Giáo trình chính sách kinh tế xã hội phần 1

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN

KHOA KHOA HOC QUAN LY
Chủ biêu: PGS.TS. Đồn Thị Thu

Hà

PGS.TS.Nguyễn Thị Ngọc Huyền

GIÁO TRÌNH

CHÍNH SÁCH:

KINH TE — XA HO!
(Tai ban)

lo

NHA XUAT BAN KHOA HOC VA KY THUAT


Lời nói đầu
Chính sách binh tế - xã hội là một trong những công cụ quan
trọng nhất của Nhà nước
để quản

lý, điều hành các hoạt động xã hội

theo mục tiêu xúc định. Vì vay uiệc nghiên cứu những nột dung của

qud
các
vutc,
các

trình chính sách kinh tế- xã hội là rất cần thiết đổi uới sinh niên
trường đại học kinh tế, các nhà quản lý lèm viéc trong các lĩnh
cde cấp khác nhau của nên kinh tế quốc dân cùng như đổi uới
nhà nghiên cứu khoa học kính tế.
Giáo

trình

"Chính

sách kinh

tế - xã hội" của Khoa

Khoa

học

quản lý, trường Đại học Kinh tế Quốc dân đã được sử dụng cho đào
tạo đại học chuyên ngành Quản lý bình tế từ năm học 1995- 1996 uới

thời gian lên lớp 7ð tiết, nhằm cung cấp cho người học những hiến
thức cơ bản, có hệ thống uê quả trình hoạch định, tổ chức thực thì uờ
phân tích các chính sách binh tế- xã hột của Nhà nước.
Giáo trinh được biên soạn theo chương trình mơn học được Hội

đồng khoa học Nhà trường xét duyệt, dựa trên thành quả nghiên cứu,
giảng dạy uà tổng kết thực tiễn của tập thể giáo uiên trong Khoa, có
tham bhúáo các túc giả, các tài liệu trong uà ngoài nước, theo quan

điểm uà tính thần đổi mới của Đảng uà Nhà nước.
Giáo trình do TS. Đồn
Ngọc Huyền

Thị Thu Hà

va TS. Nguyễn

Thị

đồng chủ biên. Việc biên soạn các chương được phân

công như sau:


- PGS.TS. Đồn Thị Thu Hà, chương ÌI chương III

- PGS.TS. Nguyên Thị Ngọc Huyền: Chương I va chương IV.
- TS. Nguyễn Thị Hồng Thủy: Chương V.
- PGS.TS,

Lê Thị Anh Vân: Chương VI

- PGS.TS. Mai Văn Bưu: Chương VĨI oò chương VI1ï

- TS. Hé Thi Bich Van: Chuong IX.
- PGS.TS. Phan Kim Chiến: Chương X uà chương XI.

- GS.TS. Đỗ Hoàng Toàn: Chương XI] uà chương XIII.
Khoa Khoa hoc quan

ly va cae tac gid xin bay to long biét ơn

chân thành đến Lãnh đạo nhà trường, Hội đồng khoa học nhà trường,
các tác giả của những tài liệu tham khảo uà các bạn đồng nghiệp trong
uà ngoài trường đã giúp đỡ chúng tơi trong suốt q trình biên soạn
giáo trình này.

Chính sách binh tế
T— xã hội là một mơn học mới, do trình độ của
các tác giả thời gian có hợn, giáo trình khơng thể tránh khỏi các

thiếu sót. Chúng tơi rất mong nhộn được sự góp ý của bạn đọc để lần
xuất bản sau được hoàn thiện hơn. Mọi sự góp ¥ xin gui vé Khoa Khoa
học quản lý, Đạt học Kinh tế quốc dân Hà Nội.
Các tác giả


Chươngï

TONG QUAN VE CAC CONG CU

QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC VÀ CÁC

CHÍNH SÁCH KINH TẾ - XÃ HỘI

I.

NHÀ

XÃ HỘI

NƯỚC

VỚI

CÁC

CƠNG

CỤ

QUAN

LY

KINH

TE

-

1. Một số vấn đề tổng quan về Nhà nước
1.1. Khái niệm Nhà nước
Nhà

nước,

theo cách hiểu

thông

thường,

vừa

là cở quan

thống

trị của một (hoặc một nhóm) giai cấp này đơi với một hoặc tồn bộ các
giai cấp khác trong xã hội: vừa là cơ quan quyền lực cơng đại điện cho
lợi ích của cộng đồng xã hội, thực hiện những hoạt động nhằm

và phát triển xã hội.

duy trì

Như vậy, Nhà nước có hai thuộc tính cơ bản: thuộc tính giai cấp
và thuộc tính xã hội.

1.2. Đặc trưng của Nhà nước

Với tư cách là một tổ chức chính trị - xã hội đặc biệt, với những
hoạt động bao trùm toàn bộ các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã

hội, Nhà nước khác các tổ chức xã hội khác bởi những đấu hiệu sau:1/

Nhà nước phân chia dân cư theo lãnh thổ hành chính, 2/ Nhà nước
đặc

trưng

bởi sự hiện

quản lý xã hội, 3/ Nhà

diện

của

một

bộ máy

đặc

biệt có chức

năng

nước có chú quyền tối cao trong việc quyết

định các vấn đề đối nội và đối ngoại của quốc gia, 4/ Nha nước ban
hành pháp luật, quần lý xã hội bằng pháp luật và đảm bảo thực hiện
5

pháp luật bằng sức mạnh cưỡng chế, 5/ Nhà nước quy định và thu các

loại thuế để tạo nguồn kinh phí cho bộ máy Nhà nước hoạt động.
1.3. Chức năng của Nhà nước
Nhà nước có hai chức năng cơ bản: chức năng đối nội (tổ chức và
quan lý xã hội, bảo dam ổn định chính trị, an ninh, an tồn xã hội và
bảo vệ tự đo, quyền, lợi ích chính đáng của công dân) và chức năng

đối ngoại (bảo vệ độc lập chũ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, chống lại mọi
âm mưu xâm lược từ bên ngoài và mở rộng quan hệ đối ngoại).

