, nên từ năm 1092, Nhà nước đã quan
tâm đến công tác quản lý đất đai bằng việc ghi chép thông tin đất đai vào sổ1. Qua các
thời kỳ, sổ ruộng đất có thể có các tên gọi khác nhau như “điền bạ”, “địa bạ” hay “địa
bộ”, nhưng chúng đều có đặc điểm chung là sổ ghi chép, thống kê về ruộng đất của
một đơn vị hành chính trên cơ sở đo đạc và xác nhận của chính quyền. Mục đích lập sổ
là để quản lý ruộng đất, thu thuế, vạch định ranh giới giữa các đơn vị hành chính và
tránh tranh chấp đất đai2. Do đó, sổ ruộng đất chứa đựng các thơng tin về đơn vị hành
chính, địa giới, tổng diện tích, các loại đất, vị trí, tình trạng và hình thức sử dụng đất,
lịch sử các vùng đất, những biến đổi về địa danh, địa giới qua thời gian và biến động về
đất đai qua các thời kỳ3.
Kể từ khi Luật Đất đai được ban hành năm 1987 và có hiệu lực năm 1988, việc
lập bản đồ địa chính, sổ địa chính để quản lý đất đai bắt đầu được quy định4 và “địa
chính” trở thành một từ gắn liền với sổ sách lưu trữ thơng tin đất đai. Theo FIG, địa
chính là một dạng của hệ thống thông tin đất đai, cập nhật và lưu trữ những thông tin
về tự nhiên của thửa đất (tọa độ, bản đồ, vị trí, kích thước,…v.v.), về tài sản trên đất
(nhà, cơng trình xây dựng,…v.v.), quyền sở hữu, giá trị, việc sử dụng đất đai và các dữ
liệu mơi trường, kinh tế, xã hội có liên quan đến từng thửa đất hay toàn bộ các thửa đất

1

Vũ Văn Quân (2005), “Tư liệu địa bạ trong nghiên cứu làng xã Việt Nam truyền thống (khảo sát địa bạ làng
Việt vùng đồng bằng Bắc Bộ”, Tạp chí Dân tộc học, (2), tr. 3-7.
2
Đặng Anh Quân (2011), “Hệ thống đăng ký đất đai theo pháp luật đất đai Việt Nam và Thụy Điển”, Luận án
Tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 123-140.
3
Nguyễn Thu Hoài, “Địa bạ triều Nguyễn: Một sưu tập quốc bảo về tư liệu Hán Nôm tại Việt Nam”,
truy cập lúc 21h ngày 10/11/2014.
4
Luật Đất đai năm 1987, Điều 9.


7

(dân cư, thuế đất,…v.v.)5. Như vậy, hồ sơ địa chính có thể được hiểu là những tài liệu
chứa đựng thơng tin thửa đất, quyền sở hữu, sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất.
Khái niệm “Hồ sơ địa chính” lần đầu tiên được nhắc đến trong Luật Đất đai năm
2003 chính là hồ sơ phục vụ quản lý nhà nước đối với việc sử dụng đất6. Đến Luật Đất
đai năm 2013, khái niệm “Hồ sơ địa chính” được quy định cụ thể hơn, không chỉ phục
vụ quản lý nhà nước mà cịn hỗ trợ nhu cầu thơng tin của các tổ chức, cá nhân về đất
đai, bao gồm các tài liệu dạng giấy hoặc dạng số thể hiện thông tin chi tiết về từng thửa
đất, người được giao quản lý đất, người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất
và tình trạng pháp lý của thửa đất, tài sản gắn liền với đất 7. Hồ sơ địa chính được lập
theo từng đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn và có nội dung thống nhất với giấy
chứng nhận được cấp và phù hợp với hiện trạng sử dụng đất8.
Hồ sơ địa chính bao gồm các tài liệu như: bản đồ địa chính, sổ mục kê đất đai,
sổ địa chính và bản lưu Giấy chứng nhận. Ngồi ra, tùy thuộc vào tình hình xây dựng
cơ sở địa chính mà thành phần hồ sơ địa chính có thể gồm thêm sổ theo dõi biến động
đất đai. Những địa phương đã xây dựng và vận hành cơ sở địa chính thì hồ sơ địa chính

được lập dưới dạng số và lưu trong cơ sở dữ liệu đất đai và khi có biến động trong q
trình sử dụng đất thì thơng tin về biến động sẽ được cập nhật vào cơ sở dữ liệu địa
chính. Cịn các địa phương chưa xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính thì hồ sơ địa chính sẽ
được lưu dưới dạng giấy hoặc dạng số (nếu có), nên các biến động trong quá trình sử
dụng đất sẽ được cập nhật vào sổ theo dõi biến động đất đai dưới dạng giấy9.
Bản đồ địa chính là bản đồ chuyên ngành dùng trong quản lý đất đai, mô tả các
yếu tố tự nhiên của thửa đất như dữ liệu thửa đất và dữ liệu về đối tượng chiếm đất
không tạo thành thửa đất. Bản đồ địa chính được lập theo đơn vị hành chính cấp xã và
phù hợp với hiện trạng quản lý, sử dụng đất.

