Kỷ yếu hội thảo khoa học: Quyết định hành chính, hành vi hành chính - Những vấn đề lý luận và thực tiễn

<span class="text_page_counter">Trang 1</span><div class="page_container" data-page="1">

__ BỘTƯPHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NOI

KY YEU |

HỘI THẢO KHOA HỌC

| “QUYÉT ĐỊNH HANH CHÍNH, HANH VI HANH CHÍNH

NHỮNG VAN DE LÝ LUẬN VÀ THUC TIEN” NGÀY 27 THÁNG 05 NĂM 2014

TẠI TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐƠN VỊ TƠ CHỨC: KHOA HÀNH CHÍNH - NHÀ NƯỚC

_ HÀNỘI 2014 (S2

oF

</div><span class="text_page_counter">Trang 2</span><div class="page_container" data-page="2">

CHƯƠNG TRÌNH HỘI THẢO

“Quyết định hành Chính, hành vỉ hành chính — Những

vấn dé lý luận và thực tiễn"

Đại học Luật Hà Nội, ngày 27 tháng 5 năm 2014

8h00 — 8h10 KHAI MẠC HỘI THẢO

8h10 - 8h17 Quyết định hành chính thuộc phạm vi điều chỉnh của dự thảo luật _ <small>ban hành quyét định hành chính, 7S. Trdn Thị Hiền</small>

8h17 - 8h24 Bàn về khái niệm quyết định hành chính, 7S. Tran Thi Vượng 8h24 - 8h31 ˆ Bàn về quyết định hành chính và khiếu nại quyết định hành chính

<small>do cơ quan hành chính nhà nước có thâm qun ban hành. 75.</small>

<small>Hồng Quốc Hồng</small>

8h31 - 8h38 Tính hợp pháp và vấn đề hiệu lực của quyết định hành chính, 7%. <small>Nguyên Ngọc Bích</small>

8h38 - 8h45 Quyết định hành chính và tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của

quyết định hành chính, TAS. Ngơ Linh Ngọc

8h45-8h52 - Những khó khăn, hạn chế của việc quy định và bảo đảm quyền <small>khiêu kiện đơi với qut định hành chính quy phạm, 7S. Nguyễn</small>

<small>Mạnh Hùng</small>

8h52 - 9h00 Biện pháp xử lý quyết định hành chính quy phạm Ì khiếm khuyết,

Thế. Lại Thị Phương Thảo

9h00 - 9h07 Một số bất cập trong quy định quyết định hành chính quy phạm có

<small>hiệu lực từ ngày công bô hoặc ký ban hành, TAS. Nguyên ThuTrang</small>

9h07 — 10h00 THẢO LUẬN

10h00-10hl5 — Nghigiảilao

10h15 - 10h22 Bàn về tính hợp pháp của quyết định hành chính trong lĩnh vực đất <small>dai, TS. Nguyễn Thi Thủy</small>

10H22 - 10h29 Kiểm tra quyết định hành chính quy phạm trong quản lý hành <small>chính nhà nước, 7S. Ta Quang Ngọc</small>

TRUNG TÂM THONG TIN THU VIỆN]

TRƯỜNG ĐẠI HOC oy nn HA NOI

PHÒNG HOG .3

</div><span class="text_page_counter">Trang 3</span><div class="page_container" data-page="3">

Quyết định xử phạt vi phạm hành chính khơng hiển nhiên là một

loại quyết định hành chính, ThS. Phạm Vinh Hà

Một vai vấn đề về quyết định xử phạt trục xuất, ThS. Nguyễn Thu

<small>Trang, và Thế. Lại Thị Phương Thảo</small>

Thủ tục ban hành quyết định, thi hành quyết định áp dụng biện

pháp giáo dục tại xã, phường, thị trân theo quy định của pháp luật

<small>hiện hành, TAS. Lê Thị Thuy</small>

THẢO LUẬN

Quan niệm về ”tính đơn phương” của quyết định hành chính trong

luật hành chính của Cộng hòa Pháp và hệ quả pháp lý, 7% Tran

<small>Thị Kim Liêu.</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 4</span><div class="page_container" data-page="4">

MỤC LUC BÀI VIET

1, Quyết định hành chính thuộc phạm vi điều chỉnh của dự thảo luật ban hành quyết định hành chính. 7S. Trần Thị Hiền, Khoa Hành chính ~ Nhà nước,

<small>Đại học Luật Hà Nội.</small>

2. Bàn về khái niệm quyết định hành chính. TAS. Tran Thị Vuong, Khoa Hanh

3. Ban vé quyét dinh hanh chinh, thi hanh quyết định áp dụng biện pháp giáo

đục tại xã, phường, thị tran theo quy định của pháp luật hiện hành. 7%. Hoàng Quốc Hồng, Khoa Hành chính - Nhà nước, Đại học Luật Hà Nội.

4. Tinh hợp pháp và van dé hiệu lực của quyết định hành chính. 7S. M; ‘euyen

Ngọc Bich, Khoa Hành chính - Nhà nuéc, Dai học Luật Ha Nội. ²⁰

5, Quyết định hành chính và tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của quyết định

hành chính. 7Š. Ngơ Linh Ngọc, Khoa Hành chính — Nhà nước, Đại học

<small>Luật Hà Nội.</small>

6. Những khó khăn, hạn chế của việc quy định và bảo đảm quyền khiếu kiện

đơi với quyết định hành chính quy phạm. 7%. Nguyễn Mạnh Hùng, Khoa

Hành chính — Nhà nước, Đại học Luật Ha Nội.

7. Biện pháp xử lý quyết định hành chính quy phạm khiếm khuyết. TAS. Lại Thị

Phương Thảo, Khoa Hành chính ~ Nhà nước, Đại học Luật Hà Nội. ³⁴

8. Một số bất cập trong quy định quyết định hành chính quy phạm có hiệu lực

từ ngày công bố hoặc ký ban hành. ThS.Nguyén Thu Trang

⁴⁰

9. Bàn về tính hợp pháp của quyết định hành chính trong lĩnh vực đất dai. 7⁄5.

Nguyễn Thị Thuỷ, Khoa Hành chỉnh - Nhà nước, Đại học Luật Hà Nội. ⁴⁶

10. Kiểm tra quyết định hành chính quy phạm trong hoạt động quản lý hành

chính nhà nước. 7S Ta Quang Ngọc, Khoa Hành chính — Nhà nước, Đại học <small>Luật Hà Nội.</small>

11. Một số van đề cơ bản về quyết định xử phat vi phạm hành chính. 7%. Bui Thi

Đào, Khoa Hành chính — Nhà nước, Đại học Luật Hà Nội. ⁶²

12. Quyết định xử phạt vi phạm hành chính khơng hiển nhiên là một loại quyết

định hành chính, Ths. Pham Vinh Hà, Khoa Hành chính - Nhà nước, Đại

<small>—học Luật Hà Nội.</small>

\3.]Một vài van đề về quyết định xử phạt trục xuất. ThS. Nguyễn Thu Trang ~

“ThS. Lại Thị Phương Thảo, Khoa Hành chỉnh - Nhà nước, Đại học Luậi Hà

14.Thủ tục ban hành quyết định, thi hành quyết định áp dụng biện pháp giáo dục

₈₆

</div><span class="text_page_counter">Trang 5</span><div class="page_container" data-page="5">

tại xã, phường, thị tran theo quy định của pháp luật hiện hành. ThS. Lê Thi

Thuy, Khoa Hành chính — Nhà nước, Dai học Luật Hà Nội.

15. Quan niệm về “tính đơn phương” của quyét định hành chính trong luật hành chính của cộng hồ Pháp và hệ quả pháp ly. 7S. 7 ran Thi Kim Liễu, Phòng Hành chính, Trường Đại hoc Luật Hà Nội.

<small>93</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 6</span><div class="page_container" data-page="6">

QUYÉT ĐỊNH HANH CHÍNH THUỘC PHAM VI DIEU CHỈNH CUA DỰ THẢO LUẬT BAN HÀNH QUYÉT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

<small>TS. Tran Thị Hiên</small>

<small>Trường Dai học Luật Hà Nội</small>

Đáp ứng yêu cầu về tính cần thiết xây dựng Dự án Luật Ban hành quyết định

hành chính đã được Quốc hội đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm

kỳ XIII (năm 2011 — 2016) của Quốc hội. Bài viết này, bàn đến một số nội dung về

quyết định hành chính trong khoa học pháp lí, phục vụ cho việc xác định quyết định

hành chính thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Ban hành quyết định hành chính.

Quyết định hành chính có khả năng tác động mạnh mé đến phát triển kinh tế, xã

hội của đất nước. Song, quyết định hành chính cũng tiêm 4n khả năng tác động tiêu

cực đến sự phát triển mọi mặt của đời sống xã hội, tiềm ân nguy cơ xâm hại đến lợi ích hợp pháp của mọi thành viên trong xã hội. Quan điểm phải có Luật chuyên biệt để điều chỉnh hoạt động ban hành quyết định hành chính là đúng dan. Hiện nay, có nhiều quan niệm khác nhau về quyết định hành chính được thể hiện trong các sách báo pháp

<small>li, trong giáo trình Luật hành chính của các sở đạo tạo luật. Tuy có cách thức định</small>

nghĩa khác nhau về quyết định hành chính, nhưng nhìn chung các quan niệm đó đều

thống nhất cho rằng quyết định hành chính là một loại quyết định pháp luật, thê hiện

quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp, do chủ thể quản lí hành chính nhà nước <small>ban hành.</small>

Ở mức độ chung nhất, có thể hiểu khái qt về quyết định hành chính như sau: Quyết định hành chính là quyết định pháp luật do các chủ thể quản lí hành chính nhà nước ban hành theo trình tự, hình thức do pháp luật quy định, nhằm ưa ra những chu trương, biện pháp quan lí hoặc đặt ra các quy tắc xử sự, các mệnh lệnh pháp luật để giải quyết công việc cụ thé phát sinh trong quản lý hành chính nhà nước

Tuy nhiên, khái niệm quyết định hành chính thuộc phạm vi đối tượng điều chỉnh của Luật Ban hành quyết định hành chính cần được xác định cụ thể và rất rõ ràng về

các dấu hiệu cơ bản dé có thể nhận diện được quyết định hành chính. Các dấu hiệu co

bản này gồm: hình thức biéu hiện; chủ thé ban hành; tinh chất pháp lí; loại quyết định

<small>hành chính</small>

I. Về hình thức biểu hiện của quyết định hành chính

Hiểu theo nghĩa phổ thơng, quyết định là “định ra, dé ra và dirt khốt phải thực

”! thì quyết định hành chính có thể được biểu hiện dưới hình thức ngơn ngữ viết

tức là bằng hình thức văn bản hoặc thể hiện bằng các hình thức khác như: lời nói, dấu hiệu, kí hiệu. Quan niệm về hình thức quyết định hành chính được thé hiện dưới dang

văn bản hoặc bằng các hình thức khác khơng phái là văn bản, xuất phát từ bản tinh <small>hiện</small>

<small>! Từ điển tiếng Việt, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội 1998</small>

<small>1</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 7</span><div class="page_container" data-page="7">

năng động của quyền hành pháp. Hoạt động quản lí hành chính là hoạt động mang tính

chấp hành pháp luật và tổ chức điều hành thực hiện pháp luật nên những việc cần được

giải quyết bằng các quyết định hành chính là vơ-ềng-nhiệu, xuất tn “ff thường xun, liên tục. Do đó, qu ết định hanh chính được thể hiện bằng nhiều hình-thứe-khác nhau,

đáp ứng tính mềm ais Thiet Cua hoat déng hanh chinh. Quyết định hành định thé

hién bằng và vần bản được sử dựng trong ñiRững trường, hợp cần thiết phải thé hiện rõ nét

tính quyền lực nhà nước, làm cơ sở pháp lí để xác định các quyên và nghĩa vụ pháp lí của các chủ thé trong quan hệ quản lí hành chính. Đặc biệt, hình thức quyết định hành

chính bằng văn bản được sử dụng trong những trường hợp cần duy trì hiệu lực của

quyết định trong thời gian dài hoặc việc tổ chức thực hiện quyết định hành chính cần

có nhiều điều kiện đảm bảo. Tuy nhiên, Quyết định hành chính bằng hình thức văn bản

địi hỏi phải được ban hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ, phải có cơ chế kiểm sốt

tính đúng đắn và tính có cơ sở của quyết định-hành-chính. Ở khía cạnh nhất định, hình

thức quyết định hành chính bằng văn bán khó đáp ứng tính nhanh nhạy, linh hoạt của hoạt động hành chính. Ngược lại, quyé m Thanirchinh có hình thức là các mệnh lệnh

bắt buộc được thê hiện bằng ngơn ngữ ndi, kí hiệu, dấu hiệu lại được thực hiện thường

xuyên trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật, đáp ứng tính kịp thời, linh hoạt,

nhanh chóng của hoạt động hành chính.

Mỗi hình thức thể hiện của quyết định hành chính đều có những điểm tích cực và hạn chế nhất định. Tuy nhiên, quyết định hành chính với tính cách là quyết định pháp

luật thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Ban hành quyết định hành chính, thì nên giới

hạn về hình thức là quyết định thể hiện bằng văn bản, bởi những lí do chủ yếu như sau: Thứ nhất: Pháp luật Việt Nam là hệ thống pháp luật thành văn. Quyết định hành

chính là một dang quyết định pháp luật, mang tính quyền lực nhà nước trong lĩnh vực

hành pháp, có tính bắt buộc thi hành đối với các đối tượng liên quan, là căn cứ pháp lí

để phát sinh nhiều quyền và nghĩa vụ khác của chủ thé trong hoạt động hành chính. Ở

khía cạnh này, việc giới hạn quyết định hành chính phải được thể hiện bằng hình thức

văn bản là hợp lí. Thực tiễn pháp luật của nước ta trong những năm gần đây, khi có

những qui định liên quan đến việc cần phải xác định quyết định hành chính (Ví dụ,

Luật Khiếu nại năm 2011 ”, Luật Tó tụng hành chính năm 20103) thì pháp luật cũng

giới hạn quyết định hành chỉnh phải thể hiện bằng hình thức văn bản. !

.Thứ hai: Quan lí hành chính là một quá trình gồm nhiều khâu, nhiều bước thực hiện thơng qua nhiều hoạt động hành chính diễn ra liên tiếp và được thể hiện thơng

qua nhiều hình thức quản lí khác nhau. Như, hình thức ban hành văn bản qui phạm

pháp luật, ban hành văn bản áp dụng pháp luật, hình thức tổ chức trực tiếp, hình thức thực hiện các tác động có yếu tổ k khoa học kĩ thuật... Trong đó hình thức quản lí bằng

<small>? Điều 2 Luật Khiếu nại nam 2011 qui định “ Quyết định hành chính là văn ban do cơ quan hành chính nhà nước</small> hoặc người có thâm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết, định về một van dé cụ thé

<small>trong quản lí hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thế"</small>

? Điều 3 Luật tơ tụng hành chính năm 2010 “ Quyết định hành chính là văn bên do cơ quan hành chính nhà nước,

cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về một vẫn dé cụ thé trong quan lí hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thé”

</div><span class="text_page_counter">Trang 8</span><div class="page_container" data-page="8">

việc ban hành các văn bản pháp luật (bao gồm cả văn bản qui pham và văn bản áp

dung) là hình thức quản lí cơ bản, thé hiện rõ nét tính quyền lực nhà nước. Ở mức độ

nhất định, có thể xem các hình thức hình thức tơ chức trực tiếp, hình thức thực hiện

<small>các tác động mang tính nghiệp vụ, khoa học kĩ thuật là các tác động quản lí có tính</small>

chất hỗ trợ, đảm bảo cho việc ban hành và thực hiện các quyết định hành chính văn <small>bản.</small>

Thứ ba: Việc giới hạn quyết định hành chính thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Ban hành quyết định hành chính chỉ gồm các quyết định được thé hiện bằng văn ban sẽ đem lại tính khả thi cho các qui định của phap luật về việc kiểm sốt tính hợp pháp,

hợp lí của quyết định hành chính hay các qui định về điều kiện đảm bảo quyết định

không bị vô hiệu hoặc các qui định về việc kiểm soát, sửa chữa khiếm khuyết của quyết định hành chính. Có thể nói, quyết định hành chính thê hiện khơng bằng hình

thức văn bản có ý nghĩa nhiều trong khoa học quản lí hơn là ở góc độ pháp lí. 2. Chủ thể ban hành quyết định hành chính

Về cơ bản, quyền lực nhà nước được tổ chức thực hiện trên ba lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo đó, quyết định pháp luật cũng được xác định có ba loại tương ứng là quyết định lập pháp, quyết định tư pháp và quyết định hành pháp. Mỗi loại quyết định pháp luật sẽ chủ yếu do cơ quan được giao chức năng thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp ban hành. Đối với quyết định lập pháp, duy nhất cơ quan có thầm quyên ban hành là Quốc Hội ~ cơ quan có chức năng lập pháp. Trong một số trường hợp cụ thể, Uy ban Thường vụ Quốc hội — cơ quan Thường trực của Quốc hội được ủy quyền ban hành quyết định lập pháp với hình thức văn bản Pháp lệnh. Quyết định tư pháp là các quyết định có tính chất bảo vệ pháp luật, được ban hành theo thủ tục tố tụng, do Tòa án, Viện Kiểm sát, cơ quan điều tra và các cá nhân có thấm quyền tiến hành các hoạt động tố tụng ban hành. Quyết định hành chính do các cơ quan, cá nhân được nhân danh nhà nước thực hiện quyền hành pháp ban hành, mà chủ yếu là hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, đứng đầu là Chính phủ.

Chủ thể có thâm quyền ban hành quyết định hành chính là một dấu hiệu quan trọng để xác định một quyết định pháp luật là quyết định hành chính. Tuy nhiên, nếu xác định chủ thể có thâm quyền ban hành quyết định hành chính theo cách liệt kê tên <small>các cơ quan, cá nhân, tổ chức mà không gắn với hoạt động quản lí hành chính thìkhơng chính xác. Bởi, theo cách liệt kê sẽ ln có nguy cơ rơi vào tình trạng vừa thiếuvừa thừa, vì ngồi cơ quan hành chính là cơ quan có chức năng quản lí hành chính nhà</small> nước thì các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước hoặc các cá nhân, tô chức cũng có thể thực hiện những hoạt động hành chính trong những trường bợp nhất định.

Với những lí do phân tích trên đây, thiết nghĩ, Luật Ban hành quyết định hành chính nên xác định chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính theo cách liệt kê mở và gắn liền với việc thực hiện hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Đây cũng là cách đã được sử dụng trong Luật Tố tụng hành chính năm 2010. Tuy nhiên

theo cách này, để rõ ràng thì Luật cũng nên giải thích về khái niệm quản lí hành chính

<small>nhà nước theo hướng bao gồm những hoạt động nhằm thực thi quyền lực nhà nướctrong lĩnh vực hành pháp. :</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 9</span><div class="page_container" data-page="9">

3. Phân loại quyết định hành chính

Bản thân quyền hành pháp được hiểu là quyền tổ chức thực hiện pháp luật mang

bản tính là chấp hành — điều hành. Theo đó, nội dung quyền hành pháp bao gồm quyền

xác định chính sách, mục tiêu, định hướng cho hoạt động của hệ thống quản lí; quyền

lập qui tức là quyền căn cứ vào luật để ban hành các văn bản qui phạm pháp luật có tính dưới luật để điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong q trình quản lí

hành chính nhà nước và quyền hành chính tức là quyền căn cứ vào pháp luật để điều hành và giải quyết các việc cụ thé nhằm tổ chức đời sống cộng đồng. Quyết định hành chính là hình thức thực hiện quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp. Do đó, néu

dựa vào nội dung của quyền hành pháp thì có thé chia quyết định hành chính thành ba

loại, gồm: Quyết định hành chính chủ đạo, quyết định hành chính qui phạm và quyết

định hành chính cá biệt (quyết định hành chính áp dụng).

Quyết định hành chính chủ đạo là loại quyết định có nội dung xác định các

nguyên tắc căn bản, những chủ trương, chính sách lớn có tính định hướng cho hoạt

động quản lí hành chính nhà nước trên các lĩnh vực hoặc trong những giai đoạn nhất định của quá trình phát triển xã hội hoặc đưa ra những giải pháp phát triển của từng vùng lãnh thổ. Khả năng tác động của các quyết định hành chính chủ đạo đến đời sống xã hội là rất lớn, thường có hiệu lực trong một thời gian dài. Tuy nhiên, quyết định

hành chính chủ đạo khơng xác định các qui tắc xử xự khn mẫu của hành vi. Có

nghĩa, nội dung của quyết định hành chính chủ đạo khơng chứa đựng các qui phạm

pháp luật để diều chỉnh các quan hệ xã hội. Mặt khác, nội dung quyết định hành chính

chủ đạo cũng khơng phải là các mệnh lệnh pháp luật bắt buộc, nhằm giải quyết một

việc cụ thể, trong những trường hợp xác định. Quyết định hành chính chủ đạo được giới hạn trong phạm vi của quyền hành pháp, không thể trái với các quyết định lập pháp và phải phù hợp với định hướng phát triển chung của đất nước được thể hiện

trong các Nghị quyết của Đảng cam quyên. l Quyết định hành chính qui phạm là loại quyết định hành chính có nội dung là các

quibhạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ quản lí hành chính nhà nước, do chủ thé

quản lí hành chính ban hành. Quyết định hành chính qui phạm ln có tính dưới luật.

Tính dưới luật của quyết định hành chính qui phạm thê hiện ở khía cạnh cấp độ hiệu

lực pháp lí, tên của văn bản và nội dung những vấn đề được qui định trong quyết định hành chính qui phạm. Cụ thé, quyét định hành chính qui phạm được ban hành nhằm đề

chỉ tiết hóa, cụ thể hóa các quyết định lập pháp, đảm báo thi hành quyết định lập pháp

một cách phù hợp nhất trong lĩnh vực quản lí hành chính. Đương nhiên, nội dung của

quyết định hành chính qui phạm khơng được trái với nội dung của các quyết định lập

pháp. Thực tế quản lí nhà nước cho thấy, khơng thé thiêu loại quyết định "hành chính

qui phạm trong việc triển khai thực hiện quyển hành pháp. Bởi lẽ, dù muốn hay không, các quyết định lập pháp cũng cần phải giữ được tính ôn định tương đối. Do đó, các văn

bản Luật của cơ quan lập pháp không thể qui định quá chỉ tiết mà cần có tính khái qt cao. Trong khi, các quan hệ xã hội lại luôn biến đổi không ngừng đặc biệt là trong lĩnh

vue quan lí hành chính. Điều nay, mang đến tính khách quan cho việc thừa nhận loại

</div><span class="text_page_counter">Trang 10</span><div class="page_container" data-page="10">

quyết định hành chính qui phạm, cũng như thừa nhận quyển lập qui là một nội dung

của quyền hành pháp.

Quyết định hành chính cá biệt (quyết định hành chính áp dụng) là loại quyết định

hành chính chứa đựng các mệnh lệnh pháp luật cụ thể, được ban hành thường xuyên

để giải quyết các việc cụ thể phát sinh trong q trình quản lí hành chính nhà nước.

Quyết định hành chính cá biệt có vai trị hiện thực hóa các quyết định lập pháp và các quyết định hành chính qui phạm. Ở góc độ này, quyết định hành chính cá biệt được

ban hành biểu hiện sự ton tại và xác định giá trị thực tế của các văn ban qui phạm pháp

Tóm lại, sự ton tại của cả ba loại quyết định hành chính nêu trên là do nhu cầu của bản thân hoạt động hành pháp. Nếu thiếu đi bất kì loại quyết định nào thì đều dẫn

đến khả năng hoạt động kém hiệu quả của bộ máy hành chính do thiếu hụt phương thức thực hiện quyền hành pháp. Sự phân chia quyết định hành chính thành quyết định

hành chính chủ đạo, quyết định hành chính qui phạm, quyết định hành chính cá biệt

thé hiện vai trò của mỗi loại quyết định hành chính trong việc thực hiện quyền hành

pháp để quản lí xã hội. Sự phân chia đó là cơ sở để xác định thâm quyền ban hành

quyết định hành chính đảm bảo phù hợp với địa vị pháp lí của từng chủ thể quản lí đồng thời có ý nghĩa cho việc xác định trình tự, thủ tục để ban hành từng loại quyết <small>định hành chính.</small>

Việc xác định quyết định hành chính loại nào thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật

Ban hành quyết định hành chính cũng nên cân nhắc đến tính thống nhất và tính đồng bộ của hệ thống pháp luật. Hiện nay, qui trình thủ tục ban hành quyết định hành chính <small>qui phạm đã được xác định trong Luật Ban hành văn van qui phạm pháp luật năm</small> 2008 và Luật Ban hành văn bản qui phạm của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân

các cấp. Thiết nghĩ, Luật Ban hành quyết định hành chính nên xác định quyết định

hành chính chủ đạo và quyết định hành chính cá biệt thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật. Nếu chỉ xác định quyết định hành chính cá biệt thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật thì sẽ có một loại quyết định hành chính bị bỏ ngỏ, khơng chịu sự ràng buộc, kiểm sốt của bat kì văn bản pháp luật hào về qui trình, thủ tục ban hành, trong khi sự tổn tại của loại quyết định hành chính này là khơng thể chối bỏ và có khả năng tác động mạnh mẽ đến phát triển xã hội

4. Phân biệt quyết định hành chính với một số văn bản hành chính có tính

<small>nghiệp vụ.</small>

Hiệu quả quản lí hành chính nhà nước phụ thuộc rất nhiều vào hoạt động ban hành các quyết định hành chính. Bởi, ban hành quyết định hành chính là hình thức quản lí chủ yếu và thể hiện rõ nét nhất tính quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành

pháp. Khi xác định quyết định hành thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Ban hành

quyết định hành chính, một vấn đề đặc biệt quan trọng là cần phân biệt quyết định

hành chính với một số văn bản mang tính nghiệp vụ được sử dụng trong hoạt động

quản lí hành chính, như: tờ trình, cơng văn, thơng báo, biên bản, giấy mời... Tùy theo

từng hoạt động chuyên môn cụ thé ma các văn bản này có tên gọi khác nhau. Sự khác <small>5</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 11</span><div class="page_container" data-page="11">

biệt căn bản giữa quyết định hành chính với các văn bản nghiệp vụ hành chính là tính

quyền lực nhà nước. Quyết định hành chính có tính quyền lực nhà nước nên quyết

định hành chính là quyết định pháp luật là cơ sở phát sinh, thay đổi các quyền, nghĩa vụ của các chủ thể. Văn bản nghiệp vụ hành chính được sử dụng trong: quá trình tác nghiệp nhằm hỗ trợ thực hiện hoạt động quản lí, khơng mang tính quyền lục nhà nước, nội dung chủ yếu mang tính thơng tin. Tuy khơng mang tính quyền lực nhà nước nhưng các văn bản mang tính nghiệp vụ hành chính cũng có giá trị pháp lí nhất định. Trong một số trường hợp, việc ban hành các văn bản này được xem là thực hiện các bước bắt buộc của một thủ tục hành chính cụ thé dé ban hành quyết định hành chính.

Trên cơ sở phân tích trên đây về hình thức, đặc tính quyền lực, về chủ thé ban hành và về việc phân loại quyết định hành chính, chúng tơi kiến nghị, nên xác định

khái niệm quyết định hành chính thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Ban hành quyết

<small>định hành chính như sau:</small>

Quyết định hành chính là văn bản, do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, rổ

chức khác hoặc người có thẩm quyên trong các cơ quan đó ban hành dé dua ra những chủ trương, biện pháp quản lí hoặc dé giải quyết một vấn dé cụ thé trong quản lý hành chính nhà nước, đối với một hoặc một số đối tuong cụ thể.

</div><span class="text_page_counter">Trang 12</span><div class="page_container" data-page="12">

BAN VE KHÁI NIỆM QUYET ĐỊNH HANH CHÍNH

ThS. Trần Thị Vượng <small>Khoa Hành chính Nhà nước</small>

I.Một số quan niệm về quyết định hành chính

Quyết định hành chính là một thuật ngữ được sử dụng rất phổ biến trong cuộc

sống hàng ngày và đặc biệt là trong hoạt động quản lí nhà nước. Tuy nhiên, hiện nay

khái niệm và nội hàm của thuật ngữ này chưa được hiểu thống nhất cả dưới góc độ lí

luận và qui định của pháp luật.

Dưới góc độ lí luận, khái niệm quyết định hành chính được tiếp cận theo nhiều cách khác nhau. Trên cơ sở định nghĩa từ "quyết định" là "định ra, dé ra và đứt khoát phải làm", Từ điển Giải thích thuật ngữ luật học đưa ra cách hiểu về "quyết định hành chính " là "Kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của co quan nhà

nước có thắm quyên, những người có chúc vụ, các tổ chức và cá nhân được Nhà nước trao quyên , được thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình <small>thức do pháp luật qui định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lí hành chính trong</small>

lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ trách"), Quan điểm này được đa số các nhà

<small>khoa học thừa nhận. Bởi lẽ xét dưới góc độ lí luận, quản lí nhà nước là sự tác động của</small> các chủ thể mang quyền lực nhà nước tới các đối tượng quản lí nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của Nhà nước. Về nguyên tắc, quản lí nhà nước được thực hiện bởi bộ máy nhà nước trên tất cả các lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp. Theo nghĩa rộng, quản lí nhà nước được thực hiện bởi tất cả các tổ chức hay cá nhân

mang quyền lực nhà nước trong quá trình tác động tới đối tượng quản lí, bao gồm: cơ

quan nhà nước, tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền thực hiện hoạt động <small>quản lí nhà nước. Quản lí hành chính nhà nước là một hình thức hoạt động của Nhà</small> nước được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi các cơ quan hành chính nhà nước. Quản

lí hành chính nhà nước được tiến hành thơng qua các hình thức chủ yếu là ban hành

văn bản (quyết định hành chính) và thực hiện hành vi hành chính. Nhưng hiểu theo <small>nghĩa rộng như trên, Giáo trình Luật hành chính Việt Nam của Trường Đại học luật Ha</small> Nội cũng chỉ rõ "Chủ thé của quản lí hành chính nhà nước là các cơ quan nhà nước

(chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước), các cán bộ nhà nước có thẩm quyển,

các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền quản lí hành chính nhà nước trong một số trường hợp cụ thé", Như vậy, cũng có thể hiểu chủ thể có thấm quyền ban

hành quyết định hành chính là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có

chức vụ, các tổ chức và cá nhân được Nhà nước trao quyên thục hiện nhiệm vu quản lí hành chính trong lĩnh vực hoặc van dé được phân công phụ trách .

— Tuy nhiên, để phù hợp với đối tượng nghiên cứu của môn học, trong Chương

VI "Quyết định hành chính" Giáo trình này cũng giới hạn rõ: "quyết định hành chính

được để cập trong Chương này là những quyết định của các chủ thể trong hệ thống cơ

<small>ry điển Tiếng Việt thông dụng - Nguyễn Như Y (chủ biên) - Nxb Giáo dục , 1998 - Tr,630</small>

<small>Ty điển Giải thích thuật ngữ luật học - Trường Đại học Luật Hà Nội - Nxb Công an nhân dân , 1999 - Tr.102</small>

<small>0) và) Giáo trình Luật hành chính Việt Nam Trường Đại học Luật Hà Nội Nxb Công an nhân dân , 2012 </small>

<small>-Tr.l4, Tr.171, Tr.172</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 13</span><div class="page_container" data-page="13">

quan hành chính nhà nước khi thực hiện quyền lực nhà nước để quản lí: các lĩnh vực của đời sống xã hội", Theo đó, Giáo trình này đưa ra định nghĩa "Quyết định hành

chính là mét dang của quyết định pháp luật, nó là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực của Nhà nước thông qua những hành vi của các chủ thé được thực hiện quyên hành

pháp trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước tiễn hành theo một trình tu dưới những hình thức nhất định theo qui định của pháp luậi, nhằm đưa ra những chủ

trương, biện pháp, đặt ra các qui tẮc xử sự hoặc áp dụng những qui tắc đó giải quyết

một cơng việc cụ thể trong đời sống xã hội nhằm thực hiện chức năng quản li hành

chính nhà nước"), Như vậy, chỉ xét ở đấu hiệu chủ thể ban hành, định nghĩa này đã

có sự khác biệt so với cách giải thích về quyết định hành chính mà Từ điển Giải thích

thuật ngữ luật học đã nêu. Cũng từ cách hiểu này, quyết định hành chính được chia

thành chính thành ba nhóm?: quyết định chủ đạo, quyết định qui phạm, quyết định cá

Nhưng có quan điểm khác lại cho rằng quyết định hành chính là “mệnh lệnh

điều hành của các chủ thé quan lý hành chính Nhà nước, được thơng qua theo một thé thức, trình tự nhất định nhằm thực hiện một mục đích hay một công việc cụ thé” hay

“là biện pháp giải quyết cơng việc của chủ thể quản lý hành chính trước một tình

huống đang đặt ra, là sự phản ứng của chủ thể quản lý hành chính nhà nước trước một

tình huống địi hỏi phải có sự giải quyết của Nhà nước theo thẩm quyền to luật

định"... ?). Theo cách hiểu này, quyết định hành chính chỉ là các quyết định cá biệt. Dưới góc độ pháp lí, hai văn bản pháp lí cao nhất ở Việt Nam hiện nay là Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và Luật Khiếu nại năm 2011 cũng đưa ra các định nghĩa

không hoàn toàn thống nhất về khái niệm quyết định hành chính. Luật Tố tụng hành

chính năm 2010 giải thích " Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính

nhà nước, cơ quan, tơ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các co quan, to

chức đó ban hành, quyết định về một vấn dé cụ thé trong hoạt động quản lý hành

chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thé". Với định

nghĩa này, quyết định hành chính khơng chỉ được ban hành bởi cơ quan hành chính

nhà nước hay người có thâm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước mà có thé bởi bất ky cơ quan, tổ chức nào khác chi cần quyết định đó giải quyết một vấn đề cụ thể

trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Trong khi đó, Luật Khiếu nại năm 2011 lại qui định " Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc

người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một van đề cụ thé trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được dp dụng một lần

<small>É) Giáo trình Luật hành eth Việt Nam - Tr lúc Đại học Luật Hà Nội - - Nxb Công an nhân dân, 2012 - Tr.174</small>

ie ThS. Trần Văn Long - "Một s số vấn đề về công khai minh bach trong ban hành quyết định hành chính" - Xem

<small>nguồn: </small>

<small>® Xem: Khoan 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2010</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 14</span><div class="page_container" data-page="14">

đổi với một hoặc một số đối lượng cụ thể", Được ban hành và có hiệu lực sau Luat Tố tụng hành chính nhưng khái niệm quyết định hành chính (là đối tượng bị khiếu nại) theo qui định của Luật Khiếu nại lại không thống nhất với Luật Tổ tụng hành chính. Theo đó, quyết định hành chính (là đối tượng bị khiếu nại) chỉ là những quyết

định cá biệt do cơ quan*Hanh chính nha nước høặc người có thâm quyền trong co quan

hành chínlrTiiã nước ban hành mà không thé là các quyết đỉnh được ban hành bởi các

chủ thé khác nữ cơ quan Tập pháp, tư pháp, các to chữc chính trị - xã hội đưặe các tổ

chức dịch vụ cơng được Nha nước ủy quyên thực hiện nhiệm vụ của nhà nước. Như

vậy, mặc đừ quyết định hành chính theo cách hiệu của hai Luật này đều có các điểm

tương đồng (là quyết định được thể hiện dưới hình thức bằng văn bản; quyết định về

một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lí hành chính; có hiệu lực áp dụng một lần đối

với một hoặc một số đối tượng cụ thé), tuy nhiên sự "vênh nhau" về chủ thé ban hành quyết định hành chính giữa hai Luật đã tạo ra sự không thống nhất trong cách hiểu và ảnh hưởng đến tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Mặt khác, việc qui định về hình thức văn bản của quyết định hành chính khơng cụ thể, rõ ràng cũng tạo nên nhiều cách hiéu khác nhau. Có ý kiến cho rằng quyết định hành chính chỉ được thé hiện dưới hình thức quyết định. Cũng có ý kiến cho rằng, quyết định hành chính được thé hiện dưới hình thức quyết định và văn bản đưới hình thức khác như kết luận, công văn, thông báo... được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thé trong hoạt động quan lí hành chính. Theo đó, các văn bản này nếu có nội dung chứa đựng mệnh lệnh hành chính hoặc những ý kiến chỉ đạo của cơ quan hành chính có ảnh hưởng trực tiếp tới quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức , như thông báo chấp thuận hoặc không chấp thuận cho hoạt động của một tổ chức; thông báo kết luận của Chủ

tịch Ủy ban nhân dân về đồng ý hoặc không đồng ý cho thực hiện một hoạt động cụ

thể của tổ chức, cá nhân... đều được coi là quyết định hành chính. Từ cách hiểu rất khác nhau nảy dẫn đến việc áp dụng pháp luật không thống nhất, người dân gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc trong việc xác định loại văn bản nào của cơ quan nhà nước thì mình được quyền khiếu nại. Tương tự, từ khái niệm quyết định hành chính của Luật Tố tụng hành chính cũng nay sinh nhiều quan điểm khác nhau trên thực tế. Đó là: quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính là quyết định hành chính giải quyết lần đầu hay bao gồm cả các quyết định giải quyết khiếu nại có sửa đối, bổ sung hoặc hủy bỏ một phan hay tồn bộ quyết định hành chính bị Khiérkiện-Nhằm lam rõ những van dé này, Hội đồng Tham phán Tịa áq-nhâm-dâm- tối cđõ đã ban hành Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày

29/7/2011 xác định: "Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định

hoặc dưới hình thức khác như thông Bão, kết luận, công văn do co quan hành chính

nhà nước, cơ quan, tơ chức khác hoặc người có thẫm quyền trong các cơ quan, t6 chức đó ban-hànircó chữa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần

đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm

<small>) Xem: Khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 15</span><div class="page_container" data-page="15">

phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền

của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bố Sung, cung cấp hỗ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thê theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức dé)..." . Cũng x theo qui định của Nghị quyé nay thì khái niệm

quyết định hành chính của Luật Tố tụng hành chính bao gồm & q69\ Jịnh giải quyết

khiếu nại.

Bên cạnh đó, Dự án Luật Ban hành quyết định bành chính đang trong quá trình

soạn thảo cũng dự kiến đưa ra một định nghĩa mới về quyết định hành chính chắc chắn sẽ khơng hồn tồn thống nhất với cách hiểu của Luật Tế tụng hành chính và Luật Khiếu nại. Nhu vậy sẽ dẫn đến sự "sia tăng" một cách hiểu khác về một khái niệm

vốn đã tổn tại nhiều cách hiểu khơng thống nhất ,

Có thể nhận thấy, giữa lí luận về quyết định hành chính và các qui định của

pháp luật thục định, giữa các qui định của pháp luật thực định về khái niệm quyết định

hành chính cũng có nhiều điểm khác biệt, có sự thiếu thống nhất trong cách hiểu và

cách xác định các loại quyết định hành chính, chủ thé có thẩm quyền ban hành quyết

<small>định hành chính. Ngun nhân của tình trạng này là do "trong mỗi lĩnh vực, phụ thuộc</small>

vào phạm vi điều chỉnh, mục đích và nội dụng điều chỉnh để xác định, giới hạn khái niệm, phân loại quyết định hành chính khác nhau, phù hợp với lĩnh vực đó"), Mặc dù vậy, việc tồn tại nhiều cách hiểu khác nhau này gây khó khăn khơng nhỏ trong việc áp dụng pháp luật, ảnh hưởng đến quyên và lợi ích hợp pháp của cơng dân.

LU. Đơi điều kiến nghị

Việc hồn thiện khái niệm quyết định hành chính theo hướng thống nhất và khoa học trong bối cảnh hiện nay là một yêu cầu cần thiết của pháp luật. Điều này sẽ tránh được những cách hiểu khác nhau về cùng một thuật ngữ pháp lí, mặt khác sẽ

tránh được những vướng mắc khi xác định những loại quyết định hành chính là đối

tượng điều chỉnh trong các luật chuyên ngành có liên quan như Luật Tố tụng hành

chính, Luật khiếu nại ... đã phân tích ở trên. Mặt khác, một khái niệm quyết định hành chính được xây dựng hồn thiện sẽ là cơ sở để đánh giá tính hợp pháp của quyết định

hành chính được cụ thê, rõ ràng.

Và vẫn đề này, người viết xin mạnh dạn nêu ra quan điểm cá nhân nhw sau:

Thứ nhất, về nguyên tắc, cần phải xây dựng một định nghĩa chung về quyết <small>định hành chính.</small>

Như phan trên đã phân tích, xuất phát từ đối tượng, phạm vi điều chỉnh và mục

đích ban hành khác nhau nên khái niệm quyết định hành chính trong các văn bản pháp luật hiện hành được định nghĩa khác nhau. Điều này cần được giải quyết bằng việc đưa

<small>{) Xem: Khoản 1 Điều 1 Nghị quyết số 02/201 1/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Tham phán Tòa ánnhân đân tối cao H ướng dẫn thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính</small>

<small>€) Theo Định hướng cơ bản xây dựng Luật Ban hành quyết định hành chính (Ban soạn thảo - Bộ Tư pháp), kháiniệm "quyết định hành chính" trong Luật này sẽ được xây dựng trên cơ sở 04 tiêu chí: quyết định hành chỉnh</small>

<small>phải mang tính quyền lực cơng; phải tạo ra quyền/nghĩa vụ pháp lí cho cá nhân, tổ chức, được nhà nưc[s đảmbảo thực hiện; phải tác động trực tiếp tới một hoặc một nhóm đối tượng xác định có liên quan; phải tác động ra</small>

<small>bên ngoài.</small>

<small>@ Ths. Nguyễn Quỳnh Liên - Chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính - Nhìn từ góc độ bảo đảm</small>

<small>tính hợp pháp của quyết định hành chính (Tài liệu Hội thảo khoa học "Tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của</small>

<small>quyết định hành chính" - Viện Khoa học pháp lí - Bộ Tư pháp)</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 16</span><div class="page_container" data-page="16">

ra một định nghĩa chung, thống nhất trong một văn bản khác. Dự án Luật Ban hành quyết định hành chính đã được giao cho Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo và đang trong quá trình lấy ý kiến về những nội dung của dự thảo và hoàn thành dy thảo lần thứ nhất, Lần đầu tiên, một đạo luật về ban hành quyết định hành chính được tổ chức

<small>soạn thảo và sẽ được ban hành trong tương lai gần? nhằm góp phan khắc phục sự</small>

"thiếu hụt" của pháp luật (vì Việt DÁNG, mới có Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp

luật mà chưa có luật điều chin ẳ àn-chínhr cá biệt), tạo khn khổ

hoạt động cho nền harth chính, bảo đảm và bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức. Trong Luật này, chắc chắn một khái niệm sẽ phải được làm rõ là "quyết <small>định hành chính" (tương tự như việc phải làm rõ khái niệm "văn bản qui phạm phápluật” trong Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật). Đây là "cơ hội" để các nhà</small>

<small>làm luật đưa ra được một cách hiểu chuẩn Xác và thống nhất về quyết định hành</small>

chính. Theo quan điểm cá nhân, người viết cho rằng đây phải là định nghĩa bao quát

<small>nhất, với đầy đủ các yêu tô (các tiêu chí) để nhận diện một quyết định hành chính vànó phải được qui định trong một điều luật riêng (tương tự như Điều 1 Luật Ban hành</small>

<small>văn ban qui phạm pháp luật) chứ không phải là đưa vào phần "Giải thích từ ngữ" như</small>

<small>Luật Tố tụng hành chính hay Luật Khiếu nại hiện hành. Cần phải coi định nghĩa trong</small>

Luật này là "gốc" để từ đó các văn bản pháp luật có liên quan đều phải viện dẫn. Từ

định nghĩa "gốc" này, Luật Ban hành q y Lain hành chính sẽ giới han phạm vi điều <small>chỉnh của Luật theo các hướng: một 4 liệt kế⁄<ác loại quyết định hành chính là đối</small> tượng điều chỉnh của Luật; hai là Sai trừ cáo quyết định hành chính khơng thuộc phạm vi đối tượng của Luật; ba là kết hộp-cả-baf cách es He loner The tế, trong định hướng xây dựng Luật Ban hành quyết định hãnh chính, Ban soạn thảo cũng đã dự kiến loại trừ các loại quyết định sau đây không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật: các quyết định hành chính qui phạm (vi nhóm này đã được Luật Ban hành văn bản qui. phạm pháp luật điều chỉnh); các quyết định xử phạt vi phạm hành chính (vì Luật Xử lí

_ Vi phạm hành chính đã qui Bính về nhóm văn bản này); các quyết định hành chính có

tính nội bộ điều chỉnh cơ cấu bên trong của hệ thống hành chính như quyết định của

<small>cấp trên ủy quyển cho cấp dưới, quyết định điều động, bổ nhiệm, kỷ luật...( vì các vănban này đã có Luật Cơng chức, Luật Viên chức điều chỉnh)... Đồng thời, với định</small>

hướng chỉ điều chỉnh các quyết định hành chính cá biệt có tác động ra bên ngồi (có nghĩa là điều chỉnh mối quan hệ giữa các cơ quan bànlrelifnlrvới các cá nhân, tổ chức, <small>doanh nghiệp) nên Dự án Luật này cũng liệt kê 0 hành chính dự kiến</small>

<small>sẽ điều chỉnh trong Luật là: quyết định cho thuận; quyết địnhcắm đoán; quyết định cấp giấy phép, quyền bảo hộ...</small>

Tương tự như vậy, với những luật có nội dung liên quan (như Luật Tế tụng

<small>hành chính hay Luật Khiếu nại) khi sử dụng khái niệm "quyết định hành chính" thì</small>

mặc nhiên phải được hiểu theo quan điểm của định nghĩa "gốc" kể trên mà không được phép đưa ra cách hiểu khác. Có nghĩa, các Luật này không được đưa ra định

<small>Theo Kế hoạch xây dựng Dự án Luật Ban hành quyết định hành chính của Ban soạn thảo (Bộ Tư pháp) năm</small>

<small>dì Theo Kế hoạch của Ban sgan thao, Luật Ban hành quyết định hành chính dự kiến sẽ được hồn thiện và trình</small>

<small>Quốc hội thông qua vào cuối năm 2015</small>

<small>1]</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 17</span><div class="page_container" data-page="17">

nghĩa mới về quyết định hành chính mà chỉ nên giới hạn các loại quyết định hành chính được điều chỉnh trong Luật là những loại nào theo các hướng ké trên.

Thứ: hai, về những dấu hiệu nhận diện quyết định hành chính

Mặc dù, trên thực tế và cả dưới góc độ pháp lí đã ton tại những quan điểm khác

nhau về quyết định hành chính nhưng dù hiểu dưới góc độ nào thì quyết định hành

chính cũng là văn bản do các chủ thể có thâm quyền ban hành nhằm giải quyết các việc cơng trong lĩnh vực quan lí hành chính, do vậy nó có những đặc điểm chung sau

- Một là, quyết định hành chính phải thể hiện bằng văn bản

- Hai là, quyết định hành chính phải được ban hành hành bởi cơ quan nhà nước hoặc người có thâm quyền thực thi quyền lực cơng trong lĩnh vuc quản lí hành chính.

