Tiểu luận cao học, chính sách công chu trình chính sách và thực tiễn áp dụng ở việt nam hiện nay xong

TIỂU LUẬN
MƠN: KHOA HỌC CHÍNH SÁCH CƠNG
Đề tài:
CHU TRÌNH CHÍNH SÁCH VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY


MỤC LỤC

MỞ ĐẦU..........................................................................................................1
NỘI DUNG.......................................................................................................3
Chương 1 CHU TRÌNH CHÍNH SÁCH- NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN........3
1.1. Xác lập nghị trình.......................................................................................3
1.1.1. Căn cứ lý luận.........................................................................................3
1.1.2. Căn cứ thực tế.........................................................................................4
1.1.3. Điều kiện cụ thể.......................................................................................5
1.2. Xây dựng và ban hành chính sách..............................................................8
1.3. Triển khai chính sách...............................................................................11
1.4. Đánh giá chính sách.................................................................................13
a. Đánh giá chính trị........................................................................................14
b. Đánh giá kỹ thuật........................................................................................14
c. Đánh giá toàn diện.......................................................................................15
Chương 2 HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH CƠNG Ở VIỆT NAM - THỰC
TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP................................................................................17
2.1. Những bất cập trong q trình hoạch định chính sách...........................18
2.2. Nguyên nhân dẫn đến những bất cập trong quá trình hoạch định chính
sách..................................................................................................................19
2.3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạch định chính sách cơng ở Việt
Nam.................................................................................................................21
KẾT LUẬN....................................................................................................23
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.....................................................24

MỞ ĐẦU
Chính sách của nhà nước, tức chủ thể nắm quyền lực cơng, được gọi là
chính sách cơng.
Khoa học chính trị, hiểu một cách ngắn gọn nhất, là môn học nghiên
cứu về giành, giữ và thực thi quyền lực chính trị (QLCT). Quyền lực chính
trị của giai cấp cầm quyền được tổ chức thành nhà nước. Thông qua việc
thực hiện các chính sách của nhà nước, giai cấp cầm quyền tiến hành các
biện pháp nhằm đạt được các mục tiêu của mình trong các lĩnh vực chính trị,
kinh tế, xã hội.
Như vậy, chính sách cơng là một khái niệm chi phối sự hiểu biết của
chúng ta về việc thực thi quyền lực nhà nước. Việc hoạch định và thực thi có
hiệu quả các chính sách, xét cho cùng, là tiêu chí căn bản để đánh giá cả hệ
thống chính trị, chứ khơng phải là tiêu chí về đa ngun đa đảng như một số
lý thuyết thường nhấn mạnh.
Tại Việt nam, các nghiên cứu về chính sách cũng đã được cơng bố
nhiều trong các sách, báo và các tạp chí chuyên ngành. Các nghiên cứu này
tập trung vào nội dung cụ thể của chính sách từ góc độ chun ngành hẹp, ít
khi xem xét nó từ góc độ chính trị học. Trong khi đó, việc nghiên cứu các
phương diện chính trị của một tiến trình chính sách nói chung, đặc biệt, vai
trị của quyền lực cơng trong việc hoạch định và triển khai các chính sách như
vậy, có ý nghĩa căn bản cho việc thiết kế cũng như triển khai chính sách một
cách có hiệu quả.
Trong tổng qt, chính sách phải đáp ứng được những địi hỏi mang
tính hệ thống sau: những địi hỏi mang tính giai cấp (chính sách đó phải
phù hợp với lợi ích của giai cấp cầm quyền), những địi hỏi mang tính dân
tộc (phù hợp với đặc điểm văn hố - tâm lý - thói quen dân tộc), địi hỏi
mang tính nhân loại (phù hợp với các xu hướng phát triển tiến bộ của
nhân loại).

1


Ngồi ra, một chính sách được hoạch định tốt cịn phải thoả mãn các
địi hỏi mang tính kỹ thuật khác như: tính khả thi kỹ thuật (đủ trình độ, kiến
thức chuyên ngành để thực hiện), tính khả thi tài chính (đủ nguồn vốn cho
việc thực hiện chính sách), tính tối ưu kinh tế (lợi nhuận nhiều nhất với chi
phí thấp nhất). Vì vậy, để tìm hiể rõ hơn về chu trình chính sách, em chọn đề
tài: “Chu trình chính sách và thực tiễn áp dụng ở Việt Nam hiện nay” làm
tiểu luận cho mơn học Chính sách cơng.

2


NỘI DUNG
Chương 1
CHU TRÌNH CHÍNH SÁCH- NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN
Chính sách cơng cần được nhìn nhận như một q trình từ hoạch định
đến thực hiện cho ra kết quả cuối cùng. Có nhiều cách thức để nhìn nhận các
giai đoạn của một q trình chính sách như vậy. Về tổng thể, chính sách cơng
có thể được coi là một chu trình gồm bốn giai đoạn :
1) Xác lập nghị trình.
2) Xây dựng và ban hành.
3) Triển khai thực hiện.
4) Tổng kết và đánh giá tác động.
1.1. Xác lập nghị trình
Về lý luận.
Xác lập nghị trình (chương trình nghị sự) chính là việc tìm kiếm sự
nhất trí về mục tiêu căn bản mà chính sách cần đạt. Sở dĩ phải tìm kiếm sự
nhất trí vì mỗi người, mỗi nhóm, mỗi tầng lớp có thể có cách nhìn nhận

