Kinh nghiệm quốc tế về phát triển thể chế nhanh và bền vững những vấn đề đặt ra đối với việt nam trong giai đoạn mới

Chịu tr ách nhiệm xuất bản
GIÁM ĐỐC - TỔNG BIÊN TẬP
PGS.TS. PHẠM M INH TUẤN
Chịu tr ách nhiệm nội dung
PH Ó GIÁM ĐỐC - PH Ó TỔNG BI ÊN TẬP
TS. ĐỖ QUANG DŨN G
Biên t ập nội dung:

ThS. PHẠM TH Ị K I M H UẾ
TS. HOÀNG M ẠNH TH ẮNG
ThS. NGUYỄN MI NH H UỆ
ThS. NGUYỄN TRƯỜNG TAM
ThS. H OÀNG NGỌC ĐIỆP
ThS. NGUYỄN VI ỆT HÀ
ĐƯỜNG H ỒNG MAI

Tr ình bày bìa:

L ÂM TH Ị HƯƠNG

Chế bản vi t ính:
Đọc sách mẫu:

TRƯỜNG TAM - NGỌC ĐIỆP
BÍ CH L I ỄU

Số đăng ký kế hoạch xuất bản: 1812-2021/CXBI PH /8- 18/CTQG.
Số quyết định xuất bản: 339- QĐ/NXBCTQG, ngày 25/5/2021.
Nộp lưu chiểu: t háng 5 năm 2021.
M ã I SBN: 978- 604- 57-6840- 2.

656





TẬP THỂ TÁC GIẢ
PGS.TS. TRẦN QUỐC TOẢN (Chủ biên)
GS.TS. PHÙNG HỮU PHÚ (Đồng chủ biên)
GS.TS. TẠ NGỌC TẤN (Đồng chủ biên)
PGS.TS. NGÔ VĂN THẠO
TS. NGUYỄN TIẾN DŨNG
TS. LÊ MINH NGHĨA
Và các tác giả chuyên đề nghiên cứu


LỜI NHÀ XUẤT BẢN

Sau hơn 30 năm đổi mới, đất nước ta đã đạt những thành tựu to

lớn, có ý nghĩa lịch sử và đã từng bước đổi mới, hoàn thiện thể chế
kinh tế, thể chế chính trị, thể chế phát triển xã hội. Tuy nhiên, về cơ
bản, đó là thể chế phát triển theo chiều rộng, trong khi hiện nay đất
nước ta đã bước vào giai đoạn phát triển theo chiều sâu, nhiều nội
dung của thể chế cũ không còn phù hợp, trở thành lực cản đối với sự
phát triển. Hơn nữa, trong bối cảnh quốc tế thay đổi nhanh và phức
tạp, các lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, khoa học và cơng
nghệ có những bước phát triển mới mang tính đột phá, cuộc cách
mạng công nghiệp lần thứ tư đang tăng tốc đã và đang tác động đến

tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, đặt ra những cơ hội lớn cùng
với những thách thức không nhỏ đối với sự phát triển của nước ta...
Do đó, để khơng bị tụt hậu xa hơn, tận dụng được những thời cơ thuận
lợi, bảo đảm sự phát triển nhanh - bền vững, nâng cao năng lực cạnh
tranh cũng như thế và lực của đất nước, vấn đề xây dựng thể chế phát
triển nhanh - bền vững đang là đòi hỏi cấp thiết đối với Việt Nam
trong giai đoạn mới.
Nhằm cung cấp thêm tài liệu nghiên cứu, tham khảo cho các nhà
lãnh đạo, quản lý, nhà nghiên cứu, hoạch định chính sách và bạn đọc
quan tâm đến những vấn đề lý luận và thực tiễn về thể chế phát triển
nhanh - bền vững ở nước ta hiện nay, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia
Sự thật xuất bản cuốn sách Thể chế phát triển nhanh - bền vững:
Kinh nghiệm quốc tế và những vấn đề đặt ra đối với Việt Nam

5


THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN NHANH - BỀN VỮNG: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ...

trong giai đoạn mới do PGS.TS. Trần Quốc Toản làm chủ biên, GS.TS.
Phùng Hữu Phú và GS.TS. Tạ Ngọc Tấn làm đồng chủ biên. Cuốn sách
được biên soạn trên cơ sở kết quả nghiên cứu bước đầu của Đề tài nghiên
cứu khoa học cấp nhà nước KX.04.29/16-20 “Những cơ sở lý luận - thực
tiễn phục vụ cho việc xây dựng các văn kiện Đại hội XIII của Đảng”,
thuộc Chương trình khoa học và cơng nghệ trọng điểm cấp quốc gia
KX.04/16-20 “Nghiên cứu khoa học lý luận chính trị giai đoạn 2016-2020”
do Hội đồng Lý luận Trung ương chủ trì.
Nội dung cuốn sách gồm các bài viết của các nhà khoa học, các nhà
nghiên cứu trong các lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội và được
kết cấu thành hai phần. Trong đó, tập trung làm rõ một số vấn đề về:

khái niệm, nội dung, bản chất, cấu trúc và vai trò của thể chế phát triển,
thể chế phát triển nhanh - bền vững; vai trò của thể chế, mối quan hệ
giữa thể chế chính trị với thể chế kinh tế và thể chế phát triển xã hội
trong quá trình phát triển; những kinh nghiệm trong xây dựng và thực
thi thể chế phát triển của một số nước trên thế giới, rút ra gợi ý hữu ích
đối với Việt Nam... Bên cạnh đó, đưa ra những giải pháp tiếp tục đổi mới,
xây dựng thể chế tổng thể phát triển nhanh - bền vững đất nước nói
chung và đối với các thể chế thành phần nói riêng.
Cuốn sách là cơ sở quan trọng góp phần hồn thiện các luận cứ lý
luận khoa học và thực tiễn về xây dựng thể chế phát triển nhanh bền vững đối với Việt Nam trong bối cảnh mới. Chủ đề của cuốn sách
hàm chứa nội dung rộng lớn và phức tạp, nhiều luận điểm, kiến nghị
nêu trong cuốn sách có giá trị tham khảo tốt, song cũng cịn có những
đề xuất, kiến nghị cần được tiếp tục nghiên cứu, trao đổi và thảo luận
thêm. Tôn trọng các tác giả và để bạn đọc thuận tiện nghiên cứu,
tham khảo, chúng tôi giữ nguyên ý kiến nhận định của các tác giả.
Nhà xuất bản và các tác giả mong nhận được ý kiến đóng góp của bạn
đọc để hoàn thiện nội dung cuốn sách trong lần xuất bản sau.
Xin trân trọng giới thiệu cuốn sách cùng bạn đọc.
Tháng 4 năm 2019
NHÀ XUẤT BẢN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA SỰ THẬT

6


LỜI NÓI ĐẦU

Ngày nay, phát triển nhanh - bền vững trở thành nhu cầu

bức thiết của nhiều quốc gia trên thế giới, nhất là đối với các
nước đang phát triển để không bị tụt hậu xa hơn so với các nước

tiên tiến. Khi trình độ phát triển ngày càng cao, thì vai trị của
các nhân tố vật chất, vốn, lao động giá rẻ, tài nguyên, đất đai...
ngày càng giảm đi một cách tương đối; trong khi đó thể chế,
khoa học - công nghệ, nguồn nhân lực chất lượng cao ngày càng
đóng vai trị quyết định đối với sự phát triển nhanh - bền vững
của các quốc gia. Thực tiễn phát triển của các quốc gia trên thế
giới cho thấy: có khơng ít quốc gia rơi vào tình trạng nghèo,
chậm phát triển trên những miền đất phì nhiêu, giàu tài
nguyên; lại có những quốc gia phát triển nhanh, trở nên giàu có
trên những mảnh đất nghèo tài nguyên, điều kiện tự nhiên
nhiều khó khăn. Ngun nhân cơ bản của tình trạng này là ở
thể chế phát triển. Khi xây dựng được một thể chế phát triển
phù hợp, hiệu quả sẽ “quy tụ” và phát huy được các nguồn lực,
nhất là nguồn nhân lực, tạo nên động lực mạnh mẽ cho sự phát
triển của đất nước. Ngược lại, một thể chế không phù hợp sẽ
làm “phân rã”, suy yếu, triệt tiêu động lực phát triển, đất nước
sẽ rơi vào trì trệ, chậm phát triển, thậm chí khủng hoảng.
7


THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN NHANH - BỀN VỮNG: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ...

Sau hơn 30 năm đổi mới, Việt Nam đã đạt được những
thành tựu to lớn, có ý nghĩa lịch sử. Về mặt thể chế, chúng ta đã
từng bước đổi mới và hoàn thiện thể chế kinh tế, thể chế chính
trị và thể chế phát triển xã hội để thúc đẩy phát triển kinh tế
thị trường và hội nhập quốc tế. Nhưng về cơ bản đó là thể chế
phát triển theo chiều rộng, đến nay động lực phát triển theo
chiều rộng đã suy giảm mạnh. Đất nước ta đang bước vào giai

