Trách Nhiệm Mở Rộng Của Nhà Sản Xuất Gắn Với Kinh Tế Tuần Hoàn.pdf

Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (3.59 MB, 99 trang )

Trang 1<div class="page_container" data-page="1">

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

THUỘC NHĨM NGÀNH: LUẬT ĐẤT ĐAI – MƠI TRƯỜNG

Họ tên tác giả, nhóm tác giả: Mã số SV: Năm thứ:

2. Võ Thị Bình Dương 2053801090034 3 Trưởng nhóm: Trần Xuân Yến

Lớp: TMQT45B Khoá: 2020 - 2024 Khoa: Luật Quốc tế

Mã số cơng trình: ……….

</div>Trang 2<div class="page_container" data-page="2">

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

THUỘC NHĨM NGÀNH: LUẬT ĐẤT ĐAI – MƠI TRƯỜNG

Họ tên tác giả, nhóm tác giả: Nam/Nữ: Mã số SV: Năm thứ:

2. Võ Thị Bình Dương Nữ 2053801090034 3 Trưởng nhóm: Trần Xuân Yến

Lớp: TMQT45B Khóa: 2020 - 2024 Khoa: Luật Quốc tế

</div>Trang 3<div class="page_container" data-page="3">

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

EPR Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất

PRO Tổ chức thực hiện trách nhiệm của nhà sản xuất

</div>Trang 4<div class="page_container" data-page="4">

1.1.3 Vai trị của kinh tế tuần hồn ... 11

1.1.4 Sơ lược về kinh tế tuần hoàn theo pháp luật Việt Nam ... 13

1.2 Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất ... 16

1.2.1 Khái niệm trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất ... 16

1.2.2. Đặc điểm trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất ... 16

1.2.3 Khung pháp lý trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất theo pháp luật Việt Nam ... 19

1.3 Mối quan hệ giữa kinh tế tuần hoàn và trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất ... 26

2.1.2. Hệ thống phân cấp quản lý chất thải (waste hierarchy) ... 36

2.1.3. Chia sẻ trách nhiệm trong thực hiện trách nhiệm của nhà sản xuất ... 40

2.2. Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất theo pháp luật Hàn Quốc ... 43

2.2.1. Khái quát về hệ thống pháp luật EPR ở Hàn Quốc ... 44

2.2.2. Chia sẻ trách nhiệm trong thực hiện trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất tại Hàn Quốc... 57

2.2.3. Tổ chức thực hiện trách nhiệm của nhà sản xuất ... 59

KẾT LUẬN CHƯƠNG II ... 62

CHƯƠNG III. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ TRÁCH NHIỆM MỞ RỘNG CỦA NHÀ SẢN XUẤT TỪ KINH NGHIỆM PHÁP LUẬT NƯỚC NGOÀI ... 64

3.1. Vấn đề định nghĩa rõ thế nào là trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất... 64

3.1.1. Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam ... 64

</div>Trang 5<div class="page_container" data-page="5">

3.1.2. Đề xuất hoàn thiện pháp luật ... 64

3.2 Vấn đề định nghĩa rõ thế nào là nhà sản xuất theo EPR ... 65

3.2.1. Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam ... 65

3.2.2. Đề xuất hoàn thiện pháp luật ... 65

3.3. Xây dựng một hệ thống phân cấp quản lý chất thải ... 66

3.3.1. Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam ... 66

3.3.2. Đề xuất hoàn thiện pháp luật ... 67

3.4. Vấn đề sử dụng tiền đóng góp tài chính của nhà sản xuất, nhập khẩu ... 67

3.4.1. Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam ... 67

3.4.2. Đề xuất hoàn thiện pháp luật ... 68

3.5. Phân chia trách nhiệm cho các chủ thể liên quan ... 69

3.5.1. Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam ... 69

3.5.2. Đề xuất hoàn thiện pháp luật ... 70

3.6. Tổ chức thực hiện trách nhiệm của nhà sản xuất ... 72

3.6.1. Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam ... 72

3.6.2. Đề xuất hoàn thiện pháp luật ... 73

KẾT LUẬN CHƯƠNG III ... 76

PHẦN KẾT LUẬN ... 78

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ... 80

</div>Trang 6<div class="page_container" data-page="6">

PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài

Việc chú trọng vào mục tiêu tăng trưởng kinh tế trong thời gian dài đã gây những tác động xấu đến môi trường như cạn kiệt tài nguyên, chất lượng môi trường suy giảm. Theo ước tính của Liên hợp quốc, đến năm 2030 nếu tiếp tục phát triển với mơ hình kinh tế tuyến tính (dựa trên q trình khai thác, sản xuất, tiêu dùng và cuối cùng thải loại ra môi trường), nhu cầu sử dụng tài nguyên sẽ tăng gấp 3 lần so với hiện nay, vượt ngoài khả năng cung ứng của Trái Đất, lượng chất thải sẽ vượt giới hạn sức chịu tải của mơi trường1. Chỉ tính riêng dầu là một nguồn tài nguyên thiên nhiên không thể tái tạo, với tốc độ tiêu thụ như hiện tại, lượng dự trữ dầu trên toàn thế giới sẽ tiếp tục giảm và các nguồn dầu có thể chỉ đủ trong 30 - 40 năm nữa2. Bên cạnh đó, riêng với rác thải nhựa, theo tổ chức Ellen Macarthur, chỉ 14% lượng rác thải được thu hồi tái chế - một con số khiêm tốn so với ⅓ lượng rác thải kết thúc vịng đời của nó ngồi mơi trường và hơn ½ bị chơn lấp và thiêu đốt. Nếu vẫn giữ nguyên tốc độ như hiện tại, lượng rác thải nhựa thải ra đại dương hằng năm được dự báo sẽ tăng gấp ba lần, từ mức 11 triệu tấn ở năm 2016 lên đến 29 triệu tấn vào năm 2040. Cho đến năm 2050, lượng rác thải nhựa ở đại dương có thể đạt mức 600 triệu tấn, nhiều hơn sản lượng cá3.

Vì vậy, các quốc gia đã tiến hành thay đổi và hướng tới việc phát triển kinh tế nhưng không “hi sinh”, đánh đổi mơi trường. Đó cũng là nội dung của ngun tắc phát triển bền vững được ghi nhận ở Luật Môi trường. Ngun tắc này có vai trị chủ đạo trong chính sách quốc gia và pháp luật môi trường, với mục tiêu hướng tới giữ gìn tài nguyên cho thế hệ mai sau.

Tại Đại hội XIII, Đảng ta khẳng định: “Phát triển bền vững là xu thế bao trùm trên thế giới”, đồng thời đưa ra khái niệm “Kinh tế tuần hoàn”. Đây là mơ hình kinh tế lần đầu tiên được nêu trong Văn kiện Đại hội XIII4. Chủ trương Đảng đưa ra thể hiện sự nắm bắt kịp thời xu hướng phát triển của thế giới: tiến hành chuyển đổi từ kinh tế tuyến tính truyền thống, khơng cịn phù hợp sang mơ hình kinh tế tuần hồn bền vững.

1 T.Phương, “Cạn kiệt tài nguyên, ô nhiễm môi trường,… Việt Nam cần chuyển sang kinh tế tuần hoàn”, [ (truy cập ngày 22/01/2023)

2 Hà An, “Nguồn tài nguyên Trái đất dần cạn kiệt: Ai sẽ gánh chịu hệ quả?”, tai-nguyen-trai-dat-dan-can-kiet-ai-se-ganh-chiu-he-qua-7288.html] (truy cập ngày 22/01/2023)

[ (truy cập ngày 22/01/2023)

4 Nguyễn Nhâm, “Kinh tế tuần hồn: Mơ hình kinh tế lần đầu tiên được nêu trong Văn kiện Đại hội XIII”, [ (truy cập ngày 22/01/2023)

</div>Trang 7<div class="page_container" data-page="7">

Thể chế hóa chủ trương của Đảng, khái niệm “kinh tế tuần hoàn” lần đầu tiên được đưa vào Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 tại khoản 1 Điều 142: “Kinh tế tuần hoàn là mơ hình kinh tế trong đó các hoạt động thiết kế, sản xuất, tiêu dùng và dịch vụ nhằm giảm khai thác nguyên liệu, vật liệu, kéo dài vòng đời sản phẩm, hạn chế chất thải phát sinh và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường”. Đây là mơ hình kinh tế mới, chưa có một khung pháp lý cụ thể điều chỉnh. Hiện nay, kinh tế tuần hồn vẫn đang được nghiên cứu và mang tính khuyến nghị thực hiện. Một số doanh nghiệp Việt Nam đã ứng dụng kinh tế tuần hồn trong mơ hình sản xuất. Nhóm tác giả nhận thấy số lượng doanh nghiệp tham gia “sân chơi” kinh tế tuần hoàn cịn ít và việc chuyển đổi chưa nhận được nhiều hỗ trợ từ Nhà nước mà chủ yếu là nhờ sự nỗ lực, sáng tạo của chính doanh nghiệp. Vì vậy, cơ quan có thẩm quyền cần thiết phải đưa ra hướng dẫn, kế hoạch chiến lược cho phát triển kinh tế tuần hoàn.

Xây dựng nền kinh tế tuần hồn là một q trình lâu dài, bao gồm nhiều cơng đoạn, trong đó trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (trách nhiệm EPR) là nền tảng quan trọng. Lúc này, trách nhiệm của nhà sản xuất khơng dừng lại ở thời điểm hàng hóa được bán mà còn kéo dài đến giai đoạn sản phẩm đã trở thành chất thải. Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất sẽ đóng góp cho giai đoạn thải bỏ của kinh tế tuần hoàn, giúp cho chất thải được tái chế hoặc trở thành nguồn nguyên liệu đầu vào cho đợt sản phẩm mới. Thực hiện trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất sẽ thay đổi tư duy của nhà sản xuất, thúc đẩy nền công nghiệp tái chế, tận dụng rác thải như một nguồn tài nguyên và góp phần thực hiện mục tiêu đặt ra: đến năm 2025, tái sử dụng, tái chế, xử lý 85% lượng chất thải nhựa phát sinh; giảm thiểu 50% rác thải nhựa trên biển và đại dương so với giai đoạn trước đây5.

Cơ chế trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất được quy định ở điều 54, 55 Luật Bảo vệ Môi trường 2020 và chương VI Nghị định 08/2022/NĐ-CP, thể hiện dưới hai loại trách nhiệm: trách nhiệm tái chế và trách nhiệm thu gom, xử lý chất thải. Tuy nhiên, nhóm tác giả nhận thấy hiện nay cơ chế trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất đang trong quá trình triển khai thực hiện, chưa nhận được sự quan tâm đúng mực và chưa đạt được hiệu quả xứng với vai trị. Vì vậy, việc nghiên cứu về cơ chế trách nhiệm này trong mối tương quan với kinh tế tuần hoàn, đồng thời học hỏi kinh nghiệm xây dựng, áp dụng trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất của các nước là cần thiết trong bối cảnh hiện nay của Việt Nam.

2. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài

5 Quyết định 687/QĐ-TT của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án phát triển kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam

</div>Trang 8<div class="page_container" data-page="8">

2.1. Tình hình nghiên cứu trong nước

Ở Việt Nam, trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất là một chế định mới xuất hiện trong Luật Bảo vệ Mơi trường 2020 (có hiệu lực từ năm 2022), những quy định này này cịn khá mới mẻ và chưa có nhiều thời gian để kiểm nghiệm bằng thực tiễn. Và vì thế, hiện nay số lượng đề tài nghiên cứu cịn khá ít, có thể kể đến như:

Nguyễn Thi (2022), “Thiết lập cơ chế Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất đối với

bao bì”, Tạp chí Mơi trường số 7/2022. Bài viết đã chỉ ra khung pháp lý rõ ràng là

cơ sở để thiết lập trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất và đưa ra hướng dẫn cho một số quy định quan trọng. Từ đó, nhóm tác giả lưu ý được các vấn đề chính trong khung pháp lý của chính sách này.

Nguyễn Phương Diệp Anh (2021), “EPR: Công cụ hỗ trợ cho các nhà sản xuất sản

xuất sạch, thân thiện môi trường hơn”, Tạp chí Tài Ngun và Mơi trường số 18/2021,

tr.52-54. Bài viết tổng hợp các quy định về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất ở Việt Nam và đưa ra một số khuyến nghị cho doanh nghiệp. Từ bài viết này, nhóm tác giả rút ra được quy định về thực hiện trách nhiệm tập thể sẽ vừa có lợi cho doanh nghiệp và có tính hiệu quả; do đó, nhóm tác giả tiếp tục khai thác vấn đề này.

Một nghiên cứu chuyên sâu về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất là báo cáo “Đánh giá hiệu quả của các cơng cụ chính sách được lựa chọn để giải quyết vấn đề ô nhiễm rác thải nhựa đại dương. Trách nhiệm Mở rộng của Nhà sản xuất ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn Hoàng Phượng. Báo cáo đã thực hiện phân tích, dự báo về việc triển khai trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất ở nước ta trên bốn cấp độ: cấp độ công cụ, cấp độ thể chế, cấp độ hành vi, cấp độ hiệu quả; đồng thời đưa ra các khuyến nghị cho việc xây dựng chính sách này. Nguồn kiến thức từ cơng trình này giúp nhóm tác giả hiểu rõ và có cái nhìn tổng qt về các quy định về cơ chế trách nhiệm này. Vì thời điểm cơng trình được thực hiện là trước khi các quy định về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất có hiệu lực, do đó nhóm tác giả cũng có điều kiện đánh giá các dự báo về tác động của quy định này và xem xét sự phù hợp của các khuyến nghị được đề ra tại cơng trình.

2.2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngồi

Tuy còn khá mới mẻ ở Việt Nam, nhưng chế định về trách nhiệm của nhà sản xuất là một đề tài đã được khá nhiều học giả trên thế giới nghiên cứu, tìm hiểu, có thể kể đến như:

Kleoniki Pouikli (2020), “Concretising the role of extended producer responsibility in European Union waste law and policy through the lens of the circular economy”,

</div>Trang 9<div class="page_container" data-page="9">

ERA Forum, số 20, tr.491 – 508. Cơng trình này đã giới thiệu lịch sử, đưa ra định

nghĩa, đặc điểm, mục tiêu, cơng cụ thực hiện, khung pháp lý và chính sách, những bất cập về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất ở Liên minh Châu Âu, đặc biệt là nhấn mạnh đến vai trò của chế định này trong việc đạt mục tiêu liên quan đến việc quản lý chất thải, mối liên hệ mật thiết với nền kinh tế tuần hồn. Cơng trình này cho nhóm tác giả cái nhìn tổng thể các vấn đề chính, cung cấp kiến thức về hệ thống pháp luật điều chỉnh chế định trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất. Từ cơng trình này, nhóm tác giả có những hiểu biết ban đầu về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất ở Châu Âu, đồng thời từ việc nhận diện các vấn đề mấu chốt nhóm tác giả tiến hành khai thác làm rõ thêm các quy định liên quan về cơng cụ thực hiện, vai trị của các chủ thể trong hệ thống.

Institute for Global Environmental Strategies Japan (2009), Extended Producer

Responsibility Policy in East Asia in consideration of International Resource Circulation, Japan. Cơng trình này đưa ra một các tổng quan quá trình hình thành và

phát triển quy định trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất ở Hàn Quốc, đồng thời chỉ ra các văn bản quy phạm pháp luật có chứa các quy định về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, kết quả thực tế khi triển khai các quy định này, mối quan hệ giữa một số chủ thể trong hệ thống trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất. Qua đó, nhóm tác giả học hỏi được lịch sử phát triển quy định trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, ưu điểm của quy này. Bên cạnh đó, bài viết này là nền tảng để nhóm tác giả nghiên cứu sâu hơn vào các văn bản quy phạm pháp luật, để từ đó tìm ra cách thức vận hành của chế định trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất ở Hàn Quốc.

3. Mục đích, nhiệm vụ

Đề tài này hướng đến việc nghiên cứu các quy định pháp luật nước ngoài về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, từ đó soi chiếu và tham khảo những quy định tiến bộ của các nước để có thể bổ sung để hoàn thiện chế định này ở Việt Nam. Thơng qua đó, nhóm tác giả hi vọng cơng trình này có thể góp một phần hồn thiện những quy định về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, định hướng cho các quy định có thể được áp dụng vào thực tiễn. Bên cạnh đó, các doanh nghiệp, nhà sản xuất trong nước dễ dàng tiếp cận, thực hiện, được khuyến khích để xây dựng nền kinh tế tuần hoàn.

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu a) Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất theo quy định pháp luật của một số quốc gia trên Thế giới mà pháp luật quốc gia đó đã được Việt Nam tham khảo và trình bày trong hồ sơ dự thảo dự án Luật Bảo vệ môi trường

</div>Trang 10<div class="page_container" data-page="10">

2020, cụ thể là chế định trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất ở hai hệ thống pháp luật là Liên minh Châu Âu và Hàn Quốc.

Nội dung nghiên cứu bao gồm:

Thứ nhất, tổng quan về kinh tế tuần hoàn và trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất. Nhóm tác giả nghiên cứu vấn đề lý luận chung và quy định của pháp luật Việt Nam về kinh tế tuần hoàn và trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất.

Thứ hai, trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất theo quy định của pháp luật nước ngồi. Nhóm tác giả nghiên cứu các quy định về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất trong pháp luật của Liên minh Châu Âu và Hàn Quốc.

Thứ ba, giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật Việt Nam về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất từ kinh nghiệm pháp luật nước ngồi. Nhóm tác giả nghiên cứu tác động của quy định trong pháp luật Việt Nam hiện hành tới việc thực thi của các chủ

thể, đánh giá sự tương thích của pháp luật nước ngồi với tình hình Việt Nam. Từ đó,

đưa ra các những kiến nghị bổ sung hoàn thiện cho pháp luật Việt Nam trong việc quy định trách nhiệm mở rộng cho nhà sản xuất.

5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Nhóm tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu phổ biến trong nghiên cứu khoa học xã hội để thực hiện đề tài. Trong từng chương, mục của đề tài, mức độ sử dụng các phương pháp có khác nhau phụ thuộc vào đối tượng và nội dung nghiên cứu. Cụ thể:

Phương pháp so sánh, đối chiếu: Phương pháp này sẽ được nhóm tác giả sử dụng chủ yếu ở chương 1, trong việc so sánh Kinh tế tuần hoàn và Kinh tế tuyến tính, đối chiếu điểm khác biệt giữa hai loại trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất là trách nhiệm tái chế và trách nhiệm thu gom, xử lý chất thải. Ở chương 3, phần 3.2, nhóm tác giả cũng sử dụng phương pháp này nhằm phục vụ cho việc nhìn nhận những quy định cịn bất cập trong pháp luật Việt Nam, để từ đó đưa ra những đề xuất phù hợp.

Phương pháp phân tích: Phương pháp này nhóm tác giả sử dụng xuyên suốt đề tài nhằm làm rõ các vấn đề: làm sáng tỏ các vấn đề lý luận chung và quy định pháp luật

</div>Trang 11<div class="page_container" data-page="11">

Việt Nam về kinh tế tuần hoàn và trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất trong chương 1; hệ thống các quy định về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất ở Liên minh Châu Âu và Hàn Quốc trong chương 2 và phân tích tác động của các quy định lên việc triển khai nó trên thực tiễn trong chương 3 đề tài.

Phương pháp bình luận: Sử dụng xuyên suốt đề tài nhằm nêu quan điểm về những điểm tích cực, hạn chế trong chính sách về kinh tế tuần hồn và trách nhiệm mở rộng ở Việt Nam cũng như Thế giới.

6. Tóm tắt nội dung của đề tài

Đề tài tập trung nghiên cứu các vấn đề liên quan đến quy định trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất trong nền kinh tế tuần hoàn của Việt Nam và các quốc gia trên Thế giới, kiến nghị hoàn thiện pháp luật Việt Nam về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất với 3 phần chính sau:

Chương I. Tổng quan về kinh tế tuần hoàn và trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất Chương II. Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất theo quy định của pháp luật nước ngoài

Chương III. Giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật Việt Nam về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất từ kinh nghiệm pháp luật nước ngoài

</div>Trang 12<div class="page_container" data-page="12">

CHƯƠNG I. TỔNG QUAN VỀ KINH TẾ TUẦN HOÀN VÀ TRÁCH NHIỆM MỞ RỘNG CỦA NHÀ SẢN XUẤT

1.1 Kinh tế tuần hoàn 1.1.1 Khái niệm

Sau thời gian dài chú trọng tăng trưởng kinh tế, đặc biệt là sản xuất dựa trên khai thác tài nguyên, các quốc gia phải đối mặt với vấn đề: biến đổi khí hậu, cạn kiệt tài ngun, mơi trường ơ nhiễm. Vì lý do đó, từ những năm 1980, nhiều hội nghị quốc tế được tổ chức nhằm tìm ra cách thức phát triển bền vững, thực hiện mục tiêu chung là “đạt được sự phát triển bền vững trong cả “ba thế chân kiềng” kinh tế, xã hội, môi trường”6. Trước xu thế đó, chiến lược phát triển kinh tế của các quốc gia đã chuyển dịch sang hướng bền vững hơn, hướng đến mục tiêu tăng trưởng xanh. Hiện nay, kinh tế tuần hoàn (sau đây viết tắt là KTTH) là mơ hình kinh tế được nhiều quốc gia lựa chọn làm giải pháp phục vụ cho việc thực hiện chiến lược đó.

Dù chưa có khái niệm nhưng ý tưởng về KTTH đã xuất hiện từ rất sớm. Thời cổ đại, “giảm sử dụng, tái sử dụng, tái chế” được thực hành qua tái chế đồng, thủy tinh, sửa đồ gốm vỡ, phân loại rác7. Theo tác giả Schivelbusch, ý tưởng đầu tiên về tuần hoàn vật liệu đã xuất hiện trong nông nghiệp từ thế kỷ 188. Đến năm 1966, ở tiểu luận “The Economics of the Coming Spaceship Earth”, tác giả Kenneth Boulding đã đưa ra cách nhìn độc đáo khi xem Trái Đất như một tàu vũ trụ mà tài nguyên là có hạn, vì vậy, phải thực hiện kinh tế “đóng” - nơi chất thải ở giai đoạn cuối trở thành nguyên liệu đầu vào để duy trì sự sống cho “thành viên trên tàu”. Ý tưởng của Boulding thúc đẩy khoa học qua các cơng trình “the Planet Boundaries” (Các giới hạn của hành tinh), the Gaia hypothesis (thuyết Gaia) và quan trọng hơn, đặt nền tảng cho kinh tế tuần hoàn ra đời9.

Khái niệm “kinh tế tuần hoàn” được chính thức sử dụng lần đầu bởi hai nhà khoa học David W.Pearce và R.Kerry Turner trong giáo trình “Economics of Natural Resources and the Environment” (tạm dịch: Kinh tế học Tài nguyên thiên nhiên và Môi trường),

6 Phạm Thị Thanh Bình, “Phát triển bền vững ở Việt Nam: Tiêu chí đánh giá và định hướng phát triển”, [ (truy cập ngày 18/02/2023)

7 Nguyễn Văn Thành, “Áp dụng khoa học tư duy hệ thống trong xây dựng mơ hình hệ sinh thái kinh tế tuần hoàn trước tác động của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư”, [ (truy cập ngày 18/02/2023)

8 Nguyễn Hoàng Nam (2019), “Thực hiện kinh tế tuần hồn: Kinh nghiệm quốc tế và gợi ý chính sách cho Việt

Nam”, Tạp chí khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội: Kinh tế & Kinh doanh, Tập 35, số 4 (2019), tr.70

9 Willi Haas, “Spaceship earth's odyssey to a circular economy - a century long perspective”,

_a_century_long_perspective#pfa] (truy cập ngày 18/02/2023)

</div>Trang 13<div class="page_container" data-page="13">

[ bản năm 1990. Tại chương 2, đồng tác giả đã chỉ ra “kinh tế tuyến tính” đã bỏ quên môi trường: tài nguyên thiên nhiên là đầu vào của sản xuất, nhưng thiếu vắng xử lý chất thải. Trong khi đó, so sánh với vịng đời tự nhiên, ví dụ lá cây già bị thải bỏ nhưng khi chuyển hóa thành chất hữu cơ vẫn tiếp tục có ích.

Tiếp đó, Ellen MacArthur Foundation (2012) - tổ chức thúc đẩy phát triển kinh tế toàn cầu - đưa ra khái niệm “kinh tế tuần hoàn” - đây cũng chính là khái niệm được

sử dụng rộng rãi nhất bởi nhiều quốc gia và tổ chức quốc tế: “Kinh tế tuần hoàn là

một hệ thống có tính khơi phục và tái tạo thơng qua kế hoạch và thiết kế chủ động. Nó thay thế khái niệm kết thúc vòng đời của vật liệu bằng khái niệm khôi phục, chuyển dịch theo hướng sử dụng năng lượng tái tạo, khơng dùng các hóa chất độc hại gây tổn hại tới việc tái sử dụng và hướng tới giảm thiểu chất thải thông qua việc thiết kế vật liệu, sản phẩm, hệ thống kỹ thuật và cả các mơ hình kinh doanh trong phạm vi

và loại bỏ thải và ô nhiễm; (ii) Kéo dài thời hạn sử dụng của sản phẩm và nguyên vật liệu; (iii) Tái tạo hệ thống tự nhiên.

(i) Giảm và loại bỏ thải và ơ nhiễm

So sánh chu trình kinh tế và vòng đời tự nhiên, tổ chức nhận xét: trong khi vịng tuần hồn tự nhiên có thể tự mình xử lý vật chất thải bỏ, thì nền kinh tế hoạt động theo mơ hình khai thác - sản xuất - thải bỏ lại tạo ra rác thải. Nguyên nhân được xác định là tư duy thiết kế sản phẩm11, chẳng hạn như bao bì thức ăn khơng thể tái sử dụng, tái chế và vì thế buộc phải kết thúc bằng việc thải ra mơi trường. Vì vậy, giải pháp cho vấn đề là thiết kế vật liệu, sản phẩm có tính tuần hồn.

(ii) Kéo dài thời hạn sử dụng của sản phẩm và nguyên vật liệu

Điều này nghĩa là giữ cho nguyên liệu luôn được sử dụng, bất kể ở dạng sản phẩm hoàn chỉnh hay khơng cịn được sử dụng nữa, như thành phần hay nguyên liệu thô cấu thành. Bằng cách này, khơng có thứ gì trở thành chất thải và mọi sản phẩm, nguyên liệu đều giữ được giá trị của nó.12 Tổ chức cũng chỉ ra phương pháp để kéo dài thời gian sử dụng sản phẩm và ngun liệu, đó là dựa vào vịng tuần hoàn vật liệu và tuần hoàn sinh học. Tuần hồn vật liệu là quy trình sản phẩm và vật liệu phải trải qua để duy trì giá trị cao nhất, thơng qua việc duy trì, tái sử dụng, sửa chữa, tái sản xuất và tái chế. Trong khi đó, vịng tuần hồn sinh học lại dựa trên ngun lý phân

10 The Ellen MacArthur Foundation (2020), Towards The Circular Economy, tr. 7

[ (truy cập ngày 09/3/2023)

</div>Trang 14<div class="page_container" data-page="14">

hủy của hệ sinh thái, do đó địi hỏi các ngun vật liệu phải là những thứ có thể được phân hủy và an tồn cho mơi trường, sau đó, ngun vật liệu này có thể trở thành các chất dinh dưỡng trở lại ni dưỡng đất và xa hơn là góp phần tạo nên thực phẩm và cây cối trong tương lai.13

(iii) Tái tạo hệ thống tự nhiên

Đây là nguyên tắc cuối cùng của KTTH. Bằng cách chuyển từ nền kinh tế tuyến tính sang nền KTTH, chúng ta chuyển sự quan tâm của mình từ khai thác sang phục hồi, từ phá hủy sang khôi phục tự nhiên. Bằng cách đó, chúng ta ni dưỡng đất đai và bảo vệ hệ sinh thái, sẽ khơng có chất thải nào đưa ra mơi trường. Nó giống như cái cách một chiếc lá rơi từ một cái cây thì nó sẽ quay lại nuôi dưỡng cho rừng, qua hằng tỉ năm như thế, mơi trường đó có thể tự tái tạo lại như ban đầu14.

Đến năm 2017, nhóm nghiên cứu của đại học Utrecht, Hà Lan gồm các tác giả J.

Kirchherr, D. Reike, M. Hekkert đã đưa ra khái niệm về KTTH: “là một hệ thống

kinh tế phát triển trên nền tảng các mơ hình kinh doanh. Trong đó, khái niệm kết thúc vịng đời được thay thế bằng việc giảm sử dụng, sử dụng lại, tái chế và phục hồi trong quá trình sản xuất, phân bố và tiêu thụ sản phẩm. Do vậy, nó sẽ áp dụng ở cấp độ nhỏ (sản xuất, công ty, người tiêu dùng), vừa (khu công nghiệp), lớn (thành phố, vùng, quốc gia, xuyên quốc gia). Kinh tế tuần hoàn hướng đến sự phát triển bền vững trong đó tạo chất lượng môi trường, kinh tế sung túc, công bằng xã hội. Tất cả cùng mang lại lợi ích cho thế hệ hiện tại và tương lai”15.

Năm 2020, Chương trình Mơi trường Liên hiệp quốc định nghĩa một cách khái quát16:

“Kinh tế tuần hoàn là nơi giá trị của sản phẩm, nguyên vật liệu và tài nguyên được duy trì trong nền kinh tế lâu nhất có thể và đồng thời giảm tối thiểu chất thải”.

Từ những quan điểm trên, KTTH có thể được hiểu là một mơ hình kinh tế, trong đó các quy trình sản xuất được tạo thành các vịng khép kín mà rác thải quay trở lại thành nguyên liệu đầu vào của quy trình sản xuất mới, đồng thời, hạn chế nguyên vật liệu trở thành rác thải và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường.

[ (truy cập ngày 09/3/2023)

14 The Ellen MacArthur Foundation, “Regenerate nature”, nature] (truy cập ngày 11/3/2023)

[ Julian Kirchherr (2017), “Conceptualizing the circular economy: An analysis of 114 definitions”, Resources,

Conservation & Recycling, số 127 (2017), tr. 224

16 Edgar Hertwich (2020), Resource Efficiency and Climate Change - Material Efficiency Strategies for a

Low-Carbon Future, Nairobi, Kenya, tr. 10

</div>Trang 15<div class="page_container" data-page="15">

1.1.2 Đặc điểm

Như đã trình bày, hiện nay có rất nhiều khái niệm KTTH do các học giả đưa ra từ các góc độ khác nhau. Nhìn chung, nhóm tác giả nhận thấy KTTH có các đặc điểm cơ bản sau:

(i) KTTH gắn liền với bảo vệ môi trường

Trong thời đại chủ nghĩa tiêu thụ phát triển, các nhà sản xuất liên tục “chạy đua” về sản phẩm: hàng hóa được sản xuất ồ ạt, các sản phẩm tiện dụng, dùng một lần gia tăng về số lượng, tài nguyên bị khai thác triệt để nhằm phục vụ sản xuất. Điều này dẫn tới hậu quả là Trái Đất phải chịu tải khối lượng rác thải khổng lồ chưa kịp xử lý. Nếu việc sử dụng tài nguyên tiếp tục với tốc độ như hiện tại, cho đến năm 2050, theo ước tính sẽ cần đến 3 hành tinh như Trái Đất mới đáp ứng được nhu cầu lồi người

17. Từ hiện trạng đó, KTTH ra đời với tính ưu việt là đặt phát triển kinh tế gắn liền với bảo vệ môi trường, hướng tới mục tiêu phát triển bền vững. Bản chất “tuần hồn” mang ý nghĩa lý tưởng là “khơng rác thải”, bởi vì nó được xây dựng trên triết lý “khôi phục” và “tái tạo”. Hiện nay, dù được sử dụng nhiều trong các bài viết học thuật về KTTH nhưng hai thuật ngữ trên vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất giúp phân biệt18. “Khơi phục” có thể được hiểu là làm cho sản phẩm trở lại với hình dạng và đặc tính ban đầu của nó. Cịn “tái tạo” là cách thức đối lập với “khai thác”, trong đó nâng cao khả năng phục hồi của tự nhiên nhờ vào thúc đẩy vịng tuần hồn sinh học. Triết lý này được thực hiện thông qua thay đổi tư duy và thiết kế, với mục tiêu làm cho sản phẩm có tính bền và giữ được giá trị lâu dài, quá trình xử lý kết hợp giữa tuần hồn sinh học và tuần hồn vật liệu19, vì vậy, khơng có rác thải phát sinh. Như vậy, thực hiện KTTH sẽ góp phần giảm thiểu tác động xấu mà q trình sản xuất gây ra cho mơi trường thơng qua giảm thiểu rác thải và khôi phục tự nhiên.

(ii) Trong nền KTTH, các quy trình sản xuất được tạo thành các vịng khép kín.

Điều đó có nghĩa là, KTTH cho phép chất thải và phụ phẩm ở cuối giai đoạn thay vì phải kết thúc vòng đời bằng cách bị loại bỏ được chia nhỏ trở thành nguyên liệu đầu vào để sản xuất sản phẩm mới và phục vụ cho nhu cầu tiêu dùng mới. Cứ như vậy mà lặp đi lặp lại theo mơ hình: sản xuất, tiêu thụ, tái chế. Đây là ưu điểm quan trọng của

17 Nguyễn Văn Thành, “Phát triển kinh tế tuần hoàn - Hướng đi tất yếu nhằm tận dụng tối đa các nguồn lực, bảo vệ mơi trường sinh thái vì sự phát triển bền vững”,

hoan---huong-di-tat-yeu-nham-tan-dung-toi-da-cac-nguon-luc%2C-bao-ve-moi-truong-sinh-thai-vi-su-phat-trien-ben-vung.aspx] (truy cập ngày 01/3/2023)

[ Piero Morseletto, “Restorative and regenerative: Exploring the concepts in the circular economy”, [ (truy cập ngày 03/3/2023)

19 The Ellen MacArthur Foundation, “Delivering the circular economy: a toolkit for policymakers”, [ (truy cập ngày 03/3/2023)

</div>Trang 16<div class="page_container" data-page="16">

KTTH, bởi thông qua việc xử lý “biến” rác thải thành nguyên liệu đầu vào, chúng ta đang tận dụng tài nguyên rác thải, vừa đảm bảo về mặt môi trường vừa mang lại giá trị kinh tế lớn. Đây cũng chính là đặc điểm khiến KTTH khác biệt so với kinh tế tuyến tính. “Kinh tế tuyến tính” biến các nguồn tài nguyên thiên nhiên thành các sản phẩm rồi bán ra thông qua một loạt những bước tạo thêm giá trị gia tăng, theo xu hướng bán được càng nhiều càng tốt, dẫn tới sự hoang phí khi sử dụng các nguồn tài nguyên trong các thị trường thường đã bão hịa20, theo đó, mơ hình này hoạt động theo sơ đồ: sản xuất, tiêu thụ, rác. Trái ngược so với KTTH, nền kinh tế nếu được vận hành một cách tuyến tính khơng tạo ra bất cứ vịng tuần hồn hay chu trình khép kín nào, rác thải ở cuối giai đoạn không được tái chế, và do đó khơng được tận dụng để tiếp tục q trình sản xuất khác, mà chỉ có thể kết thúc vịng đời của mình ở các lị đốt hoặc bãi rác. Việc này đã làm cho lượng rác thải trên trái đất ngày một nhiều, gây nên nhiều áp lực cho toàn bộ hệ sinh thái.

(iii) Trong nền KTTH, lượng chất thải ra ngồi mơi trường được giảm thiểu.

Bản chất của KTTH là khơng có rác thải thơng qua các vịng tuần hồn khép kín. Trong nền KTTH, nhờ có tư duy vịng đời21, rác thải được giảm thiểu ở giai đoạn cuối nhờ xử lý, tái sử dụng, tái chế và quay trở lại làm tài nguyên đầu vào cho quá trình sản xuất. Khơng chỉ vậy, thơng qua tính tốn, thiết kế, sử dụng tài nguyên hợp lý, việc ngăn ngừa, giảm thiểu rác thải còn được thực hiện trước khi tạo ra sản phẩm và trong quá trình sản xuất, đồng thời q trình này cịn tạo thuận lợi cho việc thu hồi, xử lý ở giai đoạn thải bỏ. Như vậy, KTTH có thể giữ cho dịng vật chất được sử dụng lâu nhất có thể, khơi phục và tái tạo sản phẩm, vật liệu ở cuối mỗi vòng sản xuất hay tiêu dùng22. Vì thế, KTTH sẽ khắc phục được nhược điểm của nền kinh tế tuyến tính là khai thác quá mức tài nguyên, tạo ra rác thải nhiều nhất.

1.1.3 Vai trị của kinh tế tuần hồn 1.1.3.1 Đối với mơi trường

KTTH góp phần giảm thiểu phát thải khí nhà kính, ứng phó biến đổi khí hậu; sử dụng tiết kiệm, hợp lý tài nguyên. Dòng vật chất, đi từ khai thác, sản xuất, tiêu thụ đến thải

20 Viện nghiên cứu phát triển kinh tế tuần hoàn ICED, “Giới thiệu kinh tế tuần hoàn”, niem-kinh-te-tuan-hoan/] (truy cập ngày 09/3/2023)

[ PRX-Vietnam (2022), Giảm thiểu chất thải tại Việt Nam-Cần hành động trước khi quá muộn, NXB.Dân trí,

tr.57.

[ (truy cập ngày 09/03/2023)

</div>Trang 17<div class="page_container" data-page="17">

bỏ đóng góp trên ⅔ lượng phát thải khí nhà kính23. Do đó, một khi dịng vật chất được quản lý hiệu quả bằng phương pháp do KTTH cung cấp, như: kéo dài vòng đời sản phẩm, tăng cường tái chế, đẩy mạnh các vòng tuần hồn vật chất và sinh học sẽ hạn chế tình trạng khai thác, tiêu thụ và thải bỏ quá mức, từ đó góp phần giảm phát thải khí nhà kính, giải quyết vấn đề hiệu ứng nhà kính và biến đổi khí hậu. Một nghiên cứu gần đây của EU cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của việc tiêu thụ tài nguyên trong giới hạn của Trái Đất24. Để đạt được mục tiêu này, các chu trình khép kín của mơ hình KTTH đã “biến rác thải của ngành này thành nguồn tài nguyên của ngành khác”, nhờ vậy hạn chế khối lượng và số lần khai thác tài nguyên. Điều này có ý nghĩa rất lớn khi các quốc gia đang dần cạn kiệt tài nguyên và việc khai thác quá mức gây nhiều hậu quả nghiêm trọng về môi trường.

1.1.3.2 Đối với xã hội

KTTH giúp giảm chi phí xã hội trong quản lý, bảo vệ mơi trường và ứng phó biến đổi khí hậu, tạo thị trường mới, việc làm mới, nâng cao sức khỏe người dân. Theo nghiên cứu của Stahel năm 1976, KTTH góp phần tạo ra việc làm, thị trường cạnh tranh, tiết kiệm tài nguyên và ngăn ngừa chất thải25. Với triết lý khôi phục và tái tạo, KTTH sẽ giúp giảm chi phí cho quản lý, xử lý chất thải của chính quyền và người dân. Ngồi ra, mơ hình KTTH chú trọng giảm thiểu chất thải ở cả ba giai đoạn khai thác, tiêu dùng, thải bỏ và vì vậy, rất nhiều việc làm để đáp ứng mục tiêu này có điều kiện để phát triển, đặc biệt là ngành nghề thu gom, xử lý chất thải.

1.1.3.3 Đối với kinh tế

KTTH giúp tiết kiệm chi phí, giảm biến động giá và rủi ro đến từ các nhà cung cấp, gia tăng tính đổi mới sáng tạo bằng việc thay thế sản phẩm. Đặc biệt, đối doanh nghiệp, KTTH giúp giảm chi phí đầu vào, giảm rủi ro về khan hiếm tài nguyên, tạo động lực đầu tư đổi mới công nghệ, giảm chi phí sản xuất, tăng chuỗi cung ứng. KTTH - như đã đề cập, là mô hình có quy trình sản xuất “khép kín”, nơi rác thải được tái tạo để trở thành nguyên liệu đầu vào cho chu trình mới. Như vậy, nếu như có sẵn công nghệ, thiết bị cho việc tái chế rác thải, doanh nghiệp sẽ tiết kiệm hơn rất nhiều so với việc mua mới nguyên vật liệu - trong đó có những tài nguyên đang dần khan hiếm và giá cả rất cao. Đồng thời, việc hạn chế mua mới nguyên vật liệu này còn giúp

23 European Environment Agency, “Cutting greenhouse gas emissions through circular economy actions in the

[ (truy cập ngày 09/3/2023)

24 Agata Meysner, “Towards resource consumption within planetary boundaries: The case for binding EU material footprint reduction targets”, [ (truy cập ngày 09/3/2023)

25 The Ellen MacArthur Foundation (2020), tlđd (5), tr.30

</div>Trang 18<div class="page_container" data-page="18">

cho nhà sản xuất chủ động hơn, tránh lệ thuộc quá nhiều vào nhà cung cấp, vậy thì vừa tránh được tình trạng thiếu hụt nguyên liệu do nguồn hàng khan hiếm, vừa tránh được việc các nhà cung cấp tự ý định giá nguyên liệu quá cao. Hơn thế nữa, việc đầu tư vào hệ thống xử lý và tái chế rác thải cũng giúp cho các nhà sản xuất, các doanh nghiệp có cơ hội để đầu tư đổi mới cơng nghệ, từ đó tăng tính cạnh tranh trên thị trường. Thực tế đã cho thấy rằng, dịch Covid-19 trong những năm qua đã gây khó khăn cho chuỗi cung ứng toàn cầu, điều này xuất phát từ sự lệ thuộc quá nhiều vào các nhà cung cấp, điều này đã chứng minh cho việc chuyển đổi từ mơ hình kinh tế tuyến tính sang mơ hình KTTH là vơ cùng cấp thiết.

Như vậy, KTTH giúp thực hiện nguyên tắc phát triển bền vững. Tuy nhiên, để KTTH phát huy tối đa vai trị của nó, các quốc gia, đặc biệt là quốc gia đang phát triển, đã và đang phải đối mặt với thách thức như xây dựng chính sách, pháp luật; cơ sở hạ tầng, cơng nghệ; thay đổi thói quen, nhận thức của cơng dân. Những thách thức trên phải được giải quyết trước và cùng lúc với việc xây dựng nền KTTH.

1.1.4 Sơ lược về kinh tế tuần hoàn theo pháp luật Việt Nam 1.1.4.1 Giai đoạn trước Luật bảo vệ môi trường năm 2020

Thời điểm trước khi có Luật Bảo vệ mơi trường năm 2020, khái niệm “kinh tế tuần hoàn” chưa được quy định chính thức trực tiếp trong các văn kiện, nghị quyết của Đảng và pháp luật của Nhà nước, tuy nhiên tư tưởng về KTTH đã được hình thành và thể hiện thơng qua các chính sách về phát triển bền vững, tăng trưởng xanh, về quản lý chất thải thông thường gắn với tái chế, tái sử dụng26. Xuyên suốt qua các kỳ Đại hội VII, VIII, IX, X, XI, XII, Đảng đã đề ra các chủ trương nhất quán trong việc bảo vệ môi trường, thể hiện lần lượt qua: “Tăng trưởng kinh tế phải gắn liền với tiến bộ và công bằng xã hội, phát triển văn hố, bảo vệ mơi trường”27, “Sử dụng hợp lý tài nguyên và bảo vệ môi trường sinh thái”28, “Kết hợp hài hòa giữa phát triển kinh tế - xã hội với bảo vệ và cải thiện môi trường theo hướng phát triển bền vững”29, “bảo vệ môi trường phải được thực hiện trong mọi hoạt động kinh tế, xã hội, thu hút đầu tư vào lĩnh vực môi trường, ưu tiên cho các hoạt động thu gom, xử lý và tái chế chất

26 Bùi Đức Hiển (2020), “Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về quản lý rác thải nhựa hướng tới phát triển kinh

tế tuần hồn tại Việt Nam”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 8/2020, tr.62.

27 Đại hội Đảng lần thứ VII, “Chiến lược ổn định và phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2000”, [ (truy cập ngày 08/3/2023)

28 Đại hội Đảng lần thứ VIII, “Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 1996 - 2000”, luoc-phat-trien-kinh-te-xa-hoi-1996-2000/493.vnp] (truy cập ngày 08/3/2023)

[ Đại hội Đảng lần thứ IX, “Phương hướng, nhiệm vụ kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội 5 năm 2001 - 2005” [ (truy cập ngày 08/3/2023)

</div>Trang 19<div class="page_container" data-page="19">

thải”30, “phát triển kinh tế tri thức, kinh tế xanh. Phát triển kinh tế phải gắn kết chặt chẽ với phát triển văn hóa, xã hội, bảo vệ mơi trường, chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu”31. Các định hướng của Đảng như sử dụng hợp lý tài nguyên, cải thiện môi trường, ưu tiên ưu tiên cho các hoạt động thu gom, xử lý và tái chế chất thải, phát triển kinh tế xanh chính là những bộ phận của KTTH.

Bên cạnh đó, hàng loạt các văn bản cũng được Nhà nước ban hành ghi nhận tinh thần của KTTH: Chỉ thị số 36-CT/TW của Bộ Chính trị năm 1998 về tăng cường cơng tác bảo vệ môi trường trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước; Nghị quyết số 41-NQ/TW của Bộ Chính trị năm 2004 Về bảo vệ mơi trường trong thời kỳ đẩy mạnh cơng nghiệp hố, hiện đại hoá đất nước; Chỉ thị số 29-CT/TW của ban bí thư về tiếp tục đẩy mạnh thực hiện Nghị quyết số 41-NQ/TW về bảo vệ môi trường trong thời kỳ cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; Nghị quyết số 24-NQ/TW năm 2012 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về bảo vệ tài nguyên môi trường và chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu

1.1.4.2 Kinh tế tuần hồn trong Luật Bảo vệ mơi trường năm 2020

Cho đến hiện tại, “kinh tế tuần hoàn” lần đầu tiên được đề cập tại Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng, trong đó định hướng phát triển đất nước

giai đoạn 2021-2030 có mục tiêu “xây dựng nền kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn, thân

năm 2020 đã dành một điều khoản riêng định nghĩa về “kinh tế tuần hoàn”. Theo

khoản 1, Điều 142 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, KTTH được hiểu là “mơ hình

kinh tế trong đó các hoạt động thiết kế, sản xuất, tiêu dùng và dịch vụ nhằm giảm khai thác nguyên liệu, vật liệu, kéo dài vòng đời sản phẩm, hạn chế chất thải phát sinh và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường”. Chi tiết hơn, Nghị định

08/2022/NĐ-CP hướng dẫn Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã xác định ba trụ cột đại diện cho ba nhóm tiêu chí chung về KTTH, đó là:

30 Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, “Báo cáo của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về phương hướng, nhiệm vụ phát triển KT-XH 5 năm 2006 - 2010 tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng” [ (truy cập ngày 08/3/2023)

31 Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, “Báo cáo đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011 - 2015 và phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2016 - 2020”, [ (truy cập ngày 08/3/2023)

32 Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, “Toàn văn Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII”, [ (truy cập ngày 4/3/2023)

</div>Trang 20<div class="page_container" data-page="20">

“a) Giảm khai thác, sử dụng tài nguyên không tái tạo, tài nguyên nước; tăng hiệu quả sử dụng tài nguyên, nguyên liệu thô, vật liệu; tiết kiệm năng lượng;

b) Kéo dài thời gian sử dụng vật liệu, thiết bị, sản phẩm, hàng hóa, các linh kiện, cấu kiện;

c) Hạn chế chất thải phát sinh và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường bao gồm: giảm chất thải rắn, nước thải, khí thải; giảm sử dụng hóa chất độc hại; tái chế chất thải, thu hồi năng lượng; giảm sản phẩm sử dụng một lần; mua sắm xanh.”

Khái niệm “kinh tế tuần hồn” cùng với các tiêu chí chung đã tiệm cận với cách giải thích của nhiều tổ chức và quốc gia trên thế giới, đã đưa ra được ba nguyên tắc cơ bản của nền KTTH: (1) Tái tạo hệ thống tự nhiên; (2) Kéo dài thời hạn sử dụng của sản phẩm và nguyên vật liệu; (3) Giảm và loại bỏ thải và ô nhiễm.

1.1.4.3 Vai trò của pháp luật trong việc phát triển kinh tế tuần hoàn

Qua tổng hợp các nghiên cứu, vai trò của pháp luật được khẳng định là quan trọng và bao trùm trong việc ghi nhận và thúc đẩy phát triển KTTH, đó phải là giải pháp đầu tiên được các quốc gia lựa chọn để thực hiện KTTH33. Nhất là ở quốc gia đang phát triển như Việt Nam, các điều kiện về kinh tế, cơ sở hạ tầng, cơng nghệ - kỹ thuật vẫn cịn nhiều thiếu sót, người dân vẫn cịn mơ hồ và chưa nhận thức đúng và đầy đủ về một nền KTTH thì pháp luật chính là cơng cụ để người dân có những kiến thức cơ bản, tạo nên khn khổ và lộ trình để đảm bảo cho nền kinh tế, khoa học, công nghệ - kỹ thuật kịp thời đáp ứng. Pháp luật quy định càng rõ ràng, chi tiết, cụ thể lộ trình, chỉ tiêu thì càng dễ thực hiện trên thực tiễn. Trên thực tế, rất nhiều quốc gia trên Thế giới trước khi thực hiện KTTH đã ban hành hành loạt các văn bản quy định về vấn đề này, có thể kể đến như: Liên minh Châu Âu có Gói đề xuất KTTH (2015), Kế hoạch hành động KTTH và Kế hoạch thiết kế sinh thái 2016-2019; ở Đức có Sắc luật về đóng gói (1991), Luật về Quản lý chất thải và chu trình khép kín (1996); Nhật Bản có Luật Cơ bản về xây dựng xã hội dựa trên tái chế, Luật Tái chế thiết bị năm 2014… có thể thấy, chính sách pháp luật đã có những tác động vơ cùng mạnh mẽ đến việc xây dựng nền KTTH.

33 Lê Hải Đường, “Kinh nghiệm xây dựng, hoàn thiện pháp luật về kinh tế tuần hoàn ở một số nước trên thế giới và đề xuất cho Việt Nam”, [ (truy cập ngày 11/3/2023)

</div>Trang 21<div class="page_container" data-page="21">

1.2 Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất

1.2.1 Khái niệm trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất

Khái niệm “trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất” (Extended Producer Responsibility - sau đây viết tắt là EPR) lần đầu tiên được định nghĩa và sử dụng bởi Lindhqvist trong một báo cáo cho Bộ trưởng Môi trường và Tài nguyên Thiên nhiên Thụy Điển năm 199034: “Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất là một chiến lược

bảo vệ mơi trường nhằm hướng tới mục tiêu giảm tồn bộ tác động đến môi trường của một sản phẩm, bằng cách buộc người sản xuất ra sản phẩm phải chịu trách nhiệm cho tồn bộ vịng đời của sản phẩm và đặc biệt cho việc thu hồi, tái chế và thải bỏ cuối cùng. Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất được thực hiện thông qua các công cụ chính sách, kinh tế và truyền thơng. Sự kết hợp của những cơng cụ này sẽ định hình một cách rõ ràng trách nhiệm EPR”.

Từ năm 1994, Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) đã công bố nhiều tài

liệu nghiên cứu về EPR. Trong đó, tổ chức này định nghĩa EPR là: “cách tiếp cận về

chính sách mơi trường theo đó trách nhiệm của một nhà sản xuất đối với một sản

Tương tự như cách định nghĩa của OECD, Công ước Basel (2019), Dự thảo sửa đổi hướng dẫn thực hành về Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất định nghĩa: EPR là một cách tiếp cận chính sách mơi trường trong đó trách nhiệm của nhà sản xuất đối với một sản phẩm được mở rộng tới giai đoạn thải bỏ trong vịng đời của sản phẩm đó36.

Như vậy, có thể hiểu EPR là chính sách mơi trường theo đó nghĩa vụ của nhà sản xuất khơng chỉ dừng lại ở giai đoạn sản phẩm đã được bán ra mà còn kéo dài đến giai đoạn sản phẩm trở thành chất thải, thông qua các hành động như thu hồi hay tái chế, nhằm hướng đến mục đích cuối cùng là đảm bảo cho sự phát triển bền vững.

1.2.2. Đặc điểm trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất

(1) Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất được thực hiện trong cả vòng đời của sản phẩm

34 Tojo, N. (2004), Extended Producer Responsibility as a Driver for Design Change - Utopia or Reality?,

Doctoral Thesis (monograph), The International Institute for Industrial Environmental Economics, tr.5.

(truy cập ngày 7/3/2023)

36 UNEP, “Development of guidelines for environmentally sound management: Revised draft practical manuals on extended producer responsibility and financing systems for environmentally sound management”, [ (truy cập ngày 11/3/2023)

</div>Trang 22<div class="page_container" data-page="22">

Khái niệm EPR không mô tả cụ thể các hoạt động buộc nhà sản xuất phải tuân thủ. Tuy nhiên, việc quy định trách nhiệm được mở rộng đến cả giai đoạn thải bỏ của sản phẩm buộc nhà sản xuất san sẻ trách nhiệm xử lý rác thải với chính quyền, người dân. Trên thực tế, nhà sản xuất thực hiện EPR thông qua thu hồi sản phẩm để tái chế hoặc đóng góp tài chính để hỗ trợ việc xử lý. Không chỉ vậy, trách nhiệm của nhà sản xuất được kéo dài hơn còn tạo nên động lực thúc đẩy họ thay đổi tư duy sản xuất ngay từ đầu để đảm bảo lợi ích kinh tế. Ngay từ khâu đầu tiên, họ buộc phải tính tốn cân nhắc vật liệu sử dụng, đổi mới tư duy thiết kế, cơng nghệ để dễ dàng, tiết kiệm chi phí hơn cho việc xử lý khi sản phẩm trở thành rác thải. Vì vậy, có thể nói, trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất được thực hiện trong cả vòng đời của sản phẩm, ngay từ khi chưa thành hình đến lúc đã trở thành rác thải.

(2) Chủ thể thực hiện trách nhiệm EPR là nhà sản xuất có tác động gây hại đến mơi trường

Mục tiêu cuối cùng của EPR là giảm toàn bộ tác động đến môi trường thông qua việc thu hồi, tái chế của nhà sản xuất. Do đó, những “nhà sản xuất” thực hiện nhiệm vụ này phải là các bên liên quan có những hoạt động sản xuất kinh doanh có nguy cơ gây hại đến mơi trường, có khả năng ảnh hưởng hiệu quả nhất đến sự thay đổi theo hướng cải tiến sản phẩm và hệ thống sản phẩm, có quyền kiểm sốt cao nhất đối với việc lựa chọn vật liệu và thiết kế sản phẩm37. Ở nhiều quốc gia trên Thế giới, những chủ thể được coi là “nhà sản xuất” này có thể là chủ sở hữu thương hiệu, nhà nhập khẩu đầu tiên, người đóng gói bao bì thay vì chính cơng ty sản xuất bao bì, đơn vị cung cấp nền tảng thương mại điện tử, các công ty chuyển phát bưu điện trong trường hợp thương mại điện tử xuyên biên giới, các nhà bán lẻ sử dụng gói bọc bên ngồi các sản phẩm bán ra. Điều này hoàn toàn phù hợp với nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền khi những chủ thể gây ô nhiễm cho môi trường giờ đây có trách nhiệm xử lý / đóng góp tài chính để xử lý những vấn đề mơi trường do chính hoạt động sản xuất, kinh doanh của mình gây ra, các chính sách EPR đã giúp chuyển gánh nặng tài chính trong xử lý các sản phẩm ở cuối vòng đời từ Nhà nước sang nhà sản xuất và cuối cùng là những người tiêu dùng (do nguồn tài chính thực hiện EPR sẽ được cấu thành trong giá cả của sản phẩm)38. Vì thế mà các nhà sản xuất kể trên cũng như

37 Nguyễn Hằng, “Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (EPR): Sự phát triển trên Thế giới và những quy định tại Việt Nam”, [ (truy cập ngày 11/2/2023)

38 Nguyễn Hoàng Phượng (2021), Đánh giá hiệu quả của các cơng cụ chính sách được lựa chọn để giải quyết

vấn đề ô nhiễm rác thải nhựa đại dương: Trách nhiệm Mở rộng của Nhà sản xuất ở Việt Nam, Bonn, Đức, tr.2.

</div>Trang 23<div class="page_container" data-page="23">

người tiêu dùng sẽ có những thay đổi, cân nhắc thận trọng hơn trong việc lựa chọn vật liệu, thiết kế và tiêu dùng các sản phẩm.

(3) Để thực hiện Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất cần sự kết hợp của nhiều công cụ

Khi một chính sách EPR được ban hành, để EPR có thể được triển khai, thực hiện một cách hiệu quả trên thực tế cần đến sự kết hợp của nhiều công cụ. Các công cụ này không thể thực hiện một cách riêng lẻ mà phải thực hiện đồng thời nhằm đạt được hiệu quả cao nhất39: (i) yêu cầu về thu hồi sản phẩm thải bỏ, (ii) công cụ kinh tế, (iii) quy định và tiêu chuẩn thực hiện, (iv) công cụ thông tin.

(i) Yêu cầu về thu hồi sản phẩm thải bỏ: yêu cầu này thường được thực hiện bằng cách đặt ra các mục tiêu thu hồi và tái chế phải đạt được. Ngồi ra, cịn có thể khuyến khích người tiêu dùng trả về sản phẩm tại điểm thu hồi.

(ii) Công cụ kinh tế: tạo động lực cho nhà sản xuất thay đổi thói quen, cung cấp tài chính để hỗ trợ cho tái chế. Nguồn tài chính này có thể đến từ thuế, phí môi trường. (iii) Quy định và tiêu chuẩn thực hiện: chẳng hạn như đặt ra lượng tái chế tối thiểu. Khi được kết hợp với cơng cụ kinh tế, nó sẽ tạo động lực cho nhà sản xuất thiết kế lại sản phẩm và đẩy mạnh việc thu hồi.

(iv) Công cụ thông tin: đây là công cụ hỗ trợ gián tiếp cho việc thực hiện EPR bằng cách nâng cao ý thức của cộng đồng thông qua việc yêu cầu các báo cáo, ghi nhãn sản phẩm, trao đổi với người tiêu dùng về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, phân loại chất thải, ghi rõ những thành phần được sử dụng làm nên sản phẩm. (4) Cách thức thực hiện Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất rất đa dạng

Hệ thống EPR cho phép các nhà sản xuất thực hiện trách nhiệm của mình bằng cách đóng góp các nguồn tài chính cần thiết hoặc bắt đầu tiếp quản một số khía cạnh vận hành trong quy trình quản lý chất thải. Các loại trách nhiệm này có thể mang tính tự nguyện hoặc bắt buộc; có thể được thực hiện riêng lẻ hoặc tập thể40. Ở đa số các quốc gia trên Thế giới, EPR thường được tổ chức thực hiện thông qua Tổ chức thực hiện trách nhiệm của Nhà sản xuất (Producer Responsibility Organization – sau đây viết tắt là PRO), chẳng hạn, năm 1990-1991 tại Đức xuất hiện Tổ chức trách nhiệm nhà sản xuất Dấu chấm xanh và đến nay có tới khoản 10 tổ chức PRO tại quốc gia này; ở

39 OECD (2016), Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management,

Paris, tr.21.

40 Nguyễn Hoàng Phượng, “Trách nhiệm Mở rộng của Nhà sản xuất: góc nhìn của Doanh nghiệp nhỏ và vừa”, [ (truy cập ngày 12/02/2023)

</div>Trang 24<div class="page_container" data-page="24">

Pháp có Tổ chức Citeo; Hàn Quốc có Cơ quan tuần hồn tài nguyên KORA, và ở nước ta hiện nay có Liên minh tái chế bao bì với sự tham gia của 19 thành viên là các doanh nghiệp lớn nhỏ trên toàn lãnh thổ Việt Nam.

1.2.3 Khung pháp lý trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất theo pháp luật Việt Nam

Ra đời muộn hơn nhiều quốc gia trên Thế giới, quy định liên quan đến EPR chỉ mới xuất hiện ở Việt Nam dưới hình thức các quy định từ năm 2005. Cụ thể, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 có quy định về trách nhiệm thu hồi sản phẩm thải bỏ cho các nhà sản xuất đối với một số loại sản phẩm (khoản 1 Điều 67). Tiếp đến là hàng loạt các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành: Quyết định số 50/2013 của Thủ tướng Chính phủ ra đời quy định về việc thu hồi và xử lý các sản phẩm thải bỏ, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Quyết định số 16/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ quy định về thu hồi, xử lý sản phẩm thải bỏ, Nghị định số 38/2015/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý chất thải và phế liệu, Thông tư số 34/2017/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường về thu hồi, xử lý sản phẩm thải bỏ. Tuy nhiên, các văn bản trên vẫn chưa có những quy định chi tiết về tỷ lệ phải thu hồi, tái chế hoặc xử lý của doanh nghiệp sản xuất41 đã khiến cho các quy định trên chưa thực sự có hiệu quả khi áp dụng vào thực tiễn. Những hạn chế trên xuất phát từ việc ở giai đoạn này, nước ta chưa một cách nhìn tổng thể về EPR.

Vì lý do đó, Luật Bảo vệ mơi trường năm 2020, Nghị định 08/2022/NĐ-CP Quy định chi tiết một số điều của Luật bảo vệ môi trường được ban hành, có những quy định cụ thể hơn và đồng bộ hóa hệ thống thúc đẩy EPR tại Việt Nam, thể hiện rõ ràng ở hai điều 54 và 55 của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020. Đồng thời, tại Điều 88 Nghị định 08/2022/NĐ-CP còn đưa ra một cơ quan mới là Hội đồng EPR quốc gia nhằm quản lý, giám sát việc thực hiện trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất.

1.2.3.1 Trách nhiệm tái chế

- Định nghĩa:

Trách nhiệm tái chế được thể hiện tại khoản 1, Điều 54 Luật Bảo vệ môi trường năm

2020, theo đó: “Tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu sản phẩm, bao bì có giá trị tái

chế phải thực hiện tái chế theo tỷ lệ và quy cách tái chế bắt buộc, trừ các sản phẩm, bao bì xuất khẩu hoặc tạm nhập, tái xuất hoặc sản xuất, nhập khẩu cho mục đích nghiên cứu, học tập, thử nghiệm”. Khoản 7 Điều 3 Nghị định 08/2022/NĐ-CP chỉ có

giải thích về “tái chế chất thải” là q trình sử dụng các giải pháp cơng nghệ, kỹ thuật

41 Kim Thị Thúy Ngọc (2021), “Đánh giá tính khả thi và mức độ sẵn sàng tham gia chương trình Trách nhiệm

mở rộng của nhà sản xuất (EPR) ở Việt Nam”, Tạp chí Mơi trường, số 9/2021, tr.22

</div>Trang 25<div class="page_container" data-page="25">

để thu lại các thành phần có giá trị từ chất thải. Như vậy, có thể hiểu trách nhiệm tái chế của nhà sản xuất là việc sử dụng các giải pháp công nghệ, kỹ thuật để thu lại các thành phần có giá trị từ sản phẩm, bao bì có giá trị tái chế. Bên cạnh đó, cần lưu ý đảm bảo tỷ lệ và quy cách tái chế bắt buộc. Để hiểu một cách đầy đủ về trách nhiệm tái chế, cần kết hợp đọc các cơ sở pháp lý tại Điều 54; Điều 77 đến Điều 82 và Phụ lục XXII của Nghị định 08/2022/NĐ-CP. Một số vấn đề cần lưu ý về trách nhiệm tái chế như sau:

- Chủ thể thực hiện

Tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu sản phẩm, bao bì có giá trị tái chế.

Đầu tiên có thể hiểu trách nhiệm tái chế được áp dụng đối với tổ chức, cá nhân có

hoạt động sản xuất, nhập khẩu. Vì vậy, cần phân biệt các chủ thể khác nhau trong chuỗi cung ứng để xác định. Chẳng hạn, doanh nghiệp phân phối, doanh nghiệp tiêu dùng, người sử dụng sản phẩm không phải chủ thể thực hiện trách nhiệm tái chế.

Thứ hai, để xác định nhà sản xuất, nhập khẩu có trách nhiệm tái chế hay không cần

căn cứ vào hai yếu tố là “sản phẩm, bao bì” và “có giá trị tái chế”. Theo hướng dẫn chi tiết tại khoản 1 Điều 77 Nghị định 08/2022/NĐ-CP, khi sản xuất, nhập khẩu các loại sản phẩm, bao bì quy định tại Cột 3 Phụ lục XXII ban hành kèm theo Nghị định thì nhà sản xuất mới phát sinh trách nhiệm tái chế.

Thứ ba, khoản 1 Điều 54 đã đưa ra trường hợp ngoại lệ đầu tiên mà nhà sản xuất

không phải thực hiện trách nhiệm tái chế. Đó là khi các sản phẩm, bao bì xuất khẩu hoặc tạm nhập, tái xuất (không đưa ra thị trường Việt Nam) hoặc sản xuất, nhập khẩu cho mục đích nghiên cứu, học tập, thử nghiệm. Ngoài ra, Nghị định 08/2022/NĐ-CP còn quy định hai trường hợp nhà sản xuất không phải thực hiện trách nhiệm tái chế tại điểm b, c khoản 3 Điều 77:

“b) Nhà sản xuất bao bì quy định tại khoản 1 Điều này có doanh thu từ bán hàng và cung cấp dịch vụ của năm trước dưới 30 tỷ đồng;

c) Nhà nhập khẩu bao bì quy định tại khoản 1 Điều này có tổng giá trị nhập khẩu (tính theo trị giá hải quan) của năm trước dưới 20 tỷ đồng.”

Quy định này được xây dựng nhằm giới hạn chủ thể thực hiện EPR bằng cách quy định ngưỡng thực hiện (doanh thu dưới 30 tỷ đồng đối với nhà sản xuất và dưới 20 tỷ đồng đối với nhà nhập khẩu). Điều này xuất phát từ thực tế các doanh nghiệp vừa và nhỏ (SMEs) lo ngại về các rào cản, khó khăn trong việc tăng chi phí khi EPR được áp dụng42. Ngồi ra, có thể giải thích rằng tác động của một bộ phận doanh nghiệp

42 Kim Thị Thúy Ngọc, tlđd (36), tr.22

</div>Trang 26<div class="page_container" data-page="26">

vừa và nhỏ đối với môi trường là chưa cao, vì vậy cần đưa ra ngưỡng thực hiện để đảm bảo khơng phương hại đến lợi ích của doanh nghiệp.

- Đối tượng tái chế

Sản phẩm, bao bì có giá trị tái chế. Cụ thể, đó là sản phẩm, bao bì quy định tại Cột 3 Phụ lục XXII ban hành kèm theo Nghị định 08/2022/NĐ-CP. Đối với bao bì, cần lưu ý nhà sản xuất chỉ phát sinh trách nhiệm tái chế đối với bao bì thương phẩm quy định tại khoản 2 Điều 77 Luật Bảo vệ mơi trường năm 2020. Có thể hiểu đơn giản đây là loại bao bì chứa sẵn sản phẩm, hàng hóa bên trong43. Ví dụ trong trường hợp cơng ty A sản xuất bao bì bán cho cơng ty B; cơng ty B sử dụng bao bì đóng gói thực phẩm (tại Việt Nam) và xuất khẩu thì cơng ty A khơng phải chịu trách nhiệm tái chế vì loại bao bì cơng ty A sản xuất khơng phải bao bì thương phẩm (khơng chứa hàng hóa, sản phẩm). Cơng ty B mới là chủ thể có trách nhiệm tái chế.

- Hình thức thực hiện

Theo quy định tại khoản 2, Điều 54 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, nhà sản xuất, nhập khẩu được lựa chọn thực hiện tái chế theo một trong các hình thức là (i) tổ chức tái chế sản phẩm, bao bì hoặc (ii) đóng góp tài chính vào Quỹ Bảo vệ mơi trường Việt Nam để hỗ trợ tái chế sản phẩm, bao bì.

(i) Trường hợp lựa chọn hình thức tổ chức tái chế sản phẩm, bao bì, nhà sản xuất, nhập khẩu tự quyết định việc tái chế theo các cách thức sau đây44:

a) Tự thực hiện tái chế;

b) Thuê đơn vị tái chế để thực hiện tái chế;

c) Ủy quyền cho tổ chức trung gian để tổ chức thực hiện tái chế (sau đây viết tắt là bên được ủy quyền);

d) Kết hợp cách thức quy định tại các điểm a, b và c khoản này.

Tổ chức trung gian (bên được ủy quyền) tại điểm c còn được gọi là PRO. Đây là đơn vị được các cơng ty có nghĩa vụ lập ra hoặc được thành lập theo luật định, có trách nhiệm tổ chức thu gom và tái chế chất thải từ các cơng ty có nghĩa vụ đơn lẻ theo ủy quyền45. Theo khoản 5 Điều 79 Nghị định 08/2022/NĐ-CP, các yêu cầu mà một PRO phải đáp ứng là:

43 Phan Tuấn Hùng (2022), Sổ tay hỏi đáp về thực hiện trách nhiệm tái chế, xử lý chất thải của nhà sản xuất,

nhập khẩu, tr.15.

44 Khoản 2 Điều 79 Nghị định 08/2022/NĐ-CP Quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường 45 Phan Tuấn Hùng, tlđd(38), tr.9.

</div>Trang 27<div class="page_container" data-page="27">

“a) Có tư cách pháp nhân và được thành lập theo quy định của pháp luật;

b) Không trực tiếp tái chế và khơng có quan hệ sở hữu với bất kỳ đơn vị tái chế nào liên quan đến phạm vi được ủy quyền;

c) Được ít nhất 03 nhà sản xuất, nhập khẩu đồng ý ủy quyền tổ chức tái chế”.

(ii) Trường hợp nhà sản xuất, nhập khẩu lựa chọn thực hiện trách nhiệm bằng cách đóng góp tài chính vào Quỹ bảo vệ mơi trường Việt Nam thì phần đóng góp của từng loại sản phẩm, bao bì được xác định theo công thức tại khoản 1 Điều 81 Nghị định 08/2022/NĐ-CP46: F= R x V x Fs.