1.4. Nhiệm vụ của Nhà nước
Có năm nhiệm vụ cơ bản thể hiện sứ mệnh trung tâm của Nhà
nước:

- Thiết
triển của thị
- Đảm
ổn định kinh

lập một nền móng pháp luật vững chắc cho sự phát
trường
bảo một mơi trường chính sách lành mạnh, bao gẫm sự
tế vĩ mơ

- Đầu tư vào con nguỡi và kết cấu hạ tầng
- Đảo vệ những người dễ bị tổn thương
-- Bảo vệ môi trường sinh thai.

1.5. Cuan lý Nhà nước đối với xã hội

Đó là sự tác động liên tục, có tổ chức, có hướng đích và bằng
pháp quyền của bộ máy Nhà nước đối với các quá trình xã hội, các

hành ví hoạt động của cơng dân và mọi tổ chức trong xã hội nhằm
duy trì và cũng cố trật tự xã hội, bảo toàn, củng cố và phát triển
quyền lực Nhà nước, đảm bảo sự tổn tại và phát triển của xã hội.

1.6. Các chức năng quản lý của Nhà nước đối với xã hội
Là những hoạt động quan lý của các cơ quan quan lý Nhà nước,
biểu hiện phương hướng, giai đoạn hoặc lĩnh vực tác động của Nhà
nước đối với xã hội,
6


1.7. Nội đung cửa Nhà nước
Nội dung của Nhà nước bao gồm thiết chế nhà nước và thể chế
nhà nước.
- Thiết chế nhà nước là cơ cấu bộ máy nhà nước. sự phân bố
quyển lực và mối quan hệ hoạt động của các bộ phận cấu thành của
bộ máy nhà nước.

- Thể chế nhà nước là hệ thống các quy phạm và chuẩn mực
được ghi nhận trong các văn bản quy phạm pháp luật, quy định về tổ

chức Nhà nước, về quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, về sự kiểm
sốt của Nhà nước nhằm tạo cơ sở, khn khổ pháp lý cho tổ chức và
hoạt động của Nhà nước.
1.8. Hành chính nhà nước và nền hành chính nhà nước

Hành chính nhà nước là bộ phận chủ yếu cua quan lý Nhà nước
bao gồm các hoạt động tổ chức và điều hành của các cơ quan hành

pháp nhằm thực hiện quản lý công việc hàng ngày của đất nước.

Nền hành chính nhà nước là hệ thống tổ chức và thể chế nhà
nước có chức năng thực thi quyền hành pháp bàng hoạt động

chính nhà nước.

hành

:

Nền hành chính nhà nước có các yếu tố cấu thành: 1/ Hệ thống

thể chế hành chính, 2/ Bộ máy hành chính. và 3/ Cơng chức hành
chính.

2. Tính tất yếu khách quan của quản lý Nhà nước đối với các hoạt động kinh
tế -xã hội
Ở hầu hết các nước, Nhà nước

đang can thiệp vào hoạt động

kinh tế - xã hội nhằm phát huy những ưu thế và khác phục những
khuyết tật của thị trường. Đó là sự thay đổi quan trọng một khi

ta

~i

muốn khai thác tốt nhất tiềm năng của nền kinh tế. Đặc biệt đổi với


nền kinh tế thị trường, nơi xảy ra hàng loạt các trục trặc trong phát
triển kinh tế xã hội nếu khơng có sự can thiệp của Nhà nước. Đó là:
1. Tính chu kỳ của kinh doanh, bao gồm những đao động cua
GNP,

khúng hoảng kinh tế có chu kỳ, ty lệ thất nghiệp,

tỷ lệ lạm

phát, cán cân thương mại... đòi hỏi Nhà nước phải can thiệp bằng
những chính sách để ổn định nền kinh tế. Chính sách của Nhà nước

có thể làm giảm bốt biến động của các chu kỳ kinh tế.
2. Có những lĩnh vực mà khu vực tư nhân khơng muốn đầu tư,
đó là lĩnh vực cơng cộng hoặc những lĩnh vực cần vốn lớn, chậm thu
hồi vốn hoặc tỉ suất lợi nhuận thấp mặc đù rất cần thiết cho nền kính tế,

3. Tồn tại những yếu tố phi kinh tế như vấn để môi trường, vấn
đề dân số, vấn đề khai thác cạn kiệt tài nguyên, vấn đề bảo đấm an
ninh... buộc Nhà nước phải kiểm soát và có những biện pháp hạn chế
hoặc ngăn chặn.

4. Sự thiếu hụt thông tin. Thông tin là cơ sở quan trọng để các
chủ thể kinh tế đưa ra các quyết định; nhưng trong cơ chế thị trường,

các chủ thể này không có khả năng nhận được thơng tin đầy đủ, dẫn
đến toàn bộ nền kinh tế sẽ hoạt động kém hiệu q. Vì thế, sẽ có hiệu
quả hơn nếu Nhà nước làm tốt công việc xứ lý những thông tin phức
tạp, quy định chế độ công khai thông tin để bảo vệ cho cả nhà sản
xuất và người tiêu dùng.

5. Nền kinh tế thị trường tất yếu sẽ dân đến tình trạng độc
quyển. Khi đó sản lượng sẽ ít đi, giá cả sẽ tăng lên và sự can thiệp
của Nhà nước ở đây là rất cần thiết nhằm hạn chế những quyền lực
độc quyền mua hay độc quyền bán để cải thiện sự phân bố các nguồn

lực của nền kinh tế.
6. Cơ chế thị trường tạo ra sự bất bình đẳng trong phân phối. Vì

thế Nhà nước phải can thiệp, tác động vào phân phối thu nhập để


tranh những bất ổn định chính trị - xã hội, tạo nên một xã hội công

bằng hơn.
7. Cùng với sự hội nhập với thế giới và khu vực, sự xám lăn về
niềm tin, ý thức hệ, các nguy cơ bị đồng hoá về lối sống, tinh thần.
đạo đức cũng như hiểm hoạ xâm lược bành trướng từ các thế lực nước

ngồi rất đễ xây ra: nếu khơng có sự chuẩn bị phịng vệ thì khó có thể
giữ gìn đất đai, tổ quốc và các đặc trưng của xã hội.