đoạn phát triển theo chiều sâu, nhiều nội dung của thể chế phát
triển theo chiều rộng đã khơng cịn phù hợp, trở thành lực cản
đối với sự phát triển. Hơn nữa, bối cảnh quốc tế đang thay đổi
nhanh và phức tạp, các lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hóa, xã
hội, khoa học - cơng nghệ đang có những bước phát triển mới,
mang tính đột phá, cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư đang
tăng tốc tác động đến tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, tạo
ra những cơ hội lớn và những thách thức không nhỏ đối với sự
phát triển của nước ta. Để đất nước không bị tụt hậu xa hơn,
không rơi vào “bẫy thu nhập trung bình”, bảo đảm phát triển
nhanh - bền vững, nâng cao được năng lực cạnh tranh, nâng cao
thế và lực của đất nước, đòi hỏi chúng ta phải đẩy mạnh đổi mới
và hoàn thiện đồng bộ thể chế phát triển đất nước.
Nếu như trong giai đoạn đầu của công cuộc đổi mới, Đảng ta
xác định đổi mới kinh tế là trung tâm và đi trước một bước,
đồng thời từng bước đổi mới chính trị bảo đảm ổn định chính trị xã hội, tạo mơi trường ổn định cho phát triển kinh tế. Thì đến
Đại hội XI, Đảng ta chỉ rõ phải “Đổi mới đồng bộ và phù hợp về
kinh tế và chính trị”; đến Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành
Trung ương khóa XII, Đảng ta chỉ rõ phải “Hồn thiện thể chế
kinh tế đi đơi với hồn thiện thể chế chính trị”; phải “Cơ bản
bảo đảm tính đồng bộ giữa thể chế kinh tế và thể chế chính trị,
giữa Nhà nước và thị trường; sự hài hoà giữa tăng trưởng
8


LỜI NĨI ĐẦU

kinh tế với phát triển văn hố, phát triển con người, thực hiện
tiến bộ, công bằng xã hội, bảo đảm an sinh xã hội, bảo vệ môi
trường, phát triển xã hội bền vững”. Điều đó đặt ra yêu cầu

phải có nhận thức mới về thể chế phát triển đất nước trong giai
đoạn chuyển sang phát triển theo chiều sâu và hội nhập quốc tế
ngày càng sâu rộng hơn; nhận thức mới về nội dung, phương
thức và mối quan hệ giữa đổi mới thể chế chính trị với đổi mới
thể chế kinh tế và đổi mới thể chế phát triển xã hội. Khi chuyển
sang phát triển theo chiều sâu (nhất là trong bối cảnh hiện
nay), đổi mới thể chế chính trị về một số phương diện địi hỏi
phải có “tính vượt trước”, tính định hướng dẫn đường, thể hiện ở
nắm bắt xu thế phát triển của thế giới, nhu cầu phát triển
khách quan của đất nước, để định ra đường lối, chiến lược, mục
tiêu, mơ hình phát triển (chính trị - kinh tế - xã hội) có luận cứ
khoa học - thực tiễn đúng đắn, bảo đảm cho đất nước phát triển
nhanh - bền vững, không bị tụt hậu. Như vậy, vấn đề xây dựng
thể chế phát triển nhanh - bền vững là cấp thiết đối với Việt
Nam trong giai đoạn mới.
Tuy nhiên hiện nay, cả nhận thức lý luận cũng như thực
tiễn cho thấy cịn có những ý kiến khác nhau, nhiều vấn đề cần
được tiếp tục làm rõ về thể chế phát triển nhanh - bền vững, về
sự đồng bộ giữa đổi mới thể chế chính trị với thể chế kinh tế và
thể chế phát triển xã hội, cũng như những nội dung cần đổi mới
và hoàn thiện trong mỗi thể chế thành phần. Cuốn sách này tập
trung làm rõ hơn một số vấn đề chủ yếu sau:
- Làm rõ hơn khái niệm, nội dung, bản chất, cấu trúc và vai
trò của thể chế phát triển, thể chế phát triển nhanh - bền vững.
Làm rõ hơn vai trò của thể chế và mối quan hệ giữa thể chế
chính trị với thể chế kinh tế và thể chế phát triển xã hội trong
quá trình phát triển;
9

THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN NHANH - BỀN VỮNG: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ...

- Nêu lên những kinh nghiệm (thành công, không thành
công) trong xây dựng và thực thi thể chế phát triển của một số
nước trên thế giới, rút ra những gợi ý hữu ích đối với Việt Nam;
- Phân tích, đánh giá những hạn chế, bất cập, những “điểm
nghẽn” trong thể chế phát triển hiện nay của Việt Nam; chỉ rõ
nguyên nhân;
- Nêu lên những yêu cầu, nội dung, định hướng giải pháp
tiếp tục đổi mới và xây dựng thể chế tổng thể phát triển nhanh bền vững đất nước nói chung và cụ thể đối với các thể chế thành
phần: thể chế chính trị, thể chế kinh tế, thể chế phát triển xã
hội trong giai đoạn mới.
Đây là kết quả nghiên cứu bước đầu của Đề tài khoa học cấp
nhà nước KX.04.29/16-20 “Những cơ sở lý luận - thực tiễn phục
vụ cho việc xây dựng các văn kiện Đại hội XIII của Đảng”, thuộc
Chương trình khoa học và cơng nghệ trọng điểm cấp quốc gia
KX.04/16-20 “Nghiên cứu khoa học lý luận chính trị giai đoạn
2016-2020” do Hội đồng Lý luận Trung ương chủ trì. Các bài
viết cố gắng đề cập có hệ thống một số vấn đề lý luận và thực
tiễn về thể chế phát triển nhanh - bền vững và các thể chế
thành phần theo những giác độ và nội dung khác nhau. Đây là
những vấn đề rộng lớn và phức tạp, hiện đang cịn khơng ít
những ý kiến khác nhau. Trong khung khổ nghiên cứu - trao
đổi, chúng tôi tôn trọng ý kiến của tác giả các bài viết trong
cuốn sách này. Rất mong nhận được sự quan tâm, trao đổi, đóng
góp ý kiến của bạn đọc về những vấn đề được nêu trong cuốn
sách, nhất là những hạn chế, bất cập cần sửa đổi, bổ sung.
Xin trân trọng cảm ơn.
THAY MẶT NHỮNG NGƯỜI NGHIÊN CỨU
PGS.TS. TRẦN QUỐC TOẢN

10


PHẦN THỨ NHẤT

THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN NHANH - BỀN VỮNG:
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM
QUỐC TẾ

11



MỘT SỐ NHẬN THỨC LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
VỀ XÂY DỰNG THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN NHANH - BỀN VỮNG,
NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA ĐỐI VỚI VIỆT NAM
TRONG GIAI ĐOẠN MỚI
PGS.TS. TRẦN QUỐC TOẢN *

Ngày nay, phát triển nhanh - bền vững trở thành nhu cầu

bức thiết của hầu hết các quốc gia trên thế giới, nhất là đối với
các nước đang phát triển, nhưng không phải nước nào cũng
thực hiện được mục tiêu này. Thực tiễn phát triển của các quốc
gia trên thế giới cho thấy: có khơng ít quốc gia rơi vào tình
trạng nghèo, chậm phát triển trên những miền đất phì nhiêu,
giàu tài ngun; lại có những quốc gia phát triển nhanh, trở
nên giàu có trên những mảnh đất nghèo tài nguyên, điều kiện
tự nhiên nhiều khó khăn. Nguyên nhân cơ bản của tình trạng

này là ở thể chế phát triển, có những thể chế tạo nên động lực
mạnh mẽ cho sự phát triển của đất nước; ngược lại, thể chế
không phù hợp sẽ làm triệt tiêu động lực, đất nước sẽ rơi vào trì
trệ, chậm phát triển.
____________

* Chun gia cao cấp, ngun Phó Chủ nhiệm Văn phịng Chính phủ,
Ủy viên Hội đồng Lý luận Trung ương.

13


THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN NHANH - BỀN VỮNG: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ...

I. KHÁI NIỆM VỀ THỂ CHẾ VÀ THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN
1. Quan niệm về thể chế
Hiện nay, trên thế giới cũng như ở Việt Nam, vẫn chưa có
sự thống nhất chung về khái niệm thể chế. Khái niệm thể chế
được nhìn nhận với những giác độ và cách tiếp cận khác nhau,
có thể phân ra làm ba loại quan niệm về thể chế như sau:
(1) Loại quan niệm thứ nhất tiếp cận nghiêng về phương
diện quy định pháp lý, khung khổ pháp lý (quy tắc) cho sự vận
hành của xã hội. Với cách tiếp cận này, thể chế là hệ thống
những quy tắc pháp lý, quy tắc xã hội tạo nên luật chơi trong
các mối tương tác giữa các chủ thể, các cấu trúc xã hội. Quan
niệm này coi hệ thống những quy tắc pháp lý, quy tắc xã hội
đóng vai trị chủ yếu tạo nên một thể chế. Tuy nhiên, dù rất
quan trọng, nhưng chỉ riêng bản thân hệ thống các quy định,
quy tắc không tạo thành thể chế, tự nó khơng đi được vào cuộc
sống; thể chế phải có các chủ thể thực thi trong mơi trường xã

hội xác định.
(2) Loại quan niệm thứ hai tiếp cận nghiêng về phương diện
cấu trúc xã hội: Thể chế là một cấu trúc (tổ chức) xã hội với các
chức năng xác định. Với cách tiếp cận này, thể chế là một cấu
trúc (tổ chức) xã hội với cơ cấu và các chức năng xác định; hoạt
động trong (theo) một hệ thống các quy định (quy tắc) cụ thể.
Quan niệm này coi cấu trúc (tổ chức) xã hội, mà trước hết là các
tổ chức nhà nước là chủ thể trung tâm của thể chế.
(3) Loại quan niệm thứ ba tiếp cận mang tính tổng hợp (kết
hợp) hai loại quan niệm nêu trên, nghĩa là coi thể chế là một
cấu trúc hữu cơ giữa các tổ chức, các chủ thể xã hội tương tác
với nhau trong (theo) một hệ thống các quy định (quy tắc).
14


Phần thứ nhất: THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN NHANH - BỀN VỮNG: NHỮNG VẤN ĐỀ...