ngun nhân chính khác nhau của mỗi hiện tượng, tức vấn đề mà chính sách
muốn giải quyết. Việc nhìn nhận ngun nhân (hay các nguyên nhân) chính
sẽ ảnh hưởng quan trọng đến nội dung và cách thức triển khai của chính sách.
Một vấn đề xã hội trở thành chính sách phải trải qua giai đoạn tìm kiếm
sự đồng thuận, thống nhất tư tưởng, cách làm để đạt được mục tiêu. Đây là
giai đoạn phát hiện vấn đề, những bức xúc nổi cộm trong đời sống cộng đồng
cần được tháo gỡ.
Yêu cầu cao nhất của giai đoạn này là: khả năng nhìn ra vấn đề, năng
lực nhận thức và biểu đạt nó cũng như cơ chế nêu vấn đề,… để một vấn đề xã
hội trở thành chính sách. Từ dữ kiện thực tế, thơng qua 3 nguồn cơ bản: Số
liệu thống kê; các sự kiện; các nhận định của nhà chính trị lãnh đạo Đảng và
Nhà nước, mà vấn đề chính sách nảy sinh. Tuy nhiên đời sống thực tiễn luôn
3


vận động không ngừng và vô cùng phong phú trong lúc khả năng phát hiện
vấn đề của con người lại bị giới hạn bởi nhiều yếu tố khách quan và chủ quan.
Dù vậy, sự tương tác giữa ba chương trình nghị sự (nguyện vọng nhân dân, sự
ủng hộ của thông tin đại chúng và nghị trình chính thức của chính quyền được
kiểm soát) buộc nhà hoạch định phải chú trọng. Trong đó nổi lên vai trị của
người lãnh đạo vì chính họ kiểm sốt chương trình nghị sự. Nếu tầm nhìn của
người lãnh đạo hạn chế hay thiếu trách nhiệm xã hội thì có thể làm cho một
vấn đề quan trọng thành ít hoặc khơng quan trọng. Đây chính là cách “giấu
vấn đề” như các nhà nghiên cứu chính trị thường nói.
Bên cạnh đó, mơi trường (văn hóa, tâm lý dân tộc, tơn giáo, lịch sử…),
hồn cảnh chính trị (bầu khơng khí tâm lý xã hội) thích hợp tác động cần thiết
đến việc hình thành một chính sách. Mâu thuẫn biện chứng thường gặp phải ở
giai đoạn xác lập nghị trình là: Mặc dù có khuynh hướng đề cao vai trị cộng
đồng nhưng đơi khi ý kiến cá nhân lãnh đạo – thủ lĩnh chính trị tại một giai
đoạn nhất định lại quyết định.

Về thực tiễn
Một trong các căn cứ thực tiễn quan trọng nhất đó là tình trạng và năng
lực hiện thời của bản thân nhà nước. Ví dụ nổi bật là các chính sách về giáo
dục, y tế, an sinh xã hội hay thậm chí các chính sách thúc đẩy thị trường và
thương hiệu quốc gia. Nếu năng lực nhà nước chưa đủ (ngân sách còn hạn
chế, cán bộ yếu kém và tham nhũng, các chức năng chồng chéo, bộ máy cồng
kềnh...), việc thực hiện các chính sách này có thể cần bị đình hỗn, có thể
giao cho khu vực tư nhân, hoặc chỉ tập trung cho những dịch vụ và hàng hóa
cơ bản nhất (chăm sóc sức khỏe ban đầu, giáo dục phổ thơng...), tức có tác
động xã hội rộng lớn nhất.
Các căn cứ thực tiễn như vậy có thể quy về các điểm chính sau:
a) Nhà nước có làm tốt hơn thị trường trong thực tiễn của đất nước đó
khơng?

4


b) Vấn đề chính sách đó có tác động rộng lớn đến đa số dân chúng
khơng?
c) Vấn đề đó có thực sự nằm trong những ưu tiên chính trị khơng?
Về điều kiện cụ thể
Việc phát hiện vấn đề, đưa vào chương trình để thảo luận - tức là xác
lập nghị trình - là điểm khởi đầu của mọi chính sách. Giai đoạn này rất quan
trọng, vì một trong những cách lẩn trốn trách nhiệm tốt nhất chính là giấu vấn
đề cần giải quyết trong phạm vi trách nhiệm.
Trong thực tiễn, mọi vấn đề chính sách đều nảy sinh từ dữ kiện thực
tế, thông qua 3 nguồn quan trọng nhất: số liệu thống kê, các sự kiện, và các
nhận định.
Các số liệu thống kê luôn là nguồn thông tin quan trọng nhất do tính
khách quan cao của chúng cũng như tính hệ thống trong việc thu thập. Việc

sử dụng số liệu thống kê một cách khoa học cho phép chúng ta vượt qua được
chủ nghĩa kinh nghiệm cũng như nhìn nhận vấn đề chính sách một cách tồn
diện hơn. Đặc biệt đối với các vấn đề chính sách trong những lĩnh vực rộng,
một cá nhân hay một nhóm cá nhân khó có thể bao qt được thơng qua các
quan sát hay các kinh nghiệm trực tiếp, và vì vậy sẽ dễ trở nên phiến diện nếu
không xem xét đầy đủ các số liệu thống kê liên quan. Như vậy, việc thu thập
số liệu thống kê và xử lý chúng là một điều kiện tiên quyết để có các chính
sách hữu hiệu và có cơ sở khoa học. Việc tổ chức và quan tâm đến chất lượng
của số liệu thống kê, tuy chưa nói được hết cũng cho thấy phần nào chất
lượng của q trình hoạch định chính sách.
Các số liệu thống kê, tuy nhiên, không thể phản ánh được mọi vấn đề
thực tiễn, đặc biệt trong các phát triển mới của đất nước hay tình hình quốc tế.
Vì vậy, các sự kiện cũng là nguồn thông tin quan trọng về các vấn đề mới nảy
sinh. Những sự kiện lớn, như thiên tai, khủng bố... bản thân chúng cũng đặt ra
các vấn đề chính sách mới, thậm chí có thể dẫn đến những thay đổi cả về
đường lối, chiến lược.