3, Các công cụ quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước
Để tiến hành quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội, Nhà nước

với tư cách là chủ thể quản lý phãi sử dụng các công cụ quản lý, với
tư cách là vật truyền dẫn các tác động quần lý lên các đối tượng và
khách thể quản lý. Như vậy. các công cu quan ly kinh tế - xã hội
chính là các phương tiện hữu hình hoặc vơ hình mà Nhà nước (hoặc

rộng hơn là xã hội) dùng để tác động lên các chủ thể Kinh tế - xã hội
nhằm đạt được các ý đồ, mục tiêu của mình,

Chính nhờ các cơng cụ

quản lý mà Nhà nước truyền tải được các ý định và ý chí cha minh

lên mỗi con người, mỗi hệ thống trên toàn bộ các vùng đất nước và
các khu vực phạm vi ảnh hưởng có thể ở bên ngồi.
Các cơng cụ quản lý kính tế - xã hội cũa Nhà nước là hệ thống
rất lớn và rât phức tạp, với những công cụ chủ vếu sau đây:

3.1. Kế hoạch
Kế hoạch

là tập hợp các

mục

tiêu và các phương

thức

để đạt

được mục tiêu.

Lập kế hoạch là quyết định trước xem trong tương lai phải đạt

được gì? Phai lam gi? Lam như thế nào? Làm bằng cơng cụ gì? Khi
nào làm và ai làm?

Mặc
những

dù chúng ta ít khi tiên đốn chính xác được tương lai và

yếu tố nằm

ngồi sự kiểm sốt có thể phá vỡ cả những

kế,


hoạch tốt nhất đã có. nhưng nếu khơng có kế hoạch thì các sự kiện sẽ
diễn ra một cách ngẫu nhiên và ta sẽ mất đi khả năng hành động một,
cách chủ động.
Trong cơ chế thị trường, Nhà nước thực biện công tác kế hoạch
nhằm định hướng kinh tế xã hội, lựa chọn mơ hình tăng trưởng, lựa

chọn các mục tiêu chủ yếu, xây dựng các chính sách kinh tế xã hội
và cung cấp thường xuyên thông tin kinh tế xã hội đã được xử lý
nhằm định hướng. điều tiết hoạt động của các chú thể thị trường.

Quần lý bằng

kế hoạch có tiền để khách quan từ bản thân nền

Rinh tế xã hội. Tuy nhiên trong cơ chế thị trường tính chất của các kế

hoạch Nhà nước đã thay đổi và mang những đặc trưng co bản: 1/
Tính định hướng và tổng quát, 2/ Điều tiết gián tiếp thông qua hệ
thống địn bấy và khuyến khích kinh tế, 3/ Hướng vào hiệu quả Kinh
tế, 4/ Kết hợp kế hoạch kinh tế với kế hoạch xã hội.
Hệ thống kế hoạch của Nhà nước bao gồm những loại kê hoạch
cơ bản sau:
- Chiến lược: Là hệ thống các đường lối và biện pháp chủ yếu
nhằm đưa hệ thống đạt đến những

mục tiêu đài hạn.

Nội dung của chiến lược bao gồm: 1) Các đường lối tổng quát,
các chủ trương mà hệ thống sẽ thực hiện trong một khoảng thời gian

đủ dài, 2) Các mục tiêu đài hạn cơ bản của hệ thống, và 3) Các
phương thức chú yếu để đạt được những mục tiêu đó.
Sau một giai đoạn chiến lược, hệ thống phải đạt tới một trình độ
phát triển vượt bậc với những mục tiêu đặc trưng cho trình độ này.
- Quy hoạch: là tổng thể các mục tiêu và sự bố trí, sáp xếp các

nguồn lực để thực hiện mục tiêu theo không gian và thời gian.
Khởi đầu bằng các quy hoạch phát triển đơ thị, ngày nay rất
nhiều loại hình quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội đã 'được xây
10

dựng nhằm đảm bảo sự phát triển nhanh chóng, ổn định, có trật tự
và hồ nhập với mơi trường của nền kinh tế cũng như của xã hội.
- Kế hoạch trung hạn (thường là kế hoạch 5 năm) để cụ thể hoá
các mục tiêu, giải pháp được lựa chọn trong chiến lược. Kế hoạch
trung hạn là loại kế hoạch rất quan trọng, là định hướng khung cho
quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
- Chương trình mục

tiêu được xây đựng rất phổ biến nhằm

xác

định đồng bộ các mục tiều, các chính sách. các bước cần tiến hành,
các nguồn lực cần sử dụng để thực hiện một ý đổ lớn, một mục đích
nhất định nào đó của Nhà

nước.

Chương

trình thường gắn với các

ngân sách cần thiết.
Các chương trình có thể là những chương trình lớn và dài hạn
như

chương

trình

bao

tơn và

phát

triển

nền

văn

hố

dân

tộc

hay

chương trình trung hạn nhằm đào tạo lại cán bộ quan lý v.v. Một
chương

trình

lớn

thường

bao

gồm

nhiều

chương

trình

bộ

phận

và

được giao cho những đơn vị khác nhau thực hiện.

- Kế hoạch năm là sự cụ thể hoá nhiệm vụ phát triển kinh tế xã
hội căn cứ vào

định

hướng

mục

tiêu chiến lược vào kế hoạch

trung

hạn, vào kết quả nghiên cứu để điều chỉnh các căn cứ xây dựng kế
hoạch cho phù hợp với điều kiện của năm kế hoạch.
- Dự án là tổng thể các hoạt động, các nguôn lực, các chi phí
được bố trí chặt chẽ theo thời gian và không gian nhằm thực hiện

những mục tiêu kinh tế -xã hội cụ thể.
- Ngân sách là bang tường trình bằng con số sự huy động và
phân bổ các nguồn lực cho các chương trình và dự án trong một giai
đoạn nhất định.