Quan niệm thứ ba này cho thấy sự tiếp cận “cân bằng” và hữu
cơ giữa các chủ thể trong xã hội và hệ thống các quy định (quy
tắc) vận hành của thể chế.
Tuy nhiên, các quan niệm về thể chế nêu trên chưa cho thấy
rõ mối quan hệ giữa các chủ thể, quy tắc vận hành với các nội
dung (môi trường) mà các chủ thể hoạt động trong đó.
Cả về lý luận cũng như thực tiễn cho thấy thể chế bao gồm
sự thống nhất ba yếu tố cấu thành sau: các chủ thể trong thể
chế - được gọi là Người chơi; các quy tắc vận hành của thể chế được gọi là Luật chơi; và những nội dung mà các chủ thể và
luật chơi vận hành trong đó - được gọi là Sân chơi hay Nội
dung chơi. Sân chơi chính là nơi tương tác giữa các chủ thể với
các nội dung chơi cụ thể, luật chơi cụ thể. Như vậy, thể chế hiểu
theo một nghĩa đầy đủ, dù ở cấp độ nào, phải là sự đồng bộ hữu

cơ giữa các chủ thể - hệ thống quy tắc vận hành - nội dung xã
hội (nói chung hoặc các lĩnh vực cụ thể). Hay nói một cách hình
ảnh, thể chế là sự vận hành của một cấu trúc xã hội, trong đó
bảo đảm sự thống nhất biện chứng giữa Người chơi, Luật chơi
và Sân chơi.
Các nghiên cứu quốc tế cũng như thực tiễn phát triển của
các nước trên thế giới cho thấy, thể chế thực tế chi phối sự phát
triển bao gồm những “luật chơi” chính thức hoặc phi chính thức
tạo nên quy tắc ứng xử của con người, của các tổ chức trong xã
hội. Thể chế chính thức bao gồm Hiến pháp, các luật, cơ chế,
chính sách của Nhà nước. Thể chế phi chính thức bao gồm các
quy tắc bất thành văn, quy ước, thỏa thuận được tuân thủ trong
quan hệ giữa các nhóm người, các tổ chức xã hội. Thể chế chính
thức thường có tính pháp lý cao và đóng vai trị chủ đạo trong
sự phát triển của xã hội. Tuy nhiên, thể chế phi chính thức
15


THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN NHANH - BỀN VỮNG: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ...

cũng rất quan trọng, có ảnh hưởng đối với sự thành cơng hay
thất bại của những thể chế chính thức, nhất là ở cấp độ cơ sở.
Giữa thể chế chính thức và thể chế phi chính thức có thể có sự
tác động thuận chiều, cũng có thể có sự tác động ngược chiều
làm suy giảm động lực của sự phát triển.
Từ những nội dung đã trình bày ở trên, có thể đưa ra quan
niệm về thể chế như sau: Thể chế là phương thức vận hành
(vận động) của một cấu trúc xã hội, trong đó các chủ thể
hoạt động và tương tác với nhau theo những quy định
(quy tắc) xác định, trong những mơi trường (kinh tế,

chính trị, văn hóa, xã hội, tự nhiên...) cụ thể, nhằm đưa
cấu trúc xã hội đó vào một trạng thái - trình độ vận động
phát triển nào đó với những mục tiêu đặt ra 1. Cấu trúc xã
hội ở đây được hiểu là một quốc gia, một cộng đồng dân cư, hay
một lĩnh vực nào đó (kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội...); hay
các tổ chức (định chế) quốc tế, khu vực, đa phương, song
phương... Quan niệm về thể chế như trên cho phép nhìn nhận
thể chế như một cấu trúc xã hội trong sự vận động, phát triển,
trong đó sự tương tác hữu cơ giữa các chủ thể trong một môi
trường xã hội (lĩnh vực) cụ thể theo một hệ thống các quy định
(quy tắc) xác định, nhằm đạt tới các mục tiêu đặt ra.
Một vấn đề quan trọng cần nhận thức rõ để tránh nhầm lẫn
là không đồng nhất khái niệm thể chế với khái niệm chế độ,
như thể chế chính trị với chế độ chính trị. Trong một chế độ
chính trị hay một chế độ kinh tế cũng có thể có nhiều mơ hình
____________

1. Lựa chọn khái niệm “phương thức vận hành...” được liên tưởng từ
khái niệm “phương thức sản xuất - bao gồm lực lượng sản xuất và quan
hệ sản xuất” - TG.

16


Phần thứ nhất: THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN NHANH - BỀN VỮNG: NHỮNG VẤN ĐỀ...

thể chế chính trị khác nhau, mơ hình thể chế kinh tế khác
nhau. Đổi mới thể chế chính trị khơng đồng nghĩa với đổi mới
chế độ chính trị - xã hội.
2. Xét về vai trò của thể chế đối với sự phát triển có thể