5

Đặng Anh Quân (2011), “Hệ thống đăng ký đất đai theo pháp luật đất đai Việt Nam và Thụy Điển”, Luận án
Tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, tr. 35.
6
Luật Đất đai năm 2003, Điều 4, Khoản 12.
7
Thông tư 24/2014/TT-BTNMT ngày 19 tháng 05 năm 2014 của Bộ Tài Nguyên và Môi trường quy định về hồ
sơ địa chính (“Thơng tư 24/2014/TT-BTNMT”), Điều 3, Khoản 1 và Luật Đất đai năm 2013, Điều 96.
8
Thông tư 24/2014/TT-BTNMT, Điều 5.
9
Thông tư 24/2014/TT-BTNMT, Điều 4.


8

Dữ liệu về thửa đất thể hiện các thông tin về số hiệu thửa đất, địa chỉ, hình dạng,
kích thước các cạnh thửa, tọa độ đỉnh thửa, diện tích và các dữ liệu khác thể hiện tài
liệu đo đạc đã sử dụng là bản đồ địa chính hay bản trích đo địa chính và ngày hồn

thành việc đo đạc. Diện tích thửa đất được tính theo đơn vị m2 và xác định cụ thể diện
tích sử dụng chung, riêng10.
Dữ liệu về đối tượng chiếm đất không tạo thành thửa đất bao gồm: tên thường
gọi ở địa phương của đối tượng chiếm đất không tạo thành thửa đất, số tờ bản đồ có đối
tượng, số hiệu của đối tượng chiếm đất trên từng tờ bản đồ, dữ liệu ranh giới và diện
tích từng đối tượng trên từng tờ bản đồ11.
Bản đồ địa chính được lập trước khi tổ chức việc đăng ký quyền sử dụng đất và
hoàn thành sau khi được kiểm tra, ký xác nhận chất lượng sản phẩm của đơn vị thi
công, đơn vị kiểm tra, UBND cấp xã và được nghiệm thu bởi STNMT. Những nơi
chưa có điều kiện lập bản đồ địa chính trước khi đăng ký quyền sử dụng đất thì được
sử dụng các loại bản đồ, sơ đồ hiện có, hoặc trích đo địa chính thửa đất để phục vụ cho
việc đăng ký và cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất12.
Sổ mục kê đất đai là sản phẩm của việc điều tra, đo đạc địa chính, tổng hợp các
thơng tin thuộc tính của thửa đất và các đối tượng chiếm đất không tạo thành thửa đất
theo bản đồ địa chính, trích đo địa chính thửa đất trong phạm vi đơn vị hành chính cấp
xã, bao gồm: số hiệu tờ bản đồ/ mảnh trích đo địa chính, số hiệu thửa đất, đối tượng
chiếm đất khơng tạo thành thửa đất, tên người sử dụng/ quản lý đất, mã đối tượng quản
lý/ sử dụng đất, diện tích, loại đất theo hiện trạng hoặc theo giấy tờ pháp lý về quyền sử
dụng đất hay theo quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt. Sổ mục kê đất đai được
lập sau khi hoàn thành việc biên tập bản đồ địa chính/ mảnh trích đo địa chính13.
Bản đồ địa chính, sổ mục kê đất đai được lập và lưu giữ dưới dạng số trong cơ
sở dữ liệu địa chính để sử dụng cho quản lý đất đai ở các cấp và được in ra giấy để sử
dụng ở những nơi chưa hoàn thành việc xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính hoặc chưa có
10

Thơng tư 24/2014/TT-BTNMT, Điều 13.
Thơng tư 24/2014/TT-BTNMT, Điều 14.
12
Luật Đất đai năm 2013, Điều 3, Khoản 4 và Thông tư 25/2014/TT-BTNMT ngày 19 tháng 05 năm 2014 của
Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về bản đồ địa chính (“Thơng tư 25/2014/TT-BTNMT”), Điều 22, Khoản

6.
13
Thông tư 24/2014/TT-BTNMT, Điều 20 và Thông tư 25/2014/TT-BTNMT, Điều 20.
11


9

điều kiện để khai thác sử dụng bản đồ địa chính, sổ mục kê đất đai dạng số14.
Sổ địa chính được lập ở dạng số, do Thủ trưởng Cơ quan Đăng ký đất đai ký
duyệt bằng chữ ký điện tử và được lưu giữ trong cơ sở dữ liệu đất đai để ghi nhận kết
quả đăng ký và xác định tình trạng pháp lý, giám sát, bảo hộ các quyền và nghĩa vụ của
người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, người quản lý đất. Các địa
phương chưa xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính và chưa có điều kiện lập sổ địa chính
dạng số thì tiếp tục cập nhật vào sổ địa chính dạng giấy đang sử dụng 15. Sổ địa chính
bao gồm các dữ liệu sau:
(i)

Dữ liệu về số hiệu, địa chỉ, diện tích của thửa đất hoặc đối tượng chiếm đất
khơng tạo thành thửa đất;

(ii)

Dữ liệu về người quản lý/ sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất được
xây dựng đối với tất cả các thửa đất đang có người quản lý/ sử dụng, chủ sở hữu
tài sản gắn liền với đất, thể hiện các thông tin về mã đối tượng, thông tin về tên,
năm sinh, địa chỉ, giấy tờ nhân thân hoặc giấy tờ pháp nhân và các thông tin
khác của người quản lý/ sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất16;

(iii)

Dữ liệu về quyền quản lý/ sử dụng đất, bao gồm các thơng tin: hình thức, mục
đích và thời hạn sử dụng/ quản lý đất, nguồn gốc sử dụng đất, dữ liệu nghĩa vụ
tài chính và hạn chế quyền sử dụng đất.
Dữ liệu hình thức sử dụng đất được xây dựng đối với các thửa đất đã cấp giấy
chứng nhận, thể hiện diện tích sử dụng đất chung và riêng.
Dữ liệu mục đích sử dụng đất được xây dựng đối với tất cả các thửa đất, các đối
tượng chiếm đất nhưng không tạo thành thửa đất theo Giấy chứng nhận đã cấp,
chỉ tiêu kiểm kê đất đai hoặc theo quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt và
mục đích sử dụng đất chi tiết (nếu địa phương có quy định). Nó thể hiện tên gọi
loại đất, mã ký hiệu và được sử dụng thống nhất trong cả nước.

14

Thông tư 24/2014/TT-BTNMT, Điều 20.
Thông tư 24/2014/TT-BTNMT, Điều 21.
16
Thông tư 24/2014/TT-BTNMT, Điều 15.
15


10

Dữ liệu thời hạn quản lý/ sử dụng đất thể hiện thông tin thửa đất được quản lý/
sử dụng lâu dài (khơng xác định thời hạn) hay có thời hạn (xác định thời điểm
hết hạn quản lý/ sử dụng đất).
Dữ liệu nguồn gốc sử dụng đất bao gồm tên gọi và mã, thể hiện thửa đất được
Nhà nước giao không/ có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê một lần/
hàng năm hoặc được Nhà nước công nhận quyền sử dụng hoặc giao quyền quản
lý đất.

Dữ liệu nghĩa vụ tài chính về đất đai cung cấp thơng tin về mức thu tiền và việc
người sử dụng đất đã thực hiện nghĩa vụ tài chính (thể hiện thơng qua tổng số
tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất phải nộp và đã nộp) hoặc chưa thực hiện
nghĩa vụ tài chính (ghi nợ).
Dữ liệu những hạn chế về quyền sử dụng đất thể hiện phạm vi đất bị hạn chế và
nội dung hạn chế như thửa đất thuộc quy hoạch sử dụng đất phải thu hồi, thuộc
hành lang bảo vệ an tồn cơng trình hoặc trường hợp có quy định hạn chế diện
tích xây dựng. Dữ liệu quyền sử dụng hạn chế đối với thửa đất liền kề được thể
hiện đối với cả thửa đất được hưởng quyền sử dụng hạn chế và thửa đất cung
cấp quyền sử dụng hạn chế17;
(iv)

Dữ liệu về tài sản gắn liền với đất và chủ sở hữu tài sản gắn liền được xây dựng
đối với các thửa đất được cấp Giấy chứng nhận có ghi nhận về tài sản gắn liền
với đất, thể hiện thông tin về loại tài sản, đặc điểm của tài sản, thơng tin về chủ
sở hữu, hình thức và thời hạn sở hữu18;

(v)

Dữ liệu tình trạng pháp lý về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền
với đất, quyền quản lý đất thể hiện tất cả các thơng tin về tình hình đăng ký
quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất như thời điểm nhận hồ
sơ đăng ký, thời điểm đăng ký vào sổ địa chính, số thứ tự của hồ sơ thủ tục đăng
ký và dữ liệu Giấy chứng nhận. Ngồi ra cịn có dữ liệu giấy tờ pháp lý về
nguồn gốc và sự thay đổi quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với

17
18

Thông tư 24/2014/TT-BTNMT, Điều 16.

Thông tư 24/2014/TT-BTNMT, Điều 17.


11

đất thể hiện các thông tin về nguồn gốc sử dụng đất, nguồn gốc sở hữu tài sản
gắn liền với đất, hợp đồng hoặc văn bản về chuyển quyền sử dụng đất, quyền sở
hữu tài sản gắn liền với đất, văn bản về việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại về
đất đai, tài sản gắn liền với đất của cơ quan có thẩm quyền đã có hiệu lực thi
hành, văn bản về trúng đấu giá quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền
với đất, hợp đồng hoặc văn bản thỏa thuận về quyền sử dụng hạn chế thửa đất
liền kề và Giấy chứng nhận cũ đã cấp (nếu có)19;
(vi)

Dữ liệu về sự thay đổi trong q trình sử dụng đất, sở hữu tài sản gắn liền với
đất bao gồm những thay đổi về thửa đất, về người quản lý sử dụng/ chủ sở hữu
và tình trạng sử dụng đất, thể hiện các thông tin về thời điểm và nội dung đăng
ký biến động20.