5


Các nhận định, suy luận chủ quan trên cơ sở nhận thức được qui luật
phát triển, cũng là một nguồn quan trọng trong việc xác định vấn đề chính
sách. Dù xét cho cùng cũng phải dựa trên các số liệu và sự kiện, các nhận
định này thông thường thể hiện tầm nhìn xa cũng như định hướng giá trị của
các nhà lãnh đạo. Bởi có tầm nhìn xa, ý kiến của người lãnh đạo (đặc biệt
trong những tình huống khơng bình thường), lúc đầu, ln là thiểu số. Mặt
khác, với tư cách đại diện cho nhân dân, ý kiến của họ lại phải đại diện cho đa
số. Đây cũng là một trong những mâu thuẫn cơ bản được Chính trị học nghiên
cứu lâu nay, và chỉ có thể giải quyết được thơng qua q trình phát triển thực
tế. Việc xác định được cơ chế để phát huy tính sáng tạo, nhưng cũng ngăn

ngừa được sự chủ quan độc đoán của người lãnh đạo và hoạch định chính
sách ln là một trong những vấn đề được quan tâm cả trong khoa học lẫn
hoạt động thực tiễn.
Để có thể xác định đúng vấn đề chính sách, cán bộ lãnh đạo cũng cần
nắm được nguyện vọng nhân dân, tận dụng được sự ủng hộ của thơng tin đại
chúng, và kiểm sốt được nghị trình chính thức của chính quyền. Điều này
càng quan trọng trong điều kiện nước ta đang xây dựng nhà nước pháp quyền
XHCN của dân, do dân, và vì dân.
Trong vơ số các vấn đề chính sách, để được đưa vào nghị trình và bàn
luận thực sự, một vấn đề cần thỏa mãn 3 yêu cầu căn bản: tầm quan trọng của
vấn đề, hồn cảnh chính trị thích hợp, và sự ủng hộ chính trị.
Từ ba điều kiện căn bản trên có thể thấy 3 ngun nhân ngun nhân
chính khiến một vấn đề không được đưa ra bàn luận và do vậy cũng sẽ khơng
được giải quyết.
Trước hết, vấn đề đó có thể chưa mang tính khái qt cao, và khơng
căn bản, tức khơng có tầm quan trọng đối với cấp chính quyền cụ thể. Điều
này phụ thuộc một phần quan trọng vào tầm nhìn, động cơ của người đề
xướng vấn đề chính sách, cũng như quan điểm của người lãnh đạo vì họ là
người kiểm sốt chương trình nghị sự.

6


Thứ hai, vấn đề chưa thích hợp với hồn cảnh chính trị. Một số vấn đề
chính sách có thể chưa được đem ra xem xét (cơng khai) khơng phải vì chúng
khơng quan trọng, mà do tính nhậy cảm văn hóa, lịch sử dân tộc, hoặc quan
hệ quốc tế, bản thân việc đưa ra xem xét đã có thể có những tác động chính trị
khơng lường trước. Điều này đặc biệt đúng khi vấn đề chính sách liên quan
đến quan hệ giữa các quốc gia, dân tộc hay nhóm dân tộc, hay liên quan đến
các giá trị, niềm tin truyền thống...

Cuối cùng, nếu vấn đề khơng được các nhân vật chính trị quan trọng
hoặc các tổ chức liên quan ủng hộ, thì cũng dễ bị gạt ra ngồi chương trình
nghị sự. Bản thân điều này hàm chứa sự phức tạp và mâu thuẫn biện chứng
của cái chủ quan và khách quan trong khoa học chính trị. Về mặt khách quan,
các vấn đề chính sách quan trọng, có ảnh hưởng đến đa số người dân cuối
cùng tất yếu sẽ phải được xem xét và giải quyết (đặc biệt nếu nhìn cả chiều
dài lịch sử). Tuy nhiên, trong những giai đoạn nhất định, thời điểm nhất định,
vai trò của cá nhân người lãnh đạo lại nổi lên với tư cách là yếu tố quyết định
trong việc có xem xét chúng hay khơng, hay lúc nào sẽ xem xét. Tính biện
chứng của mâu thuẫn này cũng tương tự như mâu thuẫn biện chứng của
nguyên tắc tập trung dân chủ. Sự phân tích trên cho thấy việc xác định cho
đúng nội dung của nguyên tắc tập trung dân chủ là rất quan trọng ngay cả
trong giai đoạn này của chính sách.
1.2. Xây dựng và ban hành chính sách
Kết quả của việc thảo luận các vấn đề đưa ra trong chương trình nghị
sự chính là sự nhất trí về việc cần thiết phải có các chương trình giải quyết
các vấn đề chính sách. Trong thực tế, sự nhất trí đó phải được cụ thể hố bằng
các kế hoạch hành động, bằng văn bản pháp quy, tức các quyết định chính
sách. Đây chính là khn khổ pháp lý căn bản cho các chương trình hành
động cụ thể của các cơ quan liên quan. Đây không chỉ là kế hoạch có tính kỹ
thuật mà cịn là cơ sở pháp lý cho việc sử dụng quyền lực công trong thực
hiện, và khi cần thiết, cưỡng chế thi hành chính sách.