phân ra làm hai loại: Thể chế phát triển - là thể chế tạo được
động lực thúc đẩy phát triển; và Thể chế kìm hãm sự phát
triển - là thể chế khơng tạo được động lực phát triển, ngược lại,
kìm hãm sự phát triển, thậm chí dẫn đến khủng hoảng, đổ vỡ.
Trên thực tế, trong một thể chế cụ thể thường chứa đựng cả
những yếu tố tích cực thúc đẩy sự phát triển và yếu tố tiêu cực
kìm hãm sự phát triển, vấn đề là những yếu tố nào đóng vai trị
chủ đạo, chi phối sự phát triển. Trong tác phẩm Tại sao các
quốc gia thất bại (Why nations fail), hai nhà khoa học Daron
Acemoglu và James Robinson đã phân tích những cứ liệu lịch
sử phát triển của các quốc gia trên thế giới và chứng minh rất
thuyết phục rằng sự phát triển của một quốc gia, sự giàu, nghèo
của một quốc gia không phải phụ thuộc một cách định mệnh
đơn giản vào điều kiện tự nhiên, địa lý, văn hóa,... Điều tạo ra
sự khác biệt mang tính quyết định đối với sự phát triển của
quốc gia chính là thể chế phát triển 1. North (1990), khi nghiên
cứu các nền kinh tế dân chủ và mở cửa đã chỉ ra thể chế dân
chủ đóng vai trị quan trọng trong việc xây dựng và vận hành
một chính quyền tốt, hạn chế tham nhũng, bảo đảm môi trường
sản xuất kinh doanh tự do hơn, thúc đẩy phát triển kinh tế hiệu
quả hơn.
Bản thân thể chế cũng khơng phải là bất biến, nó vừa có
u cầu phải ổn định tương đối, đồng thời phải được liên tục
____________

1. Xem Daron Acemoglu - James Robinson: Why nations fail (Tại sao
các quốc gia thất bại), Crown Publishers, N.Y., 2012.

17

THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN NHANH - BỀN VỮNG: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ...

đổi mới, hoàn thiện và phát triển cùng với sự phát triển cao hơn
của xã hội. Các nghiên cứu khoa học và thực tiễn trên thế giới
đã chỉ rõ rằng, vấn đề quan trọng hàng đầu là chất lượng thể
chế. Chất lượng thể chế được đánh giá bởi chất lượng của pháp
luật và chính sách, hiệu quả hoạt động của các chủ thể, nhất là
của chính quyền, cũng như mức độ thực thi và hiệu lực, hiệu
quả luật pháp và cơ chế, chính sách trên thực tế. Muốn đẩy
mạnh phát triển trong giai đoạn có tính bước ngoặt - giai đoạn
mới, cần bắt đầu từ xây dựng lại các quan niệm, nội dung và
cấu trúc thể chế phù hợp, hoàn thiện quản lý nhà nước - chủ
thể chủ chốt của thể chế.
II. CẤU TRÚC, BẢN CHẤT, VAI TRÒ CỦA THỂ CHẾ
1. Cấu trúc của thể chế
Cấu trúc của thể chế có thể được xem xét theo hai cách tiếp
cận: Cách tiếp cận về cơ cấu các yếu tố tạo nên thể chế; và cách
tiếp cận theo chức năng của thể chế. Về cách tiếp cận theo cơ
cấu các yếu tố tạo nên thể chế cho thấy, thể chế bao gồm ba yếu
tố cấu thành chủ yếu là: các chủ thể tham gia (người chơi); hệ
thống quy tắc vận hành và tương tác giữa các chủ thể (luật
chơi); và nội dung mà các chủ thể hoạt động (sân chơi). Tuy
nhiên gần đây, có những nghiên cứu (và thực tiễn) cho thấy
rằng trong hệ thống “luật chơi” cần phải chế định các chế tài đủ
mạnh để kiểm soát việc thực thi thể chế và buộc các chủ thể
phải tuân thủ “luật chơi”. Như vậy về tổng thể, thể chế bao
gồm bốn yếu tố cấu thành quan trọng là: Người chơi,
Luật chơi, Sân chơi và Chế tài thực thi thể chế. Trên thực
tế, cả người chơi, luật chơi, sân chơi và chế tài thực thi đều có

18


Phần thứ nhất: THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN NHANH - BỀN VỮNG: NHỮNG VẤN ĐỀ...

những cấu trúc phức tạp, gắn với vị trí, vai trị của từng chủ thể
và sân chơi cụ thể. Xét một cách khái quát, có thể nêu như sau:
- Về người chơi, có những chủ thể chính sau: người quyết
định luật chơi; người tổ chức thực thi luật chơi; người thực thi
luật chơi;
- Về luật chơi, có thể phân loại như sau: luật cho người
quyết định luật chơi; luật cho người tổ chức thực thi luật chơi;
luật cho người thực thi luật chơi;
- Về sân chơi, cũng có thể phân loại như sau: sân chơi chung
cho mọi loại người chơi; sân chơi cho người quyết định luật chơi;
sân chơi cho người tổ chức thực thi luật chơi; sân chơi cho người
thực thi luật chơi;
- Về chế tài thực thi thể chế, cũng có thể phân ra: chế tài đối
với người quyết định luật chơi; chế tài đối với người tổ chức thực
thi luật chơi; và chế tài đối với người thực thi luật chơi.
Bốn yếu tố cấu thành cơ bản đó tạo thành thể chế phát triển
của một cấu trúc xã hội (có thể là một quốc gia, một lĩnh vực,
một vùng, một cộng đồng, một tổ chức...).
Cịn xét theo chức năng của thể chế, có thể nêu khái quát
như sau: đối với một quốc gia, thể chế phát triển bao trùm tất
cả các lĩnh vực được thể hiện ở chiến lược tổng thể phát triển
quốc gia trong những giai đoạn cụ thể. Đó thường gọi là thể chế
phát triển tổng hợp (bao gồm tất cả các lĩnh vực kinh tế, chính
trị, xã hội). Nhưng trong thể chế phát triển tổng hợp đó ln
chứa đựng các thể chế thành phần cơ bản là thể chế chính trị,