Bản gốc Giấy chứng nhận được cấp cho người quản lý/ sử dụng đất, chủ sở hữu
tài sản gắn liền với đất sau khi đăng ký sẽ được quét và lưu lại một bản gọi là Bản lưu
Giấy chứng nhận. Đối với địa phương chưa xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính thì lập hệ
thống bản lưu Giấy chứng nhận ở dạng giấy. Nếu Giấy chứng nhận đã cấp mà chưa
được quét thì Văn phòng Đăng ký đất đai phải quét bản lưu Giấy chứng nhận đó khi
thực hiện đăng ký biến động về sử dụng đất21.
1.1.2. Người sử dụng đất
Người sử dụng đất chính là chủ thể có quyền sử dụng đất, trong đó, quyền sử
dụng đất được xác định như thế nào tùy thuộc vào quy định pháp luật, nhưng thường
dựa trên hai tiêu chí.
Tiêu chí thứ nhất, quyền sử dụng đất xác lập khi được nhà nước cho phép sử

dụng đất thơng qua một trong các hình thức như: giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận
chuyển nhượng quyền sử dụng đất hay công nhận quyền sử dụng đất. Trung Quốc là
nước quy định quyền sử dụng đất theo tiêu chí thứ nhất, tức người sử dụng đất phải là
người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận chuyển nhượng quyền sử

19

Thông tư 24/2014/TT-BTNMT, Điều 18.
Thông tư 24/2014/TT-BTNMT, Điều 19.
21
Thông tư 24/2014/TT-BTNMT, Điều 22.
20


12

dụng đất hay công nhận quyền sử dụng đất22. Do đó, đối tượng thuê lại đất của người
sử dụng đất không được coi là người sử dụng đất và họ không được hưởng quyền và
nghĩa vụ mà pháp luật quy định cho người sử dụng đất trong thời hạn thuê lại quyền sử
dụng đất.
Cịn tiêu chí thứ hai dựa vào thực tế sử dụng đất, tức người sử dụng đất chính là
những người đang sử dụng đất trên thực tế23. Nếu chỉ dựa vào tiêu chí thứ hai để xác
định người sử dụng đất thì sẽ khơng phù hợp, vì đối với trường hợp sử dụng đất bất
hợp pháp như lấn, chiếm, …vv thì khơng thể xem đây là người sử dụng đất được.
Như vậy, khi xác định người sử dụng đất, yếu tố sử dụng đất hợp pháp nên là
một điều kiện cần thiết, chủ thể sử dụng đất có thể xác lập quyền sử dụng đất khi được
Nhà nước cho phép hoặc thông qua việc thuê lại quyền sử dụng đất của người sử dụng
đất. Pháp luật đất đai của Nga cũng quy định tương tự, theo đó, trong trường hợp cho
thuê đất thì tư cách của người sử dụng đất sẽ được chuyển giao cùng với diện tích đất
thuê từ bên cho thuê sang người thuê trong thời hạn thuê đất24.

Ở nước ta, khái niệm người sử dụng đất được quy định từ Luật Đất đai năm
1987 đến Luật Đất đai năm 2013 cũng không giống nhau25, nhưng về cơ bản đều thống
nhất ở căn cứ xác định người sử dụng đất là được Nhà nước cho phép sử dụng đất. Và
điều này phù hợp với chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam là sở hữu toàn dân, do Nhà
nước đại diện chủ sở hữu. Do đó, Nhà nước khơng phải là đối tượng trực tiếp sử dụng
đất, mà trao quyền sử dụng đất cho các chủ thể bằng các hình thức khác nhau và các
chủ thể này được gọi là “Người sử dụng đất”.
Từ những phân tích ở trên, có thể đưa ra khái niệm về “Người sử dụng đất” như
sau: “Người sử dụng đất là các chủ thể được Nhà nước cho phép sử dụng đất bằng một
trong các hình thức như giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận chuyển nhượng quyền sử
dụng đất hoặc cơng nhận quyền sử dụng đất, có quyền và nghĩa vụ theo quy định pháp

22

Đại học Luật Hà Nội (2006), Giáo trình Luật Đất đai, Nhà xuất bản Tư pháp, tr. 180-183.
Đại học Luật Hà Nội (2006), Giáo trình Luật Đất đai, Nhà xuất bản Tư pháp, tr. 180-183.
24
Đại học Luật Hà Nội (2006), Giáo trình Luật Đất đai, Nhà xuất bản Tư pháp, tr. 180-183.
25
Quy định về người sử dụng đất khác nhau của pháp luật đất đai các thời kỳ: Luật Đất đai năm 1987, Điều 1;
Luật Đất đai năm 1993, Điều 1; Luật sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 1998; Luật Đất đai năm 2003, Điều 9;
Luật Đất đai năm 2013.
23


13

luật trong thời hạn sử dụng đất”26. Luật Đất đai năm 2013 cũng quy định tương tự và
chia người sử dụng đất thành 7 nhóm đối tượng:
(1)

(2)
(3)

(4)

(5)

(6)
(7)

Các tổ chức trong nước bao gồm cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức
chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức
xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công, đơn vị vũ trang
nhân dân và các tổ chức khác theo quy định của Chính phủ.
Hộ gia đình, cá nhân trong nước;
Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn
thơn, làng, ấp, bản, bn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự có cùng phong
tục, tập quán hoặc có chung dịng họ;
Cơ sở tơn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, niệm
phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn
giáo và các cơ sở khác của tơn giáo;
Tổ chức nước ngồi có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại giao,
cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngồi có chức năng ngoại giao
được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên
hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức
liên chính phủ;
Người Việt Nam định cư ở nước ngồi;
Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài gồm doanh nghiệp 100% vốn đầu tư
nước ngoài, doanh nghiệp liên doanh, doanh nghiệp Việt Nam mà nhà đầu tư

nước ngoài mua cổ phần, sáp nhập, mua lại27.

