Mô hình tự quản địa phương ở một số quốc gia và giá trị tham khảo cho việt nam

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH – NHÀ NƯỚC

-----------***------------

TRƯƠNG THỊ CHÂU
MSSV: 1953801011024

MƠ HÌNH TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG Ở MỘT SỐ QUỐC GIA
VÀ GIÁ TRỊ THAM KHẢO CHO VIỆT NAM

Khố luận tốt nghiệp cử nhân luật
Niên khóa: 2019 – 2023

Người hướng dẫn: Ths. NGUYỄN MAI ANH

TP.HCM – Năm 2023


TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH – NHÀ NƯỚC

-----------***------------

TRƯƠNG THỊ CHÂU
MSSV: 1953801011024

MƠ HÌNH TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG Ở MỘT SỐ QUỐC GIA
VÀ GIÁ TRỊ THAM KHẢO CHO VIỆT NAM

Khố luận tốt nghiệp cử nhân luật

Niên khóa: 2019 – 2023

Người hướng dẫn: Ths. NGUYỄN MAI ANH

TP.HCM – Năm 2023


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật với đề tài “Mơ hình tự quản địa
phương ở một số quốc gia và giá trị tham khảo cho Việt Nam” là cơng trình nghiên
cứu do chính tôi thực hiện dưới sự hướng dẫn của Ths. Nguyễn Mai Anh. Khóa luận
có sử dụng, trích dẫn ý kiến, quan điểm khoa học của một số tác giả. Các thơng tin
này đều được trích dẫn nguồn cụ thể và chính xác. Các số liệu, thơng tin được sử
dụng trong khóa luận là hồn tồn khách quan, trung thực.
Tác giả

Trương Thị Châu


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ............................................................................................. 1
CHƯƠNG I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ MƠ HÌNH TỰ QUẢN ĐỊA
PHƯƠNG ....................................................................................................... 5
1.1. Khái qt về mơ hình tự quản địa phương ............................................ 5
1.1.1 Khái niệm “tự quản địa phương” ......................................................... 5
1.1.2 Cơ sở hình thành mơ hình tự quản địa phương ...................................... 8
1.1.3 Đặc trưng của mơ hình tự quản địa phương ........................................ 11
1.2 Nội dung của mơ hình tự quản địa phương ........................................... 17
1.2.1 Cơ cấu tổ chức ................................................................................. 17
1.2.2 Phạm vi tự quản và mức độ tự quản ................................................... 21

1.2.3 Cơ chế kiểm sốt từ chính quyền trung ương ...................................... 25
1.3 Ý nghĩa của mơ hình tự quản địa phương ............................................. 29
KẾT LUẬN CHƯƠNG I .............................................................................. 33
CHƯƠNG II: MƠ HÌNH TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG Ở MỘT SỐ QUỐC GIA
VÀ NHỮNG GỢI MỞ CHO VIỆT NAM ...................................................... 34
2.1 Mơ hình tự quản địa phương ở một số quốc gia trên thế giới ................ 34
2.1.1 Mơ hình tự quản địa phương ở Cộng hịa Liên bang Đức ..................... 34
2.1.2 Mơ hình tự quản địa phương ở Cộng hịa Pháp ................................... 42
2.1.3 Mơ hình tự quản địa phương ở Nhật Bản ............................................ 49
2.2 Những gợi mở cho Việt Nam trong việc xây dựng và hồn thiện tổ chức
chính quyền địa phương ............................................................................ 55
2.2.1 Cơ sở cho việc tiếp thu kinh nghiệm của các nước trên thế giới ............ 55
2.2.2 Những gợi mở trong việc hồn thiện tổ chức chính quyền địa phương ở
Việt Nam ................................................................................................. 62
KẾT LUẬN CHƯƠNG II ............................................................................. 67
KẾT LUẬN .................................................................................................. 68
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Xu hướng phát triển chung của đa số các quốc gia trên thế giới hiện nay là mở
rộng quyền lực cho chính quyền địa phương, mở rộng dân chủ theo hướng trung ương
trao cho địa phương thẩm quyền tự quản, tự quyết và chịu trách nhiệm với các vấn
đề của địa phương mình. Cùng với xu hướng chung của thế giới, quá trình cải cách,
đổi mới ở Việt Nam đặt ra yêu cầu đổi mới mơ hình tổ chức chính quyền địa phương.
Với xu thế mở rộng và phát huy dân chủ ngày càng rõ nét, yêu cầu chính quyền phải
đảm bảo quyền tham gia của người dân vào các vấn đề của xã hội. Chính quyền địa
phương nhất định phải là tổ chức phục vụ Nhân dân, chấp hành pháp luật và thượng

tôn pháp luật.
Tự quản địa phương là nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương mà nhiều
quốc gia áp dụng trong tổ chức bộ máy nhà nước. Nguyên tắc tổ chức hoạt động và
phương thức quản lý của mô hình tự quản xuất phát từ mong muốn của người dân,
phục vụ trực tiếp cho đời sống người dân. Xây dựng mơ hình tự quản địa phương ở
mỗi quốc gia nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo của địa phương, tăng cường
tính chịu trách nhiệm, tạo nên một cộng đồng dân cư vững mạnh, an tồn và vì lợi
ích của người dân. Trong số các quốc gia xây dựng mơ hình tự quản địa phương thì
Đức, Pháp và Nhật là ba trong số nhiều quốc gia có mơ hình tự quản địa phương hiệu
quả nhất, tiến bộ nhất và thể hiện rõ mục tiêu dân chủ. Do đó qua việc nghiên cứu mơ
hình tự quản của các quốc gia để từ đó rút ra những kinh nghiệm trong việc xây dựng
và hồn thiện tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam trong thời kỳ hội nhập và
hợp tác quốc tế là vơ cùng quan trọng và cần thiết.
Vì các lý do trên, tác giả chọn đề tài “Mô hình tự quản địa phương ở một số
quốc gia và giá trị tham khảo cho Việt Nam” là đề tài tốt nghiệp của mình. Trên
cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn mơ hình tự quản địa phương ở một số quốc gia,
tác giả đưa ra những khuyến nghị với hy vọng đóng góp một phần nhỏ trong việc
hồn thiện hiện tổ chức chính quyền địa phương. Khóa luận là kết quả của quá trình
nghiên cứu, tìm hiểu và làm việc nghiêm túc của tác giả. Tuy nhiên, trong q trình
thực hiện đề tài hẳn cịn thiếu sót mong q Thầy Cơ góp ý và nhắc nhở. Tác giả xin
chân thành cảm ơn.
2. Tình hình nghiên cứu
Hiện nay, đã có nhiều cơng trình nghiên cứu về vấn đề tự quản địa phương. Tác
giả Nguyễn Thị Thiện Trí đã có hai cơng trình nghiên cứu về đề tài này cụ thể là Luận
văn thạc sĩ “Tổ chức tự quản địa phương” năm 2007 và Luận án Tiến sĩ “Chế độ tự


2
quản địa phương trên thế giới và vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ chức chính quyền
địa phương Việt Nam” năm 2020. Luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Thị Thiện Trí

được thực hiện từ năm 2007, tác giả nghiên cứu một cách có hệ thống cơ sở lý luận
và thực tiễn của mơ hình tự quản địa phương, nghiên cứu lịch sử tổ chức chính quyền
địa phương Việt Nam và đề xuất mơ hình chính quyền địa phương phân quyền, tự
quản phù hợp với điều kiện Việt Nam. Vào năm 2020, tác giả thực hiện Luận án tiến
sĩ - đây là cơng trình nghiên cứu chun sâu về chế độ tự quản địa phương trên thế
giới, phạm vi nghiên cứu khá rộng về hệ thống lý luận pháp lý của chế độ tự quản địa
phương, tập trung nghiên cứu vào những quốc gia có truyền thơng tự quản lâu đời,
hay những quốc gia có chế độ tự quản địa phương phát triển mạnh, sau đó tác giả tập
trung nghiên cứu về thực tiễn Việt Nam.
Bên cạnh đó cịn một số bài viết tạp chí của các tác giả về vấn đề tự quản địa
phương như: “Tự quản địa phương và vấn đề bảo đảm quyền con người, quyền cơng
dân” của tác giả Nguyễn Thị Thiện Trí (2014) trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số
12/2014, “Chế độ tự quản địa phương vùng nông thôn và vấn đề đổi mới chính quyền
nơng thơn Việt Nam” của tác giả Nguyễn Thị Thiện Trí trên Tạp chí Khoa học pháp
lý số 05/2017, “Chính quyền địa phương tự quản theo pháp luật một số quốc gia”,
của tác giả Nguyễn Hoàng Anh trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 19/2014, “Tự
quản địa phương ở một số quốc gia và kinh nghiệm đối với Việt Nam” của tác giả
Nguyễn Hữu Hải, Trịnh Thị Thủy trên Tạp chí Tổ chức Nhà nước, Số 9/2018, “Chế
độ tự quản địa phương của một số nước trên thế giới” của tác giả Trần Thị Minh Châu
trên Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số 04/2009, “Mơ hình chính quyền địa phương tự
quản của một số nước và giá trị tham khảo cho Việt Nam” của tác giả Phạm Thị Giang
trên Tạp chí quản lý Nhà nước, năm 2019, “Tự quản địa phương ở một số quốc gia
Châu Âu và những gợi mở đối với Việt Nam” của tác giả Võ Cơng Khơi trên Tạp chí
Khoa học Chính trị, số 02/2023, … Trong các bài viết này, các tác giả đã nghiên cứu
và phân tích những vấn đề lý luận về tự quản địa phương cũng như đề xuất những
kinh nghiệm học hỏi trong việc tổ chức chính quyền địa phương. Trên cơ sở kế thừa
các cơ sở lý luận về tự quản địa phương, tác giả tập trung nghiên cứu về mơ hình tự
quản địa phương ở các quốc gia có sự tự quản địa phương hiệu quả, tiến bộ và thể
hiện rõ mục tiêu dân chủ thông qua cơ cấu tổ chức, thẩm quyền tự quản và sự kiểm
soát giữa trung ương và địa phương. Từ quy định của pháp luật Việt Nam cũng như

kinh nghiệm học hỏi từ các nước, đề xuất những khuyến nghị hồn thiện tổ chức
chính quyền địa phương hiện nay.


3
3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của khóa luận là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận chung
của mơ hình tự quản địa phương trên thế giới. Nghiên cứu thực tế áp dụng mơ hình
tự quản tại các quốc gia Đức, Pháp, Nhật cũng như nghiên cứu tổ chức và hoạt động
của chính quyền địa phương Việt Nam hiện nay. Trên cơ sở kinh nghiệm tiếp thu và
thực tiễn pháp luật đề xuất những khuyến nghị hồn thiện tổ chức chính quyền địa
phương ở Việt Nam.
Nhiệm vụ nghiên cứu: Làm rõ lý luận và thực tiễn về mơ hình tự quản địa
phương ở một số quốc gia, đồng thời tìm ra những giải pháp hợp lý trong việc đổi
mới xây dựng và tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam, đảm bảo mục đích xây
dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân
và vì Nhân dân. Trao cho người dân được thực hiện quyền làm chủ, quyền tự quyết
và tự chịu trách nhiệm.
4. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu: Khóa luận thuộc chuyên ngành Hành chính - Hiến pháp
nên phạm vi nghiên cứu chủ yếu là lý luận chính trị - pháp lý. Khóa luận tập trung
nghiên cứu những vấn đề mang tính lý luận chung về tự quản địa phương. Đồng thời
nghiên cứu mơ hình tự quản địa phương ở các nước Cộng hòa Liên bang Đức, Cộng
hòa Pháp và Nhật Bản. Sau khi nghiên cứu mơ hình tự quản địa phương của các nước,
khóa luận tập trung nghiên cứu quy định pháp luật Việt Nam và chủ trương của Đảng
trong tổ chức chính quyền địa phương. Trên cơ sở học hỏi kinh nghiệm của các nước
Đức, Pháp và Nhật Bản cũng như thực tiễn pháp luật Việt Nam đề xuất những khuyến
nghị hồn thiện tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta.
Đối tượng nghiên cứu của khóa luận: lý luận về mơ hình tự quản địa phương,
gồm những vấn đề: khái niệm, cơ sở hình thành, đặc trưng, cơ cấu tổ chức, phạm vi

và mức độ tự quản, cơ chế kiểm sốt của trung ương của mơ hình tự quản địa phương.
Mơ hình tự quản địa phương của Đức, Pháp, Nhật Bản, chủ trương của Đảng và pháp
luật Việt Nam về tổ chức chính quyền địa phương từ quy định cho đến thực tiễn áp
dụng. Khuyến nghị hồn thiện tổ chức chính quyền địa phương trên cơ sở học hỏi
kinh nghiệm và thực tiễn pháp luật Việt Nam.
5. Ý nghĩa của khóa luận
Kết quả của khóa luận có thể được sử dụng làm tài liệu giảng dạy chuyên đề, tài
liệu tham khảo phục vụ cho công tác nghiên cứu của các cơ quan có thẩm quyền trong
nghiên cứu tổ chức chính quyền địa phương.


4
6. Kết cấu của Luận văn này gồm:
Lời nói đầu và hai chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về mơ hình tự quản địa phương.
Chương 2: Mơ hình tự quản địa phương ở một số quốc gia và những gợi mở cho Việt
Nam.
Kết luận
Danh mục tài liệu tham khảo


5
CHƯƠNG I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ MƠ HÌNH TỰ QUẢN ĐỊA
PHƯƠNG
1.1. Khái qt về mơ hình tự quản địa phương
1.1.1 Khái niệm “tự quản địa phương”
Tự quản địa phương là một hiện tượng chính trị - pháp lý đa diện và phức tạp,
là một thành tố quan trọng trong hệ thống pháp luật của quốc gia. Chính quyền tự
quản địa phương là cơ sở của mọi nhà nước dân chủ, vì nó tạo cơ hội cho cơng dân
thực hiện quyền tham gia quản lý các vấn đề của cộng đồng. Tầm quan trọng của

chính quyền tự quản địa phương đối với nhà nước và xã hội đã được cơng nhận từ
lâu. Chính nhờ có tự quản địa phương mà cộng đồng có cơ hội quản lý các cơng việc
địa phương và giải quyết các vấn đề một cách hiệu quả theo nhu cầu của địa phương
mình. Tùy thuộc vào mỗi quốc gia, mỗi tổ chức, cách thức nghiên cứu của các học
giả về pháp luật của từng nước trên thế giới mà có những định nghĩa khác nhau về tự
quản địa phương.
Theo từ điển bách khoa Việt Nam định nghĩa: “Tự quản là một phương thức
quản lý mở rộng dân chủ trên những mức độ khác nhau. Ở một cộng đồng lãnh thổ
chế độ tự quản thể hiện ở chỗ chính quyền địa phương tự quyết định cơng việc của
địa phương. Trong trường hợp nào chế độ tự quản cũng đều đặt dưới sự quản lý tập
trung của cơ quan có thẩm quyền cấp trên, và trong khn khổ pháp luật Nhà nước”1.
Theo từ điển tiếng Việt tự quản có nghĩa là: “tự mình trơng coi quản lý cơng việc,
khơng cần có ai điều khiển”2. Định nghĩa “địa phương” có thể hiểu là: “Vùng, khu
vực, trong quan hệ với trung ương, với cả nước”3.
Theo từ điển Black’s Law Dictionary, tự quản địa phương (municipality) có thể
hiểu là: “Một cơ quan chính trị được tạo ra bởi sự kết hợp của những người dân của
một địa phương với quyền lực cấp dưới để điều chỉnh và quản lý địa phương, được
tổ chức theo Hiến pháp và luật hiện hành của tiểu bang, với các quyền được trao một
cách rõ ràng hoặc ngầm định theo Hiến pháp và luật, cũng như theo hiến chương.
Các quyền này được thực hiện bởi một cơ quan quản lý do người dân bầu ra”4.
Từ điển bách khoa Britannica “municipality” có nghĩa là: “một thành phố hoặc
thị trấn (thị xã, thành phố nhỏ) có chính quyền riêng để giải quyết các vấn đề địa
phương, đơn vị tự quản địa phương có quyền tự quyết một số vấn đề của nó” 5. Từ
Hội đồng quốc gia (2005), Từ điển Bách khoa Việt Nam 4, NXB Từ điển Bách khoa, tr.772.
Viện ngơn ngữ học (2003), Hồng Phê (chủ biên), Từ điển tiếng Việt, NXB Đà Nẵng, tr.1077.
3
Viện ngơn ngữ học (2003), Hồng Phê (chủ biên), tlđd (2), tr.315.
4
Bryan A. Garner (2001), Black’s Law Dictionary, 7th Edition, West Group Publishing, Minnesota, United
State, p.462.

5
Định nghĩa của từ điển bách khoa Britannica, truy cập
ngày 10 tháng 4 năm 2023.
1
2


6
điển thuật ngữ pháp luật Pháp - Việt định nghĩa municipality là: “thị chính bao gồm
Thị trưởng và các Phó thị trưởng do Hội đồng thị xã bầu ra cho mỗi nhiệm kỳ nhất
định”6. Và trong từ điển pháp luật Anh - Việt thì được hiểu là: “cơng chức đồn thị
xã hưởng quy chế tự trị”7.
Theo từ điển bách khoa tồn thư LePetit Larousse, tự quản được hiểu là “tính
độc lập, khả năng quyết định của một tổ chức, của một cá nhân so với quyền lực trung
ương”8. Chính quyền tự quản địa phương được định nghĩa trong từ điển khoa học
Encyclopedia of Social Sciences là “một cộng đồng lãnh thổ khơng có chủ quyền
có/sở hữu quyền hợp pháp và tổ chức cần thiết để điều chỉnh công việc riêng của
cộng đồng”9.
Theo các học giả, tự quản địa phương có thể hiểu là quyền của một cộng đồng
dân cư địa phương, ở đó địa phương được quyền tự quyết về cách thức tổ chức chính
quyền cấp gần mình nhất, chức năng của cấp chính quyền này được thiết kế theo
hướng họ được làm tất cả những cơng vụ nào có thể đảm nhiệm 10. Có học giả cho
rằng tự quản địa phương có nghĩa là một đơn vị chính quyền nội bộ trong quốc gia
có chủ quyền chủ yếu giải quyết các vấn đề địa phương, do chính quyền địa phương
quản lý, bao gồm những người được bầu theo luật và trực thuộc chính quyền bang.
Hoặc có thể hiểu tự quản địa phương là một đơn vị chính quyền có chủ quyền trong
quốc gia và có quyền giải quyết chủ yếu các vấn đề địa phương, do chính quyền địa
phương quản lý và trực thuộc chính quyền bang11. Có thể thấy, các học giả đều cho
rằng chính quyền địa phương tự quản nhìn chung đều có một cơ quan dân cử có quyền
tự quyết các vấn đề có ý nghĩa địa phương và hoạt động theo khuôn khổ pháp luật.

Hiện nay, định nghĩa tự quản địa phương khơng cịn bó hẹp trong phạm vi nội
bộ quốc gia mà nó cịn được mở rộng mang tầm quốc tế. Hiến chương Châu Âu năm
1985 về chính quyền tự quản địa phương là một hiệp ước được đa số các nước thành
viên cộng đồng Châu Âu (EC) cơng nhận và có giá trị bắt buộc với các nước thành
viên. Đây được xem như một cơ sở pháp lý đầy đủ và rõ ràng cho chính quyền địa
phương, thiết lập cho nó một vị trí trong hệ thống vận hành của nhà nước đã ký và
công nhận trong cộng đồng Châu Âu. Điều 3 của Hiến chương Châu Âu định nghĩa
Nhà pháp luật Việt - Pháp (2009), Từ điển thuật ngữ pháp luật Pháp - Việt, NXB từ điển bách khoa Hà Nội,
tr.568.
7
Từ điển pháp luật Anh Việt (2006), NXB khoa học xã hội Hà Nội, 2006, tr.258.
8
Trần Thị Minh Châu (2009), “Chế độ tự quản địa phương của một số nước trên thế giới”,
/>truy cập ngày 10 tháng 4 năm 2023.
9
Fakhrul Islam (2015), “The role of local self-government institution for deepening democracy at the grassroot level in Bangladesh”, Journal of Public Administration and Policy Research, Vol. 7(2), p.30.
10
Jurgen Georg Backhaus (2012), “Two Centuries of Local Autonomy”, New York Springer, at 1.
11
Fakhrul Islam (2015), tlđd (9), p.30.
6


7
tự quản địa phương như sau: “Chính quyền địa phương tự quản được hiểu là quyền
và khả năng thực sự của cơ quan tự quản địa phương, trong khuôn khổ pháp luật,
được quyết định và quản lý một phần đáng kể các hoạt động công cộng theo đúng
trách nhiệm của mình và nhằm phục vụ lợi ích của dân địa phương”.
Khoản 2 Điều 3 của Hiến chương cũng quy định tự quản địa phương được thực
hiện thông qua “Hội đồng gồm các thành viên được bầu cử tự do bằng các lá phiếu

kín trên cơ sở phổ thơng đầu phiếu, trực tiếp và bình đẳng, và có thể có các cơ quan
hành pháp chịu trách nhiệm trước Hội đồng”. Nguyên tắc chính quyền tự quản địa
phương được coi là một yếu tố quan trọng của các nguyên tắc cơ bản về dân chủ,
quyền con người và Nhà nước pháp quyền của Hội đồng Châu Âu, bên cạnh Hiệp
định Châu Âu về quyền con người12. Trong dự thảo của Liên hợp quốc về Hiến
chương quốc tế về tự quản địa phương, cũng có định nghĩa về tự quản địa phương
như sau: “Chính quyền tự quản địa phương biểu thị quyền và khả năng của chính
quyền địa phương, trong giới hạn của luật pháp, điều chỉnh và quản lý một phần
đáng kể các vấn đề cơng thuộc trách nhiệm của chính họ và vì lợi ích của người dân
địa phương”13. Hiến chương Châu Phi về các giá trị và nguyên tắc của dịch vụ cơng
và hành chính cơng 2011, tại Điều 5 quy định: “Chính quyền địa phương sẽ tuân theo
luật pháp quốc gia, có quyền hạn, một cách có trách nhiệm và minh bạch, quản lý
hành chính và tài chính của họ thông qua các hội đồng và cơ quan hành pháp được
bầu cử dân chủ”.
Ở một số quốc gia áp dụng chế độ tự quản địa phương cũng định nghĩa tự quản
địa phương một cách rất cụ thể. Ví dụ như theo Luật Liên bang Nga về các nguyên
tắc cơ bản trong tổ chức chính quyền địa phương năm 2003 có quy định: “Chính
quyền tự quản địa phương ở Liên bang Nga là một hình thức thực thi quyền lực của
người dân, đảm bảo, trong giới hạn do Hiến pháp Liên bang Nga quy định, luật liên
bang và trong các trường hợp do luật liên bang quy định, luật của các thực thể cấu
thành của Liên bang Nga, người dân được đưa ra một quyết định độc lập và tự chịu
trách nhiệm một cách trực tiếp hoặc thơng qua chính quyền địa phương tự quản lý
các vấn đề quan trọng của địa phương dựa trên lợi ích của người dân, có tính đến
lịch sử và các truyền thống địa phương khác”.
Căn cứ Điều 28 Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức 1949 cũng có quy định:
“(1) Ở các bang, quận và cộng đồng liên bang, người dân có đại diện xuất phát từ
các cuộc bầu cử chung, trực tiếp, tự do, bình đẳng và bỏ phiếu kín. (2) Cộng đồng
Nguyễn Nhân Phát (2003), “Tiến tới một Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương”, Tạp chí Nghiên
cứu lập pháp, Số 11, tr.74.
13

Điều 3 Dự thảo của Liên hợp quốc về Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương.
12


8
phải được đảm bảo quyền điều chỉnh mọi vấn đề của cộng đồng địa phương trong
khuôn khổ pháp luật và tự chịu trách nhiệm”.
Điều 72 Hiến pháp Cộng hòa Pháp 1958: “Các đơn vị hành chính lãnh thổ được
đưa ra các quyết định đối với toàn bộ những thẩm quyền có thể được thực thi tốt nhất
tại cấp đơn vị đó. Trong các điều kiện do pháp luật quy định, các đơn vị hành chính
quản lý theo hình thức tự quản bởi các Hội đồng dân cử địa phương và có quyền lập
quy để thực hiện các thẩm quyền của mình”.
Ở Trung Quốc, tự quản địa phương có thể được hiểu là: “Trong phạm vi quy
định của Hiến pháp và pháp luật, và dưới sự giám sát của nhà nước, tổ chức các cơ
quan chính quyền địa phương theo ý chí của họ, sử dụng các nguồn tài chính của khu
vực, có thể ban hành và thực thi pháp luật cho chính họ, hoặc các vấn đề cần được
nhóm giải quyết theo quy định của pháp luật, mà nó chịu trách nhiệm lập kế hoạch
chính sách và thực thi hành chính”14.
Qua các định nghĩa khác nhau về tự quản địa phương, có thể khẳng định tự quản
địa phương là một ngun tắc tổ chức chính quyền địa phương, có mức độ tự trị tương
đối trong mối quan hệ với chính quyền trung ương. Qua nghiên cứu, mơ hình tự quản
địa phương nhìn chung có những điểm chung như sau: (i) có cơ quan dân cử được
bầu theo hình thức luật định, (ii) hoạt động trong khuôn khổ pháp luật, (iii) có quyền
giải quyết những vấn đề có ý nghĩa địa phương. Theo tác giả tự quản địa phương
không phải là sự tách rời bộ máy nhà nước mà nó ln nằm trong một thể thống nhất
của quyền lực nhà nước, người dân bầu ra các cơ quan địa phương dựa trên quy định
pháp luật, có quyền giải quyết, quản lý các cơng việc địa phương và chịu sự kiểm
sốt của chính quyền trung ương. Mơ hình tự quản địa phương thường có các đặc
trưng như sau: (i) chính quyền bao gồm hai cơ quan là cơ quan dân cử và cơ quan
hành chính, (ii) trong phạm vi hay trong lĩnh vực nhất định có thẩm quyền giải quyết

những cơng việc có ý nghĩa địa phương, (iii) độc lập trong hoạt động giải quyết cơng
việc địa phương, có nguồn tài chính riêng, (iv) chịu sự giám sát của chính quyền trung
ương và (v) hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.
1.1.2 Cơ sở hình thành mơ hình tự quản địa phương
Nhìn chung sự hình thành các mơ hình tự quản địa phương gắn liền với việc
phân chia lãnh thổ của mỗi quốc gia. Lãnh thổ là vùng đất có giới hạn không gian
nhất định, gắn với quyền làm chủ của cá nhân, cộng đồng, tổ chức mang tính thể chế
xã hội. Lãnh thổ xuất hiện từ thời cộng sản nguyên thủy, qua sự chiếm hữu và tranh

14

Phần thứ sáu Hiến pháp Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa 1982.