- Ba là, quyết định hành chính thể hiện ý chí của Nhà nước trong việc quyết định các vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện hoạt động quản lí hành chính nhà nước, có tính bắt buộc đối với các đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh và được Nhà <small>nước đảm bảo thực hiện.</small>

- Bốn là, quyết định hành chính được ban hành theo trình tự, thủ tục pháp luật

<small>qui định</small>

<small>Thiết nghĩ đây sẽ là những tiêu chí cơ bản nhất để các nhà làm luật xây dựng</small>

khái niệm quyết định hành chính theo cách hiểu chung nhất mà vẫn đảm bảo tính khoa

học và sự chặt chẽ, đúng với tính chất của một định nghĩa "sốc" như dé xuất ở trên.

Thực tế cho thấy, khi xây dựng các văn bản luật, việc định nghĩa các khái niệm là vấn đề gặp nhiều vướng mắc và thường gây tranh cãi nhiều nhất. Nhưng đây là một "cửa

ải" mà các nhà làm luật chắc chắn phải vượt qua để mang đến cho người đọc một cách

hiểu chung, thống nhất. Hy vọng, khi Luật Ban hành quyết định hành chính được

thơng qua, chúng ta sẽ có một định nghĩa hồn thiện về quyết định hành chính mà <small>khơng gây tranh cãi./.</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 18</span><div class="page_container" data-page="18">

BAN VỀ QUYET ĐỊNH HANH CHÍNH VÀ KHIẾU NẠI QUYẾT ĐỊNH HANH

CHÍNH DO CƠ QUAN HANH CHÍNH NHÀ NƯỚC CĨ THÁM QUYEN BAN HÀNH

TS. Hồng Quốc Hong

<small>Đại học Luật Hà Nội</small> I. Khái quát chung về quyết định hành chính

Quan lý hành chính là hoạt động được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi cơ quan <small>hành chính nhà nước. Trong quá trình thực hiện hoạt động quản lý cơ quan bành chính</small> nhà nước sử dụng nhiều hình thức quản lý hành chính khác nhau nhằm để đưa các nội

dung quản lý vào thực tiễn. Một trong những hình thức quản lý quan trong nhất mà co

quan hành chính sử dụng thường xun đó là ban hành các quyết định hành chính. Khi

bàn về quyết định hành chính có nhiều quan niệm khác nhau, điều này thể hiện ở sự

phân tích, giải thích về quyết định hành chính và cách sử dụng thuật ngữ để chỉ quyết

định hành chính.Cụ thể:

<small>Hiện nay, trong các giáo trình luật hành chính và sách báo, tài liệu khoa học cịn sử</small> dụng các thuật ngữ khác nhau khi đề cập về quyết định hành chính. Đó là thuật ngữ

“quyết định hành chính", “quyết định của quản lý của co quan hành chính nhà nước”

(GS.TS. Pham Hong Thái- GS.TS. Dinh Văn Mậu: Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXb Giao thơng vận tải,2009, tr.228) “quyết định quản lý nhà nước "(PGS.TS Nguyễn cửu Việt gtr Luật hành chính, NXb Đại học Quốc gia TP. HCM 2009, tr. 304). Tuy nhiên trong q trình sử dụng các thuật ngữ đó đều gắn với một chủ thể đó là cơ <small>quan hành chính. Bên cạnh việc sử dụng các thuật ngữ các tác giả trong các giáo trình,</small> tài liệu khoa học mặc dù có sự phân tích, lý giải khác nhau về quyết định hành chính.

Nhưng đều đồng nhất ở một điểm đó là: Quyết định hành chính là kết quả của sự thể

hiện ý chí mang tính đơn phương của chủ thé quản ly (chủ yếu là cơ quan hành chính) nhằm thực hiện chức năng do pháp luật quy định. Quyết định hành chính được thé hiện dưới hình thức văn ban là chủ yếu. Quyết định hành chính là một dang quyết định pháp luật vì vậy có những đặc điểm chung giống với các quyết định pháp luật khác ở những đặc điểm sau:

+ Quyết định chính là ý chí đơn phương của chủ thể ban hành + Quyết định hành chính mang tính quyền lực nhà nước + Quyết định hành chính mang tính pháp lý.

- Quyết định hành chính cịn có những đặc điểm riêng đó là:

+ Quyết định hành chính do cơ quan hành chính ban hành ln mang tính dưới luật.

Ban hành trên cơ sở luật và dé thi hành luật.

+ Quyết định hành chính dug ban hành dưới hình thức do pháp luật quy định. Chính phủ ban hành Nghị quyết, Nghị định. Bộ ban hành thông tư. UBND ban hành quyết <small>định, chỉ thị.</small>

<small>13</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 19</span><div class="page_container" data-page="19">

+ Quyết định chính được ban hành theo thủ tục hành chính.

<small>+ Quyết định hành chủ yêu do các cơ quan hành chính và những người có thâm qun</small>

trong cơ quan hành chính nhà nước có thâm quyển ban hành.

+ Quyết định hành chính có phạm vi điều chỉnh là những vấn đề phát sinh trong lĩnh

<small>vực hành chính.</small>

Các quyết định hành chính đều có mục đích cụ thể là boạch định các chính sách, đặt ra

sửa đổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hoặc là làm phát sinh, thay đổi,

chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thé. Có thể nói, các cơ quan hành chính

nhà nước khi thực hiện chức năng nhiệm vụ thâm quyền theo luật định đều phải ra

quyết định hành chính để tác động đến đối tượng quản lý và những hoạt động của người có thâm quyền, cơng chức trong cơ quan hành chính nha nước dựa trên cơ sở

quyết định hành chính, nhằm thực hiện quyết định hành chính. Quyết định hành chính

đóng một vai trò to lớn trong đời sống xã hội và đưới góc độ khoa học quản lý được

<small>phân chia thành các loại quyết định hành chính sau:</small>

+ Quyết định chính sách (quyết định chung). Quyết định này đề ra chủ trương, biện

pháp lớn có tính chất chung về kinh tế văn hóa xã hội, an ninh, quốc phịng, định

hướng cho hoạt động quan ly, day là cơ sở cho cơ quan hành chính ban hành các quyết

định hành chính quy phạm. Quyết định loại này chung được thé hiện đười hình thức

nghị quyết của chính phủ.

+ Quyết định hành chính quy phạm.Quyết định này được các chủ thể quản lý ban hành nhằm cụ thể hóa, chỉ tiết hóa luật và để hướng dẫn thi hành luật. Ngồi ra quyết định hành chính cịn đặt ra các quy phạm pháp luật hành chính, sửa đổi bãi bỏ các quy

<small>phạm pháp luật hành chính hiện hành, quy định phạm vi hiệu lực của quy phạm tạiluật hành chính, hiện hành về thời gian, không gian.</small>

+ Quyết định cá biệt được các cơ quan hành chính và người có thâm quyền trong cơ

quan hành chính vàc ác cơ quan chức năng thuộc cơ quan hành chính ban hành với số

lượng rất lớn để giải quyết các công việc cụ thể cá biệt. Quyết định cá biệt được ban

hành trên cơ sở các quyết định quy phạm và để đưa các quy phạm hành chính vào thực tiễn tác động trực tiếp đến một cá nhân, tổ chức.

LU. Quyết định hành chính đối tượng khiếu nại

Có thể nói quyết định hành chính hành chính cá biệt dé động chạm đến quyên lợi của các đối tượng quan lý nhất và thường gây ra phản ứng của đối tượng quản lý đối với

loại quyết định này và khi xảy ra phan ứng thì co quan hành chính nhà nước và người

có thâm quyền trong cơ quan hành chính phải là chủ thể đứng ra giải quyết. Trong ba

loại quyết định hành chính (quyết định chung, quyết định quy phạm, quyết định cá biét) thì quyết định hành chính cá biệt là đối tượng khiếu nại còn quyết định chung, quyết định quy phạm do không tác động trực tiếp đến cá nhân, tổ chức nên không thê khiếu nai. Quyết định hành chính có vai trị rat quan trong trong đời sống xã hội, nhưng bên cạnh những quyết định đúng đắn đáp ứng yêu cầu, nguyện vọng chính đáng

</div><span class="text_page_counter">Trang 20</span><div class="page_container" data-page="20">

của cá nhân, tổ chức thì cịn có khơng ít những quyết định hành chính sai ảnh hướng rất lớn đến đời sống của các cá nhân, tổ chức và để giải quyết vấn đề này quyền khiếu

<small>nại của các đương sự phải được đảm bảo bằng pháp luật.</small>

-Luật khiếu nại 2011 tại Điều 2 kh 1 quy định: “Khiéu nại là việc công dân, cơ quan

tô chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thâm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính

của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thấm quyền trong cơ quan hành

chính nhà nước hoặc quyết định ký luật cản bộ, công chức khi có căm cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyên lợi ích hợp pháp của mình” Ở đây trong phạm vi bài viết chỉ đề cập đối với quyết định hánh chính.

- Điều 2 kh 8 quy định: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thâm quyên trong cơ quan hành chính trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành dé quyết định về một van đề cu thé trong hoạt động quản y hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đói tượng cụ thể”

Như vậy, đối tượng khiếu nại được quy định trong Luật khiếu nại là quyết định hành

chính cá biệt và chủ thể có thâm quyền ban hành quyết định hành chính là cơ quan, tổ

chức cá nhân có thâm quyền. Quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại phải là

quyết định hành chính cá biệt và được thể hiện chủ yếu đưới hình thức văn bản với

tên gọi là quyết định. Ngoài ra một số trường hợp các cơ quan hành chính, người có thâm quyển trong cơ quan hành chính cịn ban hành quyết định hành chính dưới dang thơng báo, kết luận, cơng văn... Nếu những văn ban này chứa đựng nội dung như một

quyết định hành chính tác động đến một đối tượng cụ thể nào đó trong lĩnh vực hoạt

<small>động quản lý hành chính, theo quy định của pháp luật những văn bản này cũng thuộc</small> đối tượng khiếu nại, Cũng theo những quy định của luật khiếu nại những quyết định hành chính thuộc đối tượng khiếu nại và thuộc thẩm quyền thụ lý giải quyết khiếu nại <small>của cơ quan hành chính khơng những do cơ quan nhà nước, cơ quan hành chính nhà</small> nước, hoặc người có thâm quyền trong các cơ quan đó ban hành mà ngay cả các tổ chức khác hoặc người có thẩm quyển trong tổ chức ban hành cũng thuộc đối tượng <small>khiêu nai.</small>

Luật khiếu nại 2011 ÐI1 xác định những quyết định hành chính chính thuộc lĩnh vực quốc phịng, an ninh, ngoại giao, các quyết định hành chính chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức mới không thuộc đối tượng khiếu nại. Có thể nói, đối tượng khiếu nại đã được mở tương đối rộng, tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, tổ chức

khiếu nại bảo vệ quyên, lợi ích hợp pháp của mình trước nguy cơ xâm hại từ các quyết

định hành chính của cơ quan, tổ chức đối với mình. Tuy nhiên điều cần bàn ở đây là

chủ thể nào là chủ thể chủ yếu ban hành quyết định hành chính có thể trực tiếp gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức trong xã hội là đối tượng quản lý và bị các chủ thé này khiếu nại. đó là một nội dung quan trọng cần phải xác định. Để giải quyết van đề này phải tập trung phân tích, lý giải thì mới co sở để khẳng định trong thực tế quyết định hành chính, do chủ thể nào ban hành mới thuộc đối tượng khiếu nại.

<small>15</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 21</span><div class="page_container" data-page="21">

Trên phương diện lý luận về quản lý hành chính nhà nước dé xem xét có thé thấy rằng

các chủ thể có thâm quyền ban hành quyết định hành chính có thể là cơ quan nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước, thậm chí là các tổ chức trong. những trường hợp nhất định do pháp luật quy định cũng có thể ban hành quyết định hành chính, và những quyết định hành chính, nếu gây thiệt hai cho cá nhân, tơ chức cũng bị khởi kiện. Trong

các chủ thể trên, cơ quan hành chính là chủ thể chủ yếu ban hành quyết định hành

chính. Điều này được hiểu là trong bộ máy nhà nước, chỉ duy nhất cơ quan hành chính mới có chức năng quản lý hành chính nhà nước và để thực hiện chức năng này cơ quan

hành chính phải thơng qua nhiều hình thức hoạt động khác nhau. Hình thức chủ yếu và quan trọng nhất, được các cơ quan hành chính thực hiện, đó là ban hành các quyết định

hành chính (quyết định chủ đạo, quyết định hành chính quy phạm, quyết định hành

chính cá biệt) để thực hiện chức năng quản lý hành chính của mình, vì vậy luật và các

quyết định hành chính quy phạm là cơ sở pháp lý cho hoạt động quản lý hành chính,

trong đó hoạt động ban hành các quyết định hành chính cá biệt dé áp dụng các quy

phạm vào thực tiễn. Trong các loại quyết định hành chính mà cơ quan hành chính nhà

nước có thẳm quyền ban hành thì quyết định hành chính cá biệt (quyết định áp dụng)

được ban hành thường xuyên và số lượng rất lớn nếu so sánh với các dạng quyết định

hành chính khác. Điều này cho thấy hoạt động điều hành, chỉ đạo, giải quyết những vấn để trực tiếp liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức do cơ

quan hành chính và đội ngũ cán bộ cơng chức hành chính thực hiện chiếm phần lớn

hoạt động quản lý hành chính. Đặc biệt, hoạt động quản lý hành chính từ chỗ mang

tính mệnh lệnh thuần túy trước đây đã chuyển sang hành chính phục vụ cho thấy quyết

định hanh chính cá biệt được ban hành, hành vi hành chính do đội ngũ cán bộ, cơng

chức thực hiện ngày càng tăng, nhằm giải quyết, phục vụ những yêu cầu, lợi ích hợp pháp ngày càng đa dạng của cá nhân, tổ chức. Có thé khẳng định rằng, các quyết định

hành chính do cơ quan hành chính, người có thẩm quyển trong cơ quan hành chính ban hanh luôn tác động trực tiếp tới cá nhân, tổ chức trong xã hội. Ngồi cơ quan hành

chính theo quy định của pháp luật khiếu nại, các cơ quan nhà nước khác cũng có thể

ban hành các quyết định hành chính và có thể bị khiếu nại Các quyết định hành chính này nếu so với quyết định hành chính, do cơ quan hành chính ban hành, thực hiện thì số lượng ít hơn rất nhiều, điều đó cho thấy những cơ quan này (Quốc hội, Tòa án, Viện

kiểm sát) khơng có chức năng quản lý hành chính và khi ban hành quyết định hành

chính, hành vi hành chính chủ yếu để giải quyết những vấn đề mang tính nội bộ, phạm

vi tác động chỉ trong phạm vi cơ quan. Cụ thé, các quyết định hành chính được ban

hành để giải quyết những vấn đề về xây dựng cơ cầu, tổ chức nhân sự của cơ quan như

tuyển dụng, điều động, biệt phái, xếp ngạch công chức, ky luật công chức... va hầu

như khơng có quyết định hành chính (cá biệt), hành vi hành chính của các cơ quan này

(Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Tòa án, Viện kiểm sát) tác động đến các cá nhân, tổ

chức ngoài xã hội. Chỉ trong trường hợp các cơ quan này ra quyết định kỷ luật buộc

thôi việc công chức hoặc trường hợp tòa án ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với những hành vi gây rối tại phiên tịa mới được khởi kiện ra tịa. Do vậy, khó có

thể dẫn đến nguy cơ xâm hại từ các quyết định hành chính của các cơ quan này đối

</div><span class="text_page_counter">Trang 22</span><div class="page_container" data-page="22">

với cá nhân, tổ chức ngoài xã hội, theo đó các cá nhân, tơ chức trong xã hội không thê <small>khiêu nại đôi với các quyết định hành chính của những co quan trên.</small>

Theo quy định của pháp luật khiếu nại. Các tổ chức khác không phải là cơ quan nhà

nước gồm có tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội — nghề

nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, don vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân (D2 k1 Luật khiếu nại 201 1) cũng là những chủ thé ban hành

quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính có thể bị khởi kiện và cũng thuộc

thâm quyền thụ lý giải quyết của tòa án. Đây cũng là một quy định mới và khi ban

hành quy định này cũng gây nên tranh luận xung quanh quy định này. Trước hết, các tổ chức xã hội được hiểu là một bộ phận của hệ thống chính trị và mỗi một tổ chức xã hội có những hoạt động đặc thù phản ánh vi trí vai trị của mình trong hệ thống chính

tri. Tuy nhiên, các tổ chức xã hội có những điểm chung đó là được hình thành trên ngun tắc tự nguyện, các tổ chức xã hội khi tham gia vào hoạt động quan lý nhà nước chỉ nhân danh chính tổ chức mình trừ những trường hợp đặc biệt do pháp luật quy định mới được nhân danh nhà nước. Ví dụ: tổ chức Cơng đồn được trao quyền phối hợp với cơ quan Nhà nước trong việc ban hành quyết định hành chính liên tịch (quyết định quy phạm) để điều chỉnh những vấn dé có liên quan đến người lao động. Chi trong những trường hợp cụ thể đó quyết định hành chính có sự tham gia ban hành của tổ chức xã hội mới có hiệu lực đối với các cá nhân bên ngoài tổ chức. Tuy nhiên, ngay cả trương hợp này tổ chức công đồn cũng khơng thê trực tiếp ban hành quyết định hành chính để buộc cá nhân, tổ chức thực hiện quyết định của mình. Quyết định do tơ chức

xã hội ban hành thường chỉ có hiệu lực trong phạm vi tổ chức và khơng có hiệu lực đối với những người bên ngoài tổ chức. Những quyết định này được ban hành để giải

quyết những vấn đề nội bộ của tổ chức như kết nạp, khen thưởng hội viên, giải quyết

những yêu câu, lợi ích của tổ chức với các thành viên của tổ chức. Quyết định do tổ

chức xã hội ban hành dựa trên cơ sở là quy chế, điều lệ của tổ chức. Đây là một trong những đặc điểm của tổ chức xã hội, dựa vào đó để phân biệt với các cơ quan nhà nước.

Hiện nay, quy định tổ chức xã hội có quyền ban hành quyết định hành chính là đối

tượng khiếu nại, chỉ có ý nghĩa như một quyết định mở, dự liệu những trường hợp mà tô chức xã hội khi được trao quyền mới có thé ban hành quyết định hành chính tác động đến các cá nhân, tổ chức ngoài xã hội.

Cũng theo Luật khiếu nại 2011 ngoài tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị sự

nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân cũng có thê ban hành quyết định hành chính và khi bị khởi kiện cũng thuộc tham quyền thụ lý giải quyết của tòa án bằng một vụ án hành chính. Đơn vị kinh tế, đơn vị sự nghiệp... với vị trí là các đơn vị cơ sở trực thuộc cơ quan hành chính nhà nước cũng có quyền ban hành các quyết định hành chính nhưng

những quyết định này được xác định là quyết định hành chính nội bộ, được ban hành

để giải quyết những vấn dé phát sinh trong nội bổ tổ chức, vì lợi ích của chính các đơn

vị cơ sở này. Đó là các quyết định về hợp đồng lao động, lương, thưởng, kỷ luật, biện

pháp bảo vệ tai sản, nội quy, quy chế... có hiệu lực đối với cơng nhân trong các đơn vi

kinh tế, viên chức trong các đơn vị sự nghiệp. Cũng giống như tổ chức xã hội quyết

<small>Ta TAM THONG TỊN THU</small>_VIEN

PHONG pọp _ điện: `

</div><span class="text_page_counter">Trang 23</span><div class="page_container" data-page="23">

định hành chính do các đơn vị kinh tế, đơn vị sự nghiệp ban hành chỉ có phạm vi hiệu

lực trong tổ chức và khơng có kha năng tác động ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp

pháp của các cá nhân ngồi xã hội. Vì vậy, quyết định hành chính do các tổ chức này

ban hành kbơng thê là đối tượng khởi kiện hành chính. Đơn vị lực lượng vũ trang

<small>thuộc lực lượng cơng an, qn đội có vị trí đặc biệt trong bộ máy nhà nước, hoạt động</small>

mang tính chất đặc thù chuyên sâu về nghiệp vụ trong lĩnh vực qc phịng, an ninh. Chính vì vậy, quyết định hành chính của những đơn vị này hầu hết được ban hành để

giải quyết những vẫn đề mang tính nội bộ của đơn vị, ngoại trừ một số quyết định xử

phat vi phạm hành chính do các đơn vị (Biên phịng, Cảnh sát biển, Cơng an) này ban

hành theo luật định để xử phạt vi phạm hành chính đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm hành chính. Từ sự phân tích trên, có thể rút ra một số nhận xét:

<small>- Theo quy định của pháp luật chỉ cơ quan hành chính Nhà nước mới có chức năng</small>

quản lý hành chính nhà nước và để thực hiện chức năng này cơ quan hành chính thực

hiện nhiều hoạt động khác nhau trong đó hoạt động ban hành các quyết định hành

chính được cơ quan hành chính thực hiện thường xuyên và chủ yếu. Những hoạt động này luôn gắn liền với lãnh thổ dân cư, quản lý đời sống dân cư. Đặc biệt, quyết định

hành chính cá biệt (quyết định áp dụng pháp luật) so với các quyết định hành chính khác (quyết định hành chính chủ đạo, quy phạm) luôn được ban hành với số lượng lớn

tác động trực tiếp đối với cá nhân, tổ chức cụ thể và được áp dụng phổ biến trong các <small>lĩnh vực quản lý.</small>

Ngồi cơ quan hành chính, các cơ quan chức năng thuộc như tổng cục, cục, vụ, thanh

<small>' tra...thuộc bộ, cơ quan ngang bộ. Sở, phòng, ban thuộc ủy ban nhân dân, các đơn vị</small>

thuộc lực lượng vũ trang...theo quy định của luật cũng có thể ban hành các quyết định hành chỉnh cá biệt tác động đến cá nhân, tổ chức cụ thể.

- Các quyết định hành chính do các tơ chức xã hội ban hành được dé cập trong luật chỉ

là các quyết định hành chính quy phạm liên tịch do quan hành chính kết hợp với trung ương các tổ chức xã hội ban hành liên quan đến địa vị pháp lý của các tổ chức xã hội đó. Tổ chức xã hội trong thực tế hầu như không ban hành các quyết định hành chính cá biệt tác động đến các cá nhân, tổ chức ngoài xã hội. Ngay cả một số tổ chức khác như

đơn vị kinh tế cũng khơng có khả năng ban hành các quyết định hành chính cá biệt tác động ra ngoài phạm vi các tổ chức. Nếu có chăng các quyết định hành chính do các tổ chức này được ban hành thì phạm vi tác động chỉ trong nội bộ của tô chức.

Việc xác định phạm vi quyết định hành chính do chủ thể nào ban hành là đối tượng

khiếu nại là một vấn đề hết sức quan trọng và có ý nghĩa cả trên hai phương diện lý

luận và thực tiễn làm CƠ SỞ pháp lý cho hoạt động giải quyết khiếu nại, trong đấu tranh phòng ngừa các vi phạm pháp luật, bảo vệ qun lợi ích hợp pháp của cá nhân, tơ

chức. Kết luận:

_> Trong bộ máy nhà nước chỉ cơ quan hành chính Nhà nước mới có chức năng quản lý

hành chính Nhà nước, hoạt động này luôn gắn với lãnh thổ dân cư, quản lý đời sông

</div><span class="text_page_counter">Trang 24</span><div class="page_container" data-page="24">

dân cư và để thực hiện chức năng này cơ quan hành chính, các cơ quan chức năng cùng với đội ngũ cơng chức hành chính thực hiện nhiều hoạt động khác nhau trong đó quan trọng nhất là ban hành quyết định hành chính cá biệt

- Trong các quyết định cá biệt đó khơng tránh khỏi có những quyết định hành chính xâ hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và bị các chủ thể này khiếu nại. - Các cơ quan nhà nước khác cũng có thé ban hành quyết định hành chính nhưng rat ít trường hợp tác động đến cá nhân, tổ chức trong xã hội, do vậy khả năng bị khiếu nại là rat han hữu. Các tổ chức xã hội ban hành các quyết định hành chính chủ yếu nhằm giải

quyết những van dé thuộc nội bộ của tổ chức, nên cá nhân, tổ chức bên ngồi xã hội

cũng khơng thê khiếu nại. Chính vì vậy, khi ban hành các văn bản pháp luật về khiếu nại chỉ nên quy định quyết định hành chính do cơ quan hành chính, cơ quan chức năng thuộc cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính ban hành nhằm giải quyết những vấn đề cụ thê thuộc thâm quyền mới là đối tượng khiếu nại.

19:

</div><span class="text_page_counter">Trang 25</span><div class="page_container" data-page="25">

TÍNH HỢP PHÁP VÀ VÁN ĐÈ HIỆU LỰC CỦA QUY T ĐỊNH HANH CHÍNH

1S. Nguyễn Ngọc Bích <small>Truong Đại học Luật Hà Nội</small>

Quyết định hành chính là hình thức truyền tải ý chí của nhà nước, mà đại diện

là cơ quan nhà nước, người có thắm quyển quản lý hành chính nhà nước, đến các đối <small>tượng quản lý.</small>

Trong các văn bản quy phạm pháp luật và các sách báo pháp lý có nhiều quan

niệm khác nhau về quyết định hành chính. Về chủ thể ban hành, đa số các ý kiến quan

niệm quyết định hành chính do các cơ quan hành chính và người có thẳm quyền trong

cơ quan hành chính ban hành” nhưng cũng có ý kiến cho rằng phải coi quyết định của các cơ quan, cá nhân được quy định thẳm quyền quan lý hành chính cũng là quyết định

hành chính. Ví dụ, quyết định xử phạt vi phạm hành chính của thâm phán hoặc của

giám đốc cảng vụ hàng không dân dụng phải là quyết định hành chính. Về nội dung, đa số các quan niệm cho rằng quyết định hành chính chỉ là các quyết định cá biệt,

được ban hành dé giải quyết một nhiệm vụ, công việc cụ thé với cá nhân, tô chức xác

định trong quản lý hành chính nhà nước”, nhưng cũng có quan niệm quyết định hành

chính được ban hành dé thực hiện thâm quyển và với mục đích quan lý hành chính nhà

nước nên có thê là các quyết định hành chỉnh chủ đạo (quy định các chủ trương, chính

sách, nhiệm vụ, kế hoạch quản lý hành chính nhà nước), quyết định hành chính quy

phạm (có các quy phạm pháp luật hành chính) và quyết định hành chính cá biệt (nội dung là các quyền, nghĩa vụ cụ thể hoặc các mệnh lệnh quản lý với cá nhân, tổ chức

xác định về một vụ việc cụ thể)É. Về phạm vi, đa số các ý kiến cho rằng quyết định

hành chính là quyết định để thực hiện chức năng quản lý nhà nước, là các quyết định tác động từ nhà nước đối với các cá nhân, tô chức trên tất cả các ngành, lĩnh vực quản lý, nhưng có ý kiến cho rằng quyết định hành chính khơng chỉ bao gồm quyết định quản lý mà còn cả những quyết định quản lý nội bộ (quản lý đội ngũ cán bộ, cơng

chức) của các cơ quan qun lực, tịa án, viện kiểm sát như quyết định tuyển dụng,

điều động và cả quyết định ky luật cũng là quyết định hành chính”.

Chúng tơi cho rằng quyết định hành chính nên được hiểu theo nghĩa rộng, đó là các quyết định bằng văn bản do các cơ quan, cá nhân có thâm quyền quản lý hành chính ban hành để thực hiện thâm quyền quản lý hành chính của cơ quan, cá nhân đó và đo

<small>„ Xem khoản 1 Điều 3 Luật Tổ tụng hành chính, Khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại.. Xem khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính, Khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại.„ Xem Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, trường ĐH Luật Hà Nội</small>

<small>” Luật Khiếu nại, Luật Tố tụng hành chính hiểu quyết định hành chính theo nghĩa là quyết định quản</small>

<small>lý, quyết định ky luật đối với cán bộ, công chức không nằm trong phạm vi khái niệm quyết định hànhchính bị khiếu nại, bị kiện.</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 26</span><div class="page_container" data-page="26">

các cơ quan, cá nhân trong các cơ quan nhà nước ban hành để thực hiện các hoạt động

<small>quản lý nội bộ.</small>

Được ban hành trên cơ sở và để thực hiện quyền lực nhà nước nên các quyết định hành chính có hiệu lực bắt buộc thi hành với các cơ quan, tơ chức, cá nhân có liên quan. Thơng qua quyết định hành chính, Nhà nước (cụ thể là chủ thể quản lý hành chính) đặt ra chuẩn mực hành vi bắt buộc cho các bên chủ thé trong quan lý hành

chính hoặc đưa ra các mệnh lệnh quản lý cụ thé buộc các bên liên quan phải chấp hành hoặc xác lập những quyền, nghĩa vụ cụ thé cho đối tượng quan lý. Dé có thé thé hiện

được chính xác ý chí của nhà nước trong quản lý hành chính, quyết định hành chính

phải đáp ứng được các yêu cầu về tính hợp pháp. Mặc dù các tiêu chuân để đánh giá tình hợp pháp của quyết định hành chính, cũng như các vấn dé liên quan đến quyết

định hành chính nói chung, chưa được pháp luật quy định cụ thé nhưng nhìn chung

tính hợp pháp của quyết định hành chính được xem xét dưới các góc độ sau:

1. Quyết định hành chính được ban hành đúng thấm quyên

Chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính phải là chủ thể có thẩm quyền quản lý hành chính hoặc quản lý nội bộ (gọi chung là quản lý). Tham

quyền quản lý được pháp luật quy định cho chủ thé nào, giới hạn thâm quyền của mỗi

chủ thể đến đâu thé hiện ý chí của Nhà nước khi trao quyền cho các chủ thé đó trên cơ sở yêu cầu của quản lý hành chính, quản lý nội bộ trong từng giai đoạn nhất định. Vì vậy, một chủ thể có thâm quyền quản lý ban hành quyết định hành chính để thực hiện

thâm quyền của mình là q trình hiện thực hóa ý chí của Nhà nước khi quy định thâm

quyền cho chủ thê đó.

Trong thực tiễn quản lý hiện nay, khi các chủ thể quản lý khơng thể trực tiếp

thực hiện tồn bộ thẩm quyền thì sẽ tiến hành trao quyền hoặc ủy quyền cho các chủ

thể khác. Nên có những cơ quan, cá nhân mặc dù không được pháp luật quy định thâm quyền quản lý nhưng vẫn ban hành quyết định hành chính khi được ủy quyền, trao quyền. Cơ quan, cá nhân được ủy quyền, trao quyền có đủ tư cách dé đại diện thể hiện

<small>ý chí nhà nước áp \ đặt lên đối tượng quản lý.</small>

Vi phạm về thâm quyền phá vỡ trật tự tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước.

Một cơ quan, cá nhân khơng có thâm quyền quản lý thì khơng có tư cách đại diện cho

Nhà nước ban hành quyết định hành chính để áp đặt ý chí lên các cá nhân, td chức là

đối tượng quản lý. Quyết định hành chính sai thâm quyền phải bị hủy bỏ ngay cả trong

trường hợp không ảnh hưởng đến nội dung của hoạt động quản lý. 2. Nội dung của quyết định hành chính hợp pháp

Nội dung của quyết định hành chính thể hiện các vẫn đề khác nhau của quản lý,

đó có thể là các nguyên tắc (thường là các nguyên tắc trong một ngành, lĩnh vực quản

lý hoặc nguyên tắc cho một, một số nhóm hoạt động quản lý nhất định); xác định các

điều kiện, tiêu chuẩn về chủ thể; quyền, nghĩa vụ của các bên chủ thể; các điều kiện,

thủ tục thực hiện quyền, nghĩa vụ..

Nội dung của quyết định hành chính hợp pháp khi:

- Quyết định hành chính có nội dung phù hợp với văn bản của cơ quan quyền

lực nhà nước, ví dụ: nghị quyết, nghị định của Chính phủ phải phù hợp với luật, nghị

<small>21</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 27</span><div class="page_container" data-page="27">

quyết của Quốc hội; quyết định , chỉ thị của Ủy ban nhân dân phải phù hợp với nghị

quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

- Quyết định hành chính của cơ quan, cá nhân có thâm quyền quản lý cấp đưới phải phù hợp với quyết định của cơ quan, cá nhân có thâm quyền quản lý cấp trên, ví dụ: thơng tư, quyết định, chỉ thị của Bộ trưởng phải phù hợp với nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ.

- Quyết định hành chính cá biệt (quyết định áp dụng quy phạm pháp luật) phải phù hợp với quyết định hành chính quy phạm, ví dụ: quyết định xử phạt vi phạm hành <small>chính của Chủ tịch UBND tỉnh phải phù hợp với các quy định của Luật Xử lý vi phạm</small> hành chính, nghị định của Chình phù về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực

quản lý nhà nước; quyết định tun dụng cơng chức của thủ trưởng cơ quhính phủ về tuyển dụng cơng chức.

Có thể thấy quyết định hành chính được ban hành để cụ thể, để thi hành quyết định của cơ quan quyền lực nhà nước, quyết định của cơ quan quản lý cấp trên vào thực tiễn quản lý. Yêu cầu hợp pháp về nội dung để đảm bao cho quyết định hành -chính thể hiện thống nhất ý chí của nhà nước vào quản lý hành -chính. Nội dung của quyết định hành chính có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ của các bên chủ thể nên có ý nghĩa quyết định đến hiệu lực của quyết định.

3. Quyết định hành chính được ban hành đúng thủ tục pháp luật quy định.. <small>Phù hợp với từng hoạt động, nhóm hoạt động quản lý hành chính pháp luật quy</small> định thủ tục thực hiện tương ứng. Thủ tục là cơ sở dé việc thực hiện thẩm quyền quản

lý diễn ra thống nhất, thuận tiện, hợp ly nhất, đồng thời bảo đảm cho việc thực hiện

thâm quyên diễn ra trong sự kiểm soát của nhà nước. Thủ tục ban hành quyết định

hành chính có thể đồng thời là thủ tục thực hiện hoạt động quản lý (với những hoạt động mà kết quả phải thé hiện bằng một quyết định); thủ tục ban hành quyết định hành

A chính có thé chi là một giai đoạn, một bộ phận của thủ tục quan lý.

~ Thông thường thủ tục không là yếu tố tác động trực tiếp đến hiệu lực của quyết

inh hành chính. Vi phạm về thủ tục chỉ ảnh hưởng đến hiệu lực của quyết định hành = chính khi vi phạm đó tác động trực tiếp đến nội dung của quyết định (vi dụ, trong thủ

<small>Ủy ban nhân dân capvet dinh đó a thé gũ B8)</small>

hưởng trực tiếp đến quyền, nghĩa - vụ của đối tượng quản lý (ví du; trong thủ ne kỷ luật

cơng chức thì họp kiểm điểm cơng chức và họp Hội đồng kỷ luật là bắt buộc, trừ

trường hợp ky luật không thành lập Hội đồng ky luật, để cơng chức bị xem xét kỷ luật

có điều kiện bảo vệ qun, lợi ích của mình). : 4. Quyết định hành chính được ban hành đúng thời hiệu, thời hạn

<small>Thời hiệu, thời hạn là các khoảng thời gian do pháp luật quy định mà trong</small>

khoảng thời gian đó Nhà nước bảo đảm cho việc thực hiện thâm quyền của chủ thể quản lý, thực hiện quyền, nghĩa vụ của đối tượng quản lý. Như vậy, các quy định về thời hiệu, thời hạn trực tiếp ảnh hưởng đến việc thực hiện thẩm quyền, ảnh hưởng đến

<small>Ÿ Xem Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 28</span><div class="page_container" data-page="28">

quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức và qua đó ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực của

quyết định hành chính. .

Với các quyết định hành chính quy phạm do thủ tục ban hành phức tạp, có sự

tham gia của nhiều cơ quan, cá nhân, tổ chức nhưng các quy định về thời hiệu, thời

<small>hạn không đặt ra nghiêm ngặt nên các vi phạm về thời hiệu, thời hạn không ảnh hưởng</small>

đến hiệu lực của quyết định hành chính quy phạm.

<small>Với việc ban hành các quyết định hành chính cá biệt thì thời hiệu, thời hạn</small>

được quy định rất chặt chẽ, vi phạm về thời hiệu, thời hạn ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực của quyết định. Ví dụ: thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là khoảng thời

<small>gian xác định hiệu lực của thâm quyền xử phạt và nghĩa vụ bị xử phạt của cá nhân, tổ</small>

chức vi phạm nên hết thời hiệu thẩm quyền xử phạt khơng cịn xác lập với người được quy định có thâm quyền xử phạt, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức vi phạm bị bãi bỏ,

Quyết định xử phạt được ban hành khi thời hiệu xử phạt đã hết thì khơng có hiệu lực. 5. Quyết định hành chính được ban hành đúng hình thức (tên gọi, thể thức trình

Tên gọi, thể thức trình bày của quyết định hành chính có ý nghĩa trong việc

giúp nhận diện thẩm quyền ban hành quyết định, ví dụ: nghị định là tên gọi quyết định <small>hành chính quy phạm của Chính phủ, thơng tư là tên gọi quyết định do Bộ trưởng ban</small> hành; nhận biết nội dung của quyết định, ví dụ: chỉ thị là hình thức văn bản được sử dụng để cơ quan, cá nhân có thẩm quyên quản lý cấp trên chỉ đạo, điều hành, đôn đốc kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan, cá nhân đưới quyền quản lý; nghị định,

<small>thơng tư là hình thức văn bản quy phạm pháp luật...</small>

Hình thức khơng quyết định nội dung của quyết định hành chính nên yêu cầu

hợp pháp về hình thức khơng ảnh hưởng đến việc thực hiện thẩm quyền của chủ thê quản lý, quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức và vì vậy sai phạm về hình thức đơn

thuần khơng ảnh hưởng đến hiệu lực của quyết định.

Các vi phạm về hình thức của quyết định hành chính trên thực tế chủ yếu là sử <small>dụng thông báo, công văn (là những văn bản hành chính thơng dụng, khơng có khá</small> năng chứa đựng ý chí nhà nước) thay cho quyết định, chỉ thị.

Quyết định hành chính hợp pháp là điều kiện căn bản để quyết định hành chính

<small>đó có hiệu lực pháp luật. Về lý thuyết, một quyết định hành chính chỉ tổn tại khi hợp</small>

pháp. Nếu quyết định không hợp pháp sẽ bị cơ quan nhà nước, người có thâm quyén <small>hủy bỏ. Nhưng trong quan hệ quản lý hành chính nhà nước, các bên tham gia khơng</small> bình đẳng với nhau về mặt ý chí. Phía bên chủ thể quản lý (ngay cá khi khơng có thẩm quyền) là bên chủ thể được sử dụng quyển lực nhà nước để áp đặt ý chí lên phía chủ thể bên kia. Ngược lại, chủ thể bị quản lý (đối tượng quản lý) bị áp đặt ý chí, phải tuân

theo các mệnh lệnh của chủ thể quản lý. Vì thế, nếu quyết định hành chính có vi phạm

<small>các quy định của pháp luật (có thé về thẩm quyển, nội dung, thủ tục.. .) thì quyết định</small>

đó vẫn có giá trị bắt buộc với đối tượng quản lý và các đối tượng có liên quan khác.

Đối tượng quản lý không thể phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính <small>và qua đó lựa chọn hành vi xử sự phù hợp với nhật. định của mình. Khi nhận thấy</small> (bằng niềm tin nội tâm) một quyết định hành chính khơng hợp pháp đối tượng quản lý

<small>Zo</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 29</span><div class="page_container" data-page="29">

có thể lựa chọn (vẫn) thực hiện quyết định đó hoặc khiếu nại, khởi kiện đối với các

quyết định cá biệt, kiến nghị đối với các quyết định quy phạm. Với lựa chọn đầu tiên,

mặc nhiên đối tượng quản lý thừa nhận tính hợp pháp: của quyết định hành chính. Với lựa chọn thứ hai, ba đối tượng quản lý cũng chỉ có thể tác động gián tiếp đến hiệu lực của quyết định hành chính thơng qua các hành vi thích hợp. Quyết định hành chính chỉ bị tun bố khơng hợp pháp khi có quyết định của người có thâm quyền giải quyết khiếu nại hay khi có bản án, quyết định của tịa án, của cơ quan có trách nhiệm kiểm

tra. Ngay cả trong trường hợp một quyết định hành chính bị kết luận là có vi phạm pháp luật cũng không đồng nghĩa với việc hiệu lực của quyết định đó bị chấm dứt.

Hiệu lực của quyết định hành chính chỉ thực sự chấm đứt khi quyết định đó bị hủy bỏ. Một quyết định hành chính có vi phạm pháp luật vẫn có hiệu lực thực tế vừa ảnh hưởng đến lợi ích, uy tín của Nhà nước vừa ảnh hướng đến quyén, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức có liên quan, làm giảm hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước.

Vì vậy, bảo đảm một quyết định hành chính hợp pháp là yêu cầu tiên quyết cho hiệu

lực của quyết định hành chính.

</div><span class="text_page_counter">Trang 30</span><div class="page_container" data-page="30">

QUYLT ĐỊNH HANH CHÍNH VÀ TIỂU CHÍ DANH GIÁ

TINH HỢP PHAP CUA QUYET ĐỊNH HANH CHÍNH

<small>ThS. Ngơ Linh Ngọc</small>

<small>Dai hoc Luật Ha Nội</small>

Quản ly Nhà nước là hoạt động có tổ chức, thơng qua bộ máy nhà nước dé điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi của công dân, các tổ chức xã hội nhằm duy trì trật <small>tự, hướng tới các mục tiêu đã định. Quản lý nhà nước được thực hiện bởi bộ máy nhà</small>

nước bao gồm toàn bộ hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp. Xét theo nghĩa rộng,

quan ly nhà nước được thực hiện bởi tất cả các chủ thé nếu được Nhà nước trao quyền

quản lý như cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và cá nhân. Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là hoạt động quản lý hành chính nhà nước và quan điểm được thừa nhận thống nhất hiện hành thì quản lý hành chính nhà nước là chức năng cơ bản, đặc trưng của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Xét dưới góc độ lý luận, quyết định hành chính và hành vi hành chính chính là kết quả của hoạt động quản <small>lý nhà nước.</small>

Quản lý hành chính nhà nước hiện nay chủ yếu được tiến hành thơng qua hai

<small>hình thức cơ ban là ban hành văn bản và thực hiện hành vi hành chính. Việc ban hành</small>

<small>văn bản được thực hiện dưới hai hình thức là ban hành các văn bản quy phạm pháp</small>

luật và ban hành văn bản cá biệt dưới dạng các quyết định hành chính. Trong đó, việc

<small>ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính được thực hiện</small>

nhằm cụ thế hóa các văn bản Luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của

Ủy ban thường vụ quốc hội, nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Việc xây dựng, soạn

<small>thảo cũng như ban hành các văn bản này hiện nay tuân thủ theo các quy định trong</small>

<small>Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm</small>

pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 2004 cùng các Nghị định quy định

chi tiết thi hành hai luật này. Còn việc ban hành các quyết định hành chính dưới dang cá biệt là nhằm thực hiện thâm quyền của các chủ thé quản lý nhà nước trong quá trình <small>thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình.</small>

Hiện nay có rất nhiều quan điểm khác nhau về định nghĩa quyết định hành

chính, tuy nhiên tất cả đều thống nhất cho rằng quyết định hành chính là một loại

quyết định pháp luật, thé hiện quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp do chủ thê

<small>quản lý hành chính nhà nước ban hành</small>

Với quan điểm thống nhất này quyết định hành chính có đặc điểm chung như

Thứ nhất, quyết định hành chính được ban hành bởi chủ thể quản lý hành chính

nhà nước. Xuất phát từ hoạt động ban hành quyết định hành chính là một nội dung của

quản lý nhà nước, do đó quyết định hành chính phải do các chủ thể được trao thâm

quyền quan lý nhà nước ban hành phù hợp với phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn được

pháp luật quy định. Chủ thể được trao thâm quyền ở đây có thể là người đứng đầu cơ

quan hoặc người có thẩm quyền của cơ quan hành chính hoặc người được cơ quan

<small>gác</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 31</span><div class="page_container" data-page="31">

hành chính ủy quyền. Chủ thể có thâm quyền ban hành quyết định hành chính có thể

ủy quyền cho chủ thể khác ban hành quyết định hành chính của mình.

Đặc điểm này giúp chúng ta phân biệt được quyết định hành chính với các quyết định quan lý nhà nước khác. Quyết định hành chính của co quan hành chính nhà

nước dược ban hành dé thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành. Ở nước ta, quản lý hành chính nhà nước được thực hiện bởi hệ thống các cơ quan: Chính phủ, Bộ, cơ

quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan hành chính có thẩm quyền „ chun mơn trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện. Tinh chất nổi trội của các cơ

quan này là hành chính và chấp hành và hoạt động đặc trưng là tổ chức thực hiện văn „

ban của các cơ quan quyên lực.

Thứ hai, quyết định hành chính thể hiện ý chí của cơ quan hành chính nhà nước, mang tính bat buộc đối với đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh.

Thứ ba, quyết định hành chính có khả năng làm phát sinh, thay đơi hoặc chấm

dứt quan hệ hành chính. Quyết định hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội phát

sinh trong quá trình thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành của cơ quan hành

chính nhà nước. Theo nghĩa đó quyết định hành chính bao gồm: quyết định chủ đạo,

quyết định quy phạm và quyết định cá biệt.

Quyết định chủ đạo được cơ quan hành chính nhà nước ban hành dé đưa ra các

chủ trương, đường lối, chính sách, nhiệm vụ lớn có tính định hướng cho hoạt động

quản lý nhà nước trong một giai đoạn. Quyết định hành chính mang tính quy phạm <small>pháp luật là các văn bản có chứa quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước</small> ban hành theo trình tự, thủ tục luật định nhằm thực hiện các nội dung quản lý nhà nước

thuộc thâm quyển của cơ quan hành chính nhà nước. Các quyết định này mang tính

chất áp dụng chung, được thực hiện nhiều lần trên thực tiễn và có hiệu lực lâu dài.

Quyết định hành chính mang tính cá biệt được ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, đối với một đối tượng xác định và được thực hiện một lần trên thục tiễn,

Quyết định hành chính chủ đạo và quyết định hành chính mang tính quy phạm

<small>được ban hành dưới hình thức văn bản. Thé thức và thủ tục ban hành các văn bản này</small>

thực hiện theo quy định của pháp luật. Riêng quyết định hành chính cá biệt thì chỉ

quyết định bằng văn bản mới thuộc đối tượng khiếu nại hành chính

. Quyết định hành chính mang tính cá biệt cũng là văn bản mang tính pháp lý,

‘anh hưởng đến quyền và lợi ích của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản _ cùng những chủ thể có liên quan nhưng chỉ có phạm vi điều chỉnh hẹp, áp dụng với

một đối tượng và được thực hiện một lần.