thể chế kinh tế, thể chế xã hội; các thể chế này có quan hệ
hữu cơ, tương tác và chế định lẫn nhau khá phức tạp. Các thể
chế chính trị, thể chế kinh tế, thể chế xã hội có vai trị và chức
năng khác nhau, nhưng đều tạo nên hợp lực của thể chế phát
19


THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN NHANH - BỀN VỮNG: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ...

triển tổng hợp (mạnh hay yếu). Đồng thời cần thấy rằng trên
thực tế, thể chế chính trị, thể chế kinh tế, thể chế xã hội có cấu
trúc bên trong rất phức tạp với những phân hệ thành phần nhỏ
hơn. Như trong thể chế chính trị có thể chế hệ thống chính trị,
thể chế đảng chính trị, đảng cầm quyền, thể chế nhà nước, thể
chế tổ chức bộ máy, thể chế hành chính, thể chế các tổ chức
chính trị - xã hội... Trong thể chế kinh tế, thể chế xã hội cũng
bao hàm nhiều phân hệ; các thể chế này đan xen nhau theo
chiều ngang và chiều dọc từ trên xuống dưới. Trong thể chế, mỗi
loại chủ thể có vai trò khác nhau. Trong số các chủ thể (người
chơi), Nhà nước có vị trí đặc biệt về tư cách đa diện của mình.
Nhà nước đồng thời đóng nhiều tư cách trong thể chế: người
quyết định luật chơi, người tổ chức thực thi luật chơi, người
kiểm sốt q trình thực thi luật chơi, là người chơi khi thực
hiện nghĩa vụ và trách nhiệm của mình đối với các chủ thể khác
và tồn xã hội trong thực thi các luật chơi. Chính vì vậy, việc
xác định đúng vị trí, vai trị của chủ thể nhà nước trong tương
quan với vị trí, vai trò của các chủ thể khác trong xã hội là vấn
đề rất quan trọng.
Trong một thể chế phát triển chung hay thể chế phát triển
của một lĩnh vực cụ thể, cấu trúc về cơ cấu các yếu tố và cấu

trúc về chức năng của thể chế quan hệ mật thiết với nhau để
tạo động lực phát triển (mạnh hay yếu).
2. Bản chất của thể chế: thể chế “dung hợp” và thể
chế “chiếm đoạt”
Trong tác phẩm Tại sao các quốc gia thất bại (2010), Daron
Acemoglu và James Robinson từ tổng kết thực tiễn phát triển
của nhiều quốc gia trên thế giới trong nhiều thập kỷ, đã khái
20


Phần thứ nhất: THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN NHANH - BỀN VỮNG: NHỮNG VẤN ĐỀ...

quát và phân chia thể chế thành hai loại: thể chế “chiếm đoạt”
hay “tước đoạt” (extractive) mang bản chất khai thác, bóc lột,
kìm hãm sự phát triển; và thể chế “dung hợp” hay “bao quát”
(inclusive), mang bản chất dung nạp, trao quyền, tạo cơ hội và
điều kiện phát triển, chia sẻ lợi ích phát triển cho phần đông
dân chúng. Hai ông đã khái quát tương ứng về thể chế chính trị
và thể chế kinh tế:
Thể chế chính trị “dung hợp”: Là thể chế trong đó quyền lực
chính trị hướng tới bảo đảm và phục vụ cho số đông dân chúng,
cho phép sự tham gia rộng rãi của dân chúng vào các thiết chế
nhà nước; thực thi chế độ dân chủ, bảo đảm kiểm soát quyền lực
trong nội bộ nhà nước và từ phía xã hội; nguyên tắc thượng tơn
pháp luật được đề cao; quyền lực chính trị - quyền lực nhà nước
có sự tập trung nhất định (nhưng khơng phải là tập trung
chun quyền, độc đốn) để bảo đảm sự thống nhất thực thi thể
chế, luật pháp và trật tự.
Thể chế kinh tế “dung hợp”: Là thể chế xác lập và bảo vệ
quyền sở hữu tài sản chính đáng của tất cả các chủ thể, của dân

chúng; quyền sản xuất kinh doanh được chế định công khai, minh
bạch; thể chế thị trường được xác lập phù hợp, hiệu quả, hình
thành một “sân chơi” bình đẳng, minh bạch và công bằng; tiếp cận
các nguồn lực phát triển dễ dàng; thành quả phát triển được phân
phối và điều tiết hài hịa, cơng bằng giữa các tầng lớp xã hội.
Thể chế chính trị “chiếm đoạt”: Là thể chế quyền lực chính
trị tập trung độc quyền trong tay của một thiểu số, của bộ máy,
phục vụ cho quyền lợi của một số ít, của bộ máy, khơng có sự
kiểm sốt quyền lực hiệu quả, nguyên tắc thượng tôn pháp luật
không được tuân thủ; quyền con người, quyền công dân và dân
chủ xã hội bị hạn chế...
21


THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN NHANH - BỀN VỮNG: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ...