9
chấp của các thị tộc, bộ lạc15. Đối với mỗi quốc gia trên thế giới việc phân chia lãnh
thổ quốc gia và việc tổ chức chính quyền địa phương có ý nghĩa vô cùng quan trọng
trong việc quản lý nhà nước và đây là hoạt động tất yếu của nhà nước. Việc phân định
đơn vị hành chính - lãnh thổ dựa trên nhiều yếu tố khác nhau như: truyền thống lịch
sử; tính cộng đồng dân cư của địa phương; đặc điểm, điều kiện tự nhiên (địa hình,
lãnh thổ, núi sơng, biển); yếu tố dân tộc, sắc tộc; yêu cầu đảm bảo hiệu quả quản lý
và tạo thuận lợi cho người dân; u cầu về an ninh, quốc phịng; q trình đơ thị hóa,
...16 Mỗi quốc gia thường chia lãnh thổ thành nhiều cấp hành chính lãnh thổ. Đặc biệt
ở cấp lãnh thổ hành chính cơ sở, với sức mạnh cộng đồng mạnh mẽ tự quản địa
phương đóng vai trị hỗ trợ quyền lực vơ cùng tích cực. Đây là một đặc tính vốn có,
đặc trưng của chính quyền tự quản địa phương.
Thơng thường, có hai loại đơn vị lãnh thổ trong một nhà nước là đơn vị lãnh thổ
tự nhiên và đơn vị lãnh thổ nhân tạo17. Thực tế cho thấy đa phần mơ hình tự quản địa
phương của các quốc gia trên thế giới đều được hình thành dựa trên đơn vị lãnh thổ
tự nhiên. Đơn vị lãnh thổ tự nhiên là các đơn vị được hình thành một cách tự nhiên,

phụ thuộc vào các yếu tố như địa lý, lãnh thổ, dân cư, nghề nghiệp, ... Các đơn vị này
là những tụ điểm dân cư của các dòng họ lâu đời và có mối quan hệ chặt chẽ với nhau.
Trong cộng đồng này người dân liên kết với nhau theo huyết thống, truyền thống văn
hóa, phong tục tập qn, dân tộc, ... và có tính tự quản cao. Nhà nước phải cơng nhận
các ranh giới hình thành một cách tự nhiên theo các đặc điểm dân cư, địa lý, phong
tục, tập quán, truyền thống văn hóa và lịch sử, ... Đó là các cộng đồng dân cư bền
vững, nhà nước buộc phải thừa nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị - quản lý của
mình trên tồn bộ lãnh thổ quốc gia18. Chính quyền tự quản địa phương được tổ chức
ở các đơn vị lãnh thổ tự nhiên, đó là các thành phố, thị trấn (tự quản đô thị) và làng,
xã, quận (địa hạt), tỉnh, vùng (tự quản nơng thơn)19.
Ví dụ như tại Italia, đơn vị hành chính gồm có 03 cấp: vùng, tỉnh và cơng xã.
Vùng là đơn vị hành chính có tính chất tự trị. Các vùng chia thành các tỉnh, thành
phố. Các tỉnh, thành phố chia thành các công xã. Mỗi đơn vị này đều có Hội đồng và

Nguyễn Hữu Khiển (2022), “Lãnh thổ hành chính và quản trị quốc gia”,
truy cập ngày 11 tháng 4
năm 2023.
16
Nguyễn Minh Phương (2013), “Xác lập đơn vị hành chính lãnh thổ ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Nghiên
cứu lập pháp, Số 10, tr.45.
17
Nguyễn Thị Thiện Trí (2014), “Tự quản địa phương và vấn đề bảo đảm quyền con người, quyền cơng
dân”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 12, tr.23.
18
Lê Thị Hoài Ân, Đinh Ngọc Thắng (2015), “Mơ hình tổ chức chính quyền địa phương một số nước trên thế
giới”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 5, tr.60.
19
Nguyễn Thị Thiện Trí (2017), “Chế độ tự quản địa phương vùng nông thôn và vấn đề đổi mới chính quyền
nơng thơn Việt Nam”, Tạp chí Khoa học pháp lý, Số 05, tr31.
15

10
cơ quan chấp hành, người đứng đầu Hội đồng cũng là người đứng đầu cơ quan hành
chính. Hay tại Pháp, lãnh thổ chia làm 05 cấp: vùng, tỉnh, huyện, tổng, cơng xã. Cấp
vùng và tỉnh có Vùng trưởng, Tỉnh trưởng và Hội đồng do dân bầu ra. Cấp huyện và
tổng khơng có Hội đồng mà chỉ có cơ quan hành chính 20. Các cơng xã hồn tồn tự
quản, người vừa đứng đầu cơ quan hành chính vừa đứng đầu Hội đồng công xã là Thị
trưởng được người dân bầu trực tiếp. Tại Đức, đơn vị hành chính dưới bang có 2 cấp:
huyện, tổng, thành phố khơng thuộc huyện, tiếp đó là xã và cơng xã. Các cơ quan
chính quyền địa phương do dân bầu ra đứng đầu là Chủ tịch Hội đồng. Tự quản địa
phương ở đây được thực hiện chủ yếu ở cấp xã.
Khác với đơn vị lãnh thổ tự nhiên, đơn vị lãnh thổ nhân tạo được hình thành do
nhu cầu cai quản của nhà nước hoặc do nhu cầu của nhà nước về phát triển kinh tế xã
hội. Có một vài đặc trưng cơ bản nhất để phân biệt với lãnh thổ tự nhiên như sau:
được thiết lập theo ý chí chủ quan của chính quyền, khơng phụ thuộc vào địa giới
hành chính lãnh thổ, khơng trực tiếp giải quyết các vấn đề về đời sống của dân cư mà
đóng vai trị là cầu nối giữa nhà nước ở trung ương với cơ sở, ... Với đơn vị lãnh thổ
nhân tạo - là lãnh thổ do chính nhà cầm quyền thiết lập nên phần nhiều với mục đích
“chia để trị”. Sự phân chia lãnh thổ này phụ thuộc vào ý chí chủ quan và nhận thức
cá nhân của nhà cầm quyền với mục đích cai trị là chủ yếu. Dĩ nhiên từ bộ máy, nhân
sự đến nguyên tắc quản lý của các vùng địa phương nhân tạo ấy đều được xây dựng
như một bộ phận thuộc trung ương, do đó cơ sở cho nhân tố tự quản hình thành gần
như khơng có21. Việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan tự quản địa phương chủ
yếu để thực hiện chức năng quản lý. Nhà nước thực hiện chức năng quản lý để đảm
bảo quyền lực nhà nước có hiệu lực trên tồn lãnh thổ, mặt khác phát huy vai trị và
thế mạnh của chính quyền địa phương, đảm bảo người dân thực hiện quyền dân chủ
của mình một cách tồn diện. Tuy vậy, những đơn vị hành chính lãnh thổ nhân tạo
được hình thành và được giữ vững lâu dài làm cho con người ở đó cố kết gắn bó với
nhau và mang trong mình tình cảm quê hương khá bền vững, khó phai nhạt và dần

lại tự nó trở thành yếu tố truyền thống văn hóa22. Do vậy cũng có đủ tiền đề để hình
thành mơ hình tự quản địa phương tương tự như với các đơn vị lãnh thổ tự nhiên. Một
số lãnh thổ nhân tạo phổ biến như: các khu bầu cử, khu tư pháp, khu thu thuế, khu
cảnh sát, khu học đường, khu điện lực, khu lâm sản, ... hồn tồn vì nhu cầu quản lý

Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Chu Dương (2007), Lược giải tổ chức bộ máy Nhà nước của các quốc gia,
NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.253.
21
Nguyễn Thị Thiện Trí (2014), tlđd (17), tr.23.
22
Phạm Hồng Thái (2010), “Một số vấn đề về phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ”, Tạp chí Luật học, Số
26, tr.75.
20


11
của nhà nước trung ương, nhu cầu quản lý sẽ quyết định sự thay đổi số lượng lãnh
thổ nhân tạo của nhà nước23.
Ở Pháp và một số nước khác từ lâu hình thành một quan điểm cho rằng, mơ hình
tự quản địa phương chỉ được hay là thường được tổ chức ở các đơn vị hành chính tự
nhiên, hơn là các đơn vị hành chính nhân tạo. Kể từ Luật chính quyền địa phương
năm 1982 của Pháp ra đời thì quan điểm này đã khơng cịn áp dụng một cách tuyệt
đối như trước đây, ngay cả ở những đơn vị lãnh thổ nhân tạo cũng có quyền được
thành lập các cơ quan đại diện (cấp vùng tại Pháp)24. Tại Mỹ lãnh thổ này được gọi
với cái tên lãnh thổ đặc biệt. Một số khu vực được thành lập để thực hiện chức năng
quản lý nhất định. Chẳng hạn như các đặc khu về giáo dục, khu giao thông vận tải
hoặc phòng cháy chữa cháy, … Các đặc khu tại đây sở hữu nhiều quyền hạn quản lý
giống như các tiểu bang, hạt và thành phố. Các đặc khu có quyền ký kết hợp đồng,
sử dụng lao động, phát hành nợ, áp đặt thuế, đánh giá tiền thuế và tính phí cho các
dịch vụ của. Các đặc khu, giống như các chính quyền khác, có thể kiện và bị kiện.

