Luận văn ThS QLC Quản lý nhà nước về đầu tư công tại tỉnh Đồng Nai

MỞ ĐẦU
1.Tính cấp thiết của đề tài
Việt Nam được đánh giá là một trong những nước có tỷ lệ đầu tư/GDP
cao nhất trên thế giới, trong đó đầu tư cơng (ĐTC) chiếm tỷ trọng lớn nhất
trong tổng đầu tư, cao hơn hẳn FDI và đầu tư tư nhân. Thật vậy, trong những
năm qua, tỷ trọng ĐTC trong tổng vốn đầu tư xã hội luôn ở mức trên, dưới
40%. Do ĐTC chiếm tỷ trọng lớn, nên bất kỳ sự thay đổi về tốc độ tăng
trưởng ĐTC, đều ảnh hưởng đến tốc độ tăng trưởng tổng mức đầu tư.
Trong thời gian qua, bên cạnh những thành cơng và đóng góp tích cực
vào q trình phát triển đất nước khơng thể phủ nhận, ĐTC ở Việt Nam
thường kém hiệu quả, thất thoát, lãng phí gây hậu quả nghiêm trọng. Do đó,
Chính phủ khóa XIII, giai đoạn 2011-2015 đã chủ trương tái cấu trúc nền kinh
tế với ba trụ cột: Thắt chặt ĐTC từ ngân sách nhà nước (NSNN), tái cấu trúc
hệ thống ngân hàng thương mại và tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước, trọng
tâm là các tập đồn, tổng cơng ty nhà nước.
Trong sự nghiệp đổi mới, Đồng Nai luôn giữ vững vị trí, vai trị của
một tỉnh trọng điểm trong chiến lược phát triển kinh tế-xã hội (KT-XH) của
khu vực phía Nam và của cả nước, với mức tăng trưởng tổng sản phẩm trên
địa bàn tỉnh ln cao hơn mức bình quân của cả nước. Một trong những nhân
tố quan trọng của những thành tựu nêu trên là những hoạt động ĐTC, trong
đó có quản lý nhà nước (QLNN) trên lĩnh vực này.
Tuy nhiên, cũng như các địa phương khác trên cả nước, QLNN về ĐTC
tại Đồng Nai cịn thiếu sót, yếu kém: Chất lượng một số quy hoạch chưa đáp
ứng yêu cầu phát triển bền vững; Kế hoạch bố trí vốn chưa thực sự hợp lý;
Hiệu quả hoạt động thẩm định và quản lý dự án ĐTC chưa cao, dẫn đến lãng
phí và thất thốt vốn đầu tư; Hiệu quả và hiệu lực của hoạt động giám sát
đánh giá đầu tư cịn mang tính hình thức.

1

Trong bối cảnh nền kinh tế cả nước nói chung và tại Đồng Nai nói
riêng, đang đối diện với rất nhiều thách thức, khó khăn như áp lực lạm phát,
cơ sở hạ tầng chưa đáp ứng nhu cầu tăng trưởng kinh tế, sức ép cạnh tranh
trong và ngoài nước… Muốn vượt qua được những thách thức này, Đồng Nai
cần phải cải cách mạnh mẽ hơn nữa chất lượng QLNN nói chung và hiệu quả
cơng tác QLNN đối với ĐTC nói riêng. Thực tiễn đang đòi hỏi các cơ quan
QLNN về ĐTC trong tỉnh phải có giải pháp phù hợp. Đồng thời khẩn trương
và quyết liệt giải quyết để ĐTC thực sự là động lực quan trọng cho Đồng Nai
sớm đạt mục tiêu là tỉnh cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa vào năm 2020.
Xuất phát từ thực tế nêu trên, tác giả luận văn lựa chọn đề tài “Quản lý
nhà nước về đầu tư công tại tỉnh Đồng Nai”. Thông qua q trình nghiên
cứu, tác giả mong muốn đóng góp một phần nhỏ của mình vào việc thực hiện
tốt và nâng cao hiệu quả QLNN về ĐTC tại tỉnh Đồng Nai, đáp ứng được đòi
hỏi ngày càng cao của địa phương.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Để chuẩn bị cho Luận văn cao học với đề tài “Quản lý nhà nước về đầu
tư công tại tỉnh Đồng Nai”, học viên đã tìm hiểu, nghiên cứu một số tài liệu
liên quan đến vấn đề cần giải quyết. Xin giới thiệu một số tài liệu mà học viên
tham khảo, vận dụng cụ thể là:
- Để nhận thức sâu hơn về khái niệm, bản chất và hình thức, các quy
định pháp lý, vai trị và các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả ĐTC, thực trạng
ĐTC tại các quốc gia và kinh nghiệm tái cơ cấu ĐTC cho Việt Nam, tổng
quan về ĐTC giai đoạn từ năm 2000 đến nay và đưa ra một số định hướng đổi
mới ĐTC, trong đó có QLNN về ĐTC giai đoạn 2011-2020, không thể bỏ qua
một số công trình, quyển sách, như: - TS.Vũ Tuấn Anh, Nguyễn Quang Thái,
(2011), Đầu tư công thực trạng và tái cơ cấu, Nxb Từ điển Bách khoa, Hà
Nội [3]; Nguyễn Đức Kiên (2014), Tái cơ cấu đầu tư công để phát triển bền
vững, Nxb Giao thơng vận tải [27]; GS.TS Vương Đình Huệ (2014), Thực
2