Thể chế kinh tế “chiếm đoạt”: Là thể chế quyền sở hữu tài
sản của số đông dân cư không được xác lập, không được bảo vệ;
quyền sản xuất kinh doanh không được bảo đảm; thể chế thị
trường yếu kém, tạo các rào cản gia nhập thị trường; hình
thành một “sân chơi” bất bình đẳng, khơng minh bạch và cơng
bằng; tiếp cận các nguồn lực phát triển không công bằng; phân
chia thành quả phát triển không công bằng giữa các tầng lớp xã
hội, chủ yếu rơi vào tay một bộ phận quan chức nhà nước, lợi
ích nhóm và chủ nghĩa tư bản thân hữu...
Khái quát thành hai loại thể chế ở hai cực đối nghịch nhau
về bản chất và tác động như trên có ý nghĩa quan trọng về mặt
phương pháp luận, được minh chứng qua lịch sử phát triển của
thế giới. Trên thực tế, ở các nước có sự kết hợp khác nhau giữa
thể chế chính trị và thể chế kinh tế, tạo nên một phổ quát rất

rộng các loại thể chế nằm giữa hai cực “dung hợp” và “chiếm
đoạt”. Có những thể chế bản chất về cơ bản là dung hợp nhưng
vẫn có những yếu tố của thể chế chiếm đoạt; đồng thời cũng có
những thể chế bản chất về cơ bản là chiếm đoạt nhưng cũng
chứa đựng những yếu tố của thể chế dung hợp. Điều này tạo
nên động lực phát triển mạnh hay yếu khác nhau của một mơ
hình thể chế cụ thể ở các nước. Thể chế chính trị dung hợp là cơ
sở quan trọng để thúc đẩy xây dựng thể chế kinh tế dung hợp,
tạo nên thể chế phát triển tổng hợp dung hợp, tạo một vịng
xốy đi lên giữa thể chế kinh tế và thể chế chính trị dung hợp
ngày càng vững chắc, thúc đẩy phát triển. Cịn thể chế chính trị
tước đoạt thường hướng tới xây dựng thể chế kinh tế chứa đựng
nhiều yếu tố tước đoạt, để tạo cơ sở vật chất cho sự tồn tại của
mình. Mối quan hệ tương hỗ, cộng sinh này lại tạo một vịng xốy
đi xuống làm suy giảm động lực phát triển. Thể chế “tước đoạt”
22


Phần thứ nhất: THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN NHANH - BỀN VỮNG: NHỮNG VẤN ĐỀ...

trong những hoàn cảnh nhất định cũng có thể tạo nên sự phát
triển nào đó trong một giai đoạn nhất định. Nhưng đó là sự phát
triển mang tính cục bộ, “cưỡng bức”, khơng bền vững, vì khơng
mang lại lợi ích cho số đơng dân chúng và ln chứa đựng những
mâu thuẫn nội tại, sẽ dẫn đến kìm hãm sự phát triển, trì trệ,
thậm chí xung đột, khủng hoảng nếu không được khắc phục kịp
thời. Sự phát triển bền vững phải trên cơ sở động lực nội sinh, sự
tham gia dân chủ và tự nguyện của các chủ thể, của đa số dân
chúng, tạo quá trình liên tục đổi mới (điều mà nhà kinh tế
Schumpeter gọi là “sự hủy diệt sáng tạo”), loại bỏ những thể chế

cũ không còn hiệu quả bằng thể chế mới hiệu quả hơn.
3. Vai trò của thể chế đối với sự phát triển
Vai trò quan trọng của thể chế đối với sự phát triển của một
quốc gia đã được thừa nhận rộng rãi trên thế giới. Khái quát lại,
thể chế có những vai trò chủ yếu sau:
(1) Thể chế xác lập nền tảng pháp lý cho cấu trúc và vận
hành nền chính trị - kinh tế - xã hội của quốc gia. Xác lập địa
vị, vai trị, trách nhiệm, quyền và lợi ích của các chủ thể trong
quá trình phát triển, nhất là vai trị của Nhà nước.
(2) Xác lập mơ hình và thể chế nhà nước, nền hành chính để
thực thi quyền lực chính trị gắn với sự phát triển mọi mặt của
xã hội. Phịng ngừa và ngăn chặn sự suy thối, tha hóa của
quyền lực.
(3) Đưa ra đường lối, chiến lược, mơ hình, mục tiêu phát
triển; xác định hệ giá trị phát triển; định hướng và điều tiết sự
phát triển của xã hội.
(4) Tạo lập khung pháp lý và điều kiện để kiến tạo và phát
triển năng lực các chủ thể, phát huy đúng vai trò của từng loại
23