So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đã bổ sung thêm một số
chủ thể phù hợp với tình hình sử dụng đất thực tế tại Việt Nam như nhà nguyện, niệm
phật đường. Chủ thể sử dụng đất người Việt Nam định cư ở nước ngoài được quy định
rộng hơn, không chỉ giới hạn ở đối tượng về đầu tư, hoạt động văn hóa, hoạt động khoa
học thường xuyên hoặc về sống ổn định tại Việt Nam, quy định này nhằm thực hiện
chính sách đại đồn kết tồn dân tộc, khuyến khích và thu hút đầu tư nước ngồi.

26

Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2012), Giáo trình Luật Đất đai, Nhà xuất bản Hồng Đức – Hội Luật gia
Việt Nam, tr. 54-57.
27
Luật Đất đai năm 2013, Điều 5.


14

Việc phân chia người sử dụng đất thành 7 (bảy) nhóm đối tượng chủ yếu trong
phân hóa quyền và nghĩa vụ cho từng loại chủ thể, chứ khơng có ý nghĩa trong phân
biệt quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính. Do tính chất đặc thù của chế độ sở
hữu toàn dân về đất đai ở nước ta nên quyền sử dụng đất là một quyền không trọn vẹn
và người sử dụng đất khơng được tự mình quyết định mọi vấn đề phát sinh trong quá
trình sử dụng đất. Vì vậy, khơng phải mọi người sử dụng đất đều có đầy đủ tất cả 9
(chín) quyền năng. Ví dụ như tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng
đất, cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư khơng có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng,
tặng cho, cho thuê quyền sử dụng đất, thế chấp và góp vốn bằng quyền sử dụng đất28.
Đối với quyền tiếp cận thơng tin trong hồ sơ địa chính, trước 05/07/2014, hình
thức cung cấp thông tin đất đai sẽ khác nhau tùy thuộc vào người sử dụng đất là cá

nhân hay tổ chức. Cá nhân chỉ được khai thác thông tin đất đai từ hồ sơ địa chính dưới
các hình thức như: tra cứu thơng tin; trích lục bản đồ địa chính đối với từng thửa đất;
trích sao sổ địa chính, sổ mục kê đất đai đối với từng thửa đất hoặc từng chủ sử dụng
và tổng hợp thông tin đất đai. Tổ chức thì được khai thác dưới tất cả các hình thức trên
và thêm hình thức sao thơng tin hồ sơ địa chính vào thiết bị nhớ của máy tính29. Từ sau
ngày 05/07/2014, tổ chức và cá nhân đều được khai thác thơng tin đất đai dưới các hình
thức như nhau, bao gồm: qua mạng internet, cổng thông tin đất đai, dịch vụ tin nhắn
SMS hoặc yêu cầu cơ quan cung cấp dữ liệu đất đai30. Tuy nhiên, mức phí cung cấp
thông tin sẽ không giống nhau giữa người yêu cầu là cá nhân, tổ chức hay cơ quan nhà
nước khi thực hiện nhiệm vụ31.
1.1.3. Quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính của người sử dụng đất
Quyền tiếp cận thông tin là một trong những quyền tự nhiên, cơ bản của con
người, đây không phải là khái niệm mới mà nó đã xuất hiện vào thế kỷ 18. Đạo luật
đầu tiên đề cập đến quyền được thông tin là Luật về Tự do báo chí của Thụy Điển được
ban hành năm 1766 thiết lập nguyên tắc hồ sơ của chính phủ phải cơng khai cho cơng
28

Luật Đất đai năm 2013, Điều 173 và Điều 181.
Thông tư 09/2007/TT-BTNMT ngày 02 tháng 08 năm 2007 của Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn việc
lập, chỉnh lý, quản lý hồ sơ địa chính, phần VI, mục 1, 2 (đã hết hiệu lực từ ngày 05/07/2014 và được thay thế bởi
Thông tư 24/2014/TT-BTNMT).
30
Thông tư 34/2014/TT-BTNMT ngày 30 tháng 06 năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về xây
dựng, quản lý, khai thác hệ thống thông tin đất đai (“Thông tư 34/2014/TT-BTNMT”), Điều 9.
31
Thông tư 34/2014/TT-BTNMT, Điều 9.
29