3.2. Pháp luật
Việc điều chỉnh các quan hệ xã hội trong bất kỳ xã hội nào cũng
được

thực

hiện

bằng

hệ thống

các

quy

phạm

xã hội. Theo

phương
11


thức hình thành và thực hiện. các quy phạm xã hội được phân chia
thành: pháp luật, các quy phạm tổ chức xã hội, các quy phạm đạo đức
và phong tục.

Pháp luật là hệ thống các quy phạm (quy tấc hành ví bay quy
tắc xử sự) có tính bất buộc chung và được thực hiện lâu đài. nhằm
điều chỉnh các quan

hệ xã hội, đồ Nhà

nước ban hành

(hoặc thừa

nhân), thể hiện ý chí của Nhà nước và được Nhà nước bảo đảm thực
hiện bằng các biện pháp tổ chức,

giáo dục. thuyết phục. cưỡng chế

bằng bộ máy Nhà nước,

Các quy phạm tổ chức xã hội là các quy phạm do các tổ chức xã
hội đặt ra. tôn tại và được thực biện trong các tơ chức xã hội đó.

Các quy phạm

đợo đức là những quy tac hành vì được hình

thành trong xã hội trên cơ sở quan niệm đạo đức và được con người tự
giác thực h›iện.

Phong tục được hình thành

trong lịch sử và biến thành

thói

quen của mợi người trong xã hội.
Trong một xã hội có giai cấp, có Nhà nước, pháp luật chính là
cơng cụ quan trọng nhất để điều chỉnh các quan hệ xã hội và thực
hiện quản lý xã hội. Điều 12, Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ

nghĩa Việt Nam

ghi rõ: Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật,

không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Pháp luật có ba chức năng chủ yếu:

- Chức năng điều chỉnh:
- Chức năng báo vệ:
- Chức năng tác động vào ý thức con người (hay còn gọi là chức
năng giáo đục của pháp luật).

Các cơ quan Nhà nước, các tổ chức kính tế, các tổ chức xã hội,
các đơn vị vũ trang và mọi cơng dân phải nghiêm chính thực hiện
12


pháp luật. đâu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm,

vì phạm

pháp luật. Việc thực hiện pháp luật được tiên hành thơng qua các
hình thức sau:
- Tn thủ phớp luật: là hình thức thực biện pháp luật trong

đó chủ thể pháp luật kiểm chế không tiến hành những hoạt động mà
pháp luật ngăn cấm. Hình thức tn thủ có ở tất cả các chủ thể pháp
luật như mỗi công đân, mọi cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội. các nhà

chức trách.
~ Thị hành phóp luật: là hình thức thực hiện pháp luật trong
đó các chủ thể thực hiện nghĩa vụ của mình bằng các hành động tích
cực. Chú thể thi hành pháp luật là các cơ quan Nhà nước, các tổ chức

xã hội, mọi công dân và các nhà chức trách.
- Sử dụng pháp luật: thể hiện ở chỗ chủ thể pháp luật có thể
thực hiện hay khơng

thực hiện quyền được pháp luật trao theo ý của

mình chứ khơng bị ép buộc phải thực hiện. Chủ thể sử dụng pháp
luật bao gồm tất cả các cơ quan Nhà nước, các tổ chức xã hội và mọi

công dan.
- Ap dụng pháp luật: là hoạt động mang tính tổ chức, quyền lực
của Nhà

nước

được

thực hiện thơng

qua những

cơ quan

Nhà

nước,

người có thâm quyền, hoặc các tổ chức xã hội khi được Nhà nước trao
quyền theo trình tự, thú tục do Nhà nước quy định nhằm

cá biệt hoá

những quy phạm pháp luật vào các trường hợp cụ thể. Như vậy áp
dụng pháp luật là hình thức ln ln có sự tham gia của Nhà nước.

Nếu khơng có các ngun tắc cơ bản của trật tự xã hội với các
thể chế làm trụ cột thì thị trường không thể hoạt động được. Với chức
năng pháp luật, Nhà nước là nhân tố sống còn trong việc đặt những

nên móng thể chế cho các thị trường. Tại những nước đang phát
triển, ưu tiên số một của Nhà nước là thiết lập được những nền tâng

ban đầu của pháp luật trong điều kiện thị trường. Đó là: 1/ Bảo vệ đời
1ä


sống và tài sản, chống lại những hành vi tội phạm, 2/ Hạn chế hành

động độc đoán của các quan chức Nhà nước - kế từ việc ban hành
những điều tiết phí thể thức và những khoản thuế khơng lường trước
được, đến tham những trắng trợn - vốn là nhân tố làm rối loạn công
việc kinh doanh, và 3/ Xây dựng một hệ thống tư pháp trung thực và
có thể lường trước được.

Một khi đã có một nền tảng pháp luật thì trọng tâm của vấn đề
sẽ được chuyển sang những điều tiết phức tạp hơn nhằm mở rộng
khả năng thông tin và tăng cường bợp tác. Phạm

vị pháp luật rất

rộng lớn, từ việc cấp giấy phép chứng nhận quyền với đất đai và việc
thế chấp động sản đến các điều luật quản lý thị trường chứng khoán,
bao vệ quyền sở hữu trí tuệ và luật cạnh tranh. Tuy nhiên, cải cách
trong những nh vực này sẽ chỉ có kết qua ở những nơi có năng lực
thể chế mạnh.

3.3. Các chính sách kinh tế- xã hội (các chính sách cơng)?
3.4. Bộ máy Nhà nước và cán bộ, công chức Nhà nước

Bộ máy Nhà nước Việt Nam, theo Hiến pháp 1992, bao gồm ba
loại cơ quan:

1) Các

cơ quan

quyền

hực Nhà

nước,

2) Các

cơ quan

hành chính Nhà nước, và 3) Các cơ quan xét xử và kiểm sát.

Các cơ quan quyền lực Nhà nước bao gồm Quốc hội và Hội đồng
nhân dân. Đó là những cơ quan do nhân dân bầu ra, đại diện cho ý
chí, nguyện vọng của tồn thể nhân dân, thay mặt cho nhân dân thực

hiện quyền lực Nhà nước. Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước
cao nhất và là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp. Mọi cơ quan Nhà

nước khác đều do Quốc hội thành lập, giao nhiệm vụ và hoạt động
dưới sự giám sát của Quốc hội.