hiện chủ trương cơ cấu lại đầu tư, trọng tâm là đầu tư cơng gắn với đổi mới
mơ hình tăng trưởng, cơ cấu lại nền kinh tế, Tạp chí Cộng sản, tháng 10/2014
[24]; TS.Vũ Thành Tự Anh, Quản lý và phân cấp quản lý đầu tư công - Thực
trạng ở Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế, Chương trình giảng dạy kinh tế
Fullbright [4]; TS.Vũ Cương (2014), Tăng cường hiệu lực của hệ thống quản
lý đầu tư công theo tinh thần Luật Đầu tư cơng tại Việt Nam, Tạp chí Phát
triển Kinh tế, số 206 tháng 8/2014 [11]; TS. Nguyễn Thị Phú Hà (2014), Tác
động của Luật Đầu tư công, Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 18/2014 [18].
Đây là các cơng trình nghiên cứu trong thời điểm ĐTC tại Việt Nam đã
bộc lộ nhiều bất cập, do vậy các tác giả đã phân tích về thực trạng và đề xuất
nhiều giải pháp nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả QLNN về ĐTC, nhất là sau
khi Luật Đầu tư cơng có hiệu lực.
Trong đó, đáng chú ý như: (1) Nhóm giải pháp về điều chỉnh cơ cấu
đầu tư; (2) Nhóm giải pháp về nâng cao chất lượng quy hoạch, tăng cường kỷ
luật thực thi quy hoạch, đảm bảo gắn kết chiến lược với quy hoạch và kế
hoạch phát triển KT-XH; (3) Nhóm giải pháp về tăng cường thanh tra, kiểm
tra, giám sát, minh bạch thông tin, đánh giá và kiểm toán các dự án đầu tư sử
dụng vốn Nhà nước; (4) Nhóm giải pháp về tăng cường hồn thiện khung
pháp lý về quản lý đầu tư.
- Một số Luận văn Thạc sỹ nghiên cứu về QLNN về ĐTC nói chung, là
những tài liệu tham khảo quý báu giúp cho việc hoàn thành luận văn này.
Tiêu biểu, như: Nguyễn Hoàng Anh (2008), Hiệu quả quản lý đầu tư công ở
Thành phố Hồ Chí Minh: Vấn đề và giải pháp, Luận văn Thạc sĩ Kinh tế,
Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh[1]; Nguyễn Thụy Hải
(2014), Quản lý đầu tư công từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà
Nam, Luận văn Thạc sĩ Quản lý kinh tế, Trường Đại học Kinh tế - Đại học
Quốc gia Hà Nội [19]; Nguyễn Thị Ngọc Hân (2010), Vai trò của nhà nước
đối với đầu tư công ở Việt Nam, Luận văn Thạc sĩ Kinh tế Chính trị, Trường
3

Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội [20]; Trần Thị Thanh Hương
(2015), Quản lý nhà nước về đầu tư công của tỉnh Hà Giang, Luận văn Thạc
sĩ Quản lý Kinh tế, Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội [26];
Huỳnh Quốc Thuấn (2015), Quản lý nhà nước về dự án đầu tư xây dựng tại
huyện Cờ Đỏ, Thành phố Cần Thơ, Luận văn Thạc sĩ Quản lý cơng, Học viện
Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh [47]; Thân Đăng Phong (2013), Quản lý
nhà nước các dự án đầu tư bằng nguồn vốn NSNN ở huyện Tân Thành, tỉnh
Bà Rịa – Vũng Tàu, Luận văn Thạc sĩ Quản lý công, Học viện Hành chính
Quốc gia Hồ Chí Minh [37].
Tuy nhiên, những cơng trình nêu trên chưa có cơng trình nào nghiên
cứu sâu QLNN về ĐTC tại Đồng Nai. Với cách tiếp cận của mình, đề tài
“Quản lý nhà nước về đầu tư cơng tại tỉnh Đồng Nai” sẽ không trùng lắp
với các công trình đã cơng bố.
3. Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu
Trên cơ sở làm rõ cơ sở lý luận, thực tiễn và phương pháp luận của việc
QLNN về ĐTC tại tỉnh Đồng Nai, nhằm hướng tới mục tiêu đề xuất giải pháp
để hoàn thiện QLNN về ĐTC tại tỉnh Đồng Nai.
Để thực hiện được mục tiêu trên, luận văn thực hiện 03 nhiệm vụ cơ
bản, đó là: (1) Hệ thống hóa một số vấn đề cơ bản về ĐTC và QLNN cấp tỉnh
về ĐTC; (2) Phân tích, đánh giá thực trạng ĐTC và QLNN về ĐTC tại tỉnh
Đồng Nai giai đoạn 2011-2015; (3) Đề xuất các giải pháp để hoàn thiện
QLNN về ĐTC tại tỉnh Đồng Nai trong giai đoạn tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu, phân tích, luận giải những vấn đề liên quan đến
nội dung, quy trình QLNN về ĐTC. Nhưng được giới hạn trong phạm vi
QLNN đối với các dự án ĐTC sử dụng vốn NSNN, thuộc nguồn vốn ngân

4

sách cấp tỉnh quản lý, trên địa bàn tỉnh Đồng Nai, giai đoạn từ năm 20112015, định hướng, đề xuất giải pháp đến năm 2020.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh
về QLNN, luận văn chủ yếu sử dụng phương pháp luận biện chứng để nhìn
nhận rõ hai mặt của vấn đề ĐTC từ nguồn vốn NSNN.
Về phương pháp nghiên cứu, tùy theo từng nội dung xác định, Luận
văn tiến hành các phương pháp cụ thể như: Phương pháp nghiên cứu lý
thuyết, thống kê, mô tả, phân tích, tổng hợp kết hợp phương pháp chuyên gia
thông qua việc tham khảo các ý kiến, báo cáo của chuyên gia trong ngành.
Nguồn số liệu được tác giả thu thập các báo cáo, số liệu của Tổng cục Thống
kê, Kiểm toán Nhà nước (KTNN) Khu vực XIII, Cục Thống kê, Sở Kế hoạch
và Đầu tư (KH&ĐT), Sở Tài chính, Kho bạc Nhà nước (KBNN) tỉnh Đồng
Nai.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Với kết quả nghiên cứu, Luận văn góp phần làm sáng tỏ thêm cơ sở lý
luận và cơ sở thực tiễn của việc nâng cao chất lượng QLNN đối với ĐTC, qua
đó giúp đưa ra các chính sách quản lý ĐTC một cách hiệu quả hơn, giúp duy
trì tốc độ phát triển kinh tế cao của tỉnh nhà trước các thách thức trong giai
đoạn hiện nay và trong thời gian tới.
Luận văn cũng có thể góp phần làm giàu thêm cứ liệu khoa học cho
việc hoạch định đường lối và chủ trương của Đảng, pháp luật và chính sách
của Nhà nước trong nâng cao chất lượng QLNN về ĐTC ở cả nước nói chung
và tỉnh Đồng Nai nói riêng.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài mở đầu, kết luận, danh mục tham khảo, kết cấu của Luận văn
gồm 3 chương:
5