Thứ: tư, quyết định hành chính là văn bản dưới luật, phải được ban hành phù <small>hợp với các quy định của luật và tuân thủ theo thủ tục mà pháp luật quy định. Nhìn</small>

<small>chung, các văn bản pháp luật đều phải dam bảo tinh hợp pháp, kể cả về thâm quyền,</small>

<small>hình thức cũng như trình tự, thủ tục ban hành. Với cơ quan hành chính, xuất phát từ</small> tính chấp hành của hành pháp, yêu cầu trước hết là việc tổ chức thi hành luật phải đám

bảo đúng với quy định và tinh thần của luật. Sự sáng tao của cơ quan hành pháp trong

</div><span class="text_page_counter">Trang 32</span><div class="page_container" data-page="32">

<small>quá trình thực hiện chức năng nhiệm vụ và ban hành văn bản hành chính cũng khơng</small>

nằm ngồi ngun tắc nói trên.

Với đặc điểm và tính chất như vậy, quyết định hành chính đù ở dạng nào cũng

cần tuân thủ quy trình xây dựng theo các nguyên tắc nhất định, bảo đảm tính công <small>khai, minh bạch, hợp pháp và hợp lý.</small>

Là văn bản pháp luật của các chủ thể thực hiện quyển lực cơng, quyết định hành

chính có tác động trực tiếp đến quyển và lợi ích hợp pháp đồng thời làm phát sinh

nghĩa vụ của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định hành chính. Nói đến tính hợp pháp của quyết định hành chính là nhắn mạnh tính đúng đắn của quyết định

hành chính dưới góc độ pháp lý, thé hiện sự phù hợp một cách toàn diện của văn bản

với các quy định của pháp luật và rộng hơn nữa là với tỉnh thần của hệ thống pháp luật. Yêu cầu này xuất phát từ nguyên tắc pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của nhà nước và xã hội từ nền tảng hình thành mối quan hệ giữa cơ quan công quyền và

nhân dân, hướng đến việc đảm bảo trật tự xã hội. Nhằm đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính có thể đưa ra một số tiêu chí thê hiện tính hợp pháp như sau

Một là, Quyết định hành chính phải được ban hành đúng thẩm quyền

Nhìn chung, quyết định hành chính là sản phẩm của hoạt động quản lý nhà nước, mà tập trung hơn cả là hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Về bản chất, đây là hoạt động mang tính chấp hành với yêu cầu mang tính đặc trưng là phải được thực hiện trên cơ sở pháp luật và để thi hành pháp luật.

Khi thực hiện các hoạt động cơng vụ nói chung và ban hành các quyết định hành chính nói riêng, chủ thể ban hành quyết định hành chính là người đại diện cho

quyền lực nhà nước. Cơ sở dé các chủ thé lựa chọn quyết định hành chính như một

<small>hình thức thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước chính là các quy định của</small> pháp luật về thâm quyền, trong đó chứa đựng khả năng hành động và giới hạn phạm vi hành động của các chủ thể này. Hiện nay theo quan niệm chung, quyết định hành chính là văn bản cá biệt, do “những cơ quan nhà nước có thẳm quyên, nhà chức trách hoặc các tổ chức xã hội được nhà nước trao quyền ban hành”?. Như vậy dù mở rộng hay thu hẹp phạm vi chủ thể ban hành thì tiêu chí cơ bản để xác định tính hợp pháp của một quyết định hành chính là được ban hành bởi người có thâm quyên theo quy <small>định của pháp luật.</small>

Liên quan đến thầm quyền ban hành quyết định hành chính, cần lưu ý thêm van

để ủy quyền ban hành. Đây là quy định thê hiện mối quan hệ hành chính giữa các cơ quan cơng quyền và có tác động đến tính hợp pháp của văn bản. Uy quyền là lựa chọn

có điều kiện để tránh sự tùy tiện, dẫn đến hậu quả pháp lý bất lợi. Theo pháp luật của một số nước trên thế giới, khi vi phạm về ủy quyền sẽ là nguyên nhân dẫn tới văn bản

bị vô hiệu hóa. Đối với Việt Nam hiện nay các quy định pháp lý về ủy quyền vẫn còn

bỏ ngỏ nhiều nội dung và trên thực tế tình trạng tùy tiện trong ủy quyền ban hành văn

bản điễn ra vẫn còn khá phổ biến. Vì vậy vấn dé này cần phải được chú ý hơn nữa. <small>Hai là, được ban hành đúng trình tự thủ tục.</small>

<small>? Học viện Hành chính. Tài liệu bồi dưỡng về quản lý nhà nước. Nxb. Khoa học và kỹ thuật. Hà Nội. 2010. Tr.70ad</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 33</span><div class="page_container" data-page="33">

Với tư cách là văn bản áp dụng pháp luật, yêu cầu nghiêm ngặt đối với quyết định hành chính là phải được ban hành trên cơ sở quy định của pháp luật. Một quyết định hành chính hợp pháp phải hội tụ đầy đủ chuẩn mực về mặt pháp ly từ trình tự thủ

tục ban hành đến nội dung cũng như cách thức t6 chức thi hành quyết định hành chính.

Xuất phát từ tính chất và hệ quả tác động áp dụng pháp luật phải tuân theo nguyên tác chung của hoạt động hành chính, hay nói một cách tổng thể hoạt động quản

lý hành chính nhà nước phải thực hiện theo tinh thần chung là nhanh chóng, kịp thời,

công khai, dân chủ, minh bạch, thuận lợi và mang lại hiệu quả cao cho cá nhân và tổ <small>chức.</small>

Về nguyên tắc, việc ban hành quyết định hành chính phải tuân thủ đầy đủ các bước từ chuẩn bị xây dựng, soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định, thâm tra và ký ban hành. Trong đó, lấy ý kiến là khâu đặc biệt quan trọng vì liên quan trực tiếp đến quyén va nghĩa vụ của chủ thé cũng như đảm bảo tính cơng khai dân chủ trong ban hành quyết định hành chính. Việc cơng bố quyết định hành chính là một thủ tục thé hiện tinh hợp

pháp và là điều kiện dam bảo.

Ba là, quyết định hành chính phải có nội dung phù hợp với quy định của pháp

Một quyết định hành chính hợp pháp phải tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về hình thức cũng như nội dung. Về mặt hình thức quyết định phải có tiêu

đề, số hiệu, cơ quan ban bành, địa danh, thời gian ban hành văn bản, địa chỉ, danh tính của cá nhân hoặc cơ quan nhận quyết định, chữ ky và con dấu của người có thẩm

quyền ban hành. Ngồi các quy định chung đó, một số quyết định còn phải chấp hành

những quy định riêng tùy theo quy định của pháp luật. Về nội dung quyết định phải thể hiện được căn cứ pháp luật ban hành quyết định, căn cứ áp dụng pháp luật để giải quyết vụ việc, cách thức thực hiện và thủ tục khiếu nại.

liên thực tế có thé thấy rằng hoạt động quản lý hành chính nhà nước hết sức đa

<small>dạng về lĩnh vực cũng như nội dung. Vì vậy nội dung của quyết định hành chính phảiphù hợp với quy định của pháp luật. ,</small>

Trên đây là những khái quát chung về quyết định hành chính và những tiêu chí đánh giá tính hợp pháp cho quyết định hành chính nhằm đem lại một cái nhìn khái

quát về vấn đề đảm bảo tính hợp pháp cho quyết định hành chính cũng như góp phần

nâng cao hơn nữa chất lượng của các quyết định hành chính trên thực tế.

</div><span class="text_page_counter">Trang 34</span><div class="page_container" data-page="34">

NHỮNG KHÓ KHAN, HAN CHE CUA VIỆC QUY ĐỊNH VÀ BẢO DAM

QUYỀN KHIẾU KIEN DOI VỚI QUYẾT ĐỊNH HANH CHÍNH QUY PHAM .

TS. Nguyễn Mạnh Hùng"

Đề phát huy dân chủ, bao đảm tính hiện thực của các quyên, lợi ích hợp pháp của

<small>cá nhân, tổ chức trong quản lí hành chính nhà nước, pháp luật về khiếu kiện hànhchính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam đã khơng ngừng được hồn</small>

<small>thiện. Theo đó, phạm vi thực hiện quyền khiếu kiện hành chính của cá nhân, tổ chức</small>

<small>được pháp luật hiện hành bảo đảm thực hiện đối với phần lớn các quyết định hành</small>

chính cá biệt trong hầu hết các lĩnh vực của quản lí hành chính nhà nước. Tuy vậy, hiệu quả thực hiện quyền khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính trong thực tiễn vẫn chưa thực sự đáp ứng được nhu cầu trong xã hội và mong muốn

<small>của giới nghiên cứu khoa học pháp lí ở Việt Nam.</small>

<small>Thực tiễn nghiên cứu, hồn thiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải</small> quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam những năm gần day cho thấy, có một số cơng

<small>trình nghiên cứu đã đưa ra quan điểm cần quy định quyển khiếu kiện của cá nhân, tổ</small>

chức đối với các quyết định hành chính quy phạm”, Tuy vậy, các cơng trình này lại

<small>chưa thực sự chú trọng phân tích, đánh giá về những khó khăn, hạn chế của việc quyđịnh và bảo đảm quyền khiếu kiện đối với quyết định CAN chính quy phạm.</small>

Căn cứ vào những đặc điểm của

điều kiện, hoàn cảnh của Việt Nam trong giai teen Hiện nay mứ việc vny định và bảo

đảm quy: ên khiêu kiện hành chính đối với loại quyết định này có thể sẽ gặp phải những

khó khăn, hạn chế sau:

Thứ nhất, do nhu cầu khiếu kiện đối với quyết định hành chính quy phạm ở Việt Nam khơng nhiều, nên việc quy định và bảo đảm quyền khiếu kiện hành chính đối với loại quyết định này là không thực sự cần thiết. `

Phù hợp với đặc điểm của quy phạm pháp luật mà các quyết định hành chính quy phạm đều có hiệu lực bắt buộc chung đối với các cá nhân, tổ chức rơi vào những điều

<small>kiện, hoàn cảnh được dự liệu trước trong phần giả định của quy phạm pháp luật và có</small>

thể được thực hiện nhiều lần trong thực tế. Nói cách khác, các quyết định hành chính

<small>quy phạm khả năng ảnh hưởng chung, lâu dài tới lợi ích của cộng đồng xã hội và hiệu</small>

<small>lực, hiệu quả của quản lí hành chính nhà nước; nhưng lại khơng ảnh hưởng trực tiếp</small> tới qun, lợi ích của những cá nhân, tô chức cụ thẻ.

<small>Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày 03/06/2008và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhândân ngày 03/12/2004, các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trên cơ sở chấp</small> hành các quyết định lập pháp (hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy

ban thường vụ Quốc hội) có thể được.xác định là quyết định hành chính quy phạm.

<small>* Giảng viên Khoa Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội.</small>

<small>(10) : Xem: TS, Hoàng Ngọc Giao - Chủ biên, Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển (2009), Co chế</small>

<small>giải quyết khiếu nại - Thục tr ang và giải pháp, Nxb, Công an nhân dân, Hà Nội, tr. 161; PGS. TS. Phạm Hồng</small>

<small>Thái - Chủ biên (2003), Phdp luật về khiếu nại, 16 cáo, Nxb. Thanh phố Hồ Chi Minh, TP. Hd Chí Minh, tr. 145.</small>

<small>29</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 35</span><div class="page_container" data-page="35">

Theo đó, các quyết định hành chính quy phạm gồm: Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; Quyết định của Tổng Kiểm tốn nhà nước; Thơng tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ,

Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dan tối cao; Nghị

quyết của Hội đồng thầm phán Tòa án nhân dan tối cao; Nghị quyết liên tịch giữa Uy

ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội; Thơng tư liên tịch (giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;

giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ); Nghị quyết của Hội đồng nhân

dân; Quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân. Như vậy, các quyết định hành chính quy phạm đều được barhanh bởi-các cơ quan hoặc người giữ những vị trí quan trọng trong

<small>bộ máy nhà nước.</small>

Mặt khác, các q &t-ditth hành chính quy phạm đều được ban hành theo thủ tục

chặt chẽ do luật quy định gồm nhiều giai đoạn nhằm bảo đảm tính cơng khai, hợp pháp, hợp lí trong quá trình ban hành loại quyết định này. Trong đó, đáng chú ý là: giai

đoạn tơ chức lấy, tiếp thu ý kiến của các cá nhân, tổ chức thuệế phạnrvi+-điều chỉnh t định; giai đoạn thâm định dự thảo quyết định. Có thể nói, đây là những giai

<small>đo k tg thủ tục ban hành quyếtdị ý phạm so với thủ tục</small>

Xin quyết định hành chính cá biệt và việc thực hiện tốt các giai đoạn này có ý

nghĩa quyết định nhằm hạn chế tối đa những ảnh hưởng tiêu cực của quyết định hành _ chính quy phạm tới đời sống xã hội và quản lí hành chính nhà nước.

Những nhận định nêu trên cho thấy các quyết định hành chính quy phạm khơng

trực tiếp ảnh hưởng tới quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức cụ thể; nhưng lại là cơ sở

pháp lí để chủ thé quản lí hành chính nhà nước đáp ứng hay hạn chế các quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức đó (thơng qua các hành vi hành chính, quyết định hành chính cá biét); tính hợp pháp, hop lí của các quyết định hành chính quy phạm khơng chỉ được bảo đảm bằng thủ tục ban hành chặt chế mà còn bởi uy tín, trách nhiệm của những cơ quan và người giữ vị trí quan trọng trong bộ máy nhà nước. Hen nữa, do

- trình độ dân trí, mức độ hiểu biết pháp luật của nhân dân còn nhiều bạn chế nerfo

= quyết định nay tới quyền, lợi ich “Ue a khiéu kiện đối

Thứ hai, do tầm quan tr eee sham v vi anh hưởng rộng, lâu đài của các > quyết

định hành chính quy phạm mà việc giải quyết tranh chấp về các quyết định này không thể tiến hành nhanh chóng; việc khắc phục hậu quả trái pháp luật hoặc khơng hợp lí

của các quyết định này khơng thê triệt đê.

Như vậy, quy định quyền khiếu kiện ers chính đối với các quyết định này

khơng những khơng. thể bảo vệ triệt để các quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu

kiện mà cịn có nguy cơ làm. g gián eon va giảm sút hiệu lực, hiệu quả của quản lí hành

<small>chính nhà nước.</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 36</span><div class="page_container" data-page="36">

Tirú' ba, thơng thường những quyết định hành chính quy phạm có mức độ và tinh

chất ảnh hưởng khác nhau tới mỗi thành viên trong cộng đồng xã hội, cụ thể: có tổ chức, cá nhân thường xuyên chịu sự chi phối của những quyết định này, nhưng cũng

có tơ chức, cá nhân rất hiếm khi chịu sự chỉ phối của những quyết định này trong các

hoạt động hay xử sự của họ; có cá nhân, tổ chức hưởng lợi, nhưng cũng có cá nhân, tổ

<small>chức bị hại từ những quyết định Ey Hơn nữa, mỗi thành viên trong cộng đồng, do có</small>

quan điểm thái độ và lợi i ên-họ- thường có những đánh giá không giống

nhau VỀ $ sự cần thiết, tính hợp pháp, hợp lí của loại quyết định này. Do đó, việc phân

định thậm Nginời đ quế coi của v neg qd Min Shi quy phạm _

rất phức tạp, vượt quá khả năng hiện có của các phương thức giải quyét tranh chấp hành chính ở Việt Nam va có nguy cơ ánh hưởng xấu đến an ninh chính tị của quốc

<small>gia ẹ guy g kee</small>

Thực tiễn giải quyết tranh chấp về các quyết định hành chính cá biệt ở Việt Nam trong những năm qua cho thấy chất lượng và hiệu quả của cơng tác này cịn nhiều hạn

chế, tình trạng “quá tải? diễn ra phổ biến ở cả hai phương thức giải quyết tranh chấp

hành chính hiện có (giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử vụ án hành chính), thậm

chí đã phải “huy động cả "hệ thống chính trị" vào việc giải quyết khiếu nai? “”, song kết quả cũng không mấy khả quan. Như vậy, nếu quy định quyển khiếu kiện đối với

các quyết định hành chính quy phạm thì khơng biết sẽ phải HN,

nào nữa dé giải quyết hiệu quả tranh chap vềcáce-quyết định này 9. =) 2

Thứ tw, việc triệu tập tất cả tình viễn Gla một cộng ne t tham gia SN) D7) hay

phiên toà để giải quyết tranh chấp về các Nine ase chính quy phạm và việc tổ

chức tiến hành cuộc hop hay phiên toà nà# thực sự/sẽ #ượt gu uá khả năng hiện-cở-của

các phương thức giải quyếttranh-eháp-hành-cbính= Nam. Từ thực tiễn giải quyết

khiếu nại hành chính đối với các tranh chấp “đông người thấy pháp luật đã buộc phải quy định những người khiếư nại co nghĩa vụ cử người đại điện với số lượng do pháp luật khống chế, cụ thé: Khi nhiều người cùng khiếu nại về một nội dung thì phải

cử người đại điện dé trình bày nội dung khiếu nại; người đại diện phải là người khiếu

nại; trường hợp có từ 5 đến 10 người khiếu nại thì cử 1 hoặc 2 người đại điện; trường hợp có từ 10 người khiếu nại trở lên thì có thé cử thêm người đại diện, nhưng không quá 5 người [Điều 5 của Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 Quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại], Như vậy, tuy khiếu nại hành chính là q

<small>và tự định đoạt của mỗi cá nhân, tổ chức có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phe</small>

việc thực thi quyền hành pháp, nhưog điều “không may” là cùng một quyết định hành”, chính, hành vi hành chính lại bị khiếu nại bởi nhiều cá nhân, tơ chức, nên trong nhiều

trường hợp, họ đành phải chấp nhận người đại diện cho họ theo ý chí của những cá nhân, tơ chức khác (thường là theo ý chí của số đông người khiếu nại).

Tương tự như vậy, để giải quyết hiệu quả các tranh chấp về quyết định hành

chính quy phạm thì những người có quyền khiếu kiện (các thành viên của cộng đồng

xã hội) nhất thiết phải “cử” người đại diện. Về phương diện lí thuyết, người đại diện

NH1, Xem: TS. Hoàng Ngọc Giao - Chủ biên, Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển (2009), Cơ chế

<small>giải quyết khiếu nại - Thực trạng và giải pháp, Nxb. Công an nhân dan, Hà Nội, tr. 119.</small>

<small>31</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 37</span><div class="page_container" data-page="37">

này có thê là Hội đồng nhân dân - cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện

cho ý chí, nguyện vọng và quyên làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bau

ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân dia phương [khoản 1 Điều 113 của Hiến pháp

năm 2013]. Tuy vậy, trong trường hợp Hội đồng nhân dân là người bị khiếu kiện thì cơ

quan này khơng thê đảm nhiệm tư cách đại diện cho những người khiếu kiện dược;

trường hợp Uy ban nhân nhân là người bị khiếu kiện thì Hội đồng nhân dân khơng cần

phải tham gia vào q trình giải quyết tranh chấp hành chính với tư cách của người đại

„ điện cho những người khiếu kiện mà có thé sử dụng ngay thẩm quyền giám sát việc tuân theo pháp luật ở địa phương để “bãi bỏ một phân hoặc toàn bộ văn bản quy phạm

pháp luật của Uy ban nhân dân cùng cấp” [khoản 1 Điều 64 của Luật Tổ chức Hội

đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, số 11/2003/QH11 ngày 26/11/2003].

Thứ năm, yêu cầu bảo đảm tính hợp pháp, hợp lí của các quyết định hành chính

quy phạm khơng phải là tráấyk fiiệm yg của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính mà cịn là trách nhiệm cửa các cơ quan, tổ chức, cá nhân-trơđg q-trình ban hành hay

thực hiện các quyết định này và cũng là trách nhiệm chung của cơ chế kiểm tra, giám

sát đối với quận lí hành chính nhà nước với nhiều phương thức khác nhau, như:

phương thức giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước; phương thức thanh tra, kiểm

tra của cơ guan hành chính nhà nước; phương thức kiểm tra của té chức xã hội; phương thức thâm định văn bản quy phạm pháp luật và phương thức phản biện xã hội.

Thứ sáu, việc mở rộng phạm vi thực hiện quyền khiếu kiện hành chính đối với các quyết định hành chính quy phạm là cơng việc hệ tr ong; liên quan đến cả việc thực

thi quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư Pháp; cần phải được tiến hành thận

trọng với nhiều giai đoạn có tính chất kế thừa, phát triển vững chắc. Đây cũng là bài học kinh nghiệm được rút ra từ thực tiễn bảo đảm quyền khiếu kiện hành chính và

hồn thiện cơ chế giải quyết tranhh chấp hành chính ở nhiều quốc gia trên thé giới.

Đơn cử về thực tiễn quy định và bảo đảm thực hiện quyền khiếu kiện hành chính ở Cộng hồ Liên bang Đức cho thấy: mặc dit hệ thơng kiểm sối hành vi hành chính ở

quốc gia này được thiết lập từ năm 1863 nhưng được phái triển khá chậm chạp (với

những tốc độ khác nhau ở các bang). Tuy khoản 4 Điều 19 của Hiến pháp Bonn trao

quyền giám sát tắt cả các hành vi của khối hành pháp bat kê hình thức thực hiện hành

vi này cho mọi người, song nhìn chung, quyền khiếu kiện hành chính vẫn khơng được

xác lập đối với các quy phạm pháp luật hành chính, ngoại trừ việc từng bước bồ sung

một vài trường hop khiếu kiện của các hiệp hội trong lĩnh vuc pháp luật kinh té và

pháp luật môi trường. Những điều này đều nhằm cô gắng bảo vệ sự cân bằng giữa việc dua ra các biện pháp hiệu quả cho công dân, giúp thực thi những dự định điều

chỉnh của Nghị viện và kiểm soái (cũng như khuyến khich) khối hành pháp chứ không

cản trở cơng việc của cơ quan này. (12)

Tóm lại, quy định các quyết định hành chính quy phạm là đối tượng của khiếu

kiện hành chính khơng những khơng thực sự cần thiết mà cịn khơng phù hợp với khả

<small>02 Xem: GS.TS. Franz Reimer (201 1), "Pháp điển hoá, kiểm soát, châu Âu hố: Hiện trạng của Luật hành chính</small>

Đức" (Người dịch: TS. Nguyễn Thị Anh Vân), Tap chi Luật học, (09 - Đặc san tm hiểu hệ thống pháp luật Cộng

<small>hoà Liên bang Đức), tr. 5, 6.</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 38</span><div class="page_container" data-page="38">

năng hiện có của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam; khơng những

khơng thé bảo vệ triệt dé các quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu kiện mà cịn có

<small>nguy cơ làm gián đoạn và giảm sút hiệu quả của quản lí hành chính nhà nước. Tuy các</small> quyết định này không phải là đối tượng của khiếu kiện hành ekinh, ning à được quy định là đối tượng của giải quyết khiếu nz i vụ án hành <small>chính trong trường hợp các quyết định này là căn cứ cho việc thực hiện hành vi hành</small> chính hay ban hành quyết định hành chính cá biệt bị khiêu kiện. Theo đó, người có

theo thâm quyền (hoặc dé nghị cơ quan nhà nước có thâm quyền phấn quyết) về tính

hợp Pháp wa có thể cả tina hợp li) của các dle dinh bin chint quy phạm nếu age

hop phap của các ằ oon quy đinh nếu các quyết định này | la căn cứ cho việc thực hiện hành vi ¡ hành chính hay ban hàn i

<small>khởi kiện./.</small>

<small>33</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 39</span><div class="page_container" data-page="39">

BIEN PHÁP XU LÝ QUYÉT ĐỊNH HANH CHÍNH QUY PHAM KHIẾM KHUYET

<small>ThS. Lại Thị Phương ThảoTrường Dai học Luật Hà Nội</small>

Hiện nay, hệ thống các văn bản pháp luật nói chung và quyết định hành chính quy phạm nói riêng được ban hành đã ngày càng được hoàn thiện hon, nhưng trên thực

tế, khi áp dụng thi hành vẫn gặp khơng ít những khó khăn bất cập bởi vẫn còn ton tại những văn ban khiém khuyết, thiếu tính hợp pháp và hợp lý. Do đó, cùng với việc ban hành các quyết định hành chính quy phạm để điều chỉnh các quan hệ pháp luật hành

chính là một hệ thống các biện pháp xử lý các văn bản khiếm khuyết, để đảm bảo sự chấp hành pháp luật một cách nghiêm minh trong nhà nước pháp quyền đề cao sự tăng

cường pháp chế.

1. Quyết định hành chính và phân loại quyết định hành chính

Quyết định hành chính là biện pháp giải quyết cơng việc của chủ thể quản lý hành chính trước một tình huống đặt ra, là sự phản ứng của chủ thể quản lý nhà nước trước một tình huống địi hỏi phải có sự giải quyết của Nhà nước theo thâm quyền pháp luật quy định. Quyết định hành chính được hiểu là một dạng quyết định pháp luật, là hình thức sử dụng quyền hành pháp của chủ thé quản lý hanh chính nhà nước nhằm giải quyết các cơng việc phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, <small>được ban hành theo thủ tục hành chính, được nhà nước đảm bảo thực hiện và có tính</small> bắt buộc phải thực hiện với các đối tượng liên quan.

Dựa vào tính chất pháp lý, quyết định hành chính được chia ra làm hai loại:

quyết định hành chính cá biệt và quyết định hành chính quy phạm. Trong đó:

Quyết định hành chính cá biệt: là quyết định do cơ quan hành chính nhà nước hoặc cá nhân, tơ chức có thâm quyền quản lý hành chính nhà nước áp dụng quyết định

quy phạm pháp luật trên cơ sở quyết định chung và quyết định quy phạm của cơ quan

cấp trên hoặc của chính cơ quan ban hành quyết định cá biệt đó để nhằm giải quyết một cơng việc cụ thé. Trên phương diện pháp lý, quyết định hành chính cá biệt chính là quyết định áp dụng pháp luật

Quyết định hành chính quy phạm: Quyết định hành chính quy phạm là quyết

định chung nhằm mục đích đặt ra những quy phạm hành chính mới nhằm điều chỉnh

đồng bộ, đầy đủ hơn các quan hệ xã hội xuất hiện trong quản lý hành chính nhà nước.

Quyết định hành chính quy phạm do cơ quan hành chính Nhà nước ban hành có vị trí quan trọng, là nền tảng của hoạt động quan lý hành chính Nhà nước, làm co sở cho

việc ban hành các quyết định hành chính cá biệt.

Trong phạm vi bài viết này, tác giả chỉ nghiên cứu về quyết định hành chính

quy phạm ở khía cạnh hoạt động xứ lý quyết định hành chính quy phạm khiếm khuyết. 2. Các yêu cầu đối với quyết định hành chính quy phạm

Ra đời nhằm mục đích thực hiện chức năng quản lý nhà nước, quyết định hành

chính chiếm một tỷ lệ rất lớn trong các văn bản pháp luật, có vị trí rất quan trọng trong

<small>q trình thi hành luật. Cũng do chức năng quản lý hành chính nhà nước, đảm bảo các</small>

</div><span class="text_page_counter">Trang 40</span><div class="page_container" data-page="40">

quan hệ pháp luật hành chính diễn ra trong khn khổ luật định, nên các quyết định

<small>hành chính khi ra đời ln phải đảm bảo tính hợp pháp và tính hợp lý.</small> *) Yêu cầu về tinh hợp pháp của quyết định hành chính quy phạm

Theo Tw điển Tiếng Việt của nhà xuất bản Đà Nẵng định nghĩa: “hợp pháp là đúng theo pháp luật?, Như vậy, quyết định hành chính quy phạm chỉ được coi là hợp

pháp khi và chỉ khi nó thực hiện theo đúng với những yêu cầu mà pháp luật đặt ra. Với

đó, một quyết định hành chính quy phạm được ban hành chỉ được coi là hợp pháp khi đảm bảo theo đúng những quy định của pháp luật về thẩm quyền của chủ thé ban

<small>hành; trình tự, thủ tục ban hành và không trái với những văn bản pháp lý có hiệu lực</small> cao hơn. Tinh hợp pháp của quyết định hành chính quy phạm được thé hiện cụ thé qua các yêu cầu sau:

- Các quyết định hành chính quy phạm phải được ban hành trong phạm vi thâm quyền của chủ thê ban hành. Yêu cầu này địi hỏi mỗi chủ thể hành chính chỉ có quyền

<small>ban hành quyết định giải quyết các van đề nhất định do luật quy định.</small>

- Các quyết định hành chính quy phạm phải được ban hành đúng hình thức, thủ

<small>tục do luật định, đảm bảo yêu cầu dân chủ, khách quan, khoa học; đảm bảo đúng tên</small> gọi, thể thức. Các quyết định hành chính quy phạm tuy khơng có trình tự, thủ tục phức tạp như quyết định chủ đạo, nhưng là văn bản pháp luật có tính pháp lý nên về hình <small>thức, trình tự thủ tục xây dựng và ban hành phải tuân theo đúng những gì pháp luật</small> quy định. Những sai sót về hình thức hoặc vi phạm những yêu cầu bắt buộc về trình tự, thủ tục cũng khiến quyết định hành chính quy phạm trở thành quyết định trái pháp luật.

*) Yêu cau về tinh hợp lý của quyết định hành chính quy phạm

Hợp lý theo Từ điển T iéng Việt định nghĩa là “ đúng lẽ phải, phù hợp với logic”

‘4 Khơng có điều gì tồn tại được lâu dài nếu thiếu tính hợp lý, và quyết định hành

chính quy phạm cũng khơng nằm ngồi quy luật đó. Dé ra đời và tồn tại lâu đài, một quyết định hành chính phải đảm bảo các yêu cầu về tính hợp lý như:

- Quyết định hành chính quy phạm phải đảm bảo lợi ích của Nhà nước cũng

như nguyện vọng của nhân dân. Trong da số các trường hợp không nên đưa ra quyết

<small>định hành chính mang lại lợi ích cơng cộng nhỏ hơn so với sự thiệt hại chung của công</small> dân. Yêu cầu này đòi hỏi sự cân đối hợp lý giữa lợi ích của nhà nước và của xã hội, coi

lợi ích của nhà nước và lợi ích chung của cơng đân là tiêu chí để đánh giá tính hợp lý

của quyết định hành chính quy phạm.

- Quyét định hành chính quy phạm phải đảm bảo tinh tồn diện. Nội dung của

quyết định hành chính phải cân nhắc hết các yếu tố như: chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội; phải căn cứ vào mục tiêu trước mắt và lâu đài, mục tiêu, nhiệm vụ cần đạt được với điều kiện, phương tiện thực hiện.

- Quyết định hành chính quy phạm phải đảm bảo kỹ thuật lập pháp, văn phong

rõ ràng, ngơn ngữ dé hiểu, chính xác, khơng đa nghĩa có tính dự báo và tính khả thi

ike a ung tâm từ điển học, Tir điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, 2011, tr.725

4 Trung tâm từ điển học, Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, 201 1, tr.725

<small>35</small>

</div>