'“ Phần này sẽ được xem Xét ở các phần sau.

14


Các cơ quan hành chính Nhà nước bao gồm Chính phú và Uỷ
ban nhân

dân các cấp. Các cơ quan

này.

dựa trên co sở thẩm

quyền

được luật định, thực hiện quan lý, điều hành thống nhất, tồn điện
các mặt kinh tế. chính trị văn hố, xã hội, an ninh quốc phịng, đối
ngoại của Nhà nước.
Các cơ quan xét xử bao gêm Toà án nhân dân tối cao, Toà án
nhân dân địa phương, Toà án quân sự các cấp và các toà án khác.
Các cơ quan
viện kiểm

sát nhân

kiểm sát gồm Viện kiểm sát nhân

dân tối cao, các

dân địa phương và Viện kiểm sát quân sự. Chức

năng của các cơ quan này là kiểm sát việc tuân thủ pháp luật của các

co quan Nhà nước, các tổ chức xã hội và mọi công dân, đồng thời thực
hiện quyền công tố trong phạm vi luật định.

Cán bộ, công chức Nhà nước là những người làm việc trong lĩnh
vực quan lý Nhà nước, được bố trí trong các cơ quan quan lý thuộc bộ
máy Nhà nước.
3.5. Tải sản của Nhà nước (tài sản công)

Tài sản của Nhà nước là nguồn vốn và các phương tiện vật chất,
kỹ thuật

mà Nhà

nước có thể sử dụng

để quân

lý xã hội như:

ngân

sách, đất đai và tài nguyên, công khố, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã
hội, các doanh nghiệp Nhà nước v.v.
3.S.I. Ngán sách Nhà nước

Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoan thu chi cúa Nhà nước

trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định
và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ngân sách là một công cụ quản lý cực
kỳ quan trọng của Nhà nước.
3.5.2. Đát đai và tài nguyền
Đất đai và tài nguyên là tài sản vô giá của quốc gia, là tư hệu

sản xuất hàng đầu và là thành phần quan trọng bậc nhất cho sự tổn"
15


tại của mọi xã hội. Điều 1, Luật đất đai đo Quốc hội nước ta thông
qua tháng 7/1993 đã ghi rõ: đất đai thuộc sở hữu toàn đân, do Nhà

nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các tổ chức kính tế,
đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị - xã
hội, hộ gia đình và cá nhân sử dụng lâu dai. Nhà nước cịn cho các tổ
chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước và nước ngoài

thuê đất. Một

trong những văn đề bức xúc trong quản lý kinh tế - xã hội hiện nay
chính là việc sử dụng khơng hợp lý quỹ đất đai của đất nước, nảy
sinh các tiêu cực, tham nhũng.

bất công trong sử dụng

đất mà

Nhà

nước phải giải quyết triệt đề.
Cùng

với đất đai là các

tài ngun

thiên

nhiên

q

giá

khác

(vùng biến, khoảng khơng, khống san, môi trường...) mà việc quản

lý kinh tế - xã hội không thể không để cập tới. Các nguồn công sản
này được Nhà nước thay mặt làm chủ sở hữu đưa vào khai thác, bảo

vệ và su dụng.

T

3.5.3. Công khố
Công khố là kho bạc của Nhà nước, các nguồn dự trữ bằng tiền,
ngoại tệ, vàng bạc. kim loại quý, đá quý được dùng với chức năng chú

yếu là dự trữ, bao hiểm các bất trắc xảy ra trong quá trình tổn tại và

phát triển của xã hội,
3.5.4. Kết cấu hạ tầng

Kết cấu hạ tầng là tập hợp những trang bị cơ bản về vật chất và
con người của một xã hội, bao gầm hai bộ phận: (1) kết cấu hạ tầng kỹ
thuật, và (2) kết cấu hạ tầng xã hội.

Kết cấu hạ tầng kỹ thuật (hay còn gọi là kết cấu hạ tầng vật
chất) là hệ thống cơ sở vật chất kỹ thuật được tổ chức thành các cơng
trình sự nghiệp (đường giao thông, các kho tàng, bến cảng, sân bay,
mạng

lưới

bưu

chính

viễn

thơng,

các

phương

tiện

thơng

tin

đại

chúng, hệ thống điện, hệ thống cấp thốt nước, hệ thống các trường
16


học. bệnh viện. các cơng trình kiến trúc phục vụ lợi ích cộng đẳng
v.V.). các đơn vị sản xuất và địch vụ có chức năng bảo đảm sự dì

chuvển các hiỏng thơng tín. vật chất nhằm phục vụ nhu cầu có tính
phơ biến của sản xuất và tiêu dùng cho xã hội ở một giai đoạn phát
triển của xã hội. Các trang thiết bị này thường được đầu tư bằng vốn
hiện vật. mà người bỏ vốn thường là Nhà nước.
Kết cấu hạ tầng xã hội là những trang bị cơ bản về con người,
thể hiện ở tiém năng của con người trong xã hội (nhân lực). Tiểm

năng này được phát huy nhờ đầu tư bằng vật chất và tinh thần (đầu:
tư vào nhân lực). được xác định bằng phương thức và chất lượng đào
tạo theo nghĩa

rộng nhất (ví dụ giáo dục phổ thông,

đào tạo đại học

và đào tạo cho người lớn tuổi).