Chương 1. Cơ sở khoa học của quản lý nhà nước về đầu tư công.
Chương 2. Thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư công tại tỉnh Đồng
Nai.
Chương 3. Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về
đầu tư công tại tỉnh Đồng Nai.

6


Chương 1
CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG
1.1. Tổng quan quản lý nhà nước về đầu tư công.
1.1.1. Một số khái niệm.
1.1.1.1. Khái niệm đầu tư.
Đầu tư theo nghĩa rộng, là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại: tiền vốn,
tài nguyên, sức lao động, trí tuệ để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu
về cho chủ đầu tư các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực
đã bỏ ra, nhằm mục đích: phát triển bền vững, lợi ích quốc gia, cộng đồng và
nhà đầu tư.
Đầu tư theo nghĩa hẹp chỉ bao gồm những hoạt động sử dụng các
nguồn lực ở hiện tại nhằm đem lại cho nền KT-XH những kết quả trong tương
lai lớn hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt được các kết quả đó.
Qua đó, có thể định nghĩa: “Đầu tư là hoạt động sử dụng các nguồn
lực tài chính, nguồn lực vật chất, nguồn lực lao động và trí tuệ để sản xuất
kinh doanh trong một thời gian tương đối dài nhằm thu về lợi nhuận và lợi
ích kinh tế - xã hội”. Nếu phân theo khu vực kinh tế thì đầu tư có thể chia
thành đầu tư tư nhân và đầu tư cơng.
1.1.1.2. Khái niệm đầu tư cơng.
Có nhiều quan niệm về ĐTC, các khái niệm có nội hàm như sau: (1)

ĐTC là đầu tư của Nhà nước vào khu vực cơng. ĐTC là đầu tư vì mục tiêu
của chính sách cơng hoặc phục vụ những lợi ích cơng cộng; (2) ĐTC là quá
trình Nhà nước sử dụng nguồn vốn NSNN đầu tư vào phát triển KT-XH; (3)
ĐTC là việc sử dụng vốn Nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án
phục vụ phát triển KT-XH khơng có khả năng hồn vốn trực tiếp, nói cách
khác là khơng vì mục tiêu kinh doanh; (4) ĐTC là đầu tư của một chủ thể đặc

7


biệt – đó là Nhà nước. Theo quan điểm này thì ĐTC được hiểu rất rộng, nếu
một dự án đầu tư được thực hiện bởi Nhà nước thì dự án đó được quan niệm
là ĐTC, khơng phân biệt nguồn vốn, mục đích đầu tư.
Ở Việt Nam, bước vào thời kỳ đổi mới khái niệm ĐTC đã được đặt ra,
nhưng lại được hiểu theo nhiều cách khác nhau. Trong đó, chủ yếu là: ĐTC
hay đầu tư của Nhà nước tại Việt Nam thường được hiểu bao gồm tất cả các
khoản đầu tư do Chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà
nước tiến hành, bao gồm: (1) Đầu tư từ ngân sách; (2) Đầu tư theo các
chương trình hỗ trợ có mục tiêu được thơng qua trong kế hoạch ngân sách
hằng năm; (3) Tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của nhà nước có mức độ ưu đãi
nhất định; (4) Đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước.
Theo tác giả, việc đưa đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước vào phạm
vi của ĐTC là không phù hợp với bản chất và chức năng chính của ĐTC. Bởi
vì, ĐTC là đầu tư để phục vụ lợi ích chung, xây dựng nền tảng phát triển và
tăng trưởng cho quốc gia hoặc địa phương. Mặt khác, ĐTC chủ yếu tập trung
vào các lĩnh vực mà khu vực tư nhân không thể hoạt động hoặc hoạt động
không hiệu quả, không nhằm mục đích kinh doanh.
Tác giả nhất trí với khái niệm ĐTC đã được xác định tại Luật Đầu tư
công (2014), theo đó lĩnh vực ĐTC sẽ bao gồm: (1) Đầu tư chương trình, dự
án kết cấu hạ tầng KT-XH; (2) Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà

nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; (3) Đầu tư
và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ cơng ích; (4) Đầu tư của Nhà
nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác cơng-tư.
Vốn ĐTC theo quy định hiện hành, bao gồm: vốn NSNN, vốn công trái
quốc gia, vốn Trái phiếu Chính phủ, vốn Trái phiếu chính quyền địa phương,
vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngồi, vốn tín dụng đầu
tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa

8


đưa vào cân đối NSNN, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để
đầu tư.
Đây là định nghĩa đã được luật hóa và phản ánh được bản chất của
ĐTC. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, khái niệm ĐTC sẽ được sử dụng
đúng theo Điều 4, Luật Đầu tư công: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của
Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã
hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã
hội”.
1.1.1.3. Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư công.
Quản lý nhà nước về đầu tư cơng là sự tác động có tổ chức và điều
chỉnh bằng quyền lực nhà nước vào quá trình đầu tư công, do các cơ quan
trong hệ thống hành chính thực hiện nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện
đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu Nhà nước trong
các dự án công, ngăn chặn các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra,
kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn Nhà
nước nhằm tránh thất thốt, lãng phí ngân sách nhà nước; đảm bảo hoạt
động đầu tư công phục vụ tốt nhất mục tiêu phát triển KT-XH với chi phí thấp
nhất.
Theo khái niệm này, cần quan tâm các yếu tố: (1) Nhà nước quản lý

ĐTC bằng quyền lực nhà nước theo pháp luật; (2) Chủ đầu tư chỉ là đại diện
cho sở hữu nhà nước trong các dự án công; (3) QLNN về ĐTC nhằm đảm bảo
cho hoạt động ĐTC phục vụ tốt nhất mục tiêu phát triển KT-XH với chi phí
thấp nhất; (4) Chủ thể QLNN về ĐTC chủ yếu do các cơ quan trong hệ thống
hành chính nhà nước thực hiện.
1.1.2. Đặc điểm của đầu tư cơng, đặc điểm và tính tất yếu của quản
lý nhà nước về đầu tư công.
1.1.2.1. Đặc điểm của đầu tư công.

9


ĐTC là loại hình đầu tư đặc thù, so với các loại hình đầu tư khác, ĐTC
có những đặc điểm riêng, như sau:
(1) Chủ thể ĐTC là Nhà nước. Luật Đầu tư công của Việt Nam quy
định chủ đầu tư và cơ quan quản lý là các cơ quan, tổ chức nhà nước. Việc
thực hiện dự án ĐTC và QLNN về ĐTC là trách nhiệm của Nhà nước, bao
gồm các cấp, các ngành từ Quốc hội, Chính phủ, cơ quan cấp trung ương, cho
đến chính quyền địa phương các cấp. Các cơ quan, tổ chức nhà nước quản lý
toàn diện quá trình ĐTC với các chức năng từ ban hành chính sách, cơ chế
quản lý, hướng dẫn, đến hỗ trợ, kiểm tra, giám sát.
(2) ĐTC là khoản chi tích lũy NSNN. Chi ĐTC trực tiếp làm gia tăng
số lượng và chất lượng tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân; là cơ sở và
nền tảng cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt: phát triển
cân đối giữa các ngành, các lĩnh vực, các vùng kinh tế trên lãnh thổ quốc gia,
nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh, thúc đẩy sự
phát triển của các thành phần kinh tế, thu hút đầu tư trong nước, nước ngoài
và tạo động lực cho sự tăng trưởng.
(3) Quy mô và cơ cấu chi ĐTC của NSNN không cố định. Nhà nước sẽ
điều chỉnh quy mô và cơ cấu ĐTC cho phù hợp với chiến lược phát triển KTXH của Nhà nước và tình hình KT-XH trong từng thời kỳ.

(4) Chi ĐTC phải gắn chặt chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả
vốn đầu tư. Sự phối hợp không đồng bộ giữa chi đầu tư với chi thường xuyên
sẽ dẫn đến tình trạng thiếu kinh phí để sữa chữa, bảo dưỡng cơ sở hạ tầng.
Điều này sẽ làm giảm hiệu quả khai thác và sử dụng tài sản đầu tư. Sự gắn kết
giữa hai nhóm chi tiêu này sẽ khắc phục tình trạng đầu tư tràn lan, khơng tính
đến hiệu quả khai thác.
(5) Quá trình đầu tư cũng như kết quả và hiệu quả hoạt động ĐTC chịu
ảnh hưởng của nhiều yếu tố bất định theo thời gian và của điều kiện không

10


gian tự nhiên, của tình hình KT-XH và thường phải trải qua thời gian dài mới
có thể thấy rõ được hiệu quả của hoạt động ĐTC đó.
(6) Hoạt động ĐTC thường đòi hỏi một khối lượng tiền vốn, vật tư rất
lớn và mang tính chất lâu dài.
(7) Nguồn vốn đầu tư cho hoạt động ĐTC là từ Nhà nước, kể cả vốn
cơng trái quốc gia, vốn Trái phiếu Chính phủ, vốn Trái phiếu chính quyền địa
phương, vốn ODA...
(8) Mục tiêu của hoạt động ĐTC là các chương trình, dự án xây dựng
kết cấu hạ tầng và phát triển KT-XH, trong đó chủ yếu là theo đuổi các mục
tiêu của chính sách công.
1.1.2.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước về đầu tư cơng.
Ngồi đặc điểm chung của QLNN về kinh tế, QLNN về ĐTC cịn có
một số đặc điểm riêng, đó là: (1) QLNN về ĐTC phải được đặt trong chiến
lược phát triển KT-XH, trong tổng thể phát triển kết cấu hạ tầng xã hội, cả về
chính sách lẫn quy hoạch; (2) QLNN về ĐTC là lĩnh vực hết sức phong phú,
rộng lớn và đa dạng với nhiều loại nguồn vốn, đầu tư cho nhiều loại cơng
trình, dự án khác nhau, với những hình thức đầu tư khác nhau; (3) QLNN chỉ
chủ động đối với nguồn vốn NSNN chi cho ĐTC, đối với các nguồn vốn