Đặc biệt các đặc khu độc lập có các ban giám đốc riêng do cử tri của đặc khu bầu
chọn với nhiệm kỳ cố định. Các hội đồng quản trị có số lượng thành viên khác nhau
tùy theo quy mơ và tính chất của từng khu.
Ngoài ra theo nhiều quốc gia cơ sở hình thành mơ hình tự quản địa phương xuất
phát từ lý thuyết quyền tự nhiên. Nó xuất phát từ thực tế là quyền của một cộng đồng
lãnh thổ được quyết định độc lập các cơng việc của mình có cùng đặc điểm tự nhiên
và không thể chuyển nhượng như các quyền và tự do của con người. Cộng đồng lãnh
thổ được cơng nhận là một tập đồn hữu cơ có hồn cảnh độc lập với nhà nước một
cách tự nhiên, và quyền tự quản của nó bắt nguồn từ bản chất của cộng đồng lãnh thổ.
Cũng có một số nước việc phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ không chỉ dựa trên
cơ sở kinh tế - xã hội, văn hóa, dân cư, địa lý mà cịn chịu ảnh hưởng của các yếu tố
lịch sử, chính trị, bảo đảm lợi ích của giai cấp, đảng phái25.
1.1.3 Đặc trưng của mơ hình tự quản địa phương
Tùy thuộc vào điều kiện kinh tế, thể chế chính trị, tình hình xã hội, ... mà mỗi
quốc gia sẽ có cách thức tổ chức cũng như xây dựng mơ hình tự quản địa phương
khác nhau. Tuy nhiên không phải thiết chế nào cũng được xem là mơ hình tự quản
mà nó phải thỏa mãn các điều kiện đặc trưng nhất định như sau: (1) yếu tố tự nguyện;
(2) sự giám sát của chính quyền trung ương; (3) có cơ quan dân cử quyết định các
Nguyễn Thị Thiện Trí (2007), Tổ chức tự quản địa phương, Luận văn thạc sĩ, Trường Đại học Luật
TP.HCM, tr.8.
24
Nguyễn Đăng Dung (2004), Hình thức của các Nhà nước đương đại, NXB Thế Giới, tr.33 .
25
Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Chu Dương (2007), Lược giải tổ chức bộ máy Nhà nước của các quốc gia,
NXB Tư pháp, tr.250.
23


12
vấn đề của địa phương; (4) có nguồn tài chính riêng; (5) có tư cách pháp nhân và tự

chịu trách nhiệm về các chính sách, quyết định.
Thứ nhất, việc hình thành mơ hình tự quản phải đảm bảo yếu tố tự nguyện.
Nội dung này được thể hiện qua các tiêu chí sau: (i) Nhà nước tự nguyện dành
cho cộng đồng dân cư ở địa phương đó quyền quyết định những hoạt động cần thiết
liên quan đến đời sống của họ; (ii) Mỗi cá nhân ở địa phương đó tự nguyện tham gia
hoặc ủy quyền cho người khác tham gia quản lý địa phương qua hình thức bầu cử;
(iii) Đại diện chính quyền địa phương tự nguyện xác định những hoạt động, các công
việc chung của địa phương; (iv) Người dân ở địa phương tự nguyện thỏa thuận những
biện pháp quản lý, đóng góp các nguồn vật chất tài chính cần thiết cho tập thể để thực
hiện các công việc chung26. Đây là cách tốt nhất để thực quyền dân chủ của người
dân. Người dân sẽ tham gia các hoạt động của địa phương một cách tự giác mà khơng
có sự ép buộc hay thúc ép. Chẳng hạn tại Điều 3 Luật Liên bang Nga về các nguyên
tắc cơ bản trong tổ chức chính quyền địa phương quy định: “Cơng dân có quyền
ngang nhau trong thực hiện tự quản địa phương khơng phụ thuộc vào giới tính, chủng
tộc, dân tộc, ngơn ngữ, địa vị kinh tế, xã hội, quan hệ với tôn giáo, tư tưởng hay sự
tham gia vào tổ chức xã hội nào”. Điều 95 Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 thể hiện
việc nhà nước trao quyền cho Nhân dân được quyết định những vấn đề quan trọng
của địa phương cụ thể: “Quốc hội không thể thông qua một đạo luật để áp dụng cho
một địa phương nếu đa số cử tri của địa phương đó khơng chấp thuận”. Điều 5 Luật
cộng hòa Kyrgyzstan về tự quản địa phương 2011 cũng quy định: “Cơng dân có
quyền bình đẳng trong việc thực hiện tự quản địa phương, trực tiếp hoặc thông qua
người đại diện, không phân biệt tầng lớp, chủng tộc, nguồn gốc dân tộc, ngôn ngữ,
nguồn gốc, tài sản và chức vụ, quan hệ tơn giáo, tín ngưỡng, thuộc các hiệp hội công
cộng nào”. Tại khoản 1 Điều 5 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 về
nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương: “Tuân thủ Hiến pháp
và pháp luật, quản lý xã hội bằng pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ.”
Trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương vừa phải đảm bảo sự chỉ
đạo, lãnh đạo tập trung, thống nhất của cấp trên với cấp dưới và vừa phải mở rộng
dân chủ, phát huy tính tích cực, chủ động sáng tạo của cấp dưới. Mỗi người dân được
bàn bạc, quyết định và giám sát những hoạt động liên quan đến cuộc sống hàng ngày

của họ. Nhân dân ý thức được trách nhiệm, quyền hạn, nghĩa vụ của mình trong việc
xây dựng chính quyền của Nhân dân.
Thứ hai, mơ hình tự quản chịu sự giám sát từ chính quyền trung ương.
Nguyễn Như Phát, Trần Thị Thu Hà (2021), “Thẩm quyền của chính quyền địa phương trong mơ hình tự
quản địa phương ở Châu Âu và gợi mở cho Việt Nam”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, Số 02, tr11.
26


13
Đa số các chính quyền tự quản địa phương đều độc lập trong việc thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn của mình, tuy nhiên các chính quyền này đều chịu sự giám sát
từ trung ương để đảm bảo tính thống nhất quyền lực nhà nước. Hình thức giám sát
như thế nào, mức độ tự quản ra sao sẽ phụ thuộc vào pháp luật của các quốc gia. Một
số hình thức giám sát mà chính quyền trung ương có thể áp dụng đó là: phê chuẩn
những văn bản của cơ quan chính quyền địa phương, thơng qua trợ cấp tài chính cho
chính quyền địa phương hoặc quy định rõ thẩm quyền, giới hạn của chính quyền địa
phương27. Xuất phát từ xu hướng chung đó trong bối cảnh tồn cầu hóa hiện nay, các
quốc gia châu Âu đều rất quan tâm đến việc xây dựng một hệ thống chính quyền mà
theo đó, chính quyền nhà nước trung ương trao một phần quyền lực gọi là chủ quyền
quốc gia để: (i) Thiết lập các hệ thống quyền lực siêu quốc gia vì mục tiêu hợp tác và
hội nhập, vì sự phát triển vững bền của từng quốc gia trong xu hướng tồn cầu hóa;
(ii) Phát triển và đề cao vai trị và vị trí của các cấp chính quyền địa phương và cơ sở
trong hệ thống quyền lực nhà nước vì mục tiêu dân chủ; vì Nhà nước pháp quyền và
xã hội cơng dân28. Tự chủ địa phương là thẩm quyền tự quản địa phương trên một số
lĩnh vực được pháp luật quy định, chính quyền trung ương cơ bản khơng can thiệp,
chỉ hỗ trợ, khuyến khích và bảo đảm bằng quyền lực nhà nước.
Mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền tự quản địa phương
cịn được thể hiện thơng qua việc giám sát hành chính hoạt động của chính quyền địa
phương. Việc giám sát hành chính này chỉ được thực hiện trong trường hợp Hiến
pháp hoặc luật có quy định. Và việc giám sát đối với hoạt động của chính quyền địa

phương thường chỉ nhằm bảo đảm việc tuân thủ pháp luật và các nguyên tắc hiến
định. Qua nghiên cứu, các cơ chế kiểm sốt của chính quyền trung ương đối với chính
quyền địa phương ở các nước chủ yếu là giám sát hành chính, hỗ trợ tài chính, biện
pháp tư pháp (giải quyết tranh chấp thông qua con đường tịa án). Ngồi ra tại một số
quốc gia, ở địa phương có những cơ quan địa phương được thành lập để thực hiện
chức năng giám sát nhằm mục đích đảm bảo sự thống nhất trong quyền lực nhà nước
giữa trung ương và địa phương.
Chẳng hạn như tại Hà Lan, sự giám sát của chính quyền trung ương được thể
hiện bằng cách cử đại diện của trung ương xuống địa phương để kiểm soát hoạt động
của địa phương. Hay ở một số nước như Canada, Anh, Mỹ, … chính quyền trung
ương kiểm sốt chính quyền địa phương thơng qua trợ cấp tài chính. Hay tại Điều 11
Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 có quy định: “Quốc hội, Hội đồng nhân
Nguyễn Thị Ngọc Mai (2018), “Mơ hình quản trị địa phương ở Trung Quốc và một số gợi mở cho Việt
Nam”, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, Số 9, tr.77.
28
Nguyễn Như Phát, Trần Thị Thu Hà (2021), tlđd (26), tr12.
27