Các yếu tờ của kết câu hạ tầng có mối quan hệ màt thiết với
nhau. Những khó khăn của việc thực hiện các mục tiêu về kết cấu hạ
tầng đã. đang và sẽ là thách thức lớn can giải quyết. Các đầu tư dài
hạn về hạ tảng đòi hỏi các chủ thể kinh tế - xã hội phải từ bỏ tiêu

dùng ngắn hạn.
Thực tế hiện nay ở nhiều quốc gia cho thấy do trình độ yếu kém
của kết cấu ha tầng mà tốc độ phát triển kinh tế Không thé nâng cao
được, tạo ra sự chênh lệch ghê gớm giữa các khu vực, các vùng của
đất nước.
3.5.5. Các doanh nghiệp Nhà nước

Đó là các tổ chức sản xuất kinh doanh do Nhà nước thành lập,
đầu tư vốn và quản lý với tư cách chủ sở hữu. Doanh nghiệp Nhà
nước

là một

pháp

nhân

kinh

tế, hoạt

động

theo pháp

luật và bình

đẳng trước pháp luật.
Ở các nước tư bản, các đoanh nghiệp Nhà

nước chủ yếu giải

quyết các nhu cầu tiêu dùng và sản xuất cho cộng đồng những loại
sản phẩm mà các thành phần kinh tế tư nhân không muốn làm hoặc
17


khơng có khä năng thực hiện. Cịn ở các nước xà hội chủ nghĩa, bên
cạnh

ý nghĩa

đó,

các

đoanh

nghiệp

Nhà

nước

cịn

là một

bộ

phận

quan trọng của kinh tế Nhà nước mà nhờ đó Nhà nước làm cho kinh
tế Nhà nước giữ được vai trò chủ đạo trong nên kinh tế quốc dân: bảo

đảm vững chác cho việc duy trì và phát triển các đặc trưng cơ bản
của chế độ xã hội chủ nghĩa.
3.6. Hệ thống thông tin nhà nước

Dung lượng và chất lượng của thơng tin có thể tiếp cận được tại
một quốc gia giữ vai trò đác biệt quan trọng trong điều kiện cạnh
tranh quốc tế. Thơng tín chính là cơng cụ giúp

các chủ thể kinh tế -

xã hội khác phuc site ÿ và có được tính nhạy cảm cao trong hoạt động:

là bộ phận khơng thể thiếu cho việc nâng cao lợi thế cạnh tranh trong

những

ngành truyền thống và cạnh tranh tháng lợi trong những

ngành mới. Thông tin về thị trường. công nghệ và cạnh tranh tạo căn
cứ vững chắc cho quyết định của các chủ thể kinh tế - xã hội. Nó làm

nổi bật các nhu cầu, các cơ hội và cho biết những mối đe doa xuất
phát từ môi trường.

Kho thông tin của một quốc gia được tạo nên từ vô số nguồn
khác nhau.

Vẫn

chưa

đũ nếu chỉ tính đến

tài liệu của các doanh

nghiệp, những ấn phẩm khoa học kỹ thuật, những bằng phát minh
sáng chế, những nhà cung cấp thông tin tư nhân và hệ thống thơng
tin đại chúng,

Nhà

nước đóng vai trị đặc biệt trong việc mở rộng

nguồn thông tin cho các chữ thể kinh tế - xã hội thông qua các thống
kê nhà nước, các ấn phẩm, cũng như các văn bản quản lý nhà nước.
Không chỉ tạo ra thông tin, Nhà nước giữ vai trị khơng kém

phần

quan

nước

trọng trong việc phổ biến thơng tin. Chính sách của Nhà

khuyến khích truyền bá thong tin bằng hệ thống dịch vụ thông tin
quốc gia hay các cơ chế khác tạo điều kiện cho sự phát triển của các

linh vực kinh tế - xã hội.
18


Một trong những vai trò chủ chốt của Nhà nước là vai trị hoa
tiêu, trong đó Nhà nước cung cấp những thông tin quan trọng nhất

đối với các chủ thế kinh tế - xã hội. Vai trị đó được thể hiện rõ trong
việc làm của các Bộ thuộc Chính phủ Nhật
trắng được các Bộ lưu hành rộng rãi hàng

Bản.
năm

Những

như:

cuốn sách

"Sách trắng về

kinh tế”, "Sách trắng về kinh tế thế giới". "Sách trắng về lao động",
“Sách trắng về giáo dục"... chứa đựng những phân tích kỹ lưỡng về
các vấn đề kinh tế - xã hội cơ bản. Dù đúng hay sai, các ấn phầm đó
cũng cung cấp những quan điểm chính thức về bối cảnh kinh tế - xã
hội cúa Nhật Bản và các nền kinh tế thế giới thường xuyên hướng

dẫn cộng đồng kinh doanh và các chủ thể khác về những định hướng
chính sách của Chính phủ.
3.7. Văn hố dân tộc

Van hoa dan tộc theo cách hiểu thông thưỡng là toàn bộ của cải
vật chất và tỉnh thần đo eon người tạo ra trong quá trình hoạt động

xã hội và lịch sử thực tiễn của dân tộc. Nó bao gồm cả văn hoá tỉnh
thần (tư tưởng, đạo đức, lối sống, tri thức, tín ngưỡng, nghệ thuật.
khoa học. kỳ thuật và cơng nghệ...) và văn hố vật chất (các cơng
trình kiến trúc, hệ thống công sở. công viên, tượng đài, đi tích lịch sử.
danh lam thắng cảnh. hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật...).
Văn hoá là chất keo giúp cho xã hội được gắn bó bền vững, nhờ

đó đất nước có khả năng bảo tổn và phát triển trước các thử thách
của lịch sử. Nhờ có văn hố mà con người có thể chống trả thắng lợi
trước mọi âm mưu xâm lược và nô dịch của ngoại bang, tiếp nhận và
chuyển

hố được văn

hố của các dân tộc Khác

góp phần

phát triển

đất nước.
Văn hố đóng vai trị vừa là nền tăng, vừa là mục tiêu, vừa là

động lực, vừa là hệ điều tiết cho sự phát triển kinh tế - xã hội đối với

19


mỗi quốc gia. Đó là cơng cụ quan trọng mà Nhà nước cần sử dụng dé
quản lý xã hội.

I1.

(CÁC

TỔNG QUAN VỀ CÁC CHÍNH SÁCH KINH TẾ - XÃ HỘI
CHÍNH

SÁCH

CƠNG)

1. Các khải niệm
1.1. Chính sách

Thuật ngữ "chính sách” được sử dụng phổ biến trên sách báo,
các phương tiện thơng tín và đời sống xã hội. Mọi chủ thể kính tế - xã

hội đều có những chính sách cđa mình. Ví dụ, có chính sách
cá nhân, chính sách

của doanh nghiệp. chính sách

của các

của Đăng. chính

sách của một quốc gia, chính sách của một liên minh các nước hay tổ
chức quốc tế v.v.

Theo quan niệm phổ biến, chính sách là phương thức hành động
được một chủ thể khẳng định và thực hiện nhằm giải quyết những

vấn đề lặp đi lặp lại”.

Ví dụ, hiệu trưởng của một trường đại học nói: "Chính sách của
chúng tơi là khuyến khích mọi sinh viên tham gia nghiên cứu khoa
học". Một cửa hàng tuyên bố: “Chính sách cua chúng tơi là sẽ truy tố

tất cả những người có hành vi trộm cấp trong cửa hàng",
Tuyên bố chính sách có nghĩa là một cá nhân hay tổ chức đã

quyết định một cách thận trọng và có ý thức cách giải quyết những
van đề tưởng tự.
Chính

sách

xác

định

những

chỉ

dần

chung

cho

q

trình

ra

quyết định. Chúng vạch ra phạm vi hay giới hạn cho phép của các

quyết định, nhác nhở các nha quan lý những quyết định nào là có thể
và những quyết định nào là khơng

'* SĐD [3o]
20

thể. Bàng cách đó, các chính sách

hướng

suv nghi và hành động của mọi thành viên trong tổ chức vào

việc thực hiện các mục tiêu chung của tổ chức.

1.2. Chính sách kinh tế - xã hội (chính sách công)
1.2.1. Khái niệm chỉnh sách kinh tế - xã hội theo nghĩa rộng

Xét theo nghìa rộng. chính sách kinh tế - xã hội là tổng thể các
quan

điểm

tư tưởng phát triển.

những

mục

tiêu tổng quart và những

phương thức cơ bản để thực hiện mục tiêu phát triển của đất nước.
Chính sách theo quan niệm trên là đường lối phát triển kinh tếxà hội của đất nước. Ở Việt Nam,
Nam

đường lối do Đảng Cộng sản Việt

- lực lượng chính trị lãnh đạo Nhà nước và xã hội xây đựng.

Các quan điểm. tư tưởng phát triển của đất nước là nguyên tắc
thể hiện bản chất của chế đó xã hội, được dùng làm cơ sở để xem xét
mọi vấn đề trong tiến trình xây dựng đất nước. Đánh mất nó Nhà
nước và xã hội sẽ bị biên chất. Người xưa nói rất đúng:

hành động

khơng quan điểm là múa rối, liên kết hội nhập không quan điểm là
đầu cơ, nhượng bộ không

quan

điểm

quan

điểm là phá hoại. Các quan

động

cua

phương).
mục

tat ca cde

phan

Nó là chuẩn

mực

tiêu ưu tiên cho từng

hệ

là đầu hàng.

điểm

trong

xã hội (lĩnh vực,

để lựa chọn
giai đoạn

thũ đoạn khơng

cịn là kìm chỉ nam

cho hoạt:

ngành,

các mục tiêu bộ phận

phát triển,

đâm

địa

và các

bảo khơng

gây

tốn hại tới mục tiêu chung. lợi ích chung của cả đất nước.

Quan điểm phát triển của đất nước ta hiện nay là: (1) phát triển:
đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đảm bảo vai trò lãnh đạo

của Đảng đối với Nhà nước và xã hội. (2) phát triển nền Kinh tế thị
trường nhiều thành phần, (3) tiến hành sự nghiệp cơng nghiệp hố,
hiện đại hố đất nước, (4) tiến hành đa dạng hoá. đa phương hoá các
mỗi quan hệ đối ngoại, (5) lấy giáo dục. đào tạo và khoa học, công

nghệ làm quốc sách hàng đầu. (6) gắn đổi mới kinh tế với đổi mới
21


chính trị, (7) kết hợp hài hồ giữa tăng trưởng kinh tế với thực hiện

các chính sách cơng bằng xã hội.
Mục tiên tổng quát của đất nước ta là từ nay đến khoảng nám
2020 14 can ban trở thành một nước cơng nghiệp có cơ sở vật chất kỹ

thuật hiện đại. cơ cấu kinh tế hợp lý, quan hệ sản xuất tiến bộ, phù
hợp với trình độ phát triển của lực lượng sản xuất, đời sống vật chất

và tình thần cao, quốc phòng. an ninh vững chắc, dân giàu, nước
mạnh. xã hội cơng bằng, van minh.
1.2.2. Khái niệm chính sách kinh tế- vũ hội theo nghĩa hẹp
Có rất nhiều khái niệm khác nhau về chính sách kinh tế - xã
hội (chính sách cơng).

1. "Định nghĩa một cách đơn giản, chính sách cơng là một hành
động

nào

đó mà

Nhà

nước

lựa chọn

thực hiện hoặc

hiện””', Ví dụ, quyết định của Hạ viện Mỹ

không

thực

tiến hành trợ giúp cho

doanh nghiệp của những người tàn tật hay quyết định của Tổng
thống Pháp không đưa quân tham gia lực lượng gìn giữ hồ bình tại
một nước Châu Phi đều được coi là những chính sách cơng.
2. "Chính sách cơng là phương thức hành động được Nhà nước

tuyêr bố và thực hiện nhằm giải quyết những vấn dé lip di lap lai".

Ví dụ, thực hiện mức thuế VAT bằng 0 đối với tất cả các mặt hàng
xuất khâu.

3. "Chính sách là những hành động của Nhà nước nhằm hướng

tới những mục tiêu của đất nước"”'. Với quan niệm này, chính sách
cơng là một bộ phận của chiến lược, bao gồm những giải pháp và công
cụ để thực hiện mục tiêu chiến lược.

'#* SĐD [33]
iti
SĐD [33]
*" SPD [6]
22


+. "Chính sách kinh tế - xã hội (chính sách công) là quyết sách

của Nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề chin mudi dat ra trong doi
sống kinh tế - xã hội cđa đất nước, thơng qua hoạt động thực thi của
các ngành. các cấp có liên quan trong bộ máy Nhà nước”.

5. "Chính sách là phương thức hành động của Nhà nước để tác

động tới kết quả của các sự kiện kinh tế - xã hội, bao gồm một tập
hợp

mục

tiêu của

Nhà

theo đuổi các mục tiêu đó

nước

và các phương

pháp

được

lựa chọn

để

dời

6. "Chính sách kinh tế - xã hội là tổng thể các quan điểm, các

chuẩn mực. các biện pháp và các thú thuật mà Nhà nước sử dụng để

tác động lên các đối tượng và khách thé quan lý
mục tiêu trong số những

nhàm đạt đến các

mục tiêu chiến lược chung của đất nước"”',

Từ những khái niệm trên đây có thế rút ra một số đặc trưng co
bản cúa các chính sách kinh tế - xã hội:

- Chính sách là tư tưởng điển hình về các kiểu can thiệp của
Nhà nước vào kinh tế thị trường. Ví dụ khi một người nghĩ về "chính

sách tín dụng cho nơng đân" thì sẽ gợi lên sự tưởng tượng về

can

thiệp của Nhã nước trong việc cung cấp tín dụng cho nơng dân. Nhà
nước làm việc đó nhằm thay thế hoặc điều chỉnh cách thức nơng đân
nhận tín dụng khi khơng có sự can thiệp nào của Nhà nước.
- Chính sách kinh tế - xã hội là hành động can thiệp của Nhà
nước nhằm giải quyết một hoặc một số vấn để chính sách chín muii.
Đó là những vấn đề lớn, có tầm ảnh hưởng rộng, mang tính bức xúc

trong đời sống xã hội Chẳng hạn, chính sách dân số và kế hoạch hố
gia đình được ban hành khi vấn đề dân số trở thành một nguy cơ đối
với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

‘ SpD (4]

' ' SBD [8]

'*' SÐD [2|

23


- Chỉnh

sách kinh tế - xã hội giải quyêt những

mục

tiêu bộ

phận. có thể mang tính dài hạn. trung hạn hoặc ngắn hạn, nhưng
phải hướng vào việc thực hiện những mục tiêu chung, mang tính tối
cao của đất nước.
- Chính sách kinh tế - xã hội không chỉ thể hiện kế hoạch của
các nhà hoạch định chính sách, mà cịn bao gồm những

hành vi thực

hiện những kế hoạch trên.

Chính sách kính tế - xã hội trước hết thể hiện kế hoạch của Nhà

nước nhằm thay đổi và phát triển một lĩnh vực nhất định. Song, nếu
chính sách chỉ là những kế hoạch. dù được ghi thành văn bản và được

cấp có thâm quyền thơng qua thì nó vẫn chưa phải là một chính sách.
Chính sách kinh tế - xã hội cịn phải bao gầm các hành vi thực hiện
những kế hoạch nót trên và đưa lại những kết quả thực tế.
sách là kế hoạch của những hành động thực tiễn.

Chỉnh

Nhiều người thường biểu chính sách kinh tế - xã hội một cách
đơn giản là những chú trương, chế độ

mà Nhà nước ban hành, điều

đó đúng nhưng chưa đủ. Nếu khơng có việc thực thi chính sách để
đạt được những kết quả nhất định thì những chú trương, chế độ đó

chỉ là những khẩu hiệu mà thơi.
- Chính sách kinh tế - xã hội được Nhà nước để ra nhằm phục
vụ lợi ích chung của nhiều người hoặc của xã hội. Thước đo chính để
đánh

giá, so sánh

và lựa chọn

chính

sách

phù

hợp

là lợi ích mang

tính xã hội mà chính sách đó đem lại. Đây cũng chính là lý do để các

chính sách kinh tế - xã hội được gọi là các chính sách cơng. Trong
thực tế có tình trạng

miột chính sách

đem lại lợi ích cho nhóm xã hội

này nhiều hơn nhóm xã hội khác, thậm chí có nhóm cịn bị thiệt thơi.
Khi đó chính sách kinh tế - xã hội phai đứng trên Jai ich cua đa số,
của xã hội để giải quyết vấn đề.

24


- Chính sách là một q rrình do nhiều người. nhiều tơ chức

tham gia. Trước hết. chính sách kinh tế - xã hội là sản phẩm của các
đương lơi chính trị đo Nhà nước, với tư cách là người tổ chức và quần

lý xà hội xây dựng và chịu trách nhiệm tổ chức thực thi. Nhưng q
trình chính sách khơng phải chỉ do các tổ chức công của Nhà nước

thực hiện. Ngày nay, trong q trình dân chủ hố chính sách. vai trị

của các tổ chức

ngồi Nhà

nước và đân chúng

ngày càng được nâng

cạo.
- Chính

sách kinh tế - xã hội có phạm

vì tác động rộng lớn.

Chính sách có thể tác động đến moi lĩnh vực của đời sống xã hội. thể
hiện sự cần thiêt của can thiệp Nhà nước trong các lĩnh vực đó.
Tóm

lại: chính sách binh

tế- và hội

là tổng thể các quan

điểm,

từ tưởng, các giải pháp uà công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác động
lên các chủ
thực hiện

thể bình
những

tế- xã hội

nhằm giải quyết vấn đề chính

mục tiêu nhất định theo định

hưởng mục

sách,

tiêu tổng

thé cua đất nước.
Trong giáo trình này chúng ta sẽ chỉ nghiên cứu các chính sách

kinh tế - xã hội với nội dung như là một cơng cụ quản lý của Nhà
nước. Các chính sách đó cịn được gọi là các chính sách cơng.

2. Hệ thống các chính sách kinh tế - xã hội
Các chính sách kính tế - xã hội là cơng cụ quản lý quan trọng
của Nhà nước đối với mọi lĩnh vực hoạt đọng của đời sống xã hội, do

đó chúng rất đa đạng. Có thể phân loại chính sách Kinh tế - xã hội
theo nhiều tiêu chí khác nhau.

2.1. Xét theo lĩnh vực tác động

Căn cứ vào lĩnh vực tác động, các chính sách kinh tế - xã hội có
thê được chia thành những nhóm chính sách sau:

2.1.1. Các chính sách kinh tế: là những chính sách điều tiết các mối
quan hệ kinh tế nhằm tạo ra động lực phát triển kinh tế. Các chính
25