khác, Nhà nước phải thông qua chính sách, cơ chế nhằm định hướng, tạo điều
kiện cho các thành phần kinh tế và dân cư tham gia ĐTC; (4) QLNN về ĐTC
gắn với điều kiện lịch sử, cụ thể của quốc gia, của địa phương, của ngành
trong từng thời kỳ nhất định; (5) QLNN về ĐTC phải nhằm đạt hiệu quả cả về
kinh tế và hiệu quả xã hội, ĐTC phải gắn với phát triển bền vững theo mục
tiêu chiến lược đã định.
1.1.2.3. Tính tất yếu của quản lý nhà nước về đầu tư công.
Thực tiễn tại Việt Nam, cũng như trên thế giới đều cho thấy, hiệu quả
ĐTC không phụ thuộc vào tỷ trọng vốn ĐTC so với tổng đầu tư xã hội, mà
11


phụ thuộc vào sự quản lý, điều hành của Nhà nước đối với ĐTC. Nhà nước
phải quản lý đối với hoạt động ĐTC bởi đó là vốn của nhà nước, do Nhà nước
làm đại diện chủ sở hữu hoặc nguồn vốn do Nhà nước thống nhất quản lý
(vốn do nhà nước vay trong hay ngồi nước).
Vì vậy, QLNN về ĐTC mang tính tất yếu, thể hiện trên các yếu tố sau:
- Một là, Nhà nước ln giữ vai trị quyết định trong điều hành và quản
lý toàn bộ nền KT-XH, quyết định đến sự tăng trưởng kinh tế và an sinh xã
hội của đất nước. Trong phát triển kinh tế, vai trị điều hành của Nhà nước có
ý nghĩa quyết định đến phương hướng phát triển, sự tăng trưởng hay suy giảm
của nền kinh tế thông qua các công cụ ĐTC, các chính sách ĐTC.
- Hai là, Nhà nước phải đảm bảo tính thống nhất về mục tiêu ĐTC là
duy trì sự ổn định và phát triển của nền kinh tế theo chiến lược KT-XH đã
được hoạch định, đem lại phúc lợi xã hội lớn nhất cho đông đảo quần chúng
nhân dân chứ khơng phải cho một nhóm lợi ích nào đó.
- Ba là, Nhà nước bằng cơng cụ pháp luật phải đảm bảo ĐTC là cơ sở
cho sự phát triển kinh tế, tạo điều kiện cho việc thu hút các nguồn vốn đầu tư
khác, tránh những can thiệp gây hạn chế đầu tư, làm méo mó thị trường.
- Bốn là, Nhà nước bằng công cụ pháp luật và hệ thống tổ chức, bộ máy

của mình để quyết định chủ trương, triển khai thực hiện, bảo đảm sử dụng
đúng minh bạch, và tiết kiệm nguồn vốn đầu tư, chống thất thốt, lãng phí
trong q trình ĐTC.
Như vậy, xuất phát từ vai trò quan trọng của ĐTC và những hệ quả to
lớn từ việc ĐTC kém hiệu quả mang lại, QLNN về ĐTC lại càng cần thiết và
mang tính tất yếu.
1.2. Quản lý nhà nước về đầu tư công.
1.2.1. Nguyên tắc quản lý nhà nước về đầu tư công.
QLNN về ĐTC cần tuân thủ những nguyên tắc sau đây:
12


- Một là, tuân thủ các quy định của pháp luật về ĐTC. QLNN về ĐTC
trước tiên phải tuân thủ các quy định của pháp luật như Luật Đầu tư công,
Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu... và các nghị định, thơng tư hướng dẫn có liên
quan nhằm đảm bảo tính chặt chẽ, cũng như pháp lý của hoạt động QLNN về
ĐTC.
- Hai là, phù hợp với chiến lược phát triển KT-XH, kế hoạch phát triển
KT-XH 05 năm của đất nước, quy hoạch phát triển KT-XH và quy hoạch phát
triển ngành. Nguyên tắc này giúp đảm bảo việc thực hiện đầu tư có ưu tiên,
trọng điểm, phù hợp với các quy hoạch và chiến lược phát triển của từng
ngành, vùng, qua đó tránh việc đầu tư dàn trải lãng phí làm giảm hiệu quả
nguồn lực ĐTC.
- Ba là, thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan QLNN,
tổ chức, cá nhân liên quan đến quản lý và sử dụng vốn ĐTC.
- Bốn là, quản lý việc sử dụng vốn ĐTC theo đúng quy định đối với
từng nguồn vốn; bảo đảm đầu tư tập trung, đồng bộ, chất lượng, tiết kiệm,
hiệu quả và khả năng cân đối nguồn lực, không để thất thốt, lãng phí.
- Năm là, bảo đảm cơng khai, minh bạch trong hoạt động ĐTC. Công
khai minh bạch trong QLNN về ĐTC giúp việc giám sát, đánh giá, kiểm tra

đối với ĐTC được hiệu quả, hiệu lực và tăng cường được sự tham gia giám
sát của người dân đối với các hoạt động ĐTC.
- Sáu là, khuyến khích tổ chức, cá nhân trực tiếp đầu tư hoặc đầu tư
theo nhiều hình thức, nhất là hình thức đối tác công-tư vào dự án kết cấu hạ
tầng KT-XH và cung cấp dịch vụ công. Nguyên tắc này phù hợp với xu
hướng của thế giới, đó là kêu gọi sự tham gia của khu vực tư nhân đầu tư vào
các dự án cơ sở hạ tầng, giúp giảm gánh nặng cũng như rủi ro đối với NSNN,
các dự án được vận hành hiệu quả hơn, cũng như tạo nên sự sáng tạo, trách
nhiệm và minh bạch đối với hoạt động ĐTC.

13


1.2.2. Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư công.
QLNN về ĐTC bao gồm những nội dung chủ yếu, như sau:
1.2.2.1. Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về
đầu tư công.
Trên cơ sở Nghị quyết do Hội đồng nhân dân (HĐND) tỉnh ban hành
về chủ trương, kế hoạch, giám sát hoạt động ĐTC theo Điều 91 của Luật Đầu
tư công, Uỷ ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh có trách nhiệm:
- Triển khai các văn bản quy phạm pháp luật về ĐTC như các nghị định
về hướng dẫn kế hoạch ĐTC trung hạn, các nghị định, thông tư quy định về
đầu tư xây dựng, các chỉ thị, quyết định của Thủ tướng, quyết định của Bộ
trưởng liên quan đến lĩnh vực ĐTC.
- Tổ chức thực hiện kế hoạch ĐTC, chủ trương đầu tư dự án, các nghị
quyết về KT-XH của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, HĐND cấp tỉnh…
- Ban hành các quyết định về phân cấp thẩm định, quản lý dự án đầu tư,
quy trình thẩm định, quyết định đầu tư, các đơn giá xây dựng cơ bản trên địa
bàn tỉnh, các hướng dẫn điều chỉnh dự tốn xây dựng cơng trình.
- Ban hành các văn bản chỉ đạo, hướng dẫn các đơn vị, cơ quan có liên

quan trong việc thực hiện cơng tác giải ngân hằng năm, xử lý nợ đọng, quản
lý chất lượng cơng trình xây dựng, tăng cường xử lý quyết tốn các dự án tồn
đọng hồn thành theo các văn bản, cơng văn của cấp có thẩm quyền.
Đây là những nội dung có tính cốt lõi trong cơng tác QLNN về ĐTC
của UBND cấp tỉnh. Với trách nhiệm và quyền hạn của mình, UBND tỉnh vừa
phải triển khai thực hiện nghiêm văn bản pháp luật của cấp trên, vừa phải ban
hành văn bản điều hành cụ thể trong quá trình thực thi trách nhiệm trong
QLNN về ĐTC ở địa phương.
1.2.2.2. Bộ máy quản lý nhà nước về đầu tư công.

14


Bộ máy QLNN về ĐTC, bao gồm các chủ thể với các chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ giữa các chủ thể: từ Quốc hội là cơ quan
lập pháp, Chính phủ (Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng,...), Kiểm tốn
Nhà nước, Thanh tra Chính phủ, HĐND, UBND các cấp và các cơ quan
chuyên môn ở mỗi cấp. Trong đó, trách nhiệm trực tiếp QLNN về ĐTC là cơ
quan hành chính các cấp. Đối với cấp tỉnh, để giúp UBND tỉnh quản lý ĐTC
trên địa bàn, bên cạnh các sở, ngành chức năng, các tỉnh còn thành lập các
Ban quản lý dự án (BQLDA) chuyên ngành.
Trong điều kiện bộ máy QLNN về ĐTC được giao cho nhiều cấp,
nhiều ngành như vậy, vấn đề đặt ra là cần phải thiết lập một cơ chế phối hợp
giữa các cơ quan, tổ chức, đơn vị liên quan đến ĐTC để nhằm tránh việc
chồng chéo, trùng lắp chức năng, nhiệm vụ, khó quy rõ trách nhiệm trong
quản lý, điều hành nhất là khi xảy ra sai phạm.
Công tác cán bộ là nhân tố then chốt trong QLNN về ĐTC. Trên cơ sở
kiện toàn bộ máy tổ chức, Nhà nước cần và phải đặc biệt quan tâm và làm tốt
các khâu của cơng tác cán bộ: bố trí, sử dụng, bồi dưỡng, đào tạo, chính sách
đãi ngộ để đội ngũ cán bộ, công chức (CBCC) được phân công QLNN về

ĐTC đủ về số lượng, có chất lượng phù hợp với yêu cầu cơng việc (sự hiểu
biết, trình độ, năng lực).
Mặt khác, cần quan tâm xây dựng đội ngũ CBCC tương ứng với trách
nhiệm được giao trách nhiệm, như: chủ đầu tư, đội ngũ những người làm cơng
tác kỹ thuật, tư vấn có liên quan đến thực hiện dự án ĐTC, đủ sức quản lý và
thực hiện dự án đầu tư đạt hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội.
Cần lưu ý, ở nước ta vấn đề ĐTC chưa được nhận thức tương xứng với
tầm quan trọng của nó, trong đó có vấn đề bộ máy QLNN về ĐTC. Do vậy,
bộ máy QLNN về ĐTC còn cồng kềnh; năng lực quản lý, điều hành, tham
mưu của đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng quy hoạch, triển khai, giám
sát thực hiện đầu tư ở Trung ương và địa phương còn hạn chế; chất lượng thi
15


công các dự án ĐTC thấp, tiêu cực tham nhũng trong ĐTC cịn khá phổ biến.
Từ đó, trong q trình chuyển đổi mơ hình phát triển, q trình cải cách thể
chế hành chính của nước ta, cần và phải quan tâm sắp xếp, kiện tồn bộ máy
quản lý hành chính nhà nước, bộ máy quản lý ĐTC đáp ứng được u cầu,
nhiệm vụ.
Đồng thời, phải có cơ chế phân cơng, phân cấp QLNN về ĐTC một
cách hợp lý: không quá nhấn mạnh và tuyệt đối hóa vai trị chỉ huy tập trung,
mang tính áp đặt chủ quan của trung ương, nhưng cũng không thả nổi, buông
lỏng theo sự dẫn dắt của tính cục bộ địa phương, lợi ích nhóm.
1.2.2.3. Tổ chức thực hiện đầu tư công. a. Quy hoạch mạng lưới đầu
tư.
Nhằm đảm bảo để hoạt động ĐTC được thực hiện đúng theo quy hoạch
tổng thể, quy hoạch ngành, lĩnh vực…đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt,
chính quyền địa phương phải xây dựng được quy hoạch phát triển nhằm khai
thác, phát huy được tiềm năng, lợi thế của địa phương, đạt những mục tiêu cụ
thể trong các giai đoạn đã xác định. Muốn vậy:

- Quy hoạch cấp tỉnh phải phù hợp với: (1) Nghị quyết Đại hội Đảng
bộ tỉnh và các chủ trương phát triển KT-XH của Ban Chấp hành Đảng bộ tỉnh
trong nhiệm kỳ và Nghị quyết của HĐND tỉnh; (2) Chiến lược, quy hoạch
tổng thể phát triển KT-XH, quốc phòng, an ninh của vùng; quy hoạch phát
triển ngành, lĩnh vực; (3) Quy hoạch xây dựng đô thị và quy hoạch sử dụng
đất cấp quốc gia liên quan đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; (4) Quy
hoạch xây dựng, đô thị và quy hoạch sử dụng đất của tỉnh giai đoạn trước đã
được cấp có thẩm quyền phê duyệt; (5) Bản đồ, tài liệu, số liệu kết quả điều
tra cơ bản, khảo sát, hiện trạng KT-XH và điều kiện tự nhiên của địa phương.
- Xây dựng quy hoạch cần phải tuân thủ nguyên tắc: (1) Phù hợp với
mục tiêu của chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH; bảo đảm quốc
phòng, an ninh, tạo động lực phát triển KT-XH bền vững; thống nhất với quy
16


hoạch phát triển ngành; công khai, minh bạch, kết hợp hài hịa giữa lợi ích
quốc gia, cộng đồng và cá nhân; (2) Tổ chức, sắp xếp không gian lãnh thổ
trên cơ sở khai thác và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên, đất đai, di tích
lịch sử, di sản văn hóa và nguồn lực phù hợp với điều kiện tự nhiên, KT-XH,
đặc điểm lịch sử, văn hóa, trình độ khoa học và công nghệ theo từng giai đoạn
phát triển; (3) Đáp ứng nhu cầu sử dụng hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật;
bảo đảm sự kết nối, thống nhất cơng trình hạ tầng kỹ thuật khu vực, vùng,
quốc gia và quốc tế; (4) Bảo vệ mơi trường, phịng, chống thiên tai và ứng
phó với biến đổi khí hậu, giảm thiểu tác động bất lợi đến cộng đồng, bảo tồn,
tơn tạo và phát huy giá trị các di tích lịch sử, di sản văn hóa, tín ngưỡng, tơn
giáo; bảo đảm đồng bộ về không gian kiến trúc, hệ thống cơng trình hạ tầng
xã hội, hạ tầng kinh tế - kỹ thuật; (5) Xác lập cơ sở cho công tác kế hoạch,
quản lý đầu tư và thu hút đầu tư xây dựng, quản lý, khai thác và sử dụng các
công trình xây dựng trong vùng, khu chức năng đặc thù, khu vực nông thôn.
- Nội dung công tác quy hoạch bao gồm: (1) Đánh giá hiện trạng về

điều kiện tự nhiên, KT-XH; xác định động lực phát triển vùng; (2) Xác định
hệ thống các đô thị, các điểm dân cư, các khu công nghiệp, nông nghiệp, lâm
nghiệp, ngư nghiệp, du lịch, các khu vực bảo vệ di sản, cảnh quan thiên nhiên,
di tích lịch sử văn hóa, các khu vực cấm xây dựng và các khu dự trữ phát
triển; (3) Xác định mạng lưới, vị trí quy hoạch các cơng trình đầu mối hạ tầng
kỹ thuật mang tính chất vùng hoặc liên vùng; (4) Dự kiến những hạng mục ưu
tiên phát triển và xác định các giải pháp về cơ chế, chính sách nhằm thực hiện
mục tiêu quy hoạch. Đề xuất danh mục các dự án đầu tư trọng điểm có tính
tốn cân đối nguồn vốn để bảo đảm thực hiện và luận chứng các bước thực
hiện quy hoạch. Đề xuất phương án tổ chức thực hiện quy hoạch, gồm: Giải
pháp về huy động vốn đầu tư; đào tạo nguồn nhân lực, khoa học công nghệ,
môi trường, về cơ chế, chính sách, tổ chức thực hiện; (5) Dự báo tác động môi
trường vùng và đề xuất biện pháp để giảm thiểu ảnh hưởng xấu đến môi
trường trong đồ án quy hoạch.
17


Việc thực hiện quy hoạch có cơ sở khoa học, thực tiễn để đầu tư có ưu
tiên, có trọng điểm các dự án đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN, lượng
vốn đầu tư, bố trí cụ thể, thích hợp từng dự án, từng cơng trình, tránh việc đầu
tư dàn trải lãng phí làm giảm hiệu quả nguồn lực đầu tư. Vì thế, việc quản lý
quy hoạch phải được tiến hành thường xuyên nhằm bảo đảm sự phù hợp với
sự phát triển KT-XH, sự thay đổi của môi trường, điều kiện tự nhiên của mỗi
địa phương và của cả nước.
b. Lập, thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư chương trình, dự án
đầu tư cơng.
Căn cứ vào chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển KT-XH và
nhu cầu thực tế đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, UBND cấp tỉnh giao
cơ quan, đơn vị lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư trình cấp có thẩm
quyền thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư.