14
dân các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm giám sát
các cơ quan nhà nước ở địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn
được phân quyền, phân cấp”. Tại Việt Nam để thực hiện chức năng giám sát của
mình, chính quyền trung ương đã sử dụng nhiều phương pháp khác nhau như: hoạt
động kiểm tra, thanh tra, giám sát nhằm đảm bảo pháp luật của chính quyền trung
ương, hay hoạt động liên quan đến tổ chức bộ máy, nhân sự như phê chuẩn kết quả
bầu cử, luân chuyển cán bộ, … Khơng phải trong bất kỳ trường hợp nào chính quyền
trung ương đều có thẩm quyền giải quyết các vấn đề của chính quyền tự quản địa
phương. Khi giữa hai bên xảy ra mâu thuẫn phát sinh, tịa án chính là chủ thể sẽ có
thẩm quyền giải quyết. Theo Điều 165 Hiến pháp Ba Lan quy định: “Các tịa án hành

chính có nhiệm vụ giải quyết các tranh chấp về thẩm quyền giữa các đơn vị của chính
quyền địa phương và các cơ quan hành chính nhà nước”.
Thứ ba, mơ hình tự quản có cơ quan dân cử có thẩm quyền quyết định các vấn
đề của địa phương.
Cơ quan này được người dân bầu ra theo nguyên tắc tự do, trực tiếp, bình đẳng,
phổ thơng và bỏ phiếu kín. Chính quyền địa phương tự quản được tự mình giải quyết
các vấn đề của địa phương nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của nhân dân địa phương.
Mọi công việc ở địa phương trước hết phải được coi là thuộc thẩm quyền và trách
nhiệm giải quyết của địa phương, chính quyền trung ương chỉ tham gia giải quyết
trong trường hợp có sự phức tạp, khó khăn trong giải quyết và phạm vi những vấn đề
đó vượt ra ngồi khả năng của chính quyền tự quản địa phương. Mặt khác, tự chủ, tự
chịu trách nhiệm là thuộc tính bản chất của tự quản địa phương và để đảm bảo tính
tự chủ, tự chịu được phát huy tốt pháp luật có quy định quyền tự quyết các vấn đề của
địa phương là thẩm quyền của địa phương. Các vấn đề có ý nghĩa địa phương là
những vấn đề mang tính chất nội bộ của địa phương, có nguồn gốc từ địa phương
hoặc có mối liên hệ trực tiếp với địa phương. Chẳng hạn như các vấn đề liên quan
đến cơ cấu tổ chức, hình thức bộ máy tự quản địa phương hay một số vấn đề liên quan
đến tài chính, thuế, phí, ... của địa phương. Cơ quan tự quản nói chung khơng giải
quyết các vấn đề chung của quốc gia, những vấn đề có tính chất chính trị và chịu sự
giám sát của cơ quan hành chính29.
Chẳng hạn như ở Nhật Bản mỗi một mơ hình tự quản địa phương bao gồm Hội
đồng địa phương và cơ quan hành chính địa phương được bầu theo cách thức phổ
thông đầu phiếu. Hội đồng tự quản do các công dân Nhật từ 25 tuổi trở lên trực tiếp
bầu ra, có nhiệm kỳ là 04 năm có quyền quyết định ngân sách địa phương, quyền ra

29

Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Chu Dương (2007), tlđd (25), tr.247.

15
các nghị quyết về những vấn đề thuộc địa phương mình như kế hoạch phát triển kinh
tế, văn hóa - giáo dục, bảo vệ môi trường, ...30 Đứng đầu các cơ quan này là Thống
đốc tỉnh, Thị trưởng hoặc Xã trưởng do Nhân dân bầu ra trên cơ sở phổ thơng đầu
phiếu và có nhiệm kỳ là 04 năm. Cũng giống như ở Nhật Bản, cơ quan địa phương
của Hàn Quốc cũng gồm hai cơ quan thứ nhất là Hội đồng địa phương do Nhân dân
bầu với nhiệm kỳ 04 năm có thẩm quyền “giải quyết các vấn đề hành chính liên quan
đến an sinh của dân cư địa phương, quản lý tài sản và có thể đề ra các quy định liên
quan đến tự chủ địa phương trong phạm vi luật định”31. Thứ hai là cơ quan chấp hành
địa phương, cũng do Nhân dân trực tiếp bầu ra có nhiệm kỳ là 04 năm, đứng đầu cơ
quan này là giám đốc hành chính. Tại Anh, mơ hình chính quyền địa phương được
thiết lập khác nhau ở các vùng, thủ đô London là vùng trung tâm được tổ chức khác
với các vùng cịn lại. Chính quyền London gồm có một Hội đồng và một Thị trưởng
được cử tri trong vùng trực tiếp bầu, có quyền trực tiếp lãnh đạo và quyết định các
vấn đề được phân cấp trong toàn vùng32.
Thứ tư, mơ hình tự quản có nguồn tài chính riêng.
Tại Điều 9 Hiến chương Châu Âu 1985 cũng có quy định về nguồn tài chính
của chính quyền địa phương. Tổ chức này sẽ được quyền trong phạm vi chính sách
kinh tế quốc gia, có đủ nguồn tài chính của riêng họ và có thể tự do định đoạt trong
khn khổ quyền hạn của mình. Nguồn thuế này phải phù hợp với quy định của Hiến
pháp và pháp luật quy định. Nguồn tài chính này một phần sẽ lấy từ thuế địa phương
và nguồn trợ cấp từ chính quyền trung ương. Chính quyền địa phương tự quản đều có
các nguồn nhân lực và tài chính khá độc lập. Phạm vi thẩm quyền tự quản địa phương
thể hiện trên các lĩnh vực như: được quyền ban hành các văn bản pháp luật, trong lĩnh
vực hành chính được quyền tự chủ trong sử dụng và tuyển dụng nhân sự và quan
trọng nhất có quyền tự chủ, tự quyết định trong lĩnh vực tài chính. Chẳng hạn như tại
Pháp chính quyền tự quản địa phương có nguồn thu độc lập đó là nguồn thu từ thuế:
“Các đơn vị hành chính lãnh thổ có nguồn lực riêng và được tự do sử dụng nguồn
lực đó trong những điều kiện do luật quy định”33. Theo quan sát của giới nghiên cứu
ở Pháp thì thứ tự các nguồn thu tài chính ở địa phương được sắp xếp từ cao xuống

thấp như sau: thuế, lệ phí do địa phương thu; các nguồn cho vay, trợ cấp của nhà nước
trung ương; các khoản vay bên ngoài; khoản thu từ cung ứng dịch vụ công và bán tài

Trường Đại học Luật Hà Nội (2021), Giáo trình Luật Hiến pháp nước ngồi, NXB Cơng an Nhân dân,
tr.419.
31
Điều 117 Hiến pháp Hàn Quốc 1987.
32
Thái Thị Thu Trang (2015), “Nhận thức về tính tự quản của chính quyền địa phương và phương hướng xây
dựng chính quyền địa phương Việt Nam”, Tạp chí Luật học, Số 9, tr.60-61.
33
Điều 72(2) Hiến pháp Cộng hòa Pháp 1958.
30


16
sản của địa phương; khoản tài trợ từ Cộng đồng châu Âu34. Hay Hiến pháp Liên bang
Nga quy định về tài chính của địa phương như sau: “Các cơ quan tự quản địa phương
được độc lập quản lý tài sản địa phương, dự toán, phê chuẩn và thực thi ngân sách
địa phương, thiết lập các loại thuế và phí địa phương, bảo vệ trật tự xã hội, cũng như
giải quyết các vấn đề khác ở tầm địa phương”35.
Thứ năm, mô hình tự quản có tư cách pháp nhân và độc lập trong hoạt động.
Có thể thấy chính quyền tự quản địa phương được thực hiện các nhiệm vụ,
quyền hạn trong khn khổ các quy định pháp luật, có quyền quyết định cơ cấu tổ
chức, tài chính, cách thực hoạt động của địa phương theo quy định của pháp luật, sự
phụ thuộc về mặt kinh tế đối với chính quyền cấp trên và chính quyền trung ương ở
mức thấp. Bản chất của tự quản địa phương là tự chủ, tự chịu trách nhiệm nên cơ
quan tự quản địa phương phải chịu trách nhiệm chính trị và/ hoặc trách nhiệm bồi
thường thiệt hại khi các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trái pháp luật
và gây thiệt hại36. Chính quyền tự quản địa phương có quyền sở hữu đối với tài sản,

bao gồm bất động sản và động sản. Để quản lý tài sản và thực hiện chức năng của
nhà cầm quyền, chính quyền tự quản địa phương được xây dựng theo mơ hình tổ chức
pháp nhân. Khi đó tài sản thuộc về chính quyền tự quản địa phương chứ khơng phải
của riêng cơ quan nào trong bộ máy chính quyền tự quản. Trong chừng mực nào đó,
các địa phương có tư cách pháp nhân được hình dung như các công ty cổ phần mà cổ
đông là cư dân của địa phương. Các cư dân góp phần tạo ra của cải cho địa phương
bằng cách đóng các khoản thuế. Với tư cách cổ đông, cư dân thực hiện quyền giám
sát của mình đối với hoạt động của cơng ty gọi là chính quyền địa phương, chủ yếu
thơng qua vai trị của đại biểu dân cử trong khuôn khổ hoạt động của hội đồng địa
phương37. Trong hoạt động, chính quyền tự quản địa phương độc lập trong giải quyết
các vấn đề của địa phương, các cơ quan ở trung ương không được can thiệp. Mặt khác
mỗi địa phương tự quản có quyền độc lập trong việc quản lý tài sản. Tại Cộng hịa
Pháp, chính quyền địa phương khơng phải là cấp dưới của chính quyền trung ương,
mà được cơng nhận tư cách pháp nhân và có quyền quyết định các vấn đề của địa
phương. Tại Đức chính quyền tự quản địa phương là các pháp nhân, mang tính tự
quản cao. Có quyền quyết định việc tổ chức và quản lý nhân sự, ban hành, sửa đổi,