15

chúng và trao cho người dân quyền được yêu cầu tiếp cận các văn bản của cơ quan
chính phủ, trừ một số loại thông tin và tài liệu như thông tin và tài liệu của cơ quan an
ninh và quân đội32.
Trong gần hai thế kỷ tiếp theo, quyền tiếp cận thông tin vẫn chưa được các quốc
gia khác ghi nhận. Đến nửa cuối thế kỷ 20, một số quốc gia mới ban hành Luật về Tiếp
cận thông tin: Phần Lan năm 1951, Hoa Kỳ năm 1966,....vv. Đến nay trên thế giới đã
có trên 80 quốc gia ban hành Luật về Quyền tiếp cận thông tin với các tên gọi khác
nhau như Luật về Tự do thông tin ở Hoa Kỳ, Anh, Luật về Nghĩa vụ cung cấp thông tin
ở Áo, Luật về Ngun tắc cơng khai trong hành chính ở Thụy Sỹ,...vv33.
Quyền tiếp cận thông tin chỉ trở thành mối quan tâm trên phạm vi quốc tế như
quyền cơ bản nhất mà mọi người đều phải có được, khơng phân biệt chủng tộc, màu
da, giới tính, ngơn ngữ, tơn giáo và chính kiến,…vv34 sau Tun ngơn Quốc tế về Nhân
quyền và Công ước Quốc tế về Quyền Dân sự và Chính trị. Trong đó, quyền tiếp cận
thơng tin được bao hàm trong quyền tự do ngôn luận thông qua quyền tìm kiếm và tiếp
nhận thơng tin35. Về sau này, quyền tiếp cận thơng tin ngày càng được nhìn nhận như
một quyền tương đối độc lập với quyền tự do ngôn luận. Nhưng dù cho quyền này
được nhìn nhận độc lập với quyền tự do ngôn luận hay là một cấu thành tiên quyết của
quyền tự do ngơn luận thì có thể khẳng định rằng quyền tiếp cận thông tin đã được ghi
nhận là một quyền cơ bản của con người36.
Căn cứ vào đối tượng được quyền tiếp cận thông tin, trên thế giới có thể có hai
cách hiểu về quyền tiếp cận thông tin như sau:
32

Tường Duy Kiên (2008), “Quyền tiếp cận thông tin: Quy định quốc tế và đặc điểm chung của luật một số
nước”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, (30-31), tr. 112-114.
33
Phan Huy Hồng (2013), “Quyền và bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong luật quốc tế, luật nước ngồi và luật
Việt Nam”, Tạp chí Khoa học Pháp lý, (01 (74)), tr. 62-71.
34

Tuyên ngôn Quốc tế về Nhân quyền, Điều 2.
35
Tuyên ngôn Quốc tế về Nhân quyền, Điều 19: “Mọi người đều có quyền tự do ngôn luận và bày tỏ quan điểm;
quyền này bao gồm sự tự do chính kiến mà khơng bị cản trở, tự do tìm kiếm, tiếp nhận, truyền đạt thơng tin và tư
tưởng qua mọi phương tiện truyền thông bất kể biên giới quốc gia”.
Công ước Quốc tế về Quyền Dân sự và Chính trị, Điều 19: “Mọi người đều có quyền tự do ngôn luận. Quyền
này bao gồm tự do tìm kiếm, tiếp nhận và truyền đạt mọi thơng tin, ý kiến, khơng phân biệt lĩnh vực, hình thức
tun truyền bằng miệng, bằng bản viết, in, hoặc dưới hình thức nghệ thuật, thông qua bất kỳ phương tiện thông
tin đại chúng nào tùy theo sự lựa chọn của họ”.
36
Phan Huy Hồng (2013), “Quyền và bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong luật quốc tế, luật nước ngoài và luật
Việt Nam”, Tạp chí Khoa học Pháp lý, (01 (74)), tr. 62-71.


16

(i)

Thứ nhất, quyền tiếp cận thơng tin có thể chỉ bao gồm quyền được tiếp
cận các thông tin được cung cấp rộng rãi. Cịn các thơng tin khác, chỉ các
đối tượng bị ảnh hưởng bởi hành vi hay quyết định hành chính mới có
quyền được tiếp cận trong một phạm vi và theo một trình tự thủ tục nhất
định.

(ii)

Thứ hai, quyền tiếp cận thông tin bao gồm cả quyền của mọi người được
tiếp cận thông tin đối với mọi thông tin mà cơ quan nhà nước nắm giữ
(trừ một số trường hợp ngoại lệ), mà khơng phụ thuộc vào tính liên quan
của thông tin tới người được thông tin37.

Trên thế giới, các ngoại lệ phổ biến là thông tin thuộc bí mật nhà nước, thơng tin
mà việc tiết lộ có thể gây phương hại đến an ninh quốc gia, chủ quyền lãnh thổ hay lợi
ích quốc gia khác, cũng như thơng tin thuộc bí mật đời tư hay thơng tin thuộc bí mật
kinh doanh38. Quy định về phạm vi ngoại lệ luôn là vấn đề tranh cãi trong các quốc gia,
vì quyền tiếp cận thơng tin của người dân tỷ lệ nghịch với phạm vi ngoại lệ, phạm vi
ngoại lệ càng rộng thì quyền tiếp cận thơng tin bị thu hẹp hơn.
Việt Nam đã tham gia Công ước Quốc tế về Quyền Dân sự và Chính trị và Cơng
ước Quốc tế về Quyền Kinh tế, Văn hóa và Xã hội từ năm 1982. Trên cơ sở đó, Hiến
pháp năm 1992 đã ghi nhận đầy đủ các quyền cơ bản của con người, của công dân mà
Việt Nam cam kết tôn trọng và bảo vệ, trong đó có quyền được thơng tin39. Quy định
này là một bước tiến quan trọng về mặt pháp lý và phù hợp với xu hướng bảo vệ quyền
con người và quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền của nước ta hiện nay. Tuy
nhiên, cho đến nay, nước ta vẫn chưa có Luật chung về Tiếp cận thơng tin. Do đó, tùy
từng lĩnh vực cụ thể mà trình tự, thủ tục, nội dung thơng tin được tiếp cận sẽ khác
nhau.

37

Phan Huy Hồng (2013), “Quyền và bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong luật quốc tế, luật nước ngồi và luật
Việt Nam”, Tạp chí Khoa học Pháp lý, (01 (74)), tr. 62-71.
38
Tường Duy Kiên (2008), “Quyền tiếp cận thông tin: Quy định quốc tế và đặc điểm chung của luật một số
nước”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, (30-31), tr. 112-114.
39
Hiến pháp năm 1992, Điều 69.


17

Trong lĩnh vực đất đai, Luật Đất đai năm 2003 cũng không quy định cụ thể về
quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính của người sử dụng đất. Quyền này được
ghi nhận cụ thể trong Thông tư 09/2007/TT-BTNMT ngày 02 tháng 08 năm 2007 của
Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn việc lập, chỉnh lý, quản lý hồ sơ địa chính.
Theo đó, mọi cá nhân, tổ chức đều được khai thác thông tin đất đai từ hồ sơ địa chính
(trừ các thơng tin thuộc danh mục bí mật nhà nước khơng được phép cơng bố)40. Sau
đó, Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục quy định quyền được khai thác, sử dụng thông tin,
dữ liệu đất đai qua cổng thông tin đất đai ở trung ương, địa phương của tổ chức, cá
nhân41 và cùng với đó trách nhiệm của Nhà nước là bảo đảm quyền tiếp cận thông tin
đất đai thông qua việc xây dựng, quản lý hệ thống thông tin đất đai và công bố kịp thời,
công khai và cung cấp thông tin từ hệ thống thơng tin đất đai, trừ những thơng tin
thuộc bí mật42.
Như vậy, quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính của người sử dụng đất
là quyền được khai thác và sử dụng tất cả các thông tin thuộc hồ sơ địa chính, trừ
những thơng tin thuộc bí mật.
1.2.

Sự cần thiết phải đảm bảo quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính
của ngƣời sử dụng đất

Đất đai là một loại tài sản đặc biệt và có giá trị lớn, nên sẽ mang lại nhiều lợi ích
trên những lĩnh vực khác nhau. Cùng với thời gian, nhu cầu của con người về đất đai
gia tăng, trong khi nguồn cung lại có giới hạn, dẫn đến giá trị của nó ngày càng tăng
lên. Vì vậy, tranh chấp đất đai xảy ra thường xuyên khi quyền sử dụng đất không được
xác định rõ ràng. Trên thực tế, việc giải quyết tranh chấp đất đai thường kéo dài rất lâu,
gây tốn kém về thời gian, công sức và tiền bạc cho cả Nhà nước và các bên tranh chấp.
Bên cạnh đó, nó còn làm rạn nứt các mối quan hệ xã hội, vì trong nhiều trường hợp,
tranh chấp đất đai thường nảy sinh giữa những người họ hàng hoặc làng xóm. Do vậy,
khi thông tin đất đai được đăng ký, lưu trữ chính xác và đầy đủ sẽ xác định rõ vị trí,

40

Thơng tư 09/2007/TT-BTNMT ngày 02 tháng 08 năm 2007 của Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn việc
lập, chỉnh lý, quản lý hồ sơ địa chính (“Thơng tư 09/2007/TT-BTNMT” đã hết hiệu lực từ ngày 05/07/2014),
phần VI.
41
Luật Đất đai năm 2013, Điều 122.
42
Luật Đất đai năm 2013, Điều 28.


18

ranh giới và công nhận chủ quyền đối với đất đai. Và dựa vào đó, cơ quan nhà nước có
thẩm quyền mới có được cơ sở pháp lý vững vàng để giải quyết tranh chấp.
Cùng với đó, người sử dụng đất có thể bảo vệ được quyền sở hữu/ sử dụng bất
động sản của mình và họ sẽ yên tâm đưa tài sản này vào giao dịch, đầu tư nhằm tạo ra
lợi nhuận cho bản thân cũng như thúc đẩy thị trường bất động sản phát triển, kéo theo
sự phát triển của các thị trường tài chính tín dụng, xây dựng, lao động,...vv và thúc đẩy
nền kinh tế phát triển. Trong giao dịch về quyền sử dụng đất, các thông tin liên quan
đến thửa đất thường được quan tâm đó là: vị trí, diện tích và quy hoạch của thửa đất;
chủ sở hữu/ sử dụng đất; hạn chế của quyền sở hữu/ sử dụng đất. Do đó, việc tiếp cận
thơng tin đất đai chính xác và kịp thời trong trường hợp này có ý nghĩa quyết định đối
với hiệu quả đầu tư, đảm bảo an toàn pháp lý cho các chủ thể tham gia giao dịch và hạn
chế tranh chấp.
Ngoài ra, khi thơng tin đất đai đầy đủ thì các chủ thể đều nhận thức được chủ
quyền của mình, nên sẽ tôn trọng chủ quyền của người khác và lợi ích cơng cộng, từ đó
góp phần ngăn chặn hoặc hạn chế những tranh chấp có thể nảy sinh, đảm bảo sự ổn
định của xã hội.
Với tất cả những lợi ích của thơng tin đất đai như trên, có thể thấy rằng việc

đảm bảo quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính của người sử dụng đất ngày
càng trở nên cấp bách, cần được sự quan tâm sâu sắc của Nhà nước, xã hội và mọi
người dân.
1.3.

Nội dung pháp luật về quyền tiếp cận thông tin trong hồ sơ địa chính của
ngƣời sử dụng đất

1.3.1. Xây dựng và quản lý hồ sơ địa chính
Thơng tin đất đai sau khi đăng ký hoặc chỉnh lý sẽ được tập hợp lập thành hồ sơ
địa chính chi tiết đến từng thửa đất và được lưu giữ, quản lý dưới dạng tài liệu trên giấy
và hiện nay đang chuyển sang dạng số để quản lý trên máy tính. Hồ sơ địa chính được
lập theo đơn vị hành chính cấp xã và phải thể hiện đầy đủ, chính xác và thống nhất nội


19

dung thông tin đất đai dạng số, trên giấy với Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và
hiện trạng sử dụng đất.
Đồng thời với việc lưu giữ, nếu có biến động trong quá trình sử dụng đất thì hồ
sơ địa chính phải được cập nhật, chỉnh lý thường xuyên và kịp thời. Địa phương đã xây
dựng cơ sở dữ liệu địa chính thì cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính gắn với q trình
đăng ký. Sau khi tiếp nhận hồ sơ hợp lệ, thông tin đất đai sẽ được đăng ký và cập nhật
vào cơ sở dữ liệu địa chính và giấy tờ pháp lý về quyền quản lý/ sử dụng đất, quyền sở
hữu tài sản gắn liền với đất sau khi cập nhật sẽ được quét để lưu trên máy tính. Nếu có
sự thay đổi các yếu tố tự nhiên của thửa đất, cần phải đo đạc lại thì bản đồ địa chính/
trích đo địa chính thửa đất và sổ mục kê đất đai cũng phải được chỉnh lý và cập nhật.
Nếu nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất có sự thay đổi thì sau khi nhận được
chứng từ nộp nghĩa vụ tài chính hoặc văn bản của cơ quan thẩm quyền về việc ghi nợ
hoặc miễn, giảm nghĩa vụ tài chính thì thơng tin này cũng sẽ được cập nhật vào dữ liệu

về quyền quản lý/ sử dụng đất. Những thông tin biến động sau khi cập nhật, chỉnh lý
trong bản đồ địa chính/ trích đo địa chính, sổ mục kê đất đai, Giấy chứng nhận thì phải
được trích xuất vào sổ địa chính và ký duyệt trang sổ địa chính đã lập hoặc chỉnh lý 43.
Địa phương chưa xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính thì việc cập nhật, chỉnh lý hồ
sơ địa chính được thực hiện trên giấy và sao lại một bản Giấy chứng nhận lần đầu hoặc
sau khi đã đăng ký biến động để lưu trước khi trao cho người được cấp. Trường hợp
đăng ký đất đai lần đầu mà khơng đủ điều kiện được cấp Giấy chứng nhận thì hồ sơ địa
chính được cập nhật, chỉnh lý sau khi nhận được ý kiến bằng văn bản của cơ quan có
thẩm quyền về việc khơng đủ điều kiện cấp Giấy chứng nhận. Hoặc nếu đăng ký đất
đai lần đầu mà người sử dụng đất khơng có nhu cầu cấp Giấy chứng nhận hay đăng ký
đất được Nhà nước giao quản lý thì hồ sơ địa chính được cập nhật, chỉnh lý sau khi
hoàn thành việc kiểm tra hồ sơ44.
Việc cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính đối với trường hợp đăng ký lần đầu và
đăng ký biến động đất đai, tài sản gắn liền với đất, giao hoặc cho thuê đất, cấp lại, cấp
đổi hoặc đính chính Giấy chứng nhận bị mất thì phải được thực hiện trước khi trao
Giấy chứng nhận cho người được cấp và không quá 03 (ba) ngày làm việc kể từ ngày
43
44

Thông tư 24/2014/TT-BTNMT, Điều 26.
Thông tư 24/2014/TT-BTNMT, Điều 26.