- Nguyên tắc quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án ĐTC:
(1) Phù hợp với chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển KT-XH đã được
cấp có thẩm quyền phê duyệt; (2) Khơng trùng lặp với các chương trình, dự
án đã có quyết định chủ trương đầu tư hoặc đã có quyết định đầu tư; (3) Phù
hợp với khả năng cân đối nguồn vốn ĐTC và khả năng huy động các nguồn
vốn khác đối với các chương trình, dự án sử dụng nhiều nguồn vốn; (4) Phù
hợp với khả năng vay, trả nợ cơng, nợ Chính phủ và nợ chính quyền địa
phương; (5) Bảo đảm hiệu quả KT-XH, quốc phòng, an ninh và phát triển bền
vững; (6) Ưu tiên thực hiện đầu tư theo hình thức đối tác cơng - tư đối với các
dự án có khả năng thu hồi vốn.
- Quy trình lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư chương trình,
dự án ĐTC: (1) Chủ chương trình, chủ đầu tư dự án ĐTC căn cứ vào văn bản
của UBND tỉnh có trách nhiệm lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư trình
Hội đồng thẩm định chủ trương đầu tư do Chủ tịch UBND tỉnh thành lập; (2)
Sở KH&ĐT là đơn vị chủ trì (Thường trực Hội đồng thẩm định) phối hợp với
18


các cơ quan có liên quan thẩm định Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, nguồn
vốn và khả năng cân đối vốn; (3) Báo cáo đề xuất chủ trương sẽ được trình
HĐND cấp tỉnh quyết định hoặc do UBND cấp tỉnh quyết định tủy theo mức
độ, quy mô của dự án.
c. Xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm.
- Căn cứ để lập kế hoạch ĐTC bao gồm:
Đối với Kế hoạch ĐTC trung hạn, chính quyền cấp tỉnh phải dựa trên:
(1) Tình hình và kết quả thực hiện kế hoạch phát triển KT-XH 05 năm và kế
hoạch ĐTC trung hạn giai đoạn trước; (2) Chiến lược phát triển KT-XH; kế
hoạch phát triển KT-XH 05 năm của quốc gia, ngành, lĩnh vực, địa phương;
chiến lược nợ quốc gia; mục tiêu ưu tiên đầu tư trong kế hoạch 05 năm của
quốc gia, ngành, lĩnh vực, địa phương; (3) Quy hoạch phát triển ngành; quy

hoạch có liên quan đã được cấp thẩm quyền phê duyệt; (4) Nhu cầu và dự báo
khả năng huy động các nguồn vốn đầu tư để xây dựng kết cấu hạ tầng KTXH, khả năng cân đối vốn NSNN, vốn công trái quốc gia, vốn Trái phiếu
Chính phủ, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối
NSNN; (5) Dự báo tác động của tình hình thế giới và trong nước đến sự phát
triển và khả năng huy động các nguồn vốn đầu tư; (6) Cơ chế và chính sách
thu hút các nguồn vốn đầu tư của các thành phần kinh tế để xây dựng kết cấu
hạ tầng KT-XH.
Đối với kế hoạch ĐTC hằng năm, cần căn cứ vào: (1) Tình hình và kết
quả thực hiện kế hoạch phát triển KT-XH của quốc gia, ngành, lĩnh vực, địa
phương; kết quả thực hiện kế hoạch ĐTC năm trước; (2) Kế hoạch phát triển
KT-XH hằng năm; (3) Kế hoạch ĐTC trung hạn; các nhiệm vụ cấp bách, đột
xuất mới phát sinh chưa có trong kế hoạch ĐTC trung hạn; (4) Nhu cầu và
khả năng cân đối các nguồn lực để đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng KT-XH
trong năm kế hoạch.

19


- Các nguyên tắc lập kế hoạch ĐTC: (1) Phù hợp với các mục tiêu phát
triển tại chiến lược phát triển KT-XH, kế hoạch phát triển KT-XH 05 năm và
hằng năm của quốc gia, ngành, lĩnh vực, địa phương và các quy hoạch đã
được phê duyệt; (2) Phù hợp với khả năng cân đối nguồn vốn ĐTC và thu hút
các nguồn vốn đầu tư của các thành phần kinh tế khác, bảo đảm cân đối vĩ
mơ, ưu tiên an tồn nợ công; (3) Việc phân bổ vốn ĐTC phải tuân thủ nguyên
tắc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn ĐTC trong từng giai đoạn đã được cấp có
thẩm quyền phê duyệt. Ưu tiên bố trí vốn cho các ngành, lĩnh vực, vùng lãnh
thổ theo mục tiêu và định hướng phát triển của từng thời kỳ; (4) Bảo đảm
công khai, minh bạch và công bằng; (5) Bảo đảm quản lý tập trung, thống
nhất về mục tiêu, cơ chế, chính sách. Thực hiện phân cấp trong quản lý đầu
tư, tạo quyền chủ động cho bộ, ngành và địa phương theo quy định của pháp

luật nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư; (6) Kế hoạch ĐTC hằng năm phải phù
hợp với kế hoạch ĐTC trung hạn đã được phê duyệt.
- Nguyên tắc bố trí vốn kế hoạch ĐTC trung hạn và hằng năm cho
chương trình, dự án:
(1) Nhằm thực hiện mục tiêu, định hướng phát triển trong chiến lược,
kế hoạch phát triển KT-XH và quy hoạch đã được phê duyệt. Khơng bố trí
vốn cho chương trình, dự án khơng thuộc lĩnh vực ĐTC; (2) Tuân thủ nguyên
tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn được cấp có thẩm quyền quyết định; (3)
Bảo đảm bố trí đủ vốn để hồn thành chương trình, dự án theo tiến độ đầu tư
đã được phê duyệt; (4) Tập trung bố trí vốn ĐTC để hồn thành và đẩy nhanh
tiến độ chương trình, dự án quan trọng quốc gia, chương trình, dự án trọng
điểm có ý nghĩa lớn đối với phát triển KT-XH của đất nước, của các cấp, các
ngành; (5) Trong từng ngành, lĩnh vực, việc bố trí vốn thực hiện theo thứ tự
ưu tiên như sau: Dự án đã hoàn thành và bàn giao đưa vào sử dụng nhưng
chưa bố trí đủ vốn, dự án dự kiến hoàn thành trong kỳ kế hoạch, vốn đối ứng
cho dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước

20