Nguyễn Hồng Anh (2014), “Chính quyền địa phương tự quản theo pháp luật một số quốc gia”, Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp, số 19(275), tr.64-65.
35
Điều 132 Hiến pháp Liên bang Nga 1993.
36
Nguyễn Thị Thiện Trí (2020), Chế độ tự quản địa phương trên thế giới và vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ
chức chính quyền địa phương Việt Nam, Luận án tiến sĩ, Trường Đại học Luật TP.HCM, tr.50.
37
Nguyễn Ngọc Điện (2014), “Tư cách pháp nhân cơng như là tiêu chí phân loại chính quyền địa phương”,
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 19, tr.19.
34

17
hủy bỏ các điều lệ và các quy định có chứa quy phạm pháp luật của địa phương, ngân
sách, lệ phí, ...
Có thể thấy tùy thuộc vào mỗi nước mà sẽ có những đặc điểm khác nhau trong
mơ hình tự quản địa phương. Nhìn chung ở các nước, chính quyền tự quản địa phương
hoạt động trong khuôn khổ pháp luật, có quyền tự quyết định, tự chịu trách nhiệm
quản lý các cơng việc, nhiệm vụ của địa phương mình nhằm phát huy sức mạnh của
chính quyền để đạt được hiệu quả cao nhất trong quá trình hoạt động, phục vụ lợi ích
của người dân địa phương.
1.2 Nội dung của mơ hình tự quản địa phương
1.2.1 Cơ cấu tổ chức
Thơng thường ở các quốc gia, mơ hình tự quản địa phương nhìn chung sẽ gồm
có các cơ quan sau đây: cơ quan dân cử hay cơ quan hành chính và người đứng đầu
cơ quan hành chính. Nhìn chung cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương của
mỗi nước sẽ có sự khác nhau phụ thuộc vào nhiều yếu tố kinh tế, chính trị, địa lý, lịch
sử, điều kiện xã hội, ... Ví dụ ở Việt Nam cơ quan dân cử là Hội đồng nhân dân và cơ
quan hành chính là Ủy ban nhân dân. Theo sự ghi nhận về mặt pháp lý ở nước ta,
chính quyền địa phương gồm hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân38.
Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do người dân bầu ra
có chức năng “quyết định những vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc
tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội
đồng nhân dân”39. Đối với Ủy ban nhân dân thì Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân
dân cùng cấp bầu ra, có chức năng “tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở
địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân”40. Đây là cơ quan
chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu
sự giám sát chỉ đạo của Hội đồng nhân dân.
Các cơ quan dân cử trong chính quyền địa phương tự quản do người dân địa
phương trực tiếp bầu ra, có thẩm quyền quyết định những vấn đề của địa phương và
đây cũng là cơ quan hình thành ra cơ quan hành chính của các địa phương này. Khoản
2 Điều 3 của Hiến chương Châu Âu 1985 cũng quy định tự quản địa phương được

thực hiện thông qua “Hội đồng gồm các thành viên được bầu cử tự do bằng các lá
phiếu kín trên cơ sở phổ thơng đầu phiếu, trực tiếp và bình đẳng, và có thể có các cơ
quan hành pháp chịu trách nhiệm trước Hội đồng”. Đối với chính quyền tự quản địa

Khoản 2 Điều 111 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, khoản 1 Điều 4 Luật
Tổ chức chính quyền địa phương 2015.
39
Điều 112 Hiến pháp Việt Nam 2013.
40
Khoản 2 Điều 114 Hiến pháp Việt Nam 2013.
38


18
phương, chính quyền trung ương cơng nhận và trao quyền tự quản trong những phạm
vi và mức độ khác nhau. Để giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền của mình
chính quyền tự quản địa phương sẽ có một cơ quan dân cử. Nhân dân địa phương
thực hiện thẩm quyền của mình bằng hình thức dân chủ gián tiếp là bầu ra cơ quan
đại diện. Đây chính là cơ quan có thẩm quyền quyết định các cơng việc của địa
phương chứ không phải là một cơ quan nhà nước do cấp trên cử xuống. Các cơ quan
này hoạt động theo nhiệm kỳ nhất định chẳng hạn như ở Nhật Bản, Hàn Quốc (04
năm), Pháp (06 năm).
Tên gọi của các cơ quan dân cử tùy vào mỗi nước sẽ có cách gọi khác nhau,
nhưng thường được gọi nhiều nhất với cái tên Hội đồng. Tên gọi này phản ánh đúng
bản chất của một cơ quan do tập thể đại diện người dân bầu ra theo nguyên tắc phổ
thông đầu phiếu, được Hiến pháp và pháp luật quy định. Chẳng hạn như ở Pháp theo
Điều 72 Hiến pháp Cộng hòa Pháp các đơn vị hành chính lãnh thổ hoạt động theo
nguyên tắc tự quản thông qua các Hội đồng dân cử. Người dân bầu ra Hội đồng với
nhiệm kỳ là 06 năm. Hay ở Đức tên gọi của cơ quan này có thể khác nhau giữa các
bang như: Hội đồng, Hội đồng đại diện nhưng chức năng, nhiệm vụ giống nhau. Ở

Nhật Bản mỗi một cơ quan địa phương đều tổ chức Hội đồng và cơ quan hành pháp
theo cách thức bầu cử phổ thơng đầu phiếu. Trong đó, Hội đồng là cơ quan có quyền
quyết định cao nhất các vấn đề của địa phương41. Hiến pháp Nhật Bản cũng có quy
định tại Điều 93: “Các cộng đồng tự trị địa phương, căn cứ theo quy định của pháp
luật, thiết lập Hội đồng”.
Đối với các nước trên thế giới cách thức tổ chức chính quyền tự quản địa phương
có sự khác nhau ở quy mơ, loại hình cũng như chức năng, nhiệm vụ được pháp luật
quy định. Nhìn chung chính quyền địa phương có sự độc lập về hoạt động quản lý
hành chính nhà nước trên phạm vi tự quản địa phương. Bên cạnh cơ quan dân cử
thường được gọi với tên là Hội đồng thì ở mỗi địa phương tự quản cịn có cơ quan
quản lý. Cơ quan này có chức năng giải quyết những vấn đề phát sinh trong đời sống
hằng ngày của người dân và chịu sự chỉ đạo của cơ quan dân cử. Cơ quan quản lý gọi
chung là hệ thống hành chính địa phương, bao gồm người đứng đầu (tỉnh trưởng, thị
trưởng, ...) và các cơ quan chức năng chun mơn. Người đứng đầu hệ thống hành
chính có thể được cử tri bầu trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua hội đồng địa phương,
hoặc được cấp trên bổ nhiệm. Theo nghiên cứu, cơ quan hành chính địa phương ở các

Phạm Thị Giang (2019), “Mơ hình chính quyền địa phương tự quản của một số nước và giá trị tham khảo
cho Việt Nam”,
truy cập ngày 16 tháng 4 năm 2023.
41


19
nước trên thế giới được thành lập theo nhiều cách khác nhau: hoặc bầu từ chính cơ
quan đại diện, hoặc bầu trực tiếp từ dân, thậm chí có thể là thuê người điều hành bộ
máy hành chính. Cơ quan đại diện và cơ quan hành chính sẽ thực hiện quyền tự quản
địa phương, thay mặt cho dân địa phương trong các quan hệ pháp luật cụ thể. Với cơ
cấu hoàn chỉnh, địa phương có tư cách pháp nhân độc lập, riêng biệt so với chính
quyền trung ương và các địa phương khác42. Các cơ quan hành chính địa phương có