Theo Điều 82 của Nghị định 08/2022/NĐ-CP, tiền đóng góp tài chính vào Quỹ Bảo vệ mơi trường Việt Nam này được sử dụng để hỗ trợ các hoạt động phân loại, thu gom, vận chuyển, tái chế, xử lý sản phẩm, bao bì quy định tại Cột 3 Phụ lục XXII và chi phí quản lý hành chính hỗ trợ thực hiện trách nhiệm tái chế của nhà sản xuất, nhập khẩu. Bên cạnh đó, lãi tiền gửi ngân hàng của số tiền đóng góp được sử dụng cho chi phí quản lý hành chính phục vụ quản lý, giám sát và hỗ trợ thực hiện trách nhiệm tái chế của nhà sản xuất, nhập khẩu. Việc quy định như vậy nhằm đảm bảo số tiền đóng góp được sử dụng đúng mục đích là hỗ trợ thực hiện trách nhiệm tái chế, phù hợp với nguyện vọng của nhà sản xuất, nhập khẩu khi đóng góp.

- Thời gian thực hiện

Từ 2024 với nhóm bao bì, pin ắc quy, dầu nhớt, săm lốp; từ 2025 với thiết bị điện - điện tử và từ 2027 với phương tiện giao thông.

1.2.3.2 Trách nhiệm xử lý

- Định nghĩa

Trách nhiệm xử lý chất thải được đề cập ở khoản 1 Điều 55 Luật Bảo vệ môi trường

năm 2020, cụ thể là: “Tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu sản phẩm, bao bì chứa

chất độc hại, khó có khả năng tái chế hoặc gây khó khăn cho thu gom, xử lý phải đóng góp tài chính để hỗ trợ các hoạt động quy định tại khoản 3 Điều này, trừ sản phẩm xuất khẩu hoặc tạm nhập, tái xuất hoặc sản xuất, nhập khẩu cho mục đích

</div>Trang 28<div class="page_container" data-page="28">

nghiên cứu, học tập, thử nghiệm.” Căn cứ vào Nghị định 08/2022/NĐ-CP thì xử lý

chất thải là “q trình sử dụng các giải pháp cơng nghệ, kỹ thuật (khác với sơ chế) để làm giảm, loại bỏ, cô lập, cách ly, thiêu đốt, tiêu hủy, chôn lấp chất thải và các yếu tố có hại trong chất thải”47, trách nhiệm xử lý khác biệt so với tái chế, vì bản chất của tái chế là tập trung vào việc thu hồi những thành phần giá trị còn sót lại trong khi xử lý hướng tới việc loạt bỏ các yếu tố có hại trong chất thải. Trách nhiệm xử lý chất thải này cũng đồng thời khác với trách nhiệm xử lý chất thải trong quá trình sản xuất (nước thải, khí thải), vì thế, việc doanh nghiệp đã thực hiện xử lý nước thải, khí thải, trong q trình sản xuất cũng khơng thể nào bù trừ cho trách nhiệm thu gom, xử lý chất thải của doanh nghiệp về sau. Từ quy định trên, có những vấn đề sau đây cần lưu ý về trách nhiệm xử lý chất thải:

- Chủ thể thực hiện

Theo quy định trên, chủ thể có nghĩa vụ thực hiện trách nhiệm thu gom, xử lý chất thải là các tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu và bán sản phẩm, bao bì. Điều này nghĩa là các cá nhân, tổ chức thực hiện việc mua sản phẩm, bao bì từ chủ thể khác thì khơng có trách nhiệm xử lý. Chẳng hạn, công ty A mua ly nhựa từ cơng ty B, sau đó cơng ty A gắn kèm số ly nhựa với sản phẩm của mình để đưa ra thị trường, khi ấy, trách nhiệm xử lý không thuộc về công ty A mà thuộc về chủ thể đã sản xuất và bán ly nhựa cho A là công ty B. Mặt khác, không phải tổ chức, cá nhân nào thực hiện việc sản xuất, nhập khẩu, bán sản phẩm, bao bì cũng đều có trách nhiệm xử lý chất thải. Ví dụ, doanh nghiệp A thực hiện việc gia cơng sản phẩm, bao bì (thuộc đối tượng xử lý chất thải) cho doanh nghiệp B, trong trường hợp này, doanh nghiệp A khơng có trách nhiệm xử lý, do trách nhiệm này phải thuộc về chính doanh nghiệp sản xuất và đưa ra thị trường hoặc nhập khẩu sản phẩm, bao bì đó.

Bên cạnh đó, cá nhân sản xuất, nhập khẩu các loại sản phẩm, bao bì là đối tượng của trách nhiệm xử lý nhưng không phải thực hiện trách nhiệm xử lý nếu thuộc trong 05 trường hợp sau: (1) sản xuất sản phẩm, bao bì để xuất khẩu; (2) tạm nhập, tái xuất; (3) sản xuất, nhập khẩu cho mục đích nghiên cứu, học tập, thử nghiệm; (4) nhà sản xuất có doanh thu bán hàng, cung cấp dịch vụ của năm trước dưới 30 tỷ đồng; (5) Nhà nhập khẩu có tổng giá trị nhập khẩu (tính theo trị giá hải quan) của năm trước dưới 20 tỷ đồng48. Điều cần lưu ý là doanh thu, giá trị nhập khẩu của năm trước được đề cập ở ngoại lệ (4) và (5) phải là tổng doanh thu bán hàng, tổng giá trị nhập khẩu

47 Khoản 8 Điều 3 Nghị định 08/2022/NĐ-CP Quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường 48 Khoản 1 Điều 83 Nghị định 08/2022/NĐ-CP Quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường

</div>Trang 29<div class="page_container" data-page="29">

của doanh nghiệp đó trong năm liền trước chứ khơng phải chỉ tính riêng doanh thu, giá trị nhập khẩu thuộc đối tượng thực hiện trách nhiệm xử lý chất thải.

- Đối tượng thực hiện

Những sản phẩm, bao bì thuộc đối tượng của trách nhiệm xử lý phải là sản phẩm, bao bì chứa chất độc hại, khó có khả năng tái chế hoặc gây khó khăn cho thu gom, xử lý, được quy định chi tiết tại Phụ lục XXIII Nghị định 08/2022/NĐ-CP, cụ thể: (1) Thuốc bảo vệ thực vật (bao bì thuốc bảo vệ thực vật); (2) Pin dùng một lần; (3) Tã lót, bỉm, băng vệ sinh, khăn ướt dùng một lần; (4) Kẹo cao su; (5) Thuốc lá; (6) Các sản phẩm khác có thành phần nhựa tổng hợp49. Cần lưu ý rằng, đối với bao bì thuốc bảo vệ thực vật thuộc đối tượng của trách nhiệm xử lý phải là bao bì thuốc bảo vệ thực vật thương phẩm (chỉ gồm bao bì trực tiếp mà khơng bao gồm cả bao bì ngồi), do đó, nếu giữa một doanh nghiệp A sản xuất ra bao bì (chưa là bao bì thương phẩm) và một doanh nghiệp B sử dụng số bao bì đó để đóng gói sản phẩm thuốc bảo vệ thực vật của mình thì doanh nghiệp B mới chính là doanh nghiệp thực hiện trách nhiệm xử lý.

- Hình thức thực hiện

Nếu như khi thực hiện trách nhiệm tái chế, nhà sản xuất, nhập khẩu được lựa chọn tổ chức tái chế (tự tái chế, thuê đơn vị tái chế, ủy quyền cho tổ chức trung gian) hoặc đóng góp tài chính vào Quỹ Bảo vệ mơi trường Việt Nam để hỗ trợ tái chế thì đối với trách nhiệm thu gom, xử lý chất thải doanh nghiệp chỉ có một phương thức thực hiện trách nhiệm duy nhất là phải đóng góp tài chính vào Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam để hỗ trợ các hoạt động xử lý. Khoản đóng góp tài chính này, như đã đề cập, chỉ phục vụ cho hoạt động thu gom, xử lý chất thải, là số tiền phải đóng dựa theo ngun tắc người gây ơ nhiễm phải trả tiền, nó hồn tồn khác so với các thuế phí mơi trường. Mức đóng góp cụ thể đối với từng sản phẩm, bao bì được quy định tại các Cột 3, 4 và 5 Phụ lục XXIII Nghị định 08/2022/NĐ-CP, tùy thuộc vào loại sản phẩm, bao bì, kích thước, vật liệu, dung tích. Mức đóng góp này được điều chỉnh 05 năm một lần tăng dần theo yêu cầu bảo vệ môi trường.

Để các chủ thể thực hiện trách nhiệm thu gom, xử lý chất thải cần có một quy trình nhất định, điều này cũng đã được quy định chi tiết trong Nghị định 08/2022/NĐ-CP. Đây cũng là một điểm mới và tiến bộ hơn so với các quy định trước đây, cụ thể:

49 Bao gồm: i) Khay, bát, đũa, ly, cốc, dao, kéo, đũa, thìa, dĩa, ống hút, que khuấy, hộp đựng, màng bọc thực phẩm sử dụng một lần; ii) Bóng bay, băng keo dán, tăm bông tai, tăm chỉ kẽ răng, bàn chải đánh răng dùng một lần, kem đánh răng dùng một lần, dầu gội, dầu xả dùng một lần, dao cạo râu dùng một lần; iii) Quần, áo các loại và phụ kiện; iv) Đồ da, túi, giày, dép các loại; v) Đồ chơi trẻ em các loại; vi) Đồ nội thất các loại; vii) Vật liệu xây dựng các loại; viii) Túi ni lơng khó phân hủy sinh học (kích thước nhỏ hơn 50 cm x 50 cm và độ dày một lớp màng nhỏ hơn 50 µm)

</div>Trang 30<div class="page_container" data-page="30">

Bước 1: Trước ngày 31/3 hằng năm, nhà sản xuất, nhập khẩu tự kê khai và gửi bản kê khai số tiền đóng góp hỗ trợ xử lý chất thải theo mẫu hướng dẫn quy định tại mẫu số 4, phụ lục IX thông tư 02/2022/TT-BTNMT. Việc kê khai dựa trên khối lượng sản phẩm, bao bì mà doanh nghiệp sản xuất, nhập khẩu năm liền trước đó.

Bước 2: Trước ngày 20/4 hằng năm, các nhà sản xuất, nhập khẩu nộp số tiền này một lần vào Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam. Hoặc doanh nghiệp này cũng có thể nộp số tiền này thành 02 lần: lần thứ nhất nộp ít nhất 50% số tiền trước ngày 20/4, lần thứ hai nộp số tiền cịn lại trước ngày 20/10 cùng năm đó.

Bước 3: Điều chỉnh chênh lệch: Bước này chỉ áp dụng đối với các chủ thể đã kê khai không đúng khối lượng so với thực tế. Nếu khối lượng kê khai ít hơn so với khối lượng thực tế thì chủ thể đó phải nộp thêm số tiền cịn thiếu trong năm tiếp theo. Còn nếu khối lượng kê khai nhiều thì được trừ số tiền chênh lệch cho số tiền phải đóng trong năm tiếp theo.

Nhiệm vụ của nhà sản xuất, nhập khẩu trong trách nhiệm thu gom, xử lý chất thải chỉ dừng lại ở việc đóng góp tài chính, như vậy, đâu là chủ thể trực tiếp thu gom, xử lý chất thải. Những chủ thể được xem xét hỗ trợ tài chính cho việc thu gom, xử lý chất thải gồm những chủ thể thực hiện một trong các hoạt động: (1) thu gom, vận chuyển, xử lý chất thải rắn sinh hoạt phát sinh từ hộ gia đình, cá nhân; (2) nghiên cứu, phát triển công nghệ, kỹ thuật, sáng kiến xử lý chất thải rắn sinh hoạt; (3) thu gom, vận chuyển, xử lý bao bì chứa thuốc bảo vệ thực vật50. Các tổ chức, cá nhân trực tiếp thực hiện thu gom, xử lý có thể yêu cầu hỗ trợ tài chính bằng cách lập hồ sơ đề nghị gửi đến Bộ Tài nguyên và Môi trường trước ngày 30/10 hằng năm51.

- Thời gian thực hiện

Bắt đầu từ 2022 với tất cả sản phẩm, bao bì thuộc danh mục phải thực hiện trách nhiệm xử lý.

1.2.3.3 Hội đồng EPR quốc gia

Để việc thực hiện EPR diễn ra hiệu quả, bên cạnh sự tham gia của các doanh nghiệp, cần thiết phải có sự quản lý, giám sát của Nhà nước. Trên cơ sở đó, Hội đồng EPR quốc gia là một thiết chế hoàn toàn mới, được giới thiệu tại Nghị định 08/2022/NĐ-CP, thể hiện vai trò của phía Nhà nước trong việc thúc đẩy thực hiện trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, nhập khẩu.

50 Khoản 3 Điều 55 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020

51 Khoản 1 Điều 85 Nghị định 08/2022/NĐ-CP Quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường

</div>Trang 31<div class="page_container" data-page="31">

- Khái niệm, nhiệm vụ:

Cụ thể, điều 88 Nghị định 08/2022/NĐ-CP quy định Hội đồng EPR là tập hợp các đại diện của: Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tài chính, Bộ Cơng Thương, Bộ Y tế, Bộ Nơng nghiệp và Phát triển nông thôn, các nhà sản xuất, nhập khẩu, đơn vị tái chế, đơn vị xử lý chất thải và các tổ chức xã hội, mơi trường có liên quan52. Hội đồng EPR quốc gia có văn phịng giúp việc đặt tại Bộ Tài nguyên và Môi trường.

Nhiệm vụ chính của Hội đồng EPR là tư vấn, giúp Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý, giám sát, hỗ trợ việc thực hiện trách nhiệm của nhà sản xuất, nhập khẩu53. Ngoài ra, Hội đồng EPR quốc gia cịn có nhiệm vụ trong việc hỗ trợ tài chính cho hoạt động tài chế sản phẩm, bao bì và xử lý chất thải: đề xuất tiêu chí, ưu tiên, mức hỗ trợ tài chính; thẩm định, biểu quyết thông qua các đề nghị hỗ trợ tài chính của cơ quan, tổ chức; trình, đề nghị Bộ Tài nguyên và Môi trường phê duyệt kết quả thẩm định và các đề nghị hỗ trợ tài chính trên. Bên cạnh đó, Hội đồng EPR quốc gia cịn có nhiệm vụ thơng qua và trình Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Quy chế quản lý và sử dụng tiền đóng góp tài chính vào Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam để hỗ trợ tái chế của nhà sản xuất, nhập khẩu.

- Nguyên tắc hoạt động

Hội đồng EPR quốc gia làm việc theo chế độ kiêm nhiệm, bảo đảm nguyên tắc tập thể, quyết định theo đa số; thực hiện theo quy chế tổ chức và hoạt động của Hội đồng do Bộ trưởng Bộ TN&MT ban hành. Quy chế tổ chức và hoat động này được quy định tại Quyết định số 252/QĐ-BTNMT thành lập Hội đồng EPR quốc gia.

1.3 Mối quan hệ giữa kinh tế tuần hoàn và trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất

EPR thuộc giai đoạn thải bỏ và cũng là nền tảng quan trọng để xây dựng KTTH. Các phụ phẩm, chất thải được tạo ra sau các chu trình sản xuất sẽ được tái sử dụng, tái sản xuất, tái chế hoặc thu hồi, xử lý (giai đoạn EPR). Chính nhờ giai đoạn này mà các phụ phẩm, chất thải lần nữa được sử dụng và tham gia vào quá trình sản xuất, vì thế mà khơng có chất thải bị đưa ra mơi trường, phù hợp với mục đích của KTTH. Bên cạnh đó, EPR cịn tạo động lực cho nhà sản xuất tính tốn, đổi mới thiết kế nhằm kéo dài vòng đời và thuận lợi cho việc tái chế, xử lý nhằm tiết kiệm chi phí. Nếu như trong một mơ hình KTTH khơng có sự tồn tại của EPR, đâu sẽ là chủ thể thực hiện tái chế, xử lý chất thải? Khi ấy gánh nặng sẽ thuộc về Chính phủ và các nhà sản xuất cũng khơng có động lực để cải tiến dây chuyền công nghệ, thiết kế sản phẩm, nhận

52 Khoản 2 Điều 88 Nghị định 08/2022/NĐ-CP Quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường 53 Khoản 1 Điều 88 Nghị định 08/2022/NĐ-CP Quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường

</div>Trang 32<div class="page_container" data-page="32">

thức của mình. Như vậy thì KTTH có thực hiện được cũng sẽ không hiệu quả và không duy trì lâu dài.

Kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới cho thấy, việc hoàn thiện hệ thống pháp luật EPR sẽ giúp quốc gia đạt được mục tiêu KTTH đề ra.

</div>Trang 33<div class="page_container" data-page="33">

KẾT LUẬN CHƯƠNG I

Xây dựng mơ hình kinh tế tuần hồn là xu hướng của nhiều quốc gia trên thế giới, phù hợp với mục tiêu phát triển bền vững do Liên Hợp Quốc đề ra. Là thành viên của Liên Hợp Quốc và nhiều Công ước quốc tế về môi trường, Việt Nam đã chính thức ghi nhận khái niệm “kinh tế tuần hoàn” trong Văn kiện Đại hội Đảng XIII, đồng thời bổ sung chế định “trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất” vào Luật Bảo vệ môi trường năm 2020. Trong chương này, nhóm tác giả đã làm rõ những vấn đề lý luận chung về kinh tế tuần hoàn, trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất và mối quan hệ giữa chúng. (1) Về kinh tế tuần hồn, nhóm tác giả đã làm rõ được khái niệm, đặc điểm và vai trò của kinh tế tuần hoàn, đồng thời đề cập đến sự phát triển trong quy định về kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam. Trên cơ sở nghiên cứu các quan điểm của các học giả, tổ chức khác nhau về kinh tế tuần hoàn như David W.Pearce và R.Kerry Turner; Ellen MacArthur Foundation; nhóm tác giả J. Kirchherr, D. Reike, M. Hekkert; Chương trình Mơi trường Liên hiệp quốc, nhóm tác giả đã đưa ra về cách hiểu về kinh tế tuần hồn: là một mơ hình kinh tế, trong đó các quy trình sản xuất được tạo thành các vịng khép kín mà rác thải quay trở lại thành nguyên liệu đầu vào của quy trình sản xuất mới, đồng thời, hạn chế nguyên vật liệu trở thành rác thải và giảm thiểu tác động xấu đến mơi trường. Sau đó, nhóm tác giả rút ra bốn đặc điểm của một nền kinh tế tuần hoàn: (i) gắn liền với bảo vệ mơi trường, (ii) quy trình sản xuất được tạo thành các vịng khép kín, (iii) lượng chất thải ra môi trường được giảm thiểu. Với các đặc điểm trên, nhóm tác giả rút ra kết luận rằng kinh tế tuần hồn có vai trị to lớn, đảm bảo sự phát triển hài hòa giữa mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội và môi trường.

Tiếp đó, nhóm tác giả đã trình bày sự tiếp thu, ghi nhận “kinh tế tuần hồn” trong chính sách, pháp luật của Việt Nam ở hai giai đoạn trước và sau khi Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 ra đời. Cụ thể, khái niệm “kinh tế tuần hoàn” được chính thức quy định tại khoản 1, Điều 142 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020. Dựa trên lý luận chung đã phân tích, nhóm tác giả nhận thấy khái niệm “kinh tế tuần hoàn” của Việt Nam đã tiệm cận với cách giải thích của nhiều tổ chức và quốc gia trên thế giới. Bằng việc ghi nhận chính thức kinh tế tuần hồn trong pháp luật mơi trường, Việt Nam đã đổi mới cách tiếp cận trong chính sách mơi trường, đặt nền tảng cho trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất phát triển ở Việt Nam.

(2) Về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, nhóm tác giả đã trình bày khái niệm, đặc điểm, khung pháp lý và đặc biệt là các loại trách nhiệm EPR trong pháp luật môi trường Việt Nam hiện hành. Thông qua việc nghiên cứu các cơng trình EPR của

</div>Trang 34<div class="page_container" data-page="34">

Lindhqvist, Tổ chức OECD và trong Công ước Basel, Dự thảo sửa đổi hướng dẫn thực hành Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, nhóm tác giả đã đưa ra cách hiểu về EPR như sau: EPR là chính sách mơi trường theo đó nghĩa vụ của các nhà sản xuất không chỉ dừng lại ở giai đoạn sản phẩm đã được bán ra mà còn kéo dài đến giai đoạn sản phẩm trở thành chất thải, thông qua các hành động như thu hồi hay tái chế, nhằm hướng đến mục đích cuối cùng là đảm bảo cho sự phát triển bền vững. Tiếp đến, nhóm tác giả phân tích bốn đặc điểm cơ bản của EPR. Một là, EPR được thực hiện trong cả vòng đời sản phẩm. Hai là, chủ thể thực hiện là nhà sản xuất có tác động gây hại đến mơi trường. Ba là, để thực hiện EPR cần sự kết hợp của nhiều công cụ. Bốn là, cách thức thực hiện EPR rất đa dạng.

Từ đó, nhóm tác giả đã tổng hợp các quy định pháp luật Việt Nam về hai loại trách nhiệm EPR. Đó là trách nhiệm tái chế và trách nhiệm thu gom, xử lý chất thải của nhà sản xuất, nhập khẩu được quy định lần lượt tại Điều 54, Điều 55 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020. Ở mỗi loại trách nhiệm, nhóm tác giả đã phân tích, làm rõ về chủ thể, đối tượng, cách thức và thời gian thực hiện. Bên cạnh đó, nhóm tác giả cịn đề cập đến Hội đồng EPR Quốc gia với tư cách là một tổ chức phối hợp liên ngành, thể hiện vai trò của Nhà nước trong việc thúc đẩy thực hiện trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, nhập khẩu.

(3) Về mối quan hệ của kinh tế tuần hoàn và trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất Nhóm tác giả nhận thấy rằng EPR thuộc giai đoạn thải bỏ và cũng là nền tảng quan trọng để xây dựng kinh tế tuần hoàn. Kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới cho thấy, việc hoàn thiện hệ thống pháp luật EPR sẽ giúp quốc gia đạt được mục tiêu kinh tế tuần hoàn đề ra.

Những nghiên cứu chung này là nền tảng cho nhóm tác giả đi vào chương 2-trình bày hệ thống pháp luật EPR ở các nước.

</div>Trang 35<div class="page_container" data-page="35">

CHƯƠNG II. TRÁCH NHIỆM MỞ RỘNG CỦA NHÀ SẢN XUẤT THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT NƯỚC NGOÀI

2.1. Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất theo pháp luật Liên minh Châu Âu

Tháng 3 năm 2020, Ủy ban châu Âu thông qua Kế hoạch hành động kinh tế tuần hồn. Kế hoạch có mục đích thúc đẩy sự chuyển đổi theo yêu cầu của Thỏa thuận xanh châu Âu, dựa trên các hành động KTTH. Theo đó, Kế hoạch trình bày cách thức để thiết lập khung chính sách về sản phẩm, biện pháp giảm chất thải và đảm bảo Liên minh Châu Âu (sau đây viết tắt là EU) có thị trường nội địa cung cấp nguyên liệu thứ cấp chất lượng54. Tại chương 4, EPR được đề cập trong khn khổ chính sách về chất thải. EPR tạo động lực, khuyến khích chia sẻ thông tin và cách thức tái chế hiệu quả, góp phần thực hiện mục tiêu giảm tổng lượng chất thải tạo ra và giảm một nửa lượng chất thải không được tái chế vào năm 2030. Như vậy, trong mối liên hệ với KTTH, EPR đóng vai trị là công cụ quan trọng để giải quyết vấn đề chất thải.

2.1.1. Khái quát về hệ thống pháp luật Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất ở Liên minh châu Âu

Khung pháp lý cho EPR ở EU được tổ chức theo phương thức đa tầng55. Đầu tiên và có hiệu lực cao nhất là Chỉ thị khung chất thải 2008/98/EC. Chi tiết hơn, các quy định về EPR cịn được tìm thấy trong các chỉ thị ngành về chất thải, bao gồm: Chỉ thị chất thải bao bì 94/62/EC, Chỉ thị xe cộ hết hạn sử dụng 2000/53/EC, chỉ thị thiết bị điện và điện tử thải bỏ 2012/19/EU, chỉ thị ắc quy và bình sạc điện thải bỏ 2006/66/EC (Hình 1). Các chỉ thị này đều đưa ra những yêu cầu tối thiểu bắt buộc về thực hiện EPR mà các thành viên phải tuân theo và nội luật hóa vào trong pháp luật quốc gia mình.

2.1.1.1. Chỉ thị khung về chất thải 2008/98/EC

a. Mục đích của Chỉ thị khung về chất thải 2008/98/EC

Mục đích của Chỉ thị khung được quy định tại Điều 156. Xuất phát từ mục tiêu cuối cùng là hướng đến xã hội không chất thải, chỉ thị khung đặt ra hàng loạt yêu cầu liên

54 European Commission, “A new Circular Economy Action Plan for a cleaner and more competitive Europe”,

[ (truy cập ngày 14/4/2023)

55 Pouikli Kleoniki (2020), “Concretising the role of extended producer responsibility in European Union waste

law and policy through the lens of the circular economy”, ERA Forum, số 20, tr. 496.

56 Điều 1 Chỉ thị 2008/98/EC: “Chỉ thị này đưa ra các biện pháp bảo vệ môi trường và sức khỏe con người bằng cách ngăn ngừa hoặc giảm thiểu việc tạo ra chất thải, các tác động tiêu cực từ hoạt động tạo ra, quản lý chất thải và bằng cách giảm tác động mọi mặt và nâng cao hiệu quả của việc sử dụng tài nguyên. Những biện pháp này là quan trọng cho quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế tuần hoàn và đảm bảo khả năng cạnh tranh lâu dài của Liên minh”.

</div>Trang 36<div class="page_container" data-page="36">

quan: xây dựng hệ thống phân cấp quản lý chất thải, bảo vệ sức khỏe con người và môi trường, lập kế hoạch quản lý chất thải. Chính vì vậy, Chỉ thị đã chú trọng đến quy định đối với chất thải, biện pháp quản lý chất thải và EPR. Trong phạm vi nghiên cứu, nhóm tác giả chỉ tập trung phân tích những nội dung của chỉ thị liên quan đến EPR.

b. Nội dung của Chỉ thị khung về chất thải 2008/98/EC liên quan đến quy định trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất

Trước khi Chỉ thị khung được sửa đổi, EPR không được định nghĩa trong điều khoản riêng biệt mà chỉ được nhắc ở phần mở đầu. Cụ thể, tại đoạn thứ 27, EPR được giới

thiệu “...một trong những công cụ giúp cho việc thiết kế và sản xuất hàng hóa, có tính

đến và tạo điều kiện sử dụng hiệu quả nguồn ngun liệu trong tồn bộ vịng đời, bao gồm sửa chữa, tái sử dụng, tháo rời, tái chế mà không ảnh hưởng đến việc lưu thông hàng hóa trên thị trường nội địa”. Sau đó, vào năm 2018, Chỉ thị khung bổ sung

khuôn khổ cho chương trình EPR ở khoản 21 Điều 3 “tập hợp các biện pháp do Quốc

gia Thành viên thực hiện để đảm bảo rằng nhà sản xuất sản phẩm của họ chịu trách nhiệm tài chính hoặc chịu đồng thời trách nhiệm tài chính và trách nhiệm tổ chức đối với việc quản lý chất thải trong vòng đời của sản phẩm”.

Tóm lại, có những lưu ý sau về EPR ở EU: (i) Do nhà sản xuất thực hiện (ii) Thực hiện trong tồn bộ vịng đời sản phẩm, gồm các hoạt động: chấp nhận sản phẩm trả lại, thu gom, phân loại, sửa chữa, tái sử dụng, tái chế, ngăn ngừa chất thải, nâng cao khả năng tái sử dụng và tái chế của sản phẩm (iii) Cách thức thực hiện: trách nhiệm tài chính và có thể kèm theo trách nhiệm tổ chức (iv) Trách nhiệm được thực hiện riêng lẻ hay tập thể.

Từ những lưu ý trên, nhóm tác giả tiếp tục làm rõ các vấn đề liên quan đến EPR, như: khái niệm nhà sản xuất; định nghĩa chất thải; sản phẩm phụ (by product); trạng thái “khơng cịn là chất thải” (end of waste status); các loại trách nhiệm trong EPR và yêu cầu tối thiểu chung cho chương trình EPR.

- Định nghĩa chất thải

Khoản 1 Điều 3 Chỉ thị 2008/98/EC định nghĩa “chất thải” là bất kỳ chất hoặc đồ vật nào chủ sở hữu bỏ đi, có ý định bỏ, hoặc được yêu cầu loại bỏ. Theo đó, để vật được coi là chất thải cần rơi vào một trong các trường hợp (i) Chủ sở hữu loại bỏ (ii) Chủ sở hữu có ý định loại bỏ (iii) Chủ sở hữu có nghĩa vụ loại bỏ.57

57 European Commission (2012), Guidelines on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC

on waste, tr.11.

</div>Trang 37<div class="page_container" data-page="37">

(i) Chủ sở hữu loại bỏ: đây là trường hợp chủ sở hữu hành động trên thực tế. Ví dụ, vật bị vứt vào thùng rác hoặc nguyên liệu bị vận chuyển đến nhà thu gom chất thải. (ii) Chủ sở hữu có ý định loại bỏ: trường hợp này nhấn mạnh việc vật không cần bị loại bỏ bởi hành động trên thực tế thì mới thành chất thải, mà chỉ cần người sở hữu tồn tại ý định vứt bỏ chúng. Ý định được suy ra từ hành động của người sở hữu. (iii) Chủ sở hữu có nghĩa vụ loại bỏ: trường hợp này đề cập đến nghĩa vụ pháp lý của chủ sở hữu. Ví dụ bất kỳ loại dầu nào có chứa hàm lượng PCB trên 50 ppm đều phải được loại bỏ theo quy định của Chỉ thị 96/59/EC và do đó được coi là chất thải. Chỉ thị đã đưa ra trạng thái “không là chất thải” (non-waste), bao gồm “sản phẩm phụ” (by product) và “trạng thái khơng cịn là chất thải” (end-of-waste) để giúp thu hẹp và làm rõ hơn nội hàm “chất thải”. Việc xác định sản phẩm phụ và khi nào chất thải khơng cịn là chất thải có ý nghĩa rất quan trọng. Bởi chính thời điểm này, các nhà sản xuất khơng cịn phải tiếp tục thực hiện trách nhiệm mở rộng của mình.

- Khái niệm nhà sản xuất

Chỉ thị khơng có quy định cụ thể như thế nào là nhà sản xuất, nhưng tại Điều 8 khi quy định về “Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất”, chỉ thị có đề cập đến khái niệm “nhà sản xuất sản phẩm”, đó là: bất kỳ thể nhân hoặc pháp nhân nào phát triển, sản xuất, chế biến, xử lý, bán hoặc nhập khẩu sản phẩm một cách chuyên nghiệp.

Từ định nghĩa trên, để được coi là nhà sản xuất có nghĩa vụ thực hiện trách nhiệm mở rộng, cần đáp ứng hai điều kiện: (i) thể nhân hoặc pháp nhân phát triển, sản xuất, chế biến, xử lý, bán hoặc nhập khẩu hàng hóa và (ii) thể nhân, pháp nhân đó phải hoạt động một cách chuyên nghiệp, tức là thể nhân, pháp nhân đó phải là chủ thể thường xuyên thực hiện các hoạt động trên chứ khơng phải mang tính nhất thời.

Trên thực tế, không phải lúc nào một chủ thể có thể thực hiện tất cả các cơng đoạn của quá trình sản xuất, chế biến, bán ra sản phẩm. Thơng thường, có nhiều chủ thể khác nhau cùng tham gia vào chuỗi cung ứng, từng phần của sản phẩm là thành quả của các chủ thể khác nhau này. Do đó, làm cách nào để có thể xác định trách nhiệm của các chủ thể trên, hay ít nhất chỉ ra được chủ thể nào chịu trách nhiệm EPR cho sản phẩm cuối cùng ở quá trình thải bỏ? Chỉ thị khung không đề cập đến vấn đề này, nhưng theo ý kiến của tác giả Katrien Steenmans58, vấn đề này có thể giải quyết như sau: các nhà sản xuất trong chuỗi cung ứng cần có một thỏa thuận rõ ràng về vấn đề

58 Katrien Steenmans (2019), “Extended Producer Responsibility: An Assessment of Recent Amendments to

the European Union Waste Frameworks Directive”, Law, Environment and Development Journal (LEAD

Journal), 15(2), tr.119.

</div>Trang 38<div class="page_container" data-page="38">

phân chia nhiệm vụ cho từng chủ thể khi thực hiện nghĩa vụ EPR, hoặc ít nhất cũng giao nghĩa vụ này cho một nhà sản xuất cụ thể.

- Các loại trách nhiệm của nhà sản xuất trong việc thực hiện EPR

Trong lần sửa đổi mới nhất, khái niệm trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất đã được làm rõ hơn về mặt phạm vi59. Khoản 21 Điều 3 đã đưa ra khuôn khổ để các nước thành viên xây dựng hệ thống EPR. Theo đó, Chỉ thị khung xác định nhà sản xuất có trách nhiệm tài chính hoặc trách nhiệm tài chính và trách nhiệm tổ chức đối với việc quản lý chất thải trong vịng đời của sản phẩm.

Từ đó, có thể thấy EPR được hiểu là chỉ gồm trách nhiệm tài chính hoặc bao gồm cả trách nhiệm tài chính và trách nhiệm tổ chức. Vẫn còn nhiều tranh luận xoay quanh vấn đề có nên quy định EPR chỉ là trách nhiệm tài chính đơn thuần của nhà sản xuất hay nên bao hàm cả trách nhiệm tổ chức quản lý chất thải60. Luận điểm quan trọng phản đối EPR chỉ đơn thuần là trách nhiệm tài chính là nếu quy định như vậy thì người dân và chính quyền sẽ mang gánh nặng quản lý chất thải. Tuy nhiên, vẫn có quan điểm ngược lại, rằng vẫn có những lợi ích nhất định khi quy định EPR đơn thuần là trách nhiệm tài chính như giúp thích ứng với điều kiện địa phương, cạnh tranh công bằng giữa các chủ thể quản lý chất thải. Tương tự, vẫn có nhiều quan điểm khác nhau về quy định EPR bao gồm trách nhiệm tài chính và trách nhiệm quản lý chất thải.

- Yêu cầu tối thiểu chung cho chương trình EPR

Khoản 1 Điều 8a Chỉ thị khung chỉ ra những yêu cầu tối thiểu mà các Thành viên phải thực hiện. Các yêu cầu tối thiểu này được đặt ra nhằm đảm bảo cho việc thực hiện quản lý chất thải một cách thống nhất, bao gồm:

“(a) Xác định rõ vai trò và trách nhiệm của tất cả các bên liên quan có tham gia, bao

gồm: nhà sản xuất sản phẩm, tổ chức thực hiện EPR thay mặt họ, nhà khai thác chất thải tư nhân hoặc cơng cộng, chính quyền địa phương và, tổ chức thực hiện tái sử dụng và chuẩn bị cho tái sử dụng, các doanh nghiệp kinh tế xã hội;

(b) Đặt ra mục tiêu quản lý chất thải phù hợp với hệ thống phân cấp quản lý chất thải;

(c) Đảm bảo một hệ thống báo cáo để thu thập các dữ liệu về sản phẩm được đưa ra thị trường bởi các nhà sản xuất chịu EPR và việc thu gom và xử lý chất thải phát sinh

59 Đoạn thứ 9 phần Mở đầu của Chỉ thị 2018/851 sửa đổi Chỉ thị 2008/98/EC

tr.87.

</div>Trang 39<div class="page_container" data-page="39">

từ những sản phẩm đó, khi thích hợp, quy định về dòng chất thải, cũng như các dữ liệu khác có liên quan cho các mục đích của điểm (b);

(d) Đảm bảo đối xử bình đẳng với người sản xuất sản phẩm không phân biệt xuất xứ và kích cỡ”.

Điều 8a là một trong những điều khoản mới được bổ sung trong lần sửa đổi Chỉ thị 2008/98/EC. Trước đây, quy định về hệ thống EPR tuy đã tồn tại nhưng hiệu quả thực hiện giữa các Quốc gia thành viên vẫn còn khác biệt lớn. Mục tiêu của điều khoản này là đặt ra những định hướng giúp hài hòa hệ thống pháp luật trách nhiệm EPR ở các nước Thành viên. Bên cạnh đó, Điều 8a ra đời thể hiện nỗ lực của EU trong việc nghiên cứu, không ngừng đổi mới nhằm vận hành cơ chế EPR một cách hiệu quả. Trong đó, đáng chú ý là yêu cầu xác định rõ ràng vai trò và trách nhiệm của tất cả các bên liên quan có tham gia; đặt ra hệ thống phân cấp quản lý chất thải.

- Vấn đề đóng góp tài chính của nhà sản xuất

Đoạn (a) khoản 4 Điều 8a Chỉ thị khung đã đưa ra các yêu cầu để đảm bảo đóng góp tài chính của nhà sản xuất phản ảnh được trách nhiệm EPR. Trong đó, các nội dung nổi bật là: khoản chi phí đóng góp được sử dụng để trang trải cho các chi phí sau: (i) chi phí thu gom, vận chuyển, xử lý chất thải, có tính đến các khoản thu từ tái sử dụng, từ việc bán nguyên liệu thứ cấp và từ các khoản đặt cọc-hồn trả; (ii) chi phí cập nhật thơng tin cho nhà sản xuất; (iii) chi phí thu thập dữ liệu và báo cáo thông tin về sản phẩm, thu gom, xử lý.

Bên cạnh đó, đoạn (b) khoản 4 Điều 8a Chỉ thị Khung quy định: chi phí đóng góp của nhà sản xuất được xem xét điều chỉnh nếu sản phẩm của họ được thiết kế có tính đến các chất độc hại trong sản phẩm, độ bền, khả năng sửa chữa, tái sử dụng và tái chế. Nguyên tắc này cho thấy quốc gia EU rất xem trọng và khuyến khích nhà sản xuất thiết kế sản phẩm của mình theo hướng có lợi cho môi trường hơn.

2.1.1.2. Các Chỉ thị riêng

Bất kì một chất, sản phẩm nào cũng có thể trở thành đối tượng của nghĩa vụ EPR, tuy nhiên, theo pháp luật của EU, có bốn nhóm sản phẩm bắt buộc EPR, tương ứng với bốn đạo luật cụ thể (i) Chỉ thị chất thải bao bì 94/62/EC (ii) Chỉ thị phương tiện hết hạn sử dụng 2000/53/EC (iii) Chỉ thị thiết bị điện và điện tử thải bỏ 2012/19/EU (iv) Chỉ thị về ắc quy và bình sạc điện thải bỏ 2006/66/EC.

a. Chỉ thị chất thải bao bì 94/62/EC

Không phải mãi đến thời gian ra đời chỉ thị này Cộng đồng Châu Âu mới quan tâm đến việc quản lý chất thải bao bì. Trước đó, những năm 1980, họ đã có quy định về

</div>Trang 40<div class="page_container" data-page="40">

đóng gói và quản lý chất thải bao bì, có thể kể đến như chỉ thị 85/339/EEC liên quan đến vật chứa chất lỏng cho tiêu dùng của con người. Tuy nhiên, Cộng đồng Châu Âu nhận thấy Chỉ thị trên đã hoạt động một cách không hiệu quả61. Do đó, năm 1994, Chỉ thị chất thải bao bì ra đời, với mục tiêu hài hịa hóa quy định của các Quốc gia thành viên về quản lý bao bì và chất thải bao bì, thiết lập lộ trình thu hồi và tái chế. Từ đó, chỉ thị hướng đến việc giảm thiểu tác động của bao bì đến môi trường các Thành viên và Quốc gia thứ ba, đảm bảo hoạt động thương mại lành mạnh cho thị trường nội địa.

b. Chỉ thị phương tiện hết hạn sử dụng 2000/53/EC

Xe cộ là phương tiện được sử dụng phổ biến không chỉ ở Châu Âu mà cịn ở nhiều nơi trên Thế giới. Chỉ tính riêng Châu Âu, hằng năm, có hơn sáu triệu phương tiện hết hạn sử dụng và được coi là chất thải62. Các phương tiện này khi xử lý khơng đúng có thể gây nguy hiểm cho môi trường, và những giá trị còn trong vật liệu sẽ mất đi vĩnh viễn, tạo gánh nặng cho nền kinh tế. Mục tiêu của Chỉ thị là đưa ra các biện pháp nhằm mục đích ưu tiên hàng đầu là ngăn ngừa chất thải từ phương tiện, bên cạnh đó là tái sử dụng, tái chế và các hình thức thu hồi khác của phương tiện hết tuổi thọ và các bộ phận của chúng; cải thiện hiệu suất môi trường của các chủ thể trong vòng đời của các phương tiện và bộ phận trực tiếp tham gia vào quá trình xử lý phương tiện thải bỏ.

c. Chỉ thị thiết bị điện và điện tử thải bỏ 2012/19/EU

Chất thải thiết bị điện và điện tử là một trong những dòng chất thải phát triển với tốc độ nhanh nhất ở EU63. Loại chất thải này chứa nhiều chất nguy hại mà nếu không được quản lý đúng cách sẽ gây hại cho môi trường và sức khỏe con người. Bên cạnh đó, thiết bị điện tử hiện đại cũng có thể chứa các vật liệu đắt tiền và quý hiếm có thể được thu hồi khi quản lý hiệu quả. Vì vậy, EU đã ban hành Chỉ thị thiết bị điện và điện tử thải bỏ 2012/19/EU. Chỉ thị có hiệu lực vào ngày 13 tháng 8 năm 2012 và quy định phải nội luật hóa trước ngày 14 tháng 02 năm 2014. Mục tiêu của Chỉ thị nhằm ngăn chặn hoặc giảm thiểu các tác động tiêu cực đến môi trường từ hoạt động tạo ra và quản lý chất thải WEEE và từ việc sử dụng tài nguyên.

61 Ekaterina Karamfilova (2022), Revision of Directive 94/62/EC on packaging and packaging waste, Europe,

</div>

Trách Nhiệm Mở Rộng Của Nhà Sản Xuất Gắn Với Kinh Tế Tuần Hoàn.pdf

<i><b>THUỘC NHĨM NGÀNH: LUẬT ĐẤT ĐAI – MƠI TRƯỜNG </b></i>

Tài liệu liên quan

Tài liệu bạn tìm kiếm đã sẵn sàng tải về