PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP GIỮA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

1

z
ĐẠI HỌC LUẬT TP.HỒ CHÍ MINH
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH


TIỂU LUẬN TỐT NGHIỆP
PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP GIỮA CÁC CƠ QUAN
NHÀ NƢỚC TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN
LỰC NHÀ NƢỚC


Họ và tên : NGUYỄN THỊ KIM THƠ
MSSV : 1055040264
Lớp : 15-3 HC35

3



LỜI MỞ ĐẦU
Trong bất kỳ giai đoạn nào, việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước luôn là yếu tố
có ý nghĩa, quyết định đến mục tiêu, hiệu quả của quyền lực nhà nước. Do đó, các
nguyên tắc cơ bản để tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước là vấn đề rất quan trọng. Hiện
nay, ở nước ta, việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước theo nguyên tắc “phân công,
phối hợp giữa các cơ quan” được ghi nhận tại Điều 2 Hiến pháp năm 2013:
“Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.
Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà
nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp

nông dân và đội ngũ trí thức.
Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ
quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.
Nguyên tắc này là một trong những chỉ đạo xuyên suốt, ảnh hưởng mạnh mẽ đến quá
trình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Chúng ta đã thực hiện nhiều cải cách
cho phù hợp với nguyên tắc trên. Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn một số nội dung pháp lý
của nguyên tắc này vẫn chưa được làm rõ, chưa thông nhất về quan điểm lý luận và thực
tiến. Chẳng hạn như vấn đề quyền lực nhà nước hiện nay đã và sẽ nên tập trung thống
nhất ở đâu? Sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước như thế nào? Ai có quyền
phân công nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan? Đặc biệt là thực hiện sự phân công,
phối hợp giữa các cơ quan như thế nào để vừa bảo đảm bản chất của nhà nước, vừa bảo
đảm hiệu quả, hiệu lực trong hoạt động của bộ máy nhà nước. Do đó, các biện pháp cải
cách cơ cấu bộ máy nhà nước được thực hiên trong những năm qua vẫn chưa đem lại kết
quả như mong muốn. Bộ máy nhà nước vẫn còn cồng kềnh, quan liêu, nhiều tầng bậc,
kém hiệu lực, hiệu quả, khả năng kiểm tra, giám sát nhằm ngăn ngừa và chống tham
nhũng còn yếu kém, thủ tục hành chính rườm rà…Do đó, việc đi đến thống nhất và tìm ra
những giải đáp đúng đắn cho những vấn đề này trong giai đoạn hiện nay là vô cùng cần
thiết.
Vì các lý do trên, việc nghiên cứu để xây dựng một mô hình tổ chức thực hiện quyền
lực nhà nước, trong đó có sự phân công, phối hợp rõ ràng cho các cơ quan nhà nước ở
nước ta trong giai đoạn hiện nay là cần thiết. Do đó, tác giả chọn đề tài “Phân công, phối
4

hợp giữa các cơ quan nhà nƣớc trong việc thực hiện quyền lực nhà nƣớc” để làm tiểu
luận tốt nghiệp.
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SỰ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM
SOÁT GIỮA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƢỚC TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN
LỰC NHÀ NƢỚC.
1. Khái niệm quyền lực nhà nƣớc
Từ thời cổ đại, các học giả đã nghiên cứu và đưa ra nhiều luận giải khác nhau để trả

lời cho khái niệm quyền lực nhà nước là gì. Cho đến nay, vẫn chưa có khái niệm đầy đủ
về phạm trù quyền lực nhà nước. Trong từ điển Tiếng Việt xuất bản năm 2002 có định
nghĩa khái niệm quyền lực nhà nước là “quyền định đoạt mọi công việc quan trọng về
mặt chính trị và sức mạnh để bảo đảm việc thực hiện quyền ấy”, Còn các tác giả của cuốn
Bách khoa Triết học lại cho rằng “ Quyền lực nhà nước là khả năng thực hiện ý chí của
mình có tác động đến hành vi, phẩm hạnh của người khác nhờ một phương tiện nào đó
như uy tín, quyền hành, sức mạnh…”. Như vậy, có khá nhiều quan điểm khác nhau về
quyền lực nhà nước. Theo em muốn hiểu chính xác khái niệm này trước hết phải hiểu
theo nghĩa chung nhất về quyền lực là gì, hiểu một cách đơn giản nhất thì quyền lực là cái
mà dựa vào nó, chủ thể sở hữu nó có thể khiến người khác phải tuân theo và phục tùng
theo ý chí của họ. Trong đó, quyền lực bao gồm nhiều loại khác nhau như quyền lực tôn
giáo, quyền lực chính trị, quyền lực công cộng, quyền lực nhà nước. Các loại quyền lực
này đan xen và cùng hoạt động để tạo thành một chính thể quyền lực nhà nước trong xã
hội, trong đó, nổi bật nhất là quyền lực nhà nước.
Theo sự phát triển của lịch sử, bản chất của quyền lực nhà nước được phân tích cụ
thể hơn, thuyết phục và khoa học hơn. Điểm chung của các học thuyết khi nghiên cức về
quyền lực nhà nước là luôn để khái niệm này đi đôi với hai khái niệm quyền lực chính trị
và quyền lực nhân dân. Sở dĩ có điểm chung này là để trả lời cho câu hỏi nguồn gốc
quyền lực nhà nước từ đâu mà có. Và nhìn chung các học thuyết đều đưa ra hai quan
điểm sau: Thứ nhất, quyền lực nhà nước do Thượng đế sunh ra, nên quyền lực nhà nước
gắn liền với quyền lực của giáo hội. Thứ hai, quyền lực nhà nước là do chính con người
tạo ra. Quan điểm thứ nhất được hình thành trong thời kì cổ đại và phong kiến, quyền lực
nhà nước được cho là do một lực lượng siêu nhiên chi phối với lý luận nhà nước là do
Thượng đế (Chúa Trời) sinh ra và vì thế tất nhiên quyền lực nhà nước cũng chính là
quyền lực của Thượng đế. Vì thế mà người dân chỉ có nghĩa vụ, bổn phận vâng phục và
tuân thủ một cách tuyệt đối các mệnh lệnh do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định.
Tuy nhiên, cũng chính trong những nhà nước cổ đại sớm tồn tại một nền dân chủ nhà
nước như nhà nước Athen thuộc nhà nước dân chủ Hy Lạp và La Mã cổ đại lại sớm có xu
5

hướng khẳng định vai trò của nhân dân trong việc tham gia, thiết lập và thực thi quyền
lực nhà nước. Tuy nhiên, nhân dân ở đây cũng không bao gồm tất cả các thành phần giai
cấp mà chỉ có những “công dân tự do” là những người nam trưởng thành mới được tham
gia vào việc thực thi quyền lực nhà nước và những thành phần bị loại trừ là nô lệ, phụ nữ
và trẻ em.
Quan điểm thứ hai là quan niệm quyền lực nhà nước là do con người tạo ra. Đây là
một quan niệm tiến bộ được đặt ra từ thời kì cận đại với lập luận, theo lẽ tự nhiên, khi
con người sống cùng nhau trong xã hội, họ cần có quyền lực để quản lý và tổ chức xã hội.
Hiến pháp của hầu hết các nước đều tuyên bố quyền lực nhà nước xuất phát từ nhân dân,
do nhân dân ủy quyền cho nhà nước nên nhà nước được quyền nhân danh nhân dân và
đại diện cho lợi ích hợp pháp của toàn xã hội. Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra là quyền lực ấy
nhân dân trao toàn bộ cho nhà nước hay chỉ một phần? Các học giả như J.Locke,
C.L.Montesquieu, J.S.Mill cho rằng nhân dân chỉ ủy quyền một phần cho nhà nước và
như vậy quyền lực nhà nước sẽ bị giới hạn. Còn các học giả như T.Hobbes, J. Rousseau
lại cho rằng quyền lực nhà nước là không có giới hạn vì nhà nước trao toàn bộ quyền lực
của mình cho nhà nước.
Việc xác định quyền lực nhà nước thuộc về ai được thay đổi theo từng giai đoạn
lịch sử. Dưới chế độ chiếm hữu nô lệ và phong kiến, toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc
về nhà vua. Nhà vua vừa là người ban hành pháp luật, đồng thời cũng là vị thẩm phán tối
cao trong nhà nước. Thần dân trong xã hội phong kiến hoàn toàn bị nhà vua trấn áp, hoàn
toàn phục tùng nhà vua và các tầng lớp tay sai của nhà vua như quan lại, quý tộc, địa chủ.
Tuy nhiên vào thời kì cát cứ của chế độ phong kiến thì quyền lực nhà vua có thể bị chia
sẻ cho các lãnh chúa. Trong thời kì phong kiến tập quyền thì quyền lực nhà nước trong
tay nhà vua là thống nhất. Đặc biệt, thời kì này quyền lực nhà nước gắn chặt với quyền
lực tôn giáo. Bước sang giai đoạn tư bản chủ nghĩa, các bản Hiến pháp tư sản đã tuyên bố
quyền lực nhà nước có nguồn gốc từ nhân dân, đây là một điểm sáng tạo trong tiến trình
bảo vệ quyền tự nhiên của nhân dân trong một đất nước. Tuy nhiên, quyền lực nhà nước
tư sản không thống nhất vì nó hình thành trên chế độ Đa nguyên chính trị, cũng chính vì
lẽ đó mà ở các nước tư bản chủ nghĩa tồn tại cơ chế phân chia quyền lực.
Trong chế độ chủ nghĩa xã hội, quyền lực nhà nước của giai cấp công nhân thống

nhất với quyền lực nhà nước của nhân dân lao động. Trên các cơ sở: Quyền lực vừa
thống nhất, vừa có cơ chế kiểm soát quyền lực, quyền lực chính trị phải là nơi tập trung
trí tuệ cao nhất và có cơ chế để quyền lực nhà nước thật sự thuộc về nhân dân.
Trong xã hội hiện đại, nhân dân trao quyền lực của mình cho nhà nước thông qua
việc ghi nhận quyền lực ấy trong các văn bản pháp luật. Hiến pháp của đa số các quốc
6

gia đều quy định cách thức hình thành bộ máy nhà nước và quyền lực của các cơ quan
thuộc bộ máy nhà nước của quốc gia đó. Như vậy, quyền lực nhà nước bị giới hạn bởi
pháp luật. Và tất nhiên, các cơ quan nhà nước cũng phải tuân theo các quy định giới hạn
đó.
Từ các phân tích trên, có thể hiểu định nghĩa quyền lực nhà nước như sau: Quyền
lực nhà nước là quyền lực của nhân dân, được nhân dân trao quyền cho nhà nước bằng
cách ghi nhận nó trong Hiến pháp và được sử dụng để thực hiện các chức năng của nhà
nước, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi công dân và toàn xã hội.
2. Các bộ phận cấu thành quyền lực nhà nƣớc.
Để xác định các bộ phận cấu thành quyền lực nhà nước cần khẳng định các xuất
phát điểm sau:
+ Quyền lực nhà nước sinh ra từ những mâu thuẫn giai cấp. Bản thân quyền lực nhà nước
có sẵn mâu thuẫn bên trong nó. Trong quyền lực nhà nước có sự đan xen giữa quyền lực
chính trị của giai cấp cầm quyền với quyền lực chính trị của một số giai cấp khác trong
xã hội.
+ Quyền lực nhà nước là hiện tượng xã hội đa dạng, năng động, các cấu phần của nó
được phân chia thành hai hoại: bộ phận cấu thành tạo nên bản chất của quyền lực nhà
nước là ý chí giai cấp hoặc ý chí nhân dâ, bộ phận tạo nên cơ cấu tổ chức quyền lực nhà
nước là bộ máy chính quyền nhà nước.
Tính giai cấp của quyền lực nhà nước thể hiện rõ nhất ở chỗ quyền lực không thể
không thuộc một chủ thể nhất định, quyền lực nhà nước thuộc về giai cấp nào thì giai cấp
đó là chủ thể quyền lực nhà nước.
Quyền lực nhà nước tồn tại trên tất cả các phương diện hoạt động của nhà nước,

do đó rất khó có thể liệt kê hết tất cả nội dung của quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, đến
nay chúng ta không thể phủ nhận hạt nhân hợp lý trong thuyết phân chia quyền lực của
C.L.Montesquieu khi ông chia quyền lực nhà nước thành ba nhánh: lập pháp, hành pháp
và tư pháp. Sở dĩ có sự phân chia này là nhằm mục đích kiểm soát quyền lực, tránh sự
tha hóa quyền lực, lộng quyền, lạm quyền. Montesquieu viết: "Khi mà quyền lập pháp và
quyền hành pháp nhập lại trong tay một người hay một Viện Nguyên lão thì không còn tự
do nữa; vì nguời ta sợ rằng chính ông ta hay viện ấy sẽ đặt ra những luật độc tài để thi
hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách khỏi
quyền lập pháp và quyền hành pháp. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp, thì
người ta sẽ độc đoán với quyền sống và quyền tự do của công dân; quan tòa sẽ là người
7

đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp, thì ông quan tòa sẽ có cả
sức mạnh của kẻ đàn áp”. Như vậy, nếu không bàn đến tính chính trị của sự phân chai
quyền lực, tức là sự phân chia quyền lực cho các chủ thể khác nhau, mà chỉ xét đến yếu
tố kỹ thuật trong tổ chức bộ máy nhà nước thì học thuyết của C.L. Montesquieu đã để lại
cho nhân loại một giá trị lớn được thừa nhận rộng rãi đến ngày nay. Đó là quyền lực nhà
nước bao gồm ba nội dung cơ bản là Lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Nội dung của các quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp.
+ Quyền lập pháp: Lập pháp của Quốc hội là thay mặt nhân dân xem xét thông qua các
dự án Luật được cơ quan hay cá nhân có thẩm quyền đưa trình.
Nội dung cốt lõi của quyền lập pháp chính là quyền đồng ý thông qua một dự luật
hoặc một chính sách hay không. Chỉ có quốc hội mới có quyền thông qua các dự thảo
luật, tạp nên những chuẩn mực buộc các chủ thể trong xã hội phải thực hiện. Tuy nhiên,
quốc hội không tự mình soạn thảo các dự thảo luật hay chính sách mà lại trao cho những
chủ thể khác thực hiện mặc dù các cơ quan thuộc quốc hội và kể cả Đại biểu quốc hội
cũng có quyền này. Sở dĩ quốc hội không tự mình làm luật là vì pháp luật cần phải bắt
nguồn từ thực tiễn đất nước, nhu cầu ban hành chính sách pháp luật và các đạo luật luôn
dựa trên quá trình phát triển và đòi hỏi về các vấn đề thực tiễn của đất nước. Và vì thế cơ
quan thích hợp với việc soạn thảo là cơ quan trực tiếp quản lý đất nước như chính phủ.

Dựa trên báo cáo của mình, Chính phủ trình lên quốc hội những dự thảo luật và quốc hội
quyết định thông qua hay không. Như vậy, công việc của quốc hội và chính phủ có mối
quan hệ khăng khít, nếu một đạo luật không dựa trên nhu cầu của thực tiễn, không đáp
ứng được các đòi hỏi của đời sống xã hội thì nó sẽ không có cơ sở để xã hội tiếp nhận.
Các đạo luật không xuất phát từ cuộc sống thì trước sau gì cũng sẽ bị đào thải. Việc cố
gắng áp đặt một đạo luật theo ý chí của nhà lập pháp mà không xuất phát từ đời sống thì
sớm muộn cũng bị loại bỏ.
Như vậy, quyền lập pháp là quyền riêng của Quốc hội nhưng hoạt động lập pháp
lại có sự cộng tác của các chủ thể khác, thông qua một quy trình bao gồm nhiều bước
khác nhau. Như vậy, quy trình lập pháp là các bước, các giai đoạn cần tiến hành theo một
trật tự hợp lý, chặc chẽ, khoa học do luật quy định nhằm tạo ra các đạo luật có chất lượng
tốt nhất. Việc tuân thủ nghiêm minh quy trình lập pháp là nguyên tắc của nhà nước pháp
quyền. Quy trình lập pháp của Quốc hội Việt Nam quy định trong luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật được Quốc hội khóa XII thông qua ngày 03/6/2008 trên cơ sở sửa
đổi, bổ sung luật năm 1996 và luật năm 2002.
Ở Việt Nam hiện nay, quy trình lập pháp được nội luật hóa bằng Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật. Căn cứ vào trình tự thời gian ban hành văn bản quy phạm
8

pháp luật thì quy trình lập pháp bao gồm hai giai đoạn chính là lập, quyết định chương
trình xây dựng luật và chuẩn bị, xem xét, thông qua các dự thảo luật. Căn cứ vào chủ thể
ban hành có thể chia quy trình lập pháp thành công đoạn chính phủ và công đoạn quốc
hội. Công đoạn của chính phủ bao gồm các hoạt động đề xuất, phân tích và soạn thảo
luật. Công đoạn này đòi hỏi nhiều thời gian, sức lực và trí tuệ, do đó yêu cầu đặt ra với
người xây dựng dự thảo luật phải có trình độ chuyên môn cao, tinh thần pháp luật vững
chắc, khả năng khảo sát thực tiễn cũng như nhanh chóng tiếp xúc được những đòi hỏi cấp
thiết và thực tế của xã hội. Nếu công đoạn này được thực hiện tốt đẹp thì công đoạn quốc
hội cũng diễn ra nhanh chóng, từ đó quốc hội sẽ có nhiều thời gian để thực hiện hai chức
năng quan trọng là giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước.
Trình tự xem xét thông qua dự án Luật tại hai kỳ họp (điều 53), kỳ họp thứ nhất sẽ

cho ý kiến và kỳ họp thứ hai sẽ thông qua. Trong thời gian giữa 2 kỳ họp của Quốc hội,
Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo tổ chức việc nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo
theo. Cách làm này đã thể hiện ưu điểm là bảo đảm thời gian cho việc tiếp thu và chỉnh lý
dự thảo luật. Tuy nhiên, vấn đề thảo luận và thông qua các dự luật ở nước ta lại mất nhiều
thời gian, nguyên nhân của nó là do hoạt động làm luật trong công đoạn chính phủ còn
nhiều tồn tại, các dự thảo còn vấp phải sự phản ứng từ các đại biểu nên việc thông qua
một dự luật phải kéo dài. Để giải quyết được vấn đề trên đòi hỏi các chủ thể đề xuất, phân
tích và soạn thảo dự luật trong công đoạn chính phủ phải nỗ lực hơn nữa để nâng cao chất
lượng hoạt động lập pháp.
+ Quyền hành pháp.
Quyền hành pháp Quyền hành pháp là một trong ba quyền trong cơ cấu quyền lực
Nhà nước, bên cạnh quyền lập pháp và quyền tư pháp. Quyền hành pháp do các cơ quan
hành chính Nhà nước thực thi để đảm bảo hoàn thành chức năng và nhiệm vụ của mình.
Quyền hành pháp là loại quyền lực trung tâm của bộ máy nhà nước, so với quyền lập
pháp nó có tính thực tế, gắn liền với đời sống xã hội, nhiệm vụ cốt lõi của chính phủ là
việc ban hành hoặc đề xuất ban hành chính sách và tổ chức quản lý hành chính công. Như
đã nói chính phủ đóng vai trò quan trọng trong hoạt động lập pháp vì bản thân cơ quan
lập pháp không có nhu cầu về chính sách mà chỉ có chính phủ, thông qua hoạt động quản
lý đất nước, tiếp xúc với thực tiễn đời sống mới phát hiện ra những đòi hỏi về một hoặc
một hệ thống chính sách để đáp ứng các yêu cầu của đời sống xã hội. Từ đó, chính phủ đề
xuất hoặc trong phạm vi của mình tự ban hành các chính sách đáp ứng nhu cầu xã hội.
Nhận thức rõ điều này ta thấy được một chính phủ không thực hiện nhiệm vụ khởi
xướng, hoạch định chính sách, soạn thảo và ban hành chính sách thì chính phủ đó chỉ là
cơ quan hành chính nhà nước chứ không phải cơ quan hành pháp. Nhìn lại mô hình chính
phủ nước ta hiện nay, ta thấy rằng Hiếp pháp đã khẳng định chính phủ là cơ quan hành
chính nhà nước cao nhất và trao cho Quốc hội quyền ban hành, soạn thảo chính sách.
Nhưng trên thực tê chính phủ không thể không tham gia vào việc ban hành chính sách vì
bản chất của nó trước sau gì vẫn là cơ quan hành pháp.
9

Ngoài hoạt động ban hành, đề xuất chính sách, quyền hành pháp còn bao gồm hoạt động
quản lý hành chính công. Quyền hành pháp được thực hiện qua một hệ thống các cơ quan
hành pháp bao gồm chính phủ và các bộ tạo nên chính phủ ấy. Các cơ quan này chịu
trách nhiệm quản lý một hoặc một số lĩnh vực trong đời sống kinh tế xã hội, đồng thời
chịu trách nhiệm ban hành chính sách ở một số lĩnh vực mà mình chịu trách nhiệm. Về
việc tổ chức thực hiện, quyền hành pháp có thể do cơ quan trung ương thực hiện, cũng có
thể được phân cấp cho các cơ quan hành pháp ở địa phương. Vậy, phân cấp quản lý hành
chính là gì?
Hiện nay, có một số quan niệm khác nhau xung quanh khái niệm “phân cấp”.
Theo một số tác giả, phân cấp chính là phân quyền giữa trung ương và địa phương. Phân
cấp là phân ra, chia thành các cấp, các hạng. Phân cấp có sự chuyển giao quyền lực quản
lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để
giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ. Việc
phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn rõ ràng và bảo đảm tính thống nhất từ trung
ương đến cơ sở. Có quan niệm khác cho rằng, phân cấp có thể theo hai hướng: một
hướng nằm ngang là sự phân chia căn cứ vào sự khác nhau của các công việc của một
cấp; hướng nằm dọc (thẳng đứng) là sự phân chia theo cơ cấu thứ bậc công việc giữa các
cấp khác nhau. Có ý kiến cho rằng, cần phân biệt “phân cấp quản lý” với một số khái
niệm gần với nó là phân công, phân nhiệm, phân quyền vì “phân công và phân nhiệm đều
để chỉ sự xác định quyền hạn, trách nhiệm cả theo chiều ngang và chiều dọc. Thông
thường, người ta sử dụng khái niệm phân công để chỉ quan hệ theo chiều ngang với dụng
ý phân biệt nó với phân cấp. Nếu phân quyền được hiểu là phân giao quyền hạn cho một
cơ quan hoặc một cấp chính quyền nào đấy thì thực ra sử dụng thuật ngữ phân công và
phân cấp là đầy đủ và chính xác hơn”.
Như vậy, cho đến nay, mặc dù được sử dụng một cách rộng rãi, song cách hiểu về
phân cấp còn chưa hoàn toàn thống nhất.
Dưới góc độ ngôn ngữ, “cấp” được hiểu là loại hạng trong một hệ thống (xếp theo trình
độ cao thấp, trên dưới). Từ đó, phân cấp quản lý được cắt nghĩa là giao bớt một phần
quyền quản lý cho cấp dưới, quy định nhiệm vụ và quyền hạn cho mỗi cấp. Như vậy, ở
đây có hai nội dung cần lưu ý là chuyển giao thẩm quyền cho cấp dưới và xác định thẩm

quyền của mỗi cấp trong đó. Hiện nay, căn cứ vào cách phân chia đơn vị hành chính -
lãnh thổ mà ở Việt Nam hình thành các cấp chính quyền: trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện
và cấp xã. Phân cấp quản lý nhà nước, trước hết được hiểu là phân cấp giữa trung ương
với chính quyền cấp tỉnh; đồng thời, còn bao hàm cả phân cấp giữa các cấp chính quyền
địa phương với nhau. Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách
nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính
chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất
lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước.
10

Trên thế giời hiện nay, xu thế phân cấp quản lý cho địa phương đang được triển
khai mạnh mẽ nhằm tránh quyền lực quá tập trung vào trung ương nhằm thực hiện mục
tiêu dân chủ, tránh chuyên quyền độc đoán.

Cũng như nhiều nước khác, ở nước ta, Chính phủ được Hiến pháp phân công thực
hiện quyền hành pháp (nhân dân thông qua Hiến pháp trao quyền hành pháp cho Chính
phủ). Nhưng trên lý thuyết cũng như trong thực tiễn, không phải tất cả quyền hành pháp
đều được trao cho Chính phủ. Theo quy định của Hiến pháp hiện hành, quyền hành pháp
được phân chia giữa Chủ tịch nước và Chính phủ. Bên cạnh một số ít quyền hạn thuộc về
lập pháp và tư pháp, thì phần lớn các quyền hạn của Chủ tịch nước hiện nay là thuộc về
hành pháp như quyền thay mặt Nhà nước về đối nội và đối ngoại, quyền thống lĩnh các
lực lượng vũ trang, quyền ra lệnh tổng động viên, ban bố tình trạng khẩn cấp… Tuy
nhiên, Hiến pháp vẫn trao phần lớn quyền hành pháp cho Chính phủ.
Do chưa thoát khỏi tư duy cũ về quyền lực nhà nước, nên trên thực tế cũng như
ngay trong quy định của Hiến pháp hiện hành còn có sự phân công chưa rõ ràng, rành
mạch, thậm chí lẫn lộn quyền lực giữa các cơ quan; một số vấn đề liên quan đến các
nguyên tắc của các mối quan hệ quyền lực chưa được định rõ. Dưới ánh sáng đổi mới của
Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XI về quyền lực nhà nước, về Nhà nước pháp quyền, về
tổ chức và hoạt động của Chính phủ, cần thiết phải tư duy, nhận thức lại quyền hành pháp
được phân công cho Chính phủ.

Để có thể thực hiện được sứ mệnh chính trị của mình, về nguyên tắc, Chính phủ
phải được trao đủ quyền hành pháp và phải có đủ cơ chế đồng bộ để vận hành quyền lực
một cách thống nhất, thông suốt và liên tục. Ở tầm Hiến pháp, cần làm rõ nội dung quyền
hành pháp của Chính phủ đến đâu, và các nguyên tắc cơ bản của cơ chế vận hành quyền
lực được trao bảo đảm tính thống nhất, thông suốt và liên tục của quản lý điều hành các
mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước.
+Quyền tư pháp
Quyền tư pháp cũng là một dạng quyền lực nhà nước. Cùng với quyền lập pháp,
quyền hành pháp, quyền tư pháp bổ trợ cho nhau và kiểm soát lẫn nhau. Là sản phẩm của
các cuộc biển đổi thể chế mang tính cách mạng, học thuyết và thực tiễn phân chia quyền
lực, cân bằng quyền lực, kiểm soát quyền lực cùng với việc xây dựng nhà nước pháp
quyền, ba quyền nàyđã chứng tỏ sức sống của mình trong thế giới đương đại. Ở Việt
Nam, mặc dù lâu nay chúng ta tuy không thừa nhận và không tổ chức Nhà nước theo
nguyên lý tam quyền phân lập mà đặc trưng là các quyền đối trọng và kiểm soát lẫn
nhau,nhưng có thể nói,pháp luật và thực tiễn của Nhà nướcCộng hòa xã hội chủ
nghĩa(XHCN)Việt Nam hiện nay, đặc biệt là Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa trước
đây đã tiếp thu nhiều yếu tố hợp lý của thuyết tam quyền. Đó là cách gọi tên các quyền
11

(và các cơ quan) lập pháp, hành pháp, tư pháp, coi trọng tính độc lập của hoạt động tư
pháp, xác định Toà án là mắt xích trọng tâm của hệ thống tư pháp cùng với cách phân
biệt ngày càng rành mạch giữa các quyền này và phương hướng tăng cường kiểm soát
quyền lực nói chung và kiểm soátgiữacác quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp nói riêng.
Là một trong ba trụ cột của quyền lực nhà nước, phân biệt theo chức năng, quyền
tư pháp không đồng dạng với hai loại quyền còn lại và luôn giữ một vị thế độc lập, một
nhánh quyền lực quan trọng trong các thể chế nhà nước hiện đại, đặc biệt là trong nhà
nước pháp quyền.
Quyền tư pháp được nhìn nhận từ nhiều giác độ, song tựu trung,quyền tư pháp là quyền
xét xử, là việc nhân danh nhà nước giải quyết tranh chấp, giải quyết xung đột xã hội bằng
việc xét xử, thông qua thủ tục xét xử do luật định. Quyền tư pháp từ đó phân biệt với

quyền lập pháp (định hình chính sách và tạo lập cơ sở pháp lý) và quyền hành pháp (quản
lý nhà nước, thực thi pháp luật, bảo vệ pháp luật) không chỉ ở nội dung mà còn là ở hình
thức thực hiện và cơ quan thực hiện. Quyền tư pháp được thừa nhận là một loại quyền lực
nhà nước với đặc trưng của quyền là độc lập. Không phụ thuộc vào bất cứ tác động nào
từ bên trong và bên ngoài trong quá trình thực thi quyền lực, chủ thể quyền tư pháp hay là
chủ thể quyền xét xử phải được đặt ở vị trí độc lập. Chủ thể quyền tư pháp đang được nói
đến không ai khác chính là Tòa án. "Quyền tư pháp bao gồm xét xử hành vi vi phạm pháp
luật để bảo đảm quyền tự do và quyền con người, và do đó phải được trao cho một thiết
chế riêng rẽ -đó là Tòa án” (Montesquieu). Đương nhiên, chỉ trong chính thể phân quyền
hoặc tập quyền nhưng có phân công rành mạch giữa ba nhánh quyền lực thì độc lập tư
pháp mới biểu hiện rõ ràng.
Quan niệm tư pháp là xét xử và việc xét xử chỉ do Tòa án thực hiện đã định hình khá
sớm trong nhận thức và trong thực tiễn lập pháp, thực hiện pháp luật củaNhà nước Việt
Nam mới. Điển hình là Hiến pháp 1946, ở Chương Tư pháp ghi nhận việc xét xử và cơ
quan xét xử. Theo Hiến pháp 1946, quyền lực tư pháp mặc nhiên được thừa nhận là
quyền lực độc lập và do Tòa án thực hiện. Tuy nhiên, thời gian gần đây,trong nhận thức
và thực tiễn tổ chức và hoạt động củaNhà nướcCộng hòa XHCN Việt Nam có khuynh
hướng mở rộng phạm vi quyền tư pháp, coi xét xử chỉ là mắt xích, là khâu trọng tâm của
hoạt động tư pháp, là một bộ phận chứ không phải là toàn bộ quyền tư pháp. Theo đó,
một số quyền tố tụng trước và sau xét xử và cả quyền bổ trợ tư pháp cũng được coi là
quyền tư pháp. Hiển nhiên, cơ quan được giao thực hiện các quyền này cũng được mệnh
danh là cơ quan tư pháp. Khuynh hướng này- theo chúng tôi - làcó hại không chỉ trong
"phân công rành mạch”, mà nguy hiểm hơn là hạ thấp vị trí, vai trò của quyền tư pháp với
tư cách là một loại quyền lực đặc biệt, độc lập và chỉ do cơ quan xét xử thực hiện như đã
nêu.
Mối quan hệ giữa lập pháp, hành pháp và tƣ pháp
12

Mục đích của việc phân chia quyền lực nhà nước thành ba quyền lập pháp, hành
pháp và tư pháp là nhằm tránh hiện tượng tập trung quyền lực vào tay một chủ thể, nhờ

đó đề phòng được các hiện tượng lạm quyền, lộng quyền. Tuy nhiên, việc phân quyền
không có nghĩa là áp dụng một cách rạch ròi, tách biệt hẳn với các nhánh quyền còn lại,
mà giữa các quyền ấy phải có sự tương tác để ba nhánh quyền lực luôn phối hợp nhịp
nhàng và kiểm soát, đối trọng lẫn nhau. Sự phát triển của các đảng phái chính trị cũng chi
phối mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực.
Về ba quyền cơ bản trong hệ thống quyền lực nhà nước, theo Locke, thì ông ta chỉ
thừa nhận hai quyền lập pháp và hành pháp, đồng thời đề xuất về sự phân công quyền
lực, nhưng không nêu việc kiểm soát quyền lực. Chỉ đến Montesquieu, ngoài việc đề xuất
phân chia quyền lực nhà nước thành 3 quyền: Lập pháp, hành pháp và tư pháp, thì ông
cũng đề xuất thêm yêu cầu kiểm soát quyền lực. Hơn nữa, không phải chỉ kiểm soát từ
bên ngoài, mà là ngay trong cơ cấu nội tại của hệ thống quyền lực nhà nước, như một cơ
thể sống với cơ chế tự động, tự phòng chống
Tuy nhiên, mối quan hệ giữa ba bộ phận quyền lực này ở các nước không giống
nhau (do có thể chế chính trị khác nhau) nên cách biểu hiện cũng phản ánh các mức độ
khác nhau. Trong khi ở các nước tư bản, quyền lực nhà nước được tổ chức theo nguyên
tắc “tam quyền phân lập” với những biến thể khác nhau, thì ở các nước xã hội chủ nghĩa
(như ở nước ta), ba nhánh quyền lực này lại không tổ chức theo hướng độc lập và đối
trọng với nhau, mà chỉ có sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau, cách thức tổ
chức quyền lực này tạm gọi là nguyên tắc "phân – hợp – kiểm".
Qua nhận thức thực tế cho thấy, hạt nhân hợp lý của học thuyết tam quyền phân
lập là có sự phân công rành mạch trong việc tổ chức và thực hiện quyền lực. Điều này có
ý nghĩa trong việc đề cao dân chủ, chống lạm quyền và đây cũng là đóng góp to lớn của
học thuyết này đối với lý luận về Nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, trong điều kiện xã
hội hiện đại và thể chế nhà nước đơn nhất, chúng ta chỉ vận dụng "yếu tố hợp lý" của học
thuyết phân quyền là sự phân công quyền lực, chứ không nên áp dụng toàn bộ nội dung
của học thuyết này.
Sự quan hệ, phụ thuộc lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực cho thấy rõ những hạn
chế trong cách tư duy cơ học của học thuyết phân quyền. Quyền lực nhà nước không phải
là sự cộng lại đơn thuần của các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, mà có thể yêu cầu
chúng tách biệt, độc lập khỏi nhau. Không có một cơ quan nào thuần tuý chỉ thực hiện

một quyền, mà không tham gia vào việc thực hiện các quyền khác. Không có một quyền
nào chỉ được thực hiện duy nhất bởi một cơ quan mà không có sự tham gia của các cơ
quan khác. Trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội, các cơ quan không thể độc lập hành
xử quyền hạn của mình. Các cơ quan dù được phân nhiệm thực hiện các quyền khác
nhau, nhưng trong quá trình thực hiện quyền hạn của mình đều phải có sự phối hợp với
các cơ quan khác. Về thực chất thì quyền lực nhà nước là thống nhất, không thể tách biệt
độc lập các lĩnh vực hoạt động của quyền lực nhà nước. Cho nên, chúng ta không áp
dụng thuyết phân quyền theo cách tách biệt các nhánh quyền lực, mà chỉ nên có sự phân
13

công, phân nhiệm giữa các cơ quan quyền lực nhà nước trong việc thực hiện các quyền
lập pháp, hành pháp, và tư pháp.
Do quyền lực nhà nước là một chỉnh thể nên cũng cần xem xét thêm về cơ
chế "kìm hãm, đối trọng" giữa các nhánh quyền lực. Mặc dù đôi lúc, có thể có sự mâu
thuẫn nhất định giữa các nhánh quyền lực, nhưng chúng luôn phải phối hợp với nhau vì
mục tiêu thống nhất của quyền lực nhà nước. Bản thân quyền lực luôn có xu hướng thống
nhất, nên sự kìm chế, đối trọng giữa các nhánh quyền lực có thể có tác dụng chống lạm
quyền, nhưng điều này đôi khi cũng tạo ra sự mâu thuẫn chính trị, thậm chí, nếu người ta
quá nhấn mạnh đến kìm chế, đối trọng có thể dẫn đến sự triệt tiêu lẫn nhau giữa các
nhánh quyền lực (lật đổ Chính phủ hay giải tán Quốc hội).
Ngoài ra, sự phân quyền và kìm chế đối trọng giữa các nhánh quyền lực ở một
mức độ nhất định, thiết nghĩ, có thể chỉ phù hợp với xã hội đa lợi ích như xã hội tư sản.
Dưới chế độ xã hội chủ nghĩa như nước ta, lợi ích về cơ bản là thống nhất, vì lợi ích của
giai cấp công nhân về cơ bản thống nhất với lợi ích của toàn dân tộc. Tính thống nhất về
lợi ích của nhân dân là cơ sở cho tính thống nhất của quyền lực. Vì vậy, quyền lực phải
thống nhất và thuộc về nhân dân. Cho nên, chúng ta cũng không áp dụng thuyết phân
quyền ở yêu cầu kìm chế, đối trọng giữa các nhánh quyền lực, mà chỉ có giám sát việc
thực thi giữa các nhánh của quyền lực nhà nước, nhất là chúng ta nhấn mạnh đến sự giám
sát của Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đối với toàn bộ hoạt động của
Nhà nước để đảm bảo sự thống nhất của quyền lực nhà nước.

3. Một số mô hình tổ chức quyền lực nhà nƣớc trong lịch sử
Trong lịch sử xã hội loài người, nhiều hình thức quyền lực nhà nước khác nhau đã tồn tại
và nó được xác định qua các mối quan hệ quyền lực giữa cơ quan nhà nước trung ương
với nhau. Quyền lực nhà nước không những vừa được tổ chức, thực hiện ở cấp trung
ương với nhau và giữa các cấp chính quyền với nhau. Quyền lực nhà nước không những
vừa được tổ chức, thực hiện ở cấp trung ương mà còn được tổ chức, thực hiện ở từng
vùng lãnh thổ địa phương. Sự phân công ở mỗi mô hình tổ chức quyền lực nhà nước có
những đặc trưng riêng của nó. Nhìn chung, các mô hình tổ chức quyền lực nhà nước khác
nhau đều dựa trên một nguyên tắc xương sống để áp dụng cho mô hình đó. Các nguyên
tắc tổ chức quyền lực nahf nước gồm nguyên tắc tản quyền, phân quyền và tập quyền.
3.1. Tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc tản quyền
Tản quyền, theo tiếng Pháp là “deconcentration”, theo một chuyên gia Pháp, thì đó
là “chính sách thông qua đó các công chức NN trung ương tại địa phương, do nhà nước
trung ương cử xuống địa phương, được giao những thẩm quyền mà trước kia do các bộ
trực tiếp nắm giữ”.
Lý thuyết về tản quyền có thể nói là được bắt đầu từ Hoàng đế Napoleon và khoa học luật
hành chính Pháp. Đây là hình thức tổ chức quản lý nhà nước phổ biến của các nước đang
phát triển. Theo nguyên tắc này, quyền lực nhà nước vẫn được tập trung vào trung ương,
nhưng nhà nước trung ương cử (bổ nhiệm) đại diện của mình về các đơn vi hành chính -
14

lãnh thổ trực thuộc để tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Các đại diện của trung ương
không những thực hiện quyền giám sát địa phương mà còn trực tiếp thực hiện quyền lực
ngay tại địa phương thông qua các nhân viên, các cơ quan do mình bổ nhiệm, thành lập.
Các đại diện của trung ương nằm tại các đơn vị hành chính không có tư cách pháp nhân,
không được có năng lực pháp lý để kiện tụng, không có tài sản và ngân sách riêng, mọi
việc đều chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương.
Theo nguyên tắc tản quyền, quyền quyết định được phân chia cho nhiều cơ quan và cá
nhân. Trong số những cơ quan này, có một cơ quan đứng đầu, các cơ quan còn lại trực
thuộc cơ quan cấp trên, như vậy, cơ quan đứng đầu là trung tâm của các cơ quan tản

quyền trực thuộc. Chính vì vậy, tản quyền cũng là tập trung quyền lực, nhưng các cơ
quan tản quyền được tổ chức theo thứ bậc cả về văn bản và về nhân sự. Tản quyền được
coi là biện pháp hữu hiệu để vừa chống tập trung quan liêu vừa chống khuynh hướng
phân tán, tự do tùy tiện
Nguyên tắc tản quyền trong có những đặc điểm, ưu điểm và nhược điểm sau:
Đặc điểm:
- Quyền lực nhà nước vẫn được tập trung vào trung ương;
- Nhà nước trung ương không những thực hiện quyền giám sát địa phương mà còn trực
tiếp thực hiện quyền lực ngay tại địa phương thông qua các nhân viên, các cơ quan do
mình bổ nhiệm, thành lập;
- Các cơ quan tản quyền chỉ thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn do CP giao, không có
quyền can thiệp vào công việc của chính quyền địa phương;
- Các cơ quan tản quyền cấp dưới có thẩm quyền, nhưng là thẩm quyền là do được uỷ
quyền chứ không phải là thẩm quyền độc lập;
- Các cơ quan tản quyền được tổ chức theo thứ bậc hành chính cả về văn bản (văn bản
cấp trên hiệu lực cao hơn cấp dưới, cấp dưới phải chấp hành văn bản cấp trên, trái thì bị
cưỡng chế) và về nhân sự (cơ quan, cán bộ cấp trên cao hơn cơ quan, cán bộ cấp dưới, có
quyền áp dụng các chế tài kỷ luật đối với cơ quan, cán bộ cấp dưới, kể cả giải tán, cách
chức);
- Sự kiểm tra thực hiện bởi cấp trên trực tiếp theo thứ bậc hành chính, có hiệu lực hành
chính (có quyền huỷ bỏ, đình chỉ, sửa đổi, thay thế văn bản của cơ quan cấp dưới cả vì lý
dó bất hợp pháp và bất hợp lý);
Ưu điểm:
- Bảo đảm lợi ích trung ương;
15

- Do cơ quan tản quyền gần dân, hiểu được quyền lợi cũng như tâm tư và nguyện vọng
của nhân dân địa phương nên một số vấn đề của trung ương được giải quyết ở địa phương
bảo đảm tính kịp thời, sát thực với tình hình địa phương, đảm bảo được quyền lợi địa
phương;

- Đơn giản hoá tổ chức và điều hành của bộ máy hành chính trung ương, đồng thời tăng
cường hiệu năng của bộ máy hành chính địa phương. Các nhà chức trách địa phương
"gánh vác" công việc đỡ trung ương, tạo điều kiện để chính quyền trung ương tập trung
giải quyết những vấn đề mang tính chiến lược tầm quốc gia
- Các cơ quan tản quyền đóng ngay ở địa phương nên gần dân hơn, có thể dung hoà được
quyền lợi giữa trung ương và địa phương, tạo được uy tín của trung ương đối với nhân
dân địa phương,.
Hạn chế:
- Các cơ quan tản quyền - các nhà chức trách do chính quyền trung ương bổ nhiệm và
điều khiển nên không thể và không có đủ quyền lực để bảo vệ triệt để quyền lợi của địa
phương;
- Cũng vì lý do đó nên địa phương vẫn còn bị lệ thuộc vào TW, không phát huy được
mạnh mẽ tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương;
- Nếu sự kiểm soát của trung ương lỏng lẻo dễ nảy sinh tình trạng lạm quyền của các cơ
quan tản quyền;
- Có nguy cơ dẫn đến sự khác biệt giữa các địa phương do có những quan điểm, chính
sách và phương pháp quản lý khác nhau.
Mô hình chính quyền địa phương theo nguyên tắc tản quyền thuần túy chỉ thấy ở các
nước quân chủ, nhưng hiện nay dạng tản quyền thuần túy cũng hiếm gặp, hoặc chỉ tồn tại
như giai đoạn “chính quyền quân quản”. Thường thấy có sự kết hợp giữa tản quyền với
phân quyền.
3.2. Tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc phân quyền
Tư tưởng phân quyền của Montesquieu là đối thủ đáng sợ của chủ nghĩa chuyên
chế phong kiến và có thể khẳng định ông là người đã phát triển và hoàn thiện thuyết:”tam
quyền phân lập”. Học thuyết về sự phân chia quyền lực gắn liền với lí luận về pháp luật
tự nhiên đã đóng vai trò quyết định trong lịch sử đấu tranh, theo Marx và những môn đồ
của ông thì cuộc đấu tranh này do giai cấp tư sản lãnh đạo, chống lại sự độc đoán, chuyên
quyền của nhà vua
16

Cùng với sự hình thành chế độ tư bản, nguyên tắc "phân chia quyền lực" đã trở thành một
trong những nguyên tắc chính của chủ nghĩa lập hiến, lần đầu tiên được thể hiện trong
các đạo luật mang tính hiến định của cuộc Cách mạng Pháp và sau đó thể hiện đầy đủ
trong Hiến pháp Hoa Kỳ 1787. Học thuyết pháp luật - chính trị (thuyết "phân quyền") với
quyền lực nhà nước được hiểu không phải là một thể thống nhất, mà là sự phân chia
thành 3 quyền: quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, các quyền này được thực hiện độc
lập với nhau, kiểm soát lẫn nhau, kiềm chế lẫn nhau. Trên thực tế, việc phân chia quyền
lực trong bộ máy nhà nước được áp dụng khác nhau trong hệ thống các nước cộng hoà
tổng thống, theo nguyên tắc "kiềm chế và đối trọng", tức là các quyền kiểm tra và giám
sát lẫn nhau, tạo ra sự cân bằng giữa các quyền.
Cội nguồn của tư tưởng phân quyền đã có từ thời cổ đại ở Phương Tây mà điển hình là
nhà nước cộng hòa La Mã. Cộng hòa La Mã hàng năm đã bầu lãnh sự đã được lựa chọn
bởi một cơ thể của công dân, Thượng viện quản lý pháp luật, nghị định được ban hành
bởi các viên chức lãnh sự và ban hành nghị quyết về những vấn đề quan trọng và cũng
tham gia vào các quan hệ đối ngoại, và các hội đồng đã được thực hiện bởi các Công dân
có vai trò khác nhau trong chính phủ. Các viên chức lãnh sự phụ trách của chính phủ và
của quân đội. Có 300 công dân tham gia Thượng viện. Trong lịch sử của Cộng hòa La
Mã Thượng viện luôn luôn là nhóm mạnh nhất. Chỉ có Đại hội có thể chấp thuận hoặc
không chấp thuận của pháp luật và chỉ có ứng cử đại biểu được bầu chọn cho văn phòng
của lãnh sự. Hiến pháp của La Mã luôn luôn là một khái niệm cơ bản của kiểm tra và cân
bằng.
Cách tổ chức nhà nước phân quyền sơ khai trong thời cổ đại được phát triển thành học
thuyết ở Tây Âu vào thế kỷ 17 – 18, gắn liền với hai nhà tư tưởng lớn là John Locke và
C.L. Montesquieu và sau đó là Rousseau.
+ Phân quyền ngang
Đây là cách thức phân quyền cổ điển mà mầm mống là của C.L. Montesquieu và J.
Rousseau, được hoàn thiện bởi J. Locke. Nội dung cơ bản của phân quyền ngang cũng ít
thay đổi trong thời đại hiện nay:
Quyền lực nhà nước được phân chia thành các nhánh khác nhau, do các cơ quan
khác nhau nắm giữ để không một cá nhân hay tổ chức nào nắm được trọn vẹn

quyền lực nhà nước. Điển hình như là: ở Mỹ, nghị viện nắm quyền lập pháp, chính
phủ tổng thống nắm quyền hành pháp, còn tòa án nắm quyền tư pháp.
Hoạt động của các cơ quan quyền lực công có sự chuyên môn hóa, mỗi cơ quan
chỉ hoạt động nhằm thực hiện chức năng riêng của mình, không làm ảnh hưởng tới
hoạt động của các cơ quan khác.
Quyền lực giữa các cơ quan quyền lực cân bằng, không có loại quyền lực nào vượt
trội hơn. Các cơ quan quyền lực giám sát, kiềm chế đối trọng và chế ước lẫn nhau,
để không có một cơ quan nào có khả năng lạm quyền.
17

Ở nhiều nhà nước hiện nay, tư tưởng phân quyền ngang có một số thay đổi, mà chủ yếu
là số nhánh quyền lực được phân chia ra từ quyền lực nhà nước. Ở một số nước Nam Mỹ,
quyền lực nhà nước nhiều khi được chia thành 4, 5, 6, bộ phận. Ví dụ: Nicaragoa có
thêm quyền kiểm tra do Tổng thanh tra thực hiện; Argentina phân làm 6 quyền; Việt Nam
Cộng hoà chia quyền làm 4 phần, thêm quyền giám sát của Tối cao pháp viện.
Có ba mức độ biểu hiện của cách thức phân quyền ngang trong bộ máy nhà nước hiện
nay:
1. Phân quyền cứng rắn được áp dụng trong chính thể cộng hòa tổng thống, đặc điểm
là chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nhân dân như: Hoa Kỳ, Philippines,
2. Phân quyền mềm dẻo được áp dụng trong chính thể đại nghị, chính phủ phải chịu
trách nhiệm trước quốc hội, như: Anh, Nhật,
3. Phân quyền trong chính thể cộng hòa hỗn hợp, chính phủ vừa phải chịu trách
nhiệm trước nhân dân vừa phải chịu trách nhiệm trước quốc hội, như ở các nước
Pháp, Nga,
+ Phân quyền dọc
Để hạn chế quyền lực nhà nước thì quyền lực nhà nước không chỉ phân chia theo
chiều ngang thành các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp mà còn phải tiếp tục phân
chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương. Chính ở sự phân quyền này mà quyền
lực nhà nước trung ương bị hạn chế. Đến lượt mình, quyền lực của cơ quan địa phương –
chính phủ địa phương lại bị phân chia thành lập pháp địa phương và hành pháp địa

phương.
Nội dung chủ yếu của tư tưởng phân quyền dọc như sau
Tồn tại hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước do dân bầu ở các cấp địa
phương, song song với bộ máy nhà nước trung ương.
Có sự phân công nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn cụ thể giữa chính quyền
trung ương và chính quyền địa phương trong những lĩnh vực cụ thể; mà chủ yếu là
chính quyền trung ương sẽ giải quyết các vấn đề công, vì lợi ích của cả cộng đồng
xã hội, như vấn đề: chủ quyền lãnh thổ, dịch vụ công, ; còn chính quyền địa
phương sẽ phụ trách các vấn đề phát triển kinh tế - xã hội, giáo dục, văn hóa ở địa
phương, ngoài ra còn có thể chủ động tiến hành hợp tác, giao lưu với các địa
phương khác hoặc các tổ chức quốc tế trong quyền hạn của mình.
Tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền trong nhiệm vụ và quyền hạn của mình là
tương đối độc lập với nhau. Chính quyền trung ương không có quyền điều hành, chỉ đạo
chính quyền địa phương, mà chỉ có thể xây dựng chủ trương chính sách, tạo dựng khuôn
khổ pháp lý, và kiểm tra, giám sát hoạt động của các chính quyền cấp dưới, mọi phạm vi
của chính quyền địa phương sẽ do Tòa án Hành chính xét xử độc lập.
18

Phân quyền dọc được thực hiện theo hai phương pháp Phân quyền theo lãnh thổ và Phân
quyền theo chuyên môn
+ Phân quyền theo lãnh thổ
Là cách phân quyền của chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương theo
địa giới hành chính – lãnh thổ. Việc tổ chức quản lý những vùng lãnh thổ này cần thiết
phải tính đến nguyện vọng và ý chí của cộng đồng dân cư. Vì vậy, tham gia vào cơ chế
vận hành bộ máy chính quyền địa phương, ngoài các cơ quan quản lý còn có cả các cơ
quan do dân cư hợp thành trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Việc tổ chức cơ quan ở đây
mang nhiều tính chất tự quản. Các đơn vị hành chính không có quyền độc lập chính trị.
Để tổ chức thực hiện những vấn đề về phát triển địa phương, các đơn vị hành chính theo
quy định của pháp luật có quyền thành lập các hội đồng tự quản địa phương, chịu sự
kiểm tra của đại diện cơ quan quyền lực nhà nước cấp trên. Cơ cấu tự trị yêu cầu chính

quyền địa phương phải có một cơ quan ra nghị quyết và một cơ quan thi hành các nghị
quyết đó, giống như mô hình Nghị viện và Chính phủ.
+ Phân quyền theo chuyên môn
Là cách phân quyền giữa các bộ chuyên môn với chính quyền địa phương. Ví dụ:
ở New Zealand, chính phủ không quản lý bất kỳ bệnh viện công nào, tất cả bệnh viện
được giao về cho các bang. Các quan chức cao cấp Chính phủ khi bị bệnh cũng phải đến
các bệnh viện ở bang.
Tùy theo tiêu chí các cấp chính quyền địa phương, thì có thể chia các cấp địa phương
thành 4 cấp như Đức, Camerun, Senegan, ; 3 cấp như Italia, Ấn độ, ; 2 cấp như Đan
Mạch, Nhật Bản, ; thậm chí 5 cấp như Pháp. Thường cơ quan địa phương được tổ chức
thành 3 cấp. Ví dụ như ở Việt Nam là trung ương – tỉnh – huyện – xã.
Nguyên tắc phân quyền dọc còn được thể hiện trong mối liên hệ giữa nhà nước liên bang
và các bang. Việc tổ chức nhà nước của các nước liên bang trước hết phải có sự phân biệt
thẩm quyền giữa liên bang và các bang. Các bang của nhà nước liên bang không có chủ
quyền về mặt đối nội và đối ngoại. Hiến pháp liên bang nghiêm cấm các bang ký kết hợp
tác với nước ngoài về những vấn đề chính trị. Trong việc tổ chức nhà nước liên bang vấn
đề rất quan trọng là phân chia quyền lực giữa liên bang với các bang, phân chia theo
chiều dọc. Việc phân chia quyền lực nhà nước theo chiều dọc giữa liên bang và các bang
có 3 hình thức:
1. Những thẩm quyền đặc biệt chỉ có ở liên bang.
2. Những thẩm quyền đặc biệt của các bang.
3. Những thẩm quyền chung của liên bang và các bang.
19

Nhằm hạn chế quyền lực nhà nước các bang, hiến pháp liên bang thường liệt kê nhiệm
vụ, quyền hạn của thành viên. Ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn được liệt kê thì bang
không được giải quyết. Hoặc ngược lại, nhà nước liên bang vẫn tôn trọng chủ quyền của
các thành viên hợp thành thì lại có xu hướng liệt kê các quyền hạn hữu hạn cho liên bang.
***Áp dụng thuyết phân quyền vào thực tế các quốc gia tiêu biểu.
+ Hoa Kỳ

Ở Hoa Kỳ, Quốc hội, hiến pháp Hoa Kỳ quy định tất cả các quyền lập pháp đều thuộc về
quốc hội bao gồm thượng viện và hạ viện. Việc thiết lập 2 viện với cơ chế kiềm chế nhau
giữa chúng sẽ làm giảm bớt ưu thế của cơ quan lập pháp để nó cân bằng với bộ máy hành
pháp. Từ năm 1913, 2 viện đều được cử tri bầu ra, thẩm quyền lập pháp của 2 viện gần
như ngang nhau, cả 2 đều có thể nêu sáng kiến lập pháp, 1 đạo luật chỉ được coi là thông
qua nếu có đủ số phiếu thuận của cả 2 viện, và sau khi được thông qua các dự luật ấy đều
được trình được lên tổng thống. Nếu tổng thống ký phê chuẩn thì dự luật sẽ trở thành luật
còn nếu không phê chuẩn thì sẽ gửi trả lại viện đã khởi xướng để xem lại, nếu được thông
qua, dự luật sẽ được chuẩn sang viện kia xem xét. Cả trong lĩnh vực quốc phòng cũng có
sự phân quyền giữa lập pháp và hành pháp. Quốc hội có quyền tuyên bố chiến tranh và
phân bổ ngân sách cho quốc phòng. Tổng thống là tổng tư lệnh các lực lượng vũ trang và
chịu trách nhiệm cao nhất về quốc phòng của đất nước trong lĩnh vực tư pháp, thượng
viện có quyền xét xử các vụ án nhân viên chính quyền lạm dụng công quyền. Nếu tổng
thống bị xét xử thì chánh án tòa án tối cao sẽ chủ tọa, các vụ án ấy phải do hạ viện khởi
tố và khi xét xử thượng viện chỉ có quyền cách chức hoặc truất quyền đảm nhận mọi
chức vụ trong chính quyền của bị cáo rồi trao trả bị cáo cho 1 tòa án thường của ngành tư
pháp. Tóm lại thẩm quyền của Quốc hội Mỹ được quy định theo hướng bảo đảm cho nó
vừa độc lập vừa có toàn quyền khi thực hiện các chức năng của mình. Vừa đủ khả năng
kiềm chế đối trọng với tổng thống.
Tổng thống cũng đảm nhiệm 1 chức năng tuyệt đối là có quyền hành pháp, tổng thống
vừa đứng đầu nhà nước vừa đứng đầu bộ máy hành pháp, vừa thực hiện chức năng của
nguyên thủ quốc gia, vừa thực hiện chức năng của thủ tướng chính phủ, lại gần như độc
lập với Quốc hội. Nên có quyền hành rất lớn, và thực sự là trung tâm quyền lực của bộ
máy nhà nước. Nhiệm kỳ 4 năm và không ai có thể hơn 2 lần giữ cương vị tổng thống.
Các bộ trưởng chỉ là người giúp việc cho Tổng thống, thực hiện các chính sách của Tổng
thống, và không được mâu thuẫn với đường lối chính sách của Tổng thống. Đối với việc
tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Tổng thống có quyền ủy nhiệm người thay vào các
ghế thượng nghị sĩ bị khuyết trong thời gian thượng viên không họp. Trong lĩnh vực tư
pháp, Tổng thống là tổng tư lệnh lục quân và hải quân có quyền phong cấp cho các lực
lượng vũ trang, tuyên bố tình trạng khẩn cấp ngoài ra Tổng thống có thể thấy Tổng thống

Mỹ thực hiện mọi nhiệm vụ quyền hành 1 cách độc lập, Tổng thống và chính phủ không
chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Cũng độc lập với các thành viên khác của chính phủ
20

nhờ quyền hoàn toàn quyết định các chính sách của chính phủ không cần qua nội các.
Hoàn toàn nắm quyền điều hành và quản lý mọi lĩnh vực của đát nước.
Chủ thể của quyền tư pháp là tòa án tối cao và các tòa án cấp dưới, hệ thống tòa án Mỹ
được pháp luật trao cho những quyền năng hoàn toàn độc lập để giữ thế “kiềng 3 chân”
trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Độc lập với hành pháp và lập pháp, hơn thế còn
độc lập với cả dân chúng. Vì nó không được nhân dân bầu không phải chịu trách nhiệm
gì trước nhân dân. Thẩm phán được hình thành bằng con đường bổ nhiệm và sau khi
được bổ nhiệm, thẩm phán sẽ giữ chức vụ suốt đời nếu vẫn giữ đức hạnh xứng đáng.
Ngoài sự phân quyền theo chiều ngang, ở Mỹ còn thể hiện rõ sự phân quyền theo chiều
dọc, giữa liên bang và tiểu bang, giữa Trung ương và địa phương trong 3 lĩnh vực hành
lập tư pháp.
+ Pháp
Ở Pháp, lập pháp thuộc về nghị viện, hành pháp thuộc về tổng thống và chính phủ, còn
quyền tư pháp thuộc về hệ thống tòa án. Nghị viện có 2 chức năng cơ bản là lập pháp và
giám sát hoạt động của chính phủ. Quan hệ giữa lập pháp và hành pháp mật thiết hơn so
với chính thể cộng hòa tổng thống. Cùng với tổng thống và chính phủ, hội đồng bảo hiến
trở thành thế lực thứ 3 hạn chế quyền lực của nghị viện. Hội đồng Bảo hiến có chức năng
đảm bảo tính hợp pháp của việc bầu cử nghị sĩ 2 viện khi có sự khiếu nại, vai trò kiềm
chế lập pháp của Hội đồng Bảo hiến phần nào giống với vai trò của tòa án tối cao ở Mỹ
và tòa án Hiến pháp ở Đức. Quyền hành pháp do chính phủ mà thực chất là tổng thống
nắm. Vị trí của Tổng thống hiện tại là mô hình kết hợp giữa vị trí của Tổng thống Mỹ và
Tổng thống Đức. Tổng thống có quyền hoạch định chính sách quốc gia, chủ tọa đồng bộ
trưởng để thông qua chính sách này, có quyền ân xá, bổ nhiệm thủ tướng, các đại sứ, các
chức vụ dân sự. Quyền tư pháp do hệ thống tòa án nắm, ở pháp có 2 hệ thống tòa án, tòa
án thường và tòa án hành chính, cùng với đó còn có các tòa án đặc biệt như tòa án thương
mại, lao động, bảo hiểm xã hội, kiểm soát hoạt động cơ quan tư pháp là hội đồng thẩm

phán tối cao do tổng thống là chủ tọa. Bộ trưởng bộ tư pháp là phó chủ tịch.
+ Trung Hoa Dân Quốc
Nhà cách mạng Dân chủ Trung Quốc Tôn Dật Tiên thêm vào ngoài Lập pháp, Tư pháp
và Hành pháp 2 bộ phận kiểm soát quyền lực để mà kiểm soát chính quyền. Năm quyền
lực này được thể hiện tại Trung Hoa Dân Quốc ở đảo Đài loan qua các bộ phận: Lập pháp
viện, Hành chính viện, Tư pháp viện, Giám sát viện và Khảo thí viện.
+ Việt Nam
Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp Việt Nam năm 2013 quy định: "Quyền lực nhà nước là thống
nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực
hiện các quyền lập pháp, tư pháp, hành pháp.". Hiện nay, bộ máy nhà nước tại Việt Nam
21

được tổ chức theo hướng tập trung quyền lực tuyệt đối vào một đảng cầm quyền là Đảng
Cộng sản Việt Nam. Đảng cộng sản lãnh đạo tuyệt đối mọi hoạt động của nhà nước, bao
gồm cả quyền thiết lập pháp luật (lập pháp), quyền thi hành pháp luật (hành pháp) và
quyền phán quyết (tư pháp). Điều này được khẳng định qua Điều 4, Hiến pháp nước
Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam và được thiết lập trên thực tế thông qua quy định
mọi chức vụ quan trọng trong bộ máy nhà nước, tòa án và quốc hội đều phải được đảm
nhiệm bởi đảng viên của Đảng cộng sản Việt Nam. Tổng bí thư Đảng Cộng sản Việt
Nam Nguyễn Phú Trọng khẳng định "Nhà nước ta không tam quyền phân lập."
[2]
.
3.3. Tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc tập quyền
Trong lịch sử văn minh nhân loại, tập quyền đã trải qua nhiều giai đoạn phát triển
của xã hội với nhiều biểu hiện và biến thể khác nhau. Tập quyền chuyên chế phong kiến
là nơi thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp vào cá nhân hoàng đế với sự hỗ
trợ đắc lực của niềm tin tôn giáo rằng quyền hành của hoàng đế là “thiên mệnh”. Chế độ
tập quyền toàn trị phát xít với biểu hiện là chủ nghĩa phát xít Đức, Ý, Nhật với lý thuyết
kích động tinh thần dân tộc cực đoan. Chế độ tập quyền độc tài mà phổ biến là độc tài
quân sự, thông thường được hình thành sau những khủng hoảng, sụp đổ của các thể chế

dân chủ như chế độ Pinôche ở Chilê (1973-1990), Apacthai tại Nam Phi…
Tư tưởng về chế độ tập quyền xã hội chủ nghĩa được hình thành trên nền tảng của yêu
cầu xây dựng nhà nước chuyên chính vô sản trong học thuyết của Chủ nghĩa Mác -
Lênin. Chuyên chính vô sản được hiểu là sự thống trị của giai cấp công nhân, do cách
mạng xã hội chủ nghĩa sản sinh ra và có sứ mệnh xây dựng thành công chủ nghĩa xã hội,
đưa nhân dân lao động lên địa vị làm chủ trên tất cả các mặt của đời sống xã hội trong
một xã hội cao hơn chủ nghĩa tư bản. Thuật ngữ “chuyên chính vô sản” chính thức ra đời
năm 1850 và Công xã Pari được coi là hình thức thứ nhất, là hiện thực đầu tiên và Xôviết
là hình thức thứ hai của nhà nước chuyên chính vô sản.
Trong các tác phẩm nghiên cứu của mình, qua phân tích bộ máy nhà nước tư sản,
C.Mác và Ph.Ăngghen đã mạnh mẽ phê phán nguyên tắc phân quyền mà các triết gia
pháp quyền tư sản vẫn thường ngợi ca. Theo các ông, đây chỉ là một sự phân công lao
động bình thường trong công nghiệp, được vận dụng vào bộ máy nhà nước nhằm mục
đích đơn giản hoá và kiểm soát. Qua sự so sánh hai thế lực của quyền lập pháp và quyền
hành pháp, C. Mác cho rằng quyền hành pháp có ưu thế vượt trội, lấn át, lũng đoạn và là
một quyền lực vô địch. Bộ máy hành pháp với những lực lượng vật chất hùng mạnh trong
tay luôn gắn chặt với lợi ích vật chất và chính trị của giai cấp tư sản. Cơ quan lập pháp bị
yếu thế hơn vì nó không nắm được bộ máy quan chức, không có quyền phân phối ghế bộ
trưởng, không nắm các công cụ và phương tiện vật chất trong tay. Các dự luật do cơ quan
hành pháp đề xuất và trình Nghị viện ban hành thực chất chính là ý chí của cơ quan hành
pháp, Nghị viện chỉ là nơi thông qua có tính hình thức. Từ đó, C.Mác cho rằng Nghị viện
chỉ là nơi bàn cãi suông, toà án chỉ độc lập giả dối, còn toàn bộ quyền lực tập trung ở cơ
quan hành pháp. Định hướng cho các cuộc cách mạng của giai cấp vô sản, C. Mác đã
nhận định: Quyền hành pháp, bộ máy chính quyền nhà nước phải là đối tượng chủ yếu và
duy nhất của những cuộc tấn công của cách mạng. Do bộ máy hành pháp kiểm soát, chỉ
22

huy và bảo vệ xã hội và công dân từ những biểu hiện sinh hoạt rộng lớn nhất cho đến
những phương thức chung nhất của họ và cả đời sống riêng tư của các cá nhân nên quyền
hành pháp phải thuộc về toàn thể nhân dân.

Từ nghiên cứu và phân tích về Công xã Pari - hiện thực đầu tiên của nhà nước
chuyên chính vô sản, C.Mác đã chỉ ra rằng Công xã là một chính quyền của giai cấp công
nhân, là công cụ xoá bỏ chế độ tư hữu tư bản và là mô hình tổ chức thực hiện quyền lực
nhà nước kiểu mới. Hội đồng công xã là cơ quan tối cao của nhà nước có vai trò lập pháp
và tổ chức 10 uỷ ban chịu trách nhiệm về hành pháp. Đứng đầu mỗi uỷ ban này là một uỷ
viên Hội đồng công xã. Công xã không phải là một cơ quan đại nghị mà là một cơ quan
công tác vừa lập pháp, vừa hành pháp, mọi quyền lực nhà nước đều tập trung vào công
xã. Công xã có quyền chủ động trong tất cả những lợi ích chung và những lợi ích quốc
dân. Mô hình công xã Pari là biểu hiện của thiết chế thực sự dân chủ và là một hình thức
tổ chức chính trị hết sức linh hoạt. Bí quyết thực sự của công xã là về thực chất nó là một
chính phủ của giai cấp công nhân, là hình thức chính trị để thực hiện việc giải phóng lao
động về mặt kinh tế. Công xã là một tổ chức chính quyền hành động thật sự, kết hợp lập
pháp và hành chính chứ không phải là nơi nói xuông theo kiểu nghị viện trong nền cộng
hoà đại nghị tư sản. Từ đó, C.Mác đã đưa ra quan điểm mới cho rằng quyền lực nhà nước
là thống nhất và nó phải tập trung về tay nhân dân.Theo cách thức thực hiện quyền lực
nhà nước là thống nhất, không phân chia, C.Mác đã đưa ra mô hình Công xã Pari với tổ
chức bộ máy thực hiện tất cả các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Bộ máy này được
tổ chức thành một mạng lưới từ trung ương đến địa phương và hoạt động theo cơ chế tự
quản với nguyên tắc dân chủ và công khai.
Nhất trí với quan điểm của C.Mác và tiếp tục phát triển quan điểm quyền lực nhà
nước là thống nhất và thuộc về nhân dân, V.I.Lênin khẳng định yêu cầu cần xây dựng
một bộ máy vững mạnh thích ứng được với mọi sự biến đổi. Muốn ứng biến một cách
mềm dẻo thì bộ máy phải cứng rắn và hoàn toàn phục tùng chính trị. Thành phần tổ chức
bộ máy phải đảm bảo được việc đông đảo quần chúng kiểm tra được mọi công việc nhà
nước. Từ đó, ông đã tiếp tục vận dụng một cách sáng tạo quan điểm này vào quá trình tổ
chức bộ máy nhà nước kiểu mới ở Nga sau khi giai cấp vô sản giành chính quyền với chủ
trương: Phế bỏ chế độ đại nghị - chế độ tách rời công tác lập pháp và công tác hành
pháp, hợp nhất công tác lập pháp và hành pháp của nhà nước lại. Hợp nhất công tác
quản lý và công tác lập pháp. Từ đó, V.I. Lênin đã lãnh đạo Đảng cộng sản Nga thành
lập chính phủ công nông với tên gọi thể hiện khá đầy đủ nguyên tắc này: Hội đồng bộ

trưởng dân uỷ, trong đó các uỷ ban chuyên môn quản lý các ngành khác nhau trong sinh
hoạt của nhà nước. Hoạt động của các Bộ trưởng dân uỷ do các Xôviết đại biểu của nhân
dân lao động giám sát. Các xôviết là cơ quan đại diện của chính quyền nhà nước tập
trung trong tay quyền lập pháp, kiểm soát việc chấp hành các luật lệ, đồng thời trực tiếp
thực hiện các luật lệ thông qua tất cả các uỷ viên của các xôviết. Tuy nhiên, điểm sáng
tạo của Lênin trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước là ở chỗ: các cơ quan trong bộ
máy nhà nước có sự phân công, phối hợp để thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và
tư pháp.
Từ những di sản lý luận của các nhà kinh điển của Chủ nghĩa Mác -Lênin, chúng
ta có thể đưa ra những nét cơ bản của học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa như sau: Để
23

đảm bảo xây dựng nhà nước chuyên chính mà hạt nhân của nó là toàn bộ quyền lực thuộc
về nhân dân, người dân là người chủ thực sự trên tất các các lĩnh vực của đời sống kinh tế
xã hội, quyền lực nhà nước là thống nhất và được tập trung ở cơ quan đại diện cao nhất
của nhân dân (Xô viết tối cao hay Quốc hội). Việc tập trung quyền lực nhà nước vào cơ
quan đại diện của nhân dân đã làm cho quyền lực bảo đảm tính thống nhất của nó. Các cơ
quan khác của nhà nước chỉ là cơ quan phái sinh do cơ quan quyền lực cao nhất thành lập
và phải chịu sự kiểm tra, giám sát tối cao của cơ quan đó. Ở đây không có sự phân chia
quyền lực cũng như không có sự kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực. Tính
chịu trách nhiệm và luôn bị giám sát bởi cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và nhân
dân chính là cơ sở để đảm bảo cho quyền lực nhà nước không bị tha hoá.

24

CHƢƠNG 2: SỰ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP GIỮA CÁC CƠ QUAN
TRONG THỰC HIỆN QUYỀN LẬP PHÁP, HÀNH PHÁP VÀ TƢ PHÁP TỪ
HIẾN PHÁP 1946 ĐẾN NAY.
1. Vấn đề cơ chế thực hiện quyền lực nhà nƣớc trong Hiến pháp Việt Nam trƣớc
yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền.

1.1.Vấn đề cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước trong hiến pháp năm 1946
Thông qua việc nghiên cứu cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước theo hiến pháp
năm 1946, có thể thấy bản Hiến pháp này có nhiều nhân tố đáp ứng được yêu cầu xây
dựng nhà nước pháp quyền như: Hiến pháp 1946 thể hiện tư tưởng phân quyền tương
đối rõ thông qua việc phân định rạch ròi nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan nhà
nước; Hiến pháp năm 1946 còn có những quy định nhằm mục đích trù liệu ngăn ngừa
sự lạm quyền và lột tả bản tính cần phải có của các cơ quan nhà nước trong nhà nước
pháp quyền. Từ đó, Hiến pháp năm 1946 đã đặt nền tảng pháp lý vững chắc cho việc
xây dựng một chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân.
Hiến pháp năm 1946 thể hiện tư tưởng phân quyền tương đối rõ thông qua việc phân
định rạch ròi nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước. Chủ tịch Hồ Chí Minh
đã thấm nhuần tư tưởng phân quyền thông qua việc tham khảo các bản Hiến pháp của
nhân loại. “ Tôi không hiểu vì sao chúng ta lại dùng từ phân công, thực sự đó là phân
quyền. Hồ Chí Minh chấp nhận sự phân quyền ấy. Gọi sự phân quyền ấy là phân công
cũng được thôi, nhưng theo tôi, Hồ Chí Minh đã chấp nhận sự phân quyền và đã khéo
kết hợp hài hòa quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; quyền trung ương, địa phương
cơ sở”. Theo Hiến pháp này, các chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp do ba cơ
quan là Nghị viện nhân dân, Chính phủ và Tòa án thực hiện.
Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền lực cao nhất của nước Việt Nam Dân Chủ
Cộng Hòa (Điều 22), đại diện cho toàn dân do công dân trực tiếp bầu ra với nhiệm kỳ
ba năm. Thẩm quyền của Nghị viện gồm: lập pháp, biểu quyết ngân sách, quyết định
các vấn đề quan trọng của đất nước, chuẩn y các Hiệp ước mà Chính phủ ký với nước
ngoài; bầu Chủ tịch nước, quyết định vấn đề tuyên chiến và có thể tuyên bố tự giải
tán; xem xét việc bãi miễn của một nghị viên; phê chuẩn việc lựa chọn Thủ tướng của
Chủ tịch nước, việc lựa chọn các Bộ trưởng của Thủ tướng (cả Thủ tướng và Bộ
trưởng đều phải là Nghị viên). Nghị viện có quyền kiểm soát, phê bình Chính phủ và
có quyền yêu cầu sửa đổi Hiến pháp.
Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc (chữ hành chính ở đây được
hiểu một cách tương đương như hành pháp ngày nay). Cơ cấu của Chính phủ gồm có
Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng,

Thứ trưởng, có thể có Phó Thủ tướng.
25

Quyền tư pháp thuộc về hệ thống Tòa án bao gồm Tòa án tối cao, các Tòa án phúc
thẩm, đệ nhị cấp và sơ cấp. Thẩm phán do Chính phủ bổ nhiệm và khi xét xử, Thẩm
phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp.
Hiến pháp 1946 còn có những quy định nhằm mục đích trù ngăn ngừa sự lạm quyền
và lột tả bản tính cần phải có của các cơ quan nhà nước trong nhà nước pháp quyền.
Lập pháp tham gia thành lập cơ quan hành pháp qua việc bầu Chủ tịch nước, phê
chuẩn sự lựa chọn Thủ tướng của Chủ tịch nước và sự lựa chọn Bộ trưởng của Thủ
tướng. Lập pháp có thể giám sát, chi phối và kiềm chế hành pháp bằng các hình thức:
biểu quyết các dự luật, sắc luật và ngân sách do Chính phủ đệ trình, chuẩn y các Hiệp
ước mà Chính phủ ký với nước ngoài; chất vấn các thành viên Chính phủ; truy tố và
xét xử Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước hay một nhân viên Nội các khi họ phạm tội
phản quốc; lật đổ Chính phủ qua việc biểu quyết vấn đề tín nhiệm Thủ tướng và Nội
các; Ban thường vụ có quyền kiểm soát và phê bình Chính phủ. Ngược lại, hành pháp
có thể kiềm chế lập pháp qua việc Chủ tịch nước có thể yêu cầu Nghị viện thảo luận
lại dự luật mà Nghị viện đã thông qua; Chính phủ có quyền bắt giam và xét xử các
Nghị viên phạm tội khi họ có sự đồng ý của Nghị viện hoặc của Ban thường vụ, nếu
họ phạm tội quả tang thì Chính phủ có quyền bắt giam ngay, sau đó phải thông báo
cho Ban thường vụ chậm nhất là sau 24 giờ. Quan hệ hành pháp và tư pháp thể hiện
qua việc Chính phủ có quyền bổ nhiệm Thẩm phán và Tòa an có quyền truy tố, xét xử
nhân viên Nội các về thường tội. Như vậy, trong Hiến pháp năm 1946, mặc dù sự
phân quyền không được đề cập tới, song có thể khẳng định trong tổ chức bộ máy nhà
nước ta lúc đó, tư tưởng phân quyền được thể hiện ở mức độ tương đối rõ.
Hiến pháp năm 1946 còn lột tả được bản tính cần phải có của cơ quan nhà nước:
Nghị viện theo Hiến pháp 1946 là một Nghị viện đoàn kết, dân chủ và thận trọng. Chế
định Nghị viện nhân dân được quy định trong Hiến pháp năm 1946 thể hiện một hình
thức dân chủ mới của chính thể cộng hòa lần đầu tiên được thiết lập ở một đất nước
nửa phong kiến, nửa thuộc địa. Bản chất, tổ chức và phương thức hoạt động của Nghị

viện nhân dân là phù hợp với tình hình thực tế của Việt Nam sau Tổng tuyển cử năm
1946, với sự tham gia của nhiều lực lượng chính trị trong một cơ chế dân chủ nhân
dân. Việc bổ sung 70 ghế Đại biểu Quốc hội cho Việt Nam Quốc dân đảng nhằm tập
hợp lực lượng chống đối, lôi cuốn họ tham gia xây dựng đất nước; thực sự là sáng
kiến vĩ đại về một nhà nước dân tộc Việt Nam. Điều đặc biệt cần nhấn mạnh là Điều
30 Hiến pháp năm 1946 xác định hình thức hoạt động rất dân chủ của Nghị viện nhân
dân: “Nghị viên họp công khai, công chúng được nghe”. Quy định này đã thể hiện
sâu sắc bản chất của nhà nước Việt Nam với tính cách là nhà nước dân chủ nhân dân.
Tính dân chủ của Nghị viện trong Hiến pháp năm 1946 còn được thể hiện ở quy định:
“ Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa ra nhân dân phúc quyết, nếu 2/3
số nghị viên đồng ý” (Điều 32). Để giữ cho quyết định lập pháp của Nghị viện được
cẩn trọng hơn, Điều 31 của Hiến pháp năm 1946 quy định: Chủ tịch nước được quyền
yêu cầu Nghị viện xem xét lại các dự thảo luật đã được thông qua; hoặc Điều 54 Hiến
pháp năm 1946 quy định Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại việc