chức năng chính là tổ chức thực hiện chính sách pháp luật của nhà nước ở địa phương,
giám sát hoạt động của cơ quan tự quản địa phương. Cũng giống như cơ quan dân cử
cơ quan hành chính địa phương cũng hoạt động theo nhiệm kỳ nhất định.
Tại Nhật Bản cơ quan hành chính địa phương có thẩm quyền đưa ra các điều
luật ở địa phương; chuẩn bị ngân sách, quy định mức thuế, thu thuế, lệ phí và các
khoản thu khác ở địa phương trong khuôn khổ pháp luật; bổ nhiệm và điều hành các
viên chức công, cơ quan hành chính. Đứng đầu các cơ quan này là Thống đốc tỉnh,
Thị trưởng hoặc Xã trưởng do Nhân dân bầu ra trên cơ sở phổ thơng đầu phiếu và có
nhiệm kỳ là 04 năm. Ở Liên bang Nga có 7 loại hình đơn vị tự quản địa phương, mỗi
đơn vị tự quản là một hình thức tổ chức quyền lực mà trong đó tự quản địa phương
được thực hiện một cách trực tiếp hoặc thông qua các cơ quan dân cử của tự quản địa
phương hoặc các cơ quan khác của đơn vị tự quản địa phương. Theo Luật Liên bang
về các nguyên tắc cơ bản trong tổ chức tự quản địa phương ở Liên bang Nga năm
2003 (sửa đổi năm 2015), ở các đơn vị tự quản có các thiết chế quyền lực như: cơ
quan dân cử, người đứng đầu đơn vị tự quản, cơ quan quản lý hành chính, cơ quan
giám sát, kiểm tra và cơ quan chịu trách nhiệm tổ chức bầu cử 43. Ngoài ra, ở một số
nước cịn có những đơn vị hành chính đặc thù, được hình thành để tiện cho việc quản
lý về hành chính trên một lĩnh vực nào đó, chẳng hạn như khu bầu cử, khu trường
học, khu thu thuế, ... Những đơn vị hành chính đó khơng có cơ quan đại diện do dân
bầu mà chỉ cần có cơ quan hành chính để thực hiện chức năng quản lý44.
Trong một số quốc gia, tổ chức chính quyền địa phương được xây dựng theo
mơ hình Thị trưởng. Thị trưởng là người đứng đầu cơ quan hành chính, thường do
người dân trực tiếp bầu ra thay vì Hội đồng nhân dân bầu và có quyền lực rất lớn. Thị
trưởng có thẩm quyền và điều phối mọi hoạt động của thành phố đó cũng như chịu
trách nhiệm kiểm soát chặt chẽ các nhân viên chấp hành trong nền hành chính của
chính quyền đơ thị đó; có thể bổ nhiệm, thậm chí là th và sa thải trợ lý bên ngoài
Nguyễn Hoàng Anh (2014), tlđd (34), tr.62.
Mai Văn Thắng (2016), “Về tự quản địa phương ở Liên bang Nga”, Tạp chí Luật học, Số 02, tr.71.
44
Nguyễn Phương Thảo (2016), “Kinh nghiệm về tổ chức chính quyền địa phương của một số nước trên thế

giới”, truy cập ngày 18 tháng 4 năm 2023.
42
43


20
bộ máy chính quyền45. Tại một số thành phố của Đức, Thị trưởng là tổ chức hành
chính thứ hai của đô thị ở hầu hết các bang. Cùng với Hội đồng, Thị trưởng là cơ
quan chính quyền chủ yếu lãnh đạo cả hai cơ quan: là Chủ tịch Hội đồng thành phố,
người đứng đầu cơ quan chính quyền vừa là đại diện theo pháp luật của thành phố 46.
Thị trưởng thực hiện các quyết định của Hội đồng và chịu trách nhiệm về các công
việc hàng ngày của địa phương, các thủ tục và quy trình của Hội đồng cũng như thực
hiện việc giám sát nhân viên của thành phố, bất kể là công chức hay nhân viên. Thị
trưởng cũng có nghĩa vụ thơng báo cho Hội đồng về các vấn đề liên quan và phản đối
các quyết định của hội đồng nếu thấy không hợp pháp. Hay tại Mỹ, Thị trưởng được
bầu trực tiếp và đứng đầu cơ quan hành pháp, có quyền bổ nhiệm các viên chức thuộc
về các cơ quan hành pháp (các phịng, ban, sở), có quyền hạn về quản lý và ngân sách
rất lớn và hoạt động với nhiệm kỳ 04 năm. Tại Pháp chính quyền cấp xã có vai trị và
thẩm quyền rất lớn. Xã trưởng là người đứng đầu cơ quan hành chính, nắm giữ các
quyền như tuyển dụng, bổ nhiệm, cách chức cơng chức trong phạm vi quyền hạn
nhiệm vụ của mình quản lý. Xã trưởng chủ tọa các phiên họp của hội đồng, chuẩn bị
dự thảo các nghị quyết của hội đồng xã, phải tổ chức thực hiện các quyết định của
hội đồng xã. Xã trưởng cũng là người đại diện pháp lý của xã. Xã trưởng có quyền
đề nghị và thi hành ngân sách xã, bảo đảm sự bảo tồn và quản lý môi trường thiên
nhiên của xã, bảo tồn và quản lý các di sản của xã và cấp phép xây dựng. Xã trưởng
có thẩm quyền độc lập/thẩm quyền riêng trong việc chịu trách nhiệm về an ninh, y tế
và sử dụng bộ máy hành chính của xã47. Các quyết định của Xã trưởng chịu sự kiểm
sốt của Tịa án hành chính.
Cần lưu ý, bản thân “tự quản địa phương” là một tổ chức, nên có thể gọi là “tổ
chức tự quản địa phương”. Mà tổ chức thì bao giờ cũng có bộ phận đầu não, nên

nhiều khi có thể được viết/ nói là “cơ quan tự quản địa phương ”; và mặc dù đa phần
các nước có tổ chức tự quản địa phương không coi tự quản địa phương là tự tiếp nối
của quản lý nhà nước, nhưng đơi khi người ta vẫn gọi đó là “chính quyền tự quản địa
phương” bởi nó có chức năng như cơ quan chính quyền. Ngay trong định nghĩa của
Hiến chương châu Âu 1985 về tự quản địa phương và Dự thảo Hiến chương quốc tế
về tự quản địa phương cũng sử dụng các từ này. Tự quản địa phương đương nhiên
phải theo quy định của pháp luật, nghĩa là thành “chế độ”, nên còn gọi là “chế độ tự
Trương Trọng Hiểu (2023), “Ứng dụng mơ hình thị trưởng - hội đồng vào tổ chức chính quyền thành phố
thuộc thành phố trực thuộc trung ương”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 03, tr.59.
46
Nguyễn Bích Thủy (2022), “Nghiên cứu mơ hình Thị trưởng của một số nước và giá trị tham khảo đối với
Việt Nam”, truy cập ngày 18 tháng 4 năm 2023.
47
Nguyễn Văn Cương (2015), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa
phương tại Việt Nam hiện nay, NXB Chính trị quốc gia, tr.195.
45


21
quản địa phương” và vì nó có ngun lý tổ chức riêng và được xây dựng thành một
kiểu tổ chức chính quyền địa phương nên cũng có thể gọi là “ngun tắc tự quản địa
phương “hay “mơ hình tự quản địa phương ”. Vì vậy, tùy từng trường hợp mà cũng
sử dụng thay thế cho nhau các thuật ngữ “tự quản địa phương”, “tổ chức tự quản địa
phương”, “cơ quan tự quản địa phương”, “chính quyền tự quản địa phương ”, “chế
độ tự quản địa phương”, “nguyên tắc tự quản địa phương” hoặc “mơ hình tự quản
địa phương”48.
1.2.2 Phạm vi tự quản và mức độ tự quản
Thông thường một mô hình tự quản địa phương sẽ có mức độ tự trị với những
cơ quan nhà nước ở trung ương. Phạm vi tự quản của địa phương sẽ liên quan đến
việc địa phương này sẽ được quyền quyết định những vấn đề nào, thẩm quyền tự

quyết ra sao. Một địa phương mà khơng có những thẩm quyền tự quyết riêng biệt thì
khó có thể có vị trí tự chủ, độc lập nhất định đối với cơ quan nhà nước ở trung ương49.
Đối với một địa phương tự quản, được thể hiện thông qua quyền tự quyết trong lĩnh
vực lập pháp, hành pháp và lĩnh vực tài chính.
Thứ nhất, thẩm quyền của chính quyền địa phương tự quản trong lĩnh vực lập
pháp.
Mỗi một địa phương tự quản đều có một cơ quan dân cử có vai trị tự mình quyết
định các vấn đề của địa phương. Đây được xem như là một cơ quan lập pháp ở địa
phương. Địa phương có quyền ban hành các văn bản pháp luật như ban hành các quy
chế, quy định, điều lệ hoạt động của địa phương để điều hành công việc nhằm thực
hiện quyền tự quản của mình. Được quyền sửa đổi, hủy bỏ các điều lệ và các quy
định có chứa quy phạm pháp luật. Trình tự, thủ tục ban hành các văn bản pháp luật
phải theo quy định của pháp luật và có hiệu lực pháp lý áp dụng cho địa phương. Tuy
nhiên việc ban hành này cũng nằm trong giới hạn của Luật. Tự quản khơng có nghĩa
“muốn làm gì thì làm” mà phải nằm trong giới hạn, phải dựa trên cơ sở của pháp luật
và phải vì lợi ích chung. Bản thân quyền tự quản cũng có một giới hạn lớn, đó là
khơng có quyền ban hành văn bản có giá trị như một đạo luật, các văn bản của địa
phương chỉ được ban hành dựa trên cơ sở để thi hành luật và không được trái với các
văn bản trung ương50.
Tại Philippines chính quyền địa phương cũng được giao thực thi một số quyền
hạn ban hành các văn bản pháp quy nhất định. Trong số những quyền hạn liên quan
Nguyễn Thị Thiện Trí (2020), Chế độ tự quản địa phương trên thế giới và vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ
chức chính quyền địa phương Việt Nam, Luận án tiến sĩ, Trường Đại học Luật TP.HCM, tr.29-30.
49
Nguyễn Hoàng Anh (2014), tlđd (34), tr.62.
50
Nguyễn Thị Thiện Trí (2007), Tổ chức tự quản địa phương, Luận văn thạc sĩ, Trường Đại học Luật
TP.HCM, tr.27.
48