7


Khoa học chính trị phân tích giai đoạn này theo hai phần, cũng là hai
q trình có những đặc điểm khác nhau cả về mặt kỹ thuật chuyên môn cũng
như các khía cạnh chính trị: i) xây dựng (nội dung) chính sách và ii) thơng
qua, ban hành (văn bản) chính sách

Cần phải thấy hai phương diện - tổ chức và nội dung - của giai đoạn
này. Nhận thức về nội dung chính trị của giai đoạn này sẽ qui định việc thiết
kế cách tổ chức xây dựng và thông qua chính sách) tức các qui định pháp lý
về q trình xây dựng chính sách).
Khác với khoa học pháp lý, khoa học chính trị lấy các q trình vận
động chính trị, hành vi chính trị thực tế làm trung tâm nghiên cứu, để từ đó có
các kết luận về sự thích hợp của các qui định pháp lý. Nói cách khác, các qui
định pháp lý không thể làm thay đổi các mâu thuẫn chính trị khách quan, chỉ
làm thay đổi hình thức biểu hiện chúng. Chính trị học, do đó, sẽ phải làm rõ
được nội dung chính trị của giai đoạn này, từ đó đưa ra các nhìn nhận về sự
thích hợp của cách tổ chức. Sự hiểu biết các nội dung chính trị là cần thiết cho
người lãnh đạo chính trị để có thể áp dụng vào các mơi trường, hoàn cảnh, và
con người cụ thể.
Việc phân biệt hai quá trình xây dựng và thơng qua chính sách chính
là xuất phát từ sự khác biệt trong nội dung chính trị của chúng, mặc dù về
mặt tổ chức, khó có thể tách biệt được hai quá trình này. Bản thân những
người xây dựng chính sách bị ảnh hưởng phần nào bởi nhu cầu và nguyện
vọng của họ về việc chính sách sẽ được chấp nhận (thơng qua). Điều này
có thể cắt nghĩa cho các thoả hiệp tiềm ẩn ngay trong một tổ chức (tiểu ban
xây dựng chính sách) và thậm chí một con người, trong giai đoạn xây dựng
chính sách.
Từ khía cạnh nội dung, xây dựng chính sách mang tính kỹ thuật
chun mơn hơn bởi vì nó bao gồm thu thập, phân tích các thơng tin, phát
triển các phương án giải quyết vấn đề. Vấn đề trung tâm của việc xây dựng
chính sách là vấn đề so sánh chi phí và kết quả. Kỹ năng chủ yếu ở đây là

8


Phân tích Chi phi – Lợi ích, từ đó xây dựng các phương án với các lộ trình

và tác động khác nhau.
Những người tham gia chính ở đây là các chuyên gia, các nhà tư vấn,
các viên chức có kiến thức và kinh nghiệm trong lĩnh vực chuyên môn tương
ứng. Các tổ chức đóng vai trị chính có thể bao gồm các uỷ ban chuyên môn
của quốc hội, các ban chuyên môn của Đảng, các cơ quan nghiên cứu (trường
đại học, viện nghiên cứu), các bộ liên quan, các tổ chức tư vấn phi chính phủ,
và đặc biệt là tiểu ban chuẩn bị chính sách, được thành lập trên cơ sở liên
ngành và bao gồm các cá nhân có kiến thức, kinh nghiệm, các quan hệ chính
trị v.v.. Về căn bản, quy trình này cần có các bước sau:
1) Xác định các đối tượng chính sách
2) Xác định các kết quả cần đạt đối với các đối tượng này
3) Xác định các chi phí dự tính
4) Xác định các phương án chính khả thi
5) Xác định các tác động phụ, các hiệu ứng lan tỏa khác
6) So sánh kỹ thuật giữa các phương án này theo các tiêu chí được định
lượng rõ ràng.
Trên cơ sở các thơng tin có tính kỹ thuật này, việc thơng qua (phê
chuẩn) chính sách cuối cùng sẽ mang nhiều tính chính trị hơn bởi vì vấn đề
trung tâm ở đây là giải quyết hài hoà các quan hệ lợi ích. Vai trị của “các
nhân tố chủ quan” như hệ tư tưỏng, quan điểm, các chuẩn mực giá trị là rất
quan trọng trong việc quyết định phương án nào sẽ được lựa chọn.
Ngoài ra, tại nhiều nước trên thế giới, việc đưa ra công chúng lấy ý
kiến từ nhóm người và các tổ chức liên quan thường là một quy định có tính
bắt buộc trong các chính sách lớn. Việc lấy ý kiến như vậy, có hai ý nghĩa:
1- Loại trừ tính cục bộ của các nhà hoạch định, tăng tính khoa học, bổ
sung các khía cạnh mà chỉ có những người liên quan nhìn thấy rõ nhất, và
2 – Tạo sự đồng thuận, từ đó, giảm các chi phí cưỡng chế trong q
trình thực hiện.
9

Như vậy, có hai hoạt động để ra quyết định một chính sách: Thứ
nhất, các tư tưởng chủ đạo của một chính sách phải được phát triển, đồng
thời các loại (hoặc hình thức) hành động cũng phải được quyết định (xây
dựng các phương án chính sách) và trên cơ sở đó các dự thảo chính sách
được đưa ra. Thứ hai, sau khi đã xác định được các vấn đề trên, chúng phải
được cụ thể hố trong các hình thức văn bản luật, nghị định, qui định hành
chính, v..v và phải được phê chuẩn bởi các cơ quan có thẩm quyền (tức
"thơng qua chính sách").
Hai q trình này hồ quyện và tương tác chặt chẽ trên thực tế. Tính
hồ quyện và tương tác được thể hiện ở ngay trong quá trình xin ý kiến, thăm
dò dư luận, điều chỉnh nội dung trước khi lập tờ trình chính thức. Sự thoả hiệp
trong việc xây dựng và thơng qua chính sách, đặc biệt các chính sách phức tạp
và có ảnh hưởng rộng rãi trong xã hội, là dễ thấy không chỉ bởi không thể tính
được hết chi phí và lợi ích, mà cịn vì sự đồng thuận chính trị, vốn hết sức
quan trọng và có ý nghĩa sống cịn đối với tính khả thi của một chính sách bất
kỳ. Các nghiên cứu trong lĩnh vực này đã chỉ ra rằng đáng ra, người ta phải
thuyết phục để kiếm được sự nhất trí cho chính sách (được sọan thảo khoa
học), thì đơi lúc, các nhà làm chính sách lại đi tìm một chính sách có khả năng
đảm bảo sự nhất trí.
Về mặt tổ chức, các quốc gia khác nhau, và tuỳ thuộc vào vấn đề chính
sách, cách tổ chức cũng có thể khác nhau. Thơng thường, sau khi đã xác định
rõ mục tiêu, chính phủ sẽ thành lập tiểu ban soạn thảo chính sách. Tiểu ban
này bao gồm các công chức, chuyên gia trong lĩnh vực liên quan. Thành viên
của tiểu ban này phải đáp ứng được các yêu cầu về chuyên môn (nắm vững
các kiến thức, thông tin liên quan), về kinh nghiệm (đã theo dõi các vấn đề
chính sách tương tự), và cả về tính đại diện (đảm bảo sự hài hồ về lợi ích của
các ngành, bộ, nhóm dân cư v.v. bị ảnh hưởng bởi chính sách). Tiểu ban này
có trách nhiệm xây dựng các phương án (chương trình) chính sách trên cơ sở
khoa học, và thực tế có tham khảo ý kiến các đối tượng liên quan (kể cả lấy ý

10


kiến nhân dân, nếu chính sách đó có phạm vi rộng và có ảnh hưởng quan
trọng đến cuộc sống của đa số nhân dân). Sau các tiếp thu ý kiến và chỉnh lý
cần thiết, các phương án chính sách sẽ được trình cho các cấp có thẩm quyền
để thơng qua như bộ, ngành, chính phủ hay quốc hội, tuỳ thuộc vào luật và
các qui định pháp lý cụ thể.
Khoa học chính trị đang hướng tới cung cấp các kiến giải để cho việc
thiết kế tổ chức này ngày càng khoa học hơn. Do vậy, việc phân tích nội dung
của quá trình hoạch định chính sách phải lấy giai đoạn xây dựng và thơng qua
chính sách là giai đoạn trung tâm.
1.3. Triển khai chính sách
Thơng thường, việc triển khai một chính sách sẽ được qui định bởi văn
bản pháp lý của chính phủ. Các văn bản này, ngồi các qui định có tính kỹ
thuật cịn làm rõ hai vấn đề chính:
1) Chủ thể triển khai: tức ai hoặc cơ quan nào được ủy quyền của chính
phủ, và do vậy có sự độc lập nhất định trong triển khai;
2) Khuôn khổ triển khai: tức làm rõ sự ràng buộc của cơ quan triển
khai. Sự ràng buộc như vậy không chỉ hạn chế việc sử dụng quyền lực được
ủy nhiệm một cách tùy tiện, mà còn ràng buộc cả về ngân sách, nhân lực và
đôi khi cả cung cách triển khai.
Như vậy, bản thân giai đoạn triển khai cũng bao gồm việc ban hành các
văn bản cụ thể hơn có tính pháp lý, qui định trách nhiệm, quyền hạn cũng như
việc thực thi các hành động và biện pháp cụ thể.
Các chủ thể triển khai quan trọng nhất là các cơ quan hành chính cùng
với các viên chức của mình. Các viên chức ở ngành lập pháp và tư pháp cũng
có những vai trò quan trọng, đặc biệt trong việc triển khai các chính sách có
liên quan đến các hoạt động tranh tụng, như các chính sách về phá sản, chống

độc quyền, v.v
Để triển khai có hiệu quả, cần đảm bảo 3 điều kiện tối thiểu sau:
1) Cơ quan được giao nhiệm vụ triển khai phải có đủ nguồn tài chính nhân lực - vật lực cho việc triển khai đó;
11


2) Cơ quan này phải có đủ thẩm quyền kỹ thuật chuyên môn để biến
các mục tiêu thành các chương trình hành động cụ thể thích hợp;
3) Cơ quan này cũng phải chịu trách nhiệm giải trình về các hoạt động
triển khai đó. Việc chịu trách nhiệm giải trình, hay đúng hơn tính khả quy
trách nhiệm có hàm ý rằng việc triển khai chính sách địi hỏi việc quy định rõ
trách nhiệm cho từng cơng việc. Tính khả quy trách nhiệm khác với tinh thần
trách nhiệm ở chỗ đó là địi hỏi khách quan của việc cưỡng chế có hiệu lực
(đặc điểm của chính sách cơng) chứ khơng phải là đòi hỏi về mặt đạo đức như
“tinh thần trách nhiệm” hàm ý. Tính khả quy trách nhiệm là địi hỏi tối thiểu,
trong khi tinh thần trách nhiệm là đòi hỏi tối đa, có tính lý tường cần vươn tới
mà trong thực tế không dễ thỏa mãn.
Các cơ quan triển khai chính sách thơng thường cũng có tính độc lập
nhất định trong việc cụ thể hóa nội dung chính sách . Sự tham gia "vượt
quyền" này đôi lúc là rất cần thiết, bởi vì xuất hiện nhiều vấn đề thực tế không
thể lường được trong giai đoạn hoạch định, cần giải quyết sáng tạo kịp thời.
Tuy nhiên, khơng thể khơng có các cơ quan theo dõi kiểm tra sự triển khai
trong thực tế.
Kinh nghiệm trên thế giới luôn nhấn mạnh vào các cơ chế, tổ chức để
giám sát quá trình triển khai. Một trong những cơ chế hiệu quả và ít tốn kém
được gọi là cơ chế “chuông cứu hỏa”. Cơ chế này huy động và khuyến khích
các nhóm dân cư chịu ảnh hưởng của chính sách tham gia vào việc giám sát
chính sách. Vì là quyền lợi thiết thân, các nhóm dân cư này sẵn sàng chia sẻ
chi phí cho việc giám sát. Một khi có các dấu hiệu chệch hướng với mục tiêu
và văn bản pháp lý, các nhóm này sẽ là những người đầu tiên có phản hồi và

ngăn chặn các diễn biến theo hướng tồi tệ hơn. Cơ chế như vậy không chỉ tiết
kiệm được các chi phí của ngân sách mà cịn khiến người dân tự nhận thấy
trách nhiệm xã hội của mình. Cơ chế này cũng xuất phát một cách tự nhiên từ
lịch sử vì bản thân các nhóm dân chúng liên quan, ngay cả khi khơng được ủy
quyền, đã ln có động cơ giám sát.

12


Tuy nhiên, bản thân việc giám sát cũng là một dịch vụ cơng (Vì những
người khơng giám sát cũng tự động được hưởng lợi từ sự giám sát của những
người khác). Đây là kết quả nghiên cứu quan trọng của khoa học chính sách
vì nó cho thấy rằng, việc giám sát chính sách cơng cũng cần quyền lực cơng,
tức vai trò của nhà nước. Với các xã hội phát triển, trình độ nhận thức và ý
thức trách nhiệm xã hội cao, việc giám sát như vậy có thể để cho các tổ chức
phi chính phủ đảm nhiệm. Cơng việc của chính phủ lúc đó chỉ đơn thuần là
tạo hành lang pháp lý và cung cấp thơng tin sẵn có chứ khơng nhất thiết phải
cung cấp tài chính hay nhân lực.
1.4. Đánh giá chính sách
Đánh giá chính sách ngày càng được coi trọng trong chu trình chính
sách, bởi vì đây là khâu thường bị quên lãng, hoặc không được tiến hành một
cách nghiêm túc.
Giai đoạn đánh giá bao gồm đánh giá kết quả thực tê của việc triển khai
chính sách cũng như việc đánh giá bản thân quá trình xây dựng và triển khai
để tổng kết các kinh nghiệm. Tuy nhiên, để đánh giá được một cách khoa học
thì khả năng đo lường được chính xác các chi phí và kết quả, cũng như khả
năng quy được trách nhiệm là rất quan trọng. Và đây cũng là hai vấn đề trung
tâm của nhiều cải cách hành chính hiện nay trên thế giới cũng như tại nước ta.
Việc đánh giá chính sách được tiến hành ngay cả trước khi triển khai,
trong quá trình xây dựng chính sách, và có ảnh hưởng sống cịn với chính

sách. Đánh giá chính sách khơng đơn thuần là các đòi hỏi kỹ thuật khách quan
để hiểu thấu đáo tác động của chính sách đó, mà cịn mang tính chính trị ngay
từ khởi đầu và trong suốt mọi khâu từ thơng qua kế hoạch, xác định hệ tiêu
chí, kết luận đánh giá về một chính sách giữa các chủ thể chính trị có liên
quan.
Theo tính chất và mức độ khái quát có thể chia ra ba loại đánh giá
chính sách chính: Đánh giá chính trị; đánh giá kỹ thuật; và đánh giá toàn diện.

13


a. Đánh giá chính trị
Kiểu đánh giá này xem xét khía cạnh khả thi chính trị của một chính
sách, đặc biệt trong những giai đoạn đầu của quá trình, khi chính sách chưa
được thơng qua, mới đang trong giai đoạn hình thành những ý tưởng căn bản.
Những người xây dựng chính sách, khơng những chỉ quan tâm đến nội dung
cụ thể của một chính sách mà trước hết là tính khả thi về mặt chính trị của nó.
Đánh giá tính khả thi chính trị bao gồm cả đánh giá về cơ chế hành chính và
các mâu thuẫn về lợi ích trong triển khai, tức cung cách xây dựng và triển
khai một chính sách.
Các chính sách mang tính tiệm tiến ln có lợi thế nếu đánh giá từ góc
độ này bởi vì những gì đã quen thuộc dễ nhận được sự ủng hộ và ít rủi ro
chính trị hơn. Ngồi ra, các cơ chế, thủ tục hiện có cũng chưa cần phải thay
đổi nhiều để đáp ứng chính sách.
b. Đánh giá kỹ thuật
Kiểu đánh giá này tập trung vào đánh giá các kết quả theo các tiêu chí
đặt ra ban đầu. Trong đó chủ yếu là đánh giá các tác động trực tiếp, các chi
phí và lợi nhuận trực tiếp của chính sách. Các đánh giá như vậy có thể cho
thấy là chính sách đã được triển khai theo đúng ý định chưa, có hiệu quả nhất
chưa, các nguồn lực được phân bổ cho chính sách đã thích hợp chưa, các tiêu

chí định lượng đã đạt được ở mức độ nào....
Các đánh giá trên mang phạm vi khá hẹp và thường không cho chúng ta
thấy được hết các tác động gián tiếp lên tồn bộ xã hội, do đó cũng chưa đưa
ra được kết luận về việc liệu mục tiêu tổng thể của chính sách đó đã đạt được
chưa. Tuy nhiên, trong những điều kiện hạn hẹp (về ngân sách, thời gian v.v.)
việc đánh giá kỹ thuật như vậy vẫn là nội dung chính, đồng thời là cơ sở quan
trọng cho sự đánh giá tồn diện. Có nhiều hình thức đánh giá tùy thuộc vào
các chính sách cũng như mục tiêu của đánh giá: như đánh giá nhanh (chỉ xem
xét các tiêu chí căn bản nhất, nhằm phát hiện các vấn đề đẻ có điều chỉnh,
hoặc do điều kiện tài chính và thời gian hạn hẹp), đánh giá chi phí (chỉ xem
14


xét các chi phí mà khơng xem xét cụ thể các lợi ích. Thích hợp cho các chính
sách xã hội, trong đó các tác động của chính sách là rất rộng và chắc chắn có
lợi cho tịan bộ xã hội nhưng khó có thể lượng hóa), đánh giá lợi ích (khơng
xem xét chi phí. Kiểu này ít được áp dụng hơn và thường được dùng trong
giai đoạn đầu, đánh giá sơ bộ) v.v.
c. Đánh giá toàn diện
Kiểu đánh giá này địi hỏi sự khảo sát tồn diện, có hệ thống, khách
quan, và nghiêm ngặt nhằm đưa ra đánh giá về sự thành cơng trong mục tiêu
tổng thể của chính sách. Nó cũng làm sáng tỏ các tác động gián tiếp khác (về
xã hội, môi trường, cũng như các tác động chính trị khác khơng thể qui ra
tiền) và vì vậy có thể so sánh được chi phí - lợi ích một cách thuyết phục hơn.
Trên cơ sở đó, các đánh giá về tính tối ưu được đưa ra. Q trình đánh giá này
là kênh phản hồi chính sách chủ đạo. Khuynh hướng hiện nay ở các nước trên
thế giới cho thấy càng ngày người ta càng chú trọng vào kiểu đánh giá này.
Trong nhiều nước, các uỷ ban độc lập được lập ra để đánh giá các chính sách.
Các cơ quan chính phủ cũng thành lập các bộ phận chuyên đánh giá toàn diện
ngày càng nhiều.

Kỹ thuật chủ yếu được dùng ở đây là Phân tích chi phí – lợi ích xã hội.
Kỹ thuật phân tích như vậy sẽ bao gồm cả các hiệu ứng khác mà trong đánh
giá trực tiếp khơng có điều kiện tiến hành. Các chính sách lớn như về năng
lượng, môi trường, giáo dục v.v. thông thường đều địi hỏi sự đánh giá tồn
diện vì một chính sách như giáo dục chẳng hạn, ngồi việc có lợi cho những
người thụ hưởng cũng có thể có lợi về mặt xã hội (văn minh hơn, ổn định
hơn), mặt kinh tế (ví dụ : thu hút nhiều khách du lịch hơn), an ninh quốc
phòng hay quan hệ quốc tế.
Phân tích chi phí – lợi ích xã hội cũng địi hỏi các phương pháp luận
khoa học và các khóa đào tạo căn bản và có tính đặc thù rất khác so với phân
tích chi phí lợi ích thơng thường của cá nhân hay một tổ chức. Bài này sẽ
không đề cập sâu vì khơng phải là tâm điểm chun mơn.
15


Chương 2
HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH CƠNG Ở VIỆT NAM THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP
Ở Việt Nam, với hoạt động quản lý, điều hành của Chính phủ trong
nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thì chính sách công là
công cụ tiền đề, không thể thay thế và chi phối các công cụ quản lý khác như
pháp luật, kế hoạch, phân cấp - phân quyền… Điều đó giải thích vì sao trong
những năm gần đây Đảng và Nhà nước ta luôn đặc biệt quan tâm tới việc
nâng cao vai trị của chính sách cơng như là một cơng cụ hữu hiệu nhằm
nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước nói riêng và đẩy mạnh chất lượng của
sự nghiệp đổi mới nói chung. Tuy nhiên, trước yêu cầu ngày càng cao và
phức tạp của quản lý nhà nước thì hoạt động hoạch định và thực thi chính
sách cơng ở nước ta đang ở trong bối cảnh nào và đặt ra những vấn đề gì cần
giải quyết?
Qua thực tế cho thấy Việt Nam đang trong giai đoạn chuyển đổi sang
nền kinh tế thị trường, đời sống kinh tế - xã hội thay đổi ngày một nhanh

chóng. Bên cạnh đó, quá trình hội nhập và tồn cầu hóa cũng như cuộc
khủng hoảng tài chính khu vực và thế giới đã tác động mạnh đến nền kinh tế
Việt Nam, ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống người dân. Xu hướng dân chủ
hóa đời sống xã hội và trình độ dân trí ngày càng cao đã đặt ra đòi hỏi ngày
càng lớn đối với Nhà nước. Đồng thời, các biến động lớn về mơi trường, tài
ngun, dân số…đặt ra nhiều thách thức địi hỏi Nhà nước phải xây dựng và
ban hành các chính sách cơng để giải quyết. Các chính sách được nhà nước
ban hành trong thời gian qua đã tác động tích cực đến đời sống kinh tế - xã
hội, giải quyết nhiều vấn đề bức thiết, góp phần nâng cao chất lượng cuộc
sống của người dân... Tuy nhiên, quá trình hoạch định và thực thi chính sách
vẫn cịn nhiều bất cập.
16


2.1. Những bất cập trong q trình hoạch định chính sách
Một là, đời sống kinh tế – xã hội đang cịn nhiều vấn đề bức thiết đặt ra
nhưng chưa có sự tác động bởi chính sách của Nhà nước, từ đó tạo ra các
khoảng trống trong hoạt động quản lý. Ví dụ, kết quả báo cáo sản xuất kinh
doanh của các doanh nghiệp cùng ngành nghề ở khu vực nhà nước và khu vực
có vốn đầu tư nước ngồi cho thấy, khu vực doanh nghiệp nhà nước có kết
quả kinh doanh tốt hơn khu vực có vốn đầu tư nước ngồi. Các doanh nghiệp
có vốn đầu tư nước ngồi báo cáo lỗ nhiều hơn là lãi và thực tế hiện nay mới
chỉ có một thơng tư của Bộ Tài chính quy định về vấn đề chuyển giá.
Hai là, các văn bản quy phạm pháp luật thường xuyên được thay đổi;
trong một số lĩnh vực có nhiều quy định thay đổi liên tục. Ví dụ, trong lĩnh
vực đầu tư xây dựng cơ bản, từ 2005 đến nay đã có 4 luật về đầu tư, 48 nghị
định của Chính phủ về đầu tư, 132 thông tư của các bộ, ngành và 362 quyết
định của Thủ tướng Chính phủ và bộ trưởng các bộ liên quan đến vấn đề
này. Vấn đề chính sách vận động không ngừng và thay đổi theo thời gian,
môi trường, vì thế các chính sách đưa ra cũng cần có sự điều chỉnh cho phù

hợp với thực tế. Nhưng việc thay đổi liên tục các chính sách này có thể gây
khó khăn cho đối tượng thực thi và các đối tượng mà chính sách hướng tới.
Trong lĩnh vực kinh tế, đặc biệt là lĩnh vực đầu tư, các văn bản pháp luật và
chính sách thay đổi liên tục sẽ tạo ra tâm lý lo ngại cho các doanh nghiệp,
làm hạn chế nguồn đầu tư vào Việt Nam.
Ba là, một số chính sách được ban hành nhưng vì những lý do khác
nhau đã khơng có hiệu lực trên thực tế. Ví dụ như quy định cấm hút thuốc lá
ở nơi cơng cộng. Những chính sách như vậy được ban hành đã phản ánh nỗ
lực của Nhà nước trong việc giải quyết các vấn đề gây bức xúc trong xã hội;
tuy nhiên, khi đưa ra những chính sách này, các nhà hoạch định chưa xem
xét đến khả năng thực hiện của chúng và cơ chế để đảm bảo các chế tài được
thực hiện một cách nghiêm túc. Vì vậy, mặc dù có mục tiêu rất tốt nhưng
các chính sách này khơng có khả năng để đảm bảo được thực hiện.

17


Bốn là, nhiều chính sách cịn thiếu tính hợp lý. Một trong những yêu
cầu quan trọng của chính sách “tốt” là phải có tính hợp lý, nếu khơng thì dù
chính sách có được hoạch định theo đúng trình tự, thủ tục và mục tiêu, biện
pháp có tốt đến đâu cũng không được đảm bảo thực hiện khi tổ chức thực thi
trên thực tế. Chính sách được ban hành là để giải quyết các vấn đề phát sinh
trong đời sống cộng đồng, bảo đảm quyền lợi cho cộng đồng, nhưng nếu
thiếu tính thực tế sẽ khơng áp dụng được. Chính sách thiếu tính hợp lý vừa
gây tốn kém cho Nhà nước khi nghiên cứu, ban hành, vừa gây ra tâm lý bất
ổn trong nhân dân. Ví dụ, Nhà nước quy định cộng điểm thi tốt nghiệp trung
học phổ thông cho những người là con của người hoạt động cách mạng trước
năm 1945 hay cộng điểm cho Bà mẹ Việt Nam anh hùng khi thi đại học…
Những quy định này ngay sau khi được ban hành đã bị dư luận xã hội phản
ứng nên buộc phải sửa đổi hoặc loại bỏ.

Bên cạnh đó, nhiều chính sách tuy được thực thi trên thực tế nhưng
kém hiệu quả. Ví dụ, trong giai đoạn 2 của chính sách xóa đói giảm nghèo,
Nhà nước đã chi ra một khoản kinh phí rất lớn, song chỉ có 6% số xã thốt
nghèo, nhiều xã tỉ lệ nghèo cịn cao và có khả năng tái nghèo. Một số chính
sách được ban hành cịn chưa bảo đảm sự cơng bằng, đặc biệt là ngân sách
phân bổ cho lĩnh vực y tế và an sinh xã hội. Tỉ lệ chi ngân sách nhà nước
cho các lĩnh vực này chủ yếu tập trung ở Trung ương và cấp tỉnh, trong khi
người nghèo tập trung ở các vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa thì lại chưa
được đầu tư thỏa đáng…
2.2. Nguyên nhân dẫn đến những bất cập trong q trình hoạch
định chính sách
Một là, hạn chế trong tổ chức bộ máy hoạch định chính sách.
Trình tự ban hành chính sách được quy định cụ thể trong Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, trong đó quy định các bước
tiến hành, nhưng thực tế cho thấy còn rất nhiều hạn chế trong quá trình phối
hợp giữa các cơ quan liên quan trong việc ban hành chính sách. Sự phối hợp

18