QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TRONG CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

`CHUYÊN ĐỀ 6
QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TRONG CÁC CƠ QUAN HÀNH
CHÍNH NHÀ NƯỚC
I.NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TRONG CƠ
QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
1.Khái niệm quản lý tài chính trong các cơ quan hành chính nhà nước
a.Cơ quan hành chính nhà nước
- Khái niệm
Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận hợp thành của bộ máy nhà
nước, được thành lập để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Cơ
quan hành chính nhà nước mang đầy đủ đặc điểm của cơ quan nhà nước nói chung
tuy nhiên bên cạnh đó cơ quan hành chính nhà nước cũng có những đặc điểm riêng
biệt giúp phân biệt với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Việc tìm hiểu
khái niệm, đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước không chỉ giúp chúng ta có
thể nhận biết các cơ quan hành chính trong bộ máy nhà nước mà còn giúp xác định
vai trò của cơ quan hành chính nhà nước với tư cách là chủ thể của pháp luật hành
chính và là chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính.
Để hiểu được khái niệm cơ quan hành chính nhà nước, trước hết chúng ta
cần tìm hiểu khái niệm cơ quan nhà nước.
Cơ quan nhà nước là một tổ chức được thành lập và hoạt động theo những
nguyên tắc và trình tự nhất định, có cơ cấu tổ chức nhất định và được giao những
quyền lực nhà nước nhất định, được quy định trong các văn bản pháp luật để thực
hiện một phần nhiệm vụ, quyền hạn của nhà nước. Các cơ quan nhà nước có mối
quan hệ mật thiết với nhau, tạo thành một thể thống nhất đó chính là bộ máy nhà
1
nước. Nếu căn cứ vào trật tự hình thành cũng như tính chất, vị trí, chức năng của
các cơ quan nhà nước thì bộ máy nhà nước Việt Nam hiện nay gồm có bốn hệ
thống cơ quan, đó là: hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước, hệ thống các cơ
quan hành chính nhà nước, hệ thống các cơ quan xét xử và hệ thống các cơ quan
kiểm sát. Trong đó, các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm: Chính phủ, các bộ,
các ủy ban nhà nước, các cơ quan khác thuộc Chính phủ, ủy ban nhân dân các cấp

và các sở, phòng ban thuộc ủy ban nhân dân.
Như vậy, cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận cấu thành của bộ máy
nhà nước, trực thuộc trực tiếp hoặc gián tiếp cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp,
có phương diện hoạt động chủ yếu là hoạt động chấp hành – điều hành, có cơ cấu
tổ chức và phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định.
- Đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước
Cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan nhà nước, là một bộ phận
cấu thành bộ máy nhà nước. Do vậy, cơ quan hành chính nhà nước cũng mang đầy
đủ các đặc điểm chung của các cơ quan nhà nước:
+ Cơ quan hành chính nhà nước được sử dụng quyền lực nhà nước, có quyền
nhân danh nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật nhằm thực hiện các
quyền và nghĩa vụ pháp lí với mục đích hướng tới lợi ích công. Biểu hiện của
quyền lực nhà nước đó là: cơ quan hành chính nhà nước có quyền ban hành các
văn bản pháp luật và có thể được áp dụng những biện pháp cưỡng chế nhà nước
nhất định.
+ Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước có cơ cấu tổ chức phù hợp với
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định. Cơ cấu tổ chức của cơ
quan hành chính nhà nước được quy định cụ thể trong các văn bản pháp luật như
2
Luật tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân
dân năm 2003…
+ Các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập và hoạt động dựa trên
những quy định của pháp luật, có chức năng, nhiệm vụ thẩm quyền riêng và có
những mối quan hệ phối hợp trong thực thi công việc được giao. Đây là một điều
kiện quan trọng đảm bảo cho các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện tốt nhiệm
vụ quản lý hành chính nhà nước của mình, tránh sự chồng chéo, trùng lặp trong
quá trình thực thi hoạt động quản lý nhà nước.
+ Nguồn nhân sự chính trong cơ quan hành chính nhà nước là đội ngũ cán
bộ, công chức được hình thành từ tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc bầu cử theo quy định
của Pháp lệnh cán bộ, công chức.

Ngoài những đặc điểm chung nói trên, cơ quan hành chính nhà nước còn có
những đặc điểm riêng như sau:
+ Cơ quan hành chính nhà nước là cơ quan có chức năng quản lý hành chính
nhà nước. Để thực hiện chức năng này, các cơ quan hành chính nhà nước thực hiên
hoạt động chấp hành – điều hành (những hoạt động được tiến hành trên cơ sơ luật
và để thi hành luật). Như vậy hoạt động chấp hành – điều hành (hoạt động quản lý
hành chính nhà nước) là phương diện hoạt động chủ yếu của cơ quan hành chính
nhà nước. Các cơ quan nhà nước khác cũng thực hiện những hoạt động quản lý
hành chính nhà nước nhưng đó không phải là phương diện hoạt động chủ yếu mà
chỉ là hoạt động được thực hiện nhằm hướng tới hoàn thành chức năng cơ bản của
cơ quan nhà nước đó như: Chức năng lập pháp của Quốc hội, chức năng xét xử của
tòa án nhân dân, chức năng kiểm sát của viện kiểm sát nhân dân. Chỉ có cơ quan
hành chính nhà nước mới thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên tất
cả các lĩnh vực như kinh tế, văn hóa, xã hội… Và việc thực hiện hoạt động đó là
nhằm hoàn thành chức năng quản lý hành chính nhà nước.
3
+ Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập từ trung ương
đến cơ sở, đứng đầu là Chính phủ, tạo thành một chỉnh thể thống nhất, được tổ
chức theo hệ thống thứ bậc, có mối quan hệ mật thiết phụ thuộc nhau về tổ chức và
hoạt động nhằm thực thi quyền quản lý hành chính nhà nước.
+ Thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước được pháp luật quy
định trên cơ sở lãnh thổ, ngành hoặc lĩnh vực chuyên môn mang tính tổng hợp. Đó
là những quyền và nghĩa vụ pháp lý chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp
hành – điều hành. Đặc điểm này xuất phát từ chức năng của cơ quan hành chính
nhà nước đó là chức năng quản lý hành chính nhà nước. Và để thực hiện chức năng
quản lý hành chính nhà nước được hiệu quả thì cần phải phân định thẩm quyền rõ
ràng, tránh sự chồng chéo giữa các cơ quan do đó pháp luật phải quy định cụ thể
thẩm quyền của từng cơ quan trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Ví
dụ như UBND cấp xã chỉ có thẩm quyền quản lý hành chính tại địa phương của
mình, không được phép xâm phạm vào thẩm quyền của các UBND cấp xã khác

cũng như UBND cấp trên của mình; mỗi Bộ cũng chỉ được quản lý một lĩnh vực
chuyên môn nhất định.
+ Các cơ quan hành chính đều trực tiếp hay gián tiếp trực thuộc cơ quan
quyền lực nhà nước cùng cấp, chịu sự giám sát và báo cáo công tác trước cơ quan
quyền lực nhà nước. Trước hết, các cơ quan hành chính nhà nước đều trực tiếp hay
gián tiếp do cơ quan quyền lực lập ra. Ví dụ: Quốc hội trực tiếp bầu, miễn nhiệm,
bãi nhiệm thủ tướng chính phủ, phê chuẩn đề nghị của thủ tướng chính phủ về việc
bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức phó thủ tướng, bộ trưởng và các thành viên khác
của chính phủ; Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra… Mọi
hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước đều chịu sự giám sát của cơ quan
quyền lực nhà nước và phải báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực. Sở dĩ cơ
quan hành chính nhà nước chịu sự lệ thuộc vào cơ quan quyền lực nhà nước cùng
4
cấp là do cơ quan hành chính nhà nước là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền
lực. Với chức năng quản lý hành chính nhà nước, bảo đảm thực hiện trên thực tế
các văn bản của cơ quan quyền lực nhà nước do đó có sự lệ thuộc vào cơ quan
quyền lực. Trong khi Tòa án hay Viện kiểm sát với chức năng xét xử, kiểm sát việc
tuân theo pháp luật nên phải ít lệ thuộc vào cơ quan quyền lực để đảm bảo sự
khách quan, trung thực, rõ ràng trong hoạt động.
+ Các cơ quan hành chính nhà nước có hệ thống đơn vị cơ sở trực thuộc.
Các đơn vị cơ sở của bộ máy hành chính nhà nước là nơi trực tiếp tạo ra của cải vật
chất và tinh thần cho xã hội. Hầu hết các cơ quan có chức năng quản lý hành chính
nhà nước đều có các đơn vị cơ sở trực thuộc. Ví dụ: Các trường đại học trực thuộc
Bộ giáo dục và đào tạo, các bệnh viện trực thuộc Bộ y tế; các tổng công ty, công ty,
nhà máy trực thuộc Bộ công thương, Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ
giao thông vận tải…Hệ thống đơn vị cơ sở trực thuộc có vai trò quan trọng trong
việc đảm bảo hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước cũng như đáp
ứng các dịch vụ xã hội, bảo đảm công bằng, vì lợi ích chung của xã hội.
Qua việc phân tích khái niệm cũng như đặc điểm của cơ quan hành chính
nhà nước có thể thấy rằng cơ quan hành chính nhà nước không chỉ một bộ phận

quan trọng trong bộ máy nhà nước mà còn là chủ thể quản lý hành chính nhà nước
quan trọng nhất. Để cơ quan hành chính nhà nước có thể phát huy vai trò của mình
trong quản lý hành chính nhà nước đòi hỏi phải tiến hành cải cách bộ máy hành
chính – một nội dung quan trọng của cải cách hành chính.
Cơ quan hành chính Nhà nước là tên gọi chung của toàn bộ ngành hành
pháp ở Việt Nam. Cơ quan hành chính Nhà nước được tổ chức theo các ngành và
các cấp từ trung ương đến địa phương, đứng đầu là Chính phủ Việt Nam.
+ Cơ quan hành chính Nhà nước ở cấp trung ương bao gồm chính phủ, các Bộ và
cơ quan ngang Bộ.
5
Hiện nay Việt Nam có 18 Bộ:
1. Bộ Quốc phòng
2. Bộ Công an
3. Bộ Ngoại giao
4. Bộ Xây dựng
5. Bộ Tư pháp
6. Bộ Tài chính
7. Bộ Công thương
8. Bộ Giao thông Vận tải
9. Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội
10. Bộ Thông tin và Truyền thông
11. Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch
12. Bộ Giáo dục và Đào tạo
13. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
14. Bộ Kế hoạch và Đầu tư
15. Bộ Y tế
16. Bộ Nội vụ
17. Bộ Khoa học và Công nghệ
18. Bộ Tài nguyên và Môi trường
Và 4 cơ quan ngang Bộ:

1. Ủy ban Dân tộc
2. Thanh tra Chính phủ
3. Ngân hàng Nhà nước
4. Văn phòng Chính phủ
Ngoài ra, chính phủ còn có các cơ quan trực thuộc (không phải cơ quan hành
chính) hiện tại bao gồm:
1. Viện Khoa học Xã hội Việt Nam
2. Viện Khoa học và Công nghệ Việt Nam
3. Thông tấn xã Việt Nam
4. Đài Tiếng nói Việt Nam
5. Đài Truyền hình Việt Nam
6. Bảo hiểm Xã hội Việt Nam
7. Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh
8. Ban Quản lý Lăng Chủ tịch Hồ Chí Minh
+ Cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương là các Ủy ban Nhân dân. Tương ứng
với mỗi cấp địa phương có một cấp Ủy ban Nhân dân:
• Ủy ban Nhân dân tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương.
6
• Ủy ban Nhân dân huyện, quận, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã.
• Ủy ban Nhân dân xã, phường, thị trấn.
Các cơ quan hành chính theo ngành tại địa phương bao gồm các cơ quan chuyên
môn của Ủy ban Nhân dân và cơ quan đại diện của các bộ tại địa phương:
• Tại tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương: các sở, ban, cục.
• Tại huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh: các phòng, chi cục.
• Tại các xã, phường, thị trấn: các đội.
Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh (không phải là cơ quan
hành chính Nhà nước) được tổ chức theo Nghị định 13/2008/NĐ-CP. Bao gồm:
• Sở Nội vụ
• Sở Tư pháp
• Sở Kế hoạch và Đầu tư

• Sở Tài chính
• Sở Công thương
• Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
• Sở Giao thông Vận tải (hay Sở Giao thông-Công chính ở các thành phố trực
thuộc trung ương)
• Sở Xây dựng
• Sở Tài nguyên và Môi trường
• Sở Thông tin và Truyền thông
• Sở Lao động-Thương binh và Xã hội
• Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch
• Sở Khoa học và Công nghệ
• Sở Giáo dục và Đào tạo
• Sở Y tế
• Thanh tra tỉnh
• Văn phòng Ủy ban Nhân dân
• Các cơ quan chuyên môn được tổ chức theo đặc thù riêng của từng tỉnh,
chẳng hạn như Sở Ngoại vụ không phải tỉnh nào cũng có.
Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban Nhân dân cấp huyện (không phải là cơ
quan hành chính Nhà nước) được tổ chức theo Nghị định 14/2008/NĐ-CP. Bao
gồm: Các cơ quan chuyên môn được tổ chức thống nhất ở các quận, huyện, thị xã,
thành phố thuộc tỉnh
• Phòng Nội vụ
• Phòng Tư pháp
• Phòng Tài chính-Kế hoạch
• Phòng Tài nguyên và Môi trường
7
• Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội
• Phòng Văn hoá và Thông tin
• Phòng Giáo dục và Đào tạo
• Phòng Y tế

• Thanh tra huyện
• Văn phòng Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân
Ngoài 10 cơ quan chuyên môn được tổ chức thống nhất ở tất cả các quận, huyện,
thị xã, thành phố thuộc tỉnh như trên, còn có một số cơ quan chuyên môn để phù
hợp với từng loại hình đơn vị hành chính cấp huyện:
• Phòng Quản lý Đô thị
• Phòng Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
• Phòng Công Thương
• Tổ chức các cơ quan chuyên môn ở các huyện đảo (căn cứ vào các điều kiện
cụ thể của từng huyện đảo, Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng Nhân
dân cấp tỉnh quyết định số lượng và tên gọi các phòng chuyên môn thuộc Ủy
ban Nhân dân huyện đảo)
Các cơ quan đại diện của các Bộ tại địa phương bao gồm các cục và chi cục.
Chẳng hạn như Tổng cục Thống kê có các đại diện tại các tỉnh là cục thống kê tỉnh,
tại các huyện là chi cục thống kê.
Cấp xã, phường, thị trấn không có cơ quan chuyên môn, song có chức danh chuyên
môn sau đây:
• Trưởng Công an
• Chỉ huy trưởng Quân sự
• Văn phòng-Thống kê
• Địa chính-Xây dựng
• Tài chính-Kế toán
• Tư pháp-Hộ tịch
• Văn hóa-Xã hội
b.Phân loại cơ quan hành chính nhà nước
Các cơ quan hành chính nhà nước được phân loại dựa vào những căn cứ
khác nhau:
Một là, theo căn cứ pháp lý để thành lập.
Theo đó, các cơ quan hiến định (do Hiến pháp quy định việc thành lập cơ
quan đó) và cơ quan được thành lập trên cơ sở các đạo luật và văn bản dưới luật.

8
Loại thứ nhất gồm Chính phủ các Bộ và các cơ quan ngang Bộ (những cơ quan này
do Quốc hội trực tiếp biểu quyết quyết định), Uỷ ban nhân dân các cấp (được thành
lập ở các đơn vị hành chính - lãnh thổ). Loại thứ hai gồm cơ quan thuộc Chính
phủ, Tổng cục, Cục, Vụ, Viện, Sở, phòng, ban. Các cơ quan thành lập trên cơ sở
Hiến pháp có vị trí pháp lý khá ổn định. Các cơ quan thành lập trên cơ sở các đạo
luật và các văn bản dưới luật thường ít ổn định, nhưng có tính năng động hơn, phù
hợp với những thay đổi của sự quản lý hành chính nhà nước.
Hai là, theo trình tự thành lập.
Theo trình tự thành lập có cơ quan hành chính nhà nước được thành lập do
được bầu ra (Uỷ ban nhân dân các cấp - Điều 123 Hiến pháp 1992), và được lập ra
(Chính phủ, các Bộ và cơ quan ngang Bộ). Trình tự thành lập cơ quan rất phức tạp
kết hợp cả bầu, bổ nhiệm, đề nghị danh sách để phê chuẩn (xem khoản 7, 8 Điều
84 Hiến pháp 1992).
Có cơ quan hành chính nhà nước do cơ quan quyền lực nhà nước trực tiếp
thành lập (Chính phủ, Bộ và cơ quan ngang Bộ, Uỷ ban nhân dân các cấp), do
Chính phủ thành lập (một số tổng cục, viện, học viện cơ quan thuộc Chính phủ),
do Uỷ ban nhân dân thành lập (Sở, Phòng, Ban ).
Ba là, theo vị trí trong hệ thống bộ máy hành chính.
Theo đó, các cơ quan hành chính nhà nước chia thành: cơ quan hành chính
cao nhất đứng đầu hệ thống hành pháp là Chính phủ, (Điều 109 Hiến pháp 1992 đã
được sửa đổi, bổ sung năm 2001, về sau gọi là Hiến pháp 1992); các cơ quan hành
chính nhà nước của Chính phủ ở Trung ương (các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Tổng
cục ), các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân, sở,
phòng, ban - cơ quan chuyên môn của UBND).
9
Cơ quan hành chính nhà nước cao nhất và cơ quan hành chính nhà nước của
Chính phủ ở trung ương (các Bộ) có nhiệm vụ quản lý các ngành, lĩnh vực trên
phạm vi cả nước, các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (UBND, các cơ
quan chuyên môn của UBND) - có nhiệm vụ quản lý trong phạm vi một đơn vị

hành chính - lãnh thổ nhất định.
Bốn là, theo tính chất thẩm quyền.
Theo tính chất thẩm quyền các cơ quan hành chính nhà nước được chia
thành: cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung và cơ quan hành chính
nhà nước có thẩm quyền riêng. Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền
chung bao gồm: Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp, là những cơ quan quản lý
chung mọi ngành, mọi lĩnh vực, mọi đối tượng tương ứng trong phạm vi cả nước
hoặc trong phạm vi đơn vị hành chính lãnh thổ (tỉnh, huyện, xã ). Cơ quan hành
chính nhà nước có thẩm quyền riêng quản lý trong phạm vi ngành hoặc lĩnh vực,
do đó có thể cơ bản chia thẩm quyền riêng thành: cơ quan quản lý ngành, ví dụ như
Bộ, Sở, phòng nông nghiệp, công nghiệp ; cơ quan quản lý liên ngành (theo chức
năng) ví dụ: Bộ Tài chính, Bộ Lao động thương binh và xã hội, Sở, Phòng Tài
chính, Lao động
Năm là, theo hình thức tổ chức và chế độ giải quyết công việc.
Theo hình thức này, các cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, chế độ thủ
trưởng, hoặc kết hợp giữa chế độ tập thể với chế độ thủ trưởng.
Hoạt động của Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp có xu hướng chuyển
mạnh sang kết hợp giữa chế độ tập thể lãnh đạo với chế độ thủ trưởng nhằm nêu
cao vai trò, trách nhiệm người đứng đầu cơ quan (xem các Điều 112, 114, 115 và
124 Hiến pháp 1992).
10
Theo Điều 115 và 124 Hiến pháp 1992, những vấn đề quan trọng thuộc thẩm
quyền của Chính phủ, những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền Uỷ ban nhân
dân phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Như vậy, ngoài những
quyền hạn của mình được pháp luật quy định, Thủ tướng Chính phủ và Chủ tịch
Uỷ ban nhân dân còn được quyền giải quyết những vấn đề thuộc thẩm quyền của
Chính phủ hoặc Uỷ ban nhân dân.
Cơ quan hành chính nhà nước hoạt động theo chế độ thủ trưởng được áp
dụng đối với những cơ quan đòi hỏi giải quyết các công việc mang tính tác nghiệp
cao và chế độ trách nhiệm là trách nhiệm cá nhân. Thủ trưởng cơ quan là người

lãnh đạo về nguyên tắc quyết định mọi vấn đề thuộc thẩm quyền cơ quan, quyết
định của thủ trưởng cơ quan là quyết định của cơ quan. Những người là cấp phó
thủ trưởng, người đứng đầu các bộ phận cơ quan chỉ là người giúp thủ trưởng cơ
quan, thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công, phân cấp của thủ trưởng cơ quan. Chế
độ này được áp dụng đối với các cơ quan như Bộ, Tổng cục, Sở, phòng, ban. Trong
quá trình giải quyết công việc những cơ quan này có thể sử dụng hình thức làm
việc tập thể để thảo luận những vấn đề quan trọng, nhưng quyết định của thủ
trưởng cơ quan là quyết định cao nhất.
Trong khoa học pháp lý còn có quan niệm khác về cơ quan hành chính nhà
nước, thuật ngữ "hành chính" được hiểu là quản lý. Vì vậy, trong hệ thống cơ quan
quản lý nhà nước còn gồm cả ban lãnh đạo xí nghiệp, công ty. Chúng tôi cho rằng,
cơ quan quản lý nhà nước không bao gồm cả những cơ quan ấy, nếu xếp chung vào
hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thì không phù hợp với những quy định
của Hiến pháp 1992. Thực ra, đó chỉ là tổ chức thực hiện chức năng hành chính
doanh nghiệp.
c. Tài chính trong các cơ quan hành chính nhà nước
11
Tài chính trong các cơ quan hành chính nhà nước là các khoản thu và chi
bằng tiền của nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước nhằm thực hiện chức
năng, nhiệm vụ quản lý hành chính của các cơ quan ấy.
d. Quản lý tài chính trong các cơ quan hành chính nhà nước
2.Xác định nguồn lực tài chính trong các cơ quan hành chính nhà nước
a.Xác định nhiệm vụ chi tài chính trong các cơ quan hành chính nhà
nước
Nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương gồm :
Thứ nhất, chi đầu tư phát triển:
- Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả
năng thu hồi vốn do trung ương quản lý;
- Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính
của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực

cần thiết có sự tham gia của Nhà nước;
- Chi bổ sung dự trữ nhà nước;
- Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;
Thứ hai, chi thường xuyên:
- Các hoạt động sự nghiệp giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hóa thông tin văn
học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt
động sự nghiệp khác do các cơ quan trung ương quản lý;
- Các hoạt động sự nghiệp kinh tế do các cơ quan trung ương quản lý;
- Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội, không kể phần giao cho địa
phương;
- Hoạt động của các cơ quan trung ương của Nhà nước, Đảng Cộng sản Việt Nam
và các tổ chức chính trị - xã hội;
- Trợ giá theo chính sách của Nhà nước;
- Các chương trình quốc gia do trung ương thực hiện;
- Hỗ trợ Quỹ Bảo hiểm xã hội theo quy định của Chính phủ;
- Trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội do Trung ương đảm nhận;
- Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã
hội - nghề nghiệp ở trung ương theo quy định của pháp luật
- Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;
Thứ ba, chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay;
12
Thứ tư, chi viện trợ;
Thứ năm, chi cho vay theo quy định của pháp luật;
Thứ sáu, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của trung ương;
Thứ bảy, chi bổ sung cho ngân sách địa phương.
Nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương gồm:
Thứ nhất, chi đầu tư phát triển:
- Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội do địa phương
quản lý;
- Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính

của Nhà nước theo quy định của pháp luật;
- Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;
Thứ hai, chi thường xuyên:
- Các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hóa thông
tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các
hoạt động sự nghiệp khác do địa phương quản lý;
- Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội (phần giao cho địa phương);
- Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam và các tổ
chức chính trị - xã hội ở địa phương;
- Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã
hội - nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật;
- Thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý;
- Chương trình quốc gia do Chính phủ giao cho địa phương quản lý;
- Trợ giá theo chính sách của Nhà nước;
- Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;
Thứ ba, chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền huy động cho đầu tư quy định tại
khoản 3 Điều 8 của Luật Ngân sách nhà nước;
Thứ tư, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh
Thứ năm, chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới.
b.Cấp dự toán và quản lý tài chính theo cấp dự toán
Cấp dự toán
Cấp dự toán là việc phân chia các cơ quan hành chính nhà nước thành các
đơn vị dự toán với các cấp khác nhau. Theo Theo Quyết định số 90/2007 QĐ-
BTC ngày 26/10/2007 của Bộ Tài chính về việc ban hành "Quy định về mã số các
đơn vị có quan hệ với ngân sách" thì đơn vị dự toán có các cấp như sau:
13
- Đơn vị dự toán cấp I là đơn vị trực tiếp nhận dự toán ngân sách hàng năm
do Thủ tướng Chính phủ hoặc Ủy ban nhân dân giao, thực hiện phân bổ, giao dự
toán ngân sách cho các đơn vị cấp dưới trực thuộc.
- Đơn vị dự toán cấp II là đơn vị cấp dưới đơn vị dự toán cấp I, được đơn vị

dự toán cấp I giao dự toán và phân bổ dự toán được giao cho đơn vị dự toán cấp III
(trường hợp được ủy quyền của đơn vị dự toán cấp I).
- Đơn vị dự toán cấp III là đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách (đơn vị sử
dụng ngân sách Nhà nước), được đơn vị dự toán cấp I hoặc cấp II giao dự toán
ngân sách.
- Đơn vị cấp dưới của đơn vị dự toán cấp III được nhận kinh phí để thực
hiện phần công việc cụ thể, khi chi tiêu phải thực hiện công tác kế toán và quyết
toán theo quy định (đơn vị sử dụng ngân sách Nhà nước).
c Quy trình quản lý tài chính trong các cơ quan hành chính nhà nước
- Lập dự toán
- Thực hiện dự toán
- Quyết toán
II. CÁC NỘI DUNG CHÍNH TRONG QUY TRÌNH QUẢN LÝ TÀI
CHÍNH Ở CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
1.Lập dự toán
a. Các bước lập dự toán
Việc lập dự toán ngân sách của các cơ quan hành chính nhà nước các cấp
được quy định trong Luận ngân sách 2002, bao gồm các bước như sau:
Điều 37.
14
1. Dự toán ngân sách nhà nước hàng năm được lập căn cứ vào nhiệm vụ phát triển
kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh.
2. Các khoản thu trong dự toán ngân sách phải được xác định trên cơ sở tăng
trưởng kinh tế, các chỉ tiêu có liên quan và các quy định của pháp luật về thu ngân
sách.
3. Các khoản chi trong dự toán ngân sách phải được xác định trên cơ sở mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Đối với chí đầu tư phát
triển, việc lập dự toán phải căn cứ vào quy hoạch, chương trình, dự án đầu tư đã có
quyết định của cấp có thẩm quyền, ưu tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ triển
khai thực hiện các chương trình, dự án. Đối với chi thường xuyên, việc lập dự toán

phải căn cứ vào nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí và tuân theo các chế độ, tiêu chuẩn,
định mức do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Đối với chi trả nợ,
phải căn cứ vào các nghĩa vụ trả nợ của năm dự toán.
4. Việc quyết định chính sách, chế độ, nhiệm vụ quan trọng, phê duyệt chương
trình, dự án do ngân sách nhà nước bảo đảm phải phù hợp với khả năng ngân sách
hàng năm và kế hoạch tài chính 5 năm.
5. Dự toán ngân sách nhà nước được tổ chức xây dựng, tổng hợp từ cơ quan thu,
đơn vị sử dụng ngân sách, bảo đảm đúng thời gian vá biểu mẫu quy định
Điều 38.
1. Hàng năm, Thủ tướng Chính phủ quyết định việc lập kế hoạch phát triển kinh tế
- xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm sau.
2. Căn cứ vào quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính hướng dẫn về
yêu cầu, nội dung, thời hạn lập dự toán ngân sách nhà nước; thông báo số kiểm tra
dự toán về tổng mức và từng lĩnh vực thu, chi ngân sách đối với các Bộ, cơ quan
ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và tổng số thu,
chi, một số lĩnh vực chi quan trọng đối với từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
ương.
3. Căn cứ vào quyết định của Thủ tướng Chính phủ, hướng dẫn của Bộ Tài chính,
Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hướng đẫn việc lập dự toán ngân sách các cấp ở địa
phương.
Điều 39.
1. Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm trong việc thu, chi ngân sách phải tổ chức
lập dự toán thu, chi ngân sách trong phạm vi nhiệm vụ được giao, báo cáo cơ quan
quản lý cấp trên; cơ quan quản lý cấp trên xem xét, tổng hợp báo cáo cơ quan tài
chính cùng cấp.
2. Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh lập dự toán ngân sách địa phương báo cáo Thường
trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét, cho ý kiến, gửi Bộ Tài chính và các cơ
quan có liên quan để tổng hợp, lập dự toán ngân sách nhà nước trình Chính phủ.
Điều 40.
15

1. Bộ Tài chính có trách nhiệm kiểm tra, thẩm định dự toán ngân sách của các Bộ,
cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, dự toán
ngân sách các địa phương; chủ động phối hợp với các cơ quan quản lý ngành, lĩnh
vực trong việc tổng hợp, lập dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân
sách trung ương theo các chỉ tiêu quy định tại khoản 3 và khoản 4 Điều 15 của
Luật này trình Chính phủ.
2. Cơ quan tài chính các cấp ở địa phương có trách nhiệm xem xét dự toán ngân
sách của các cơ quan, đơn vị cùng cấp, dự toán ngân sách địa phương cấp dưới;
chủ động phối hợp với cơ quan liên quan trong việc tổng hợp, lập dự toán ngân
sách địa phương, phương án phân bổ ngân sách cấp mình theo các chỉ tiêu quy
định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 25 của Luật này để báo cáo Uỷ ban nhân dân
trình Hội đồng nhân dân cùng cấp.

Điều 41. Trong quá trình tổng hợp, lập dự toán ngân sách, cơ quan tài chính các
cấp có trách nhiệm:
1. Làm việc với cơ quan, đơn vị dự toán ngân sách cùng cấp để điều chỉnh các
điểm xét thấy cần thiết trong dự toán ngân sách;
2. Làm việc với Uỷ ban nhân dân cấp dưới trực tiếp để điều chỉnh các điểm xét
thấy cần thiết trong dự toán ngân sách địa phương đối với năm đầu của thời kỳ ổn
định ngân sách; đối với các năm tiếp theo của thời kỳ ổn định ngân sách, cơ quan
tài chính tổ chức làm việc với Uỷ ban nhân dân cấp dưới trực tiếp khi Uỷ ban nhân
dân cấp đó đề nghị;
3. Trong quá trình làm việc, lập dự toán ngân sách nhà nước, xây dựng phương án
phân bổ ngân sách trung ương nếu có ý kiền khác nhau giữa Bộ Tài chính và các
Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, các
địa phương, thì Bộ Tài chính phải trình Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ
những ý kiến còn khác nhau để quyết định theo thẩm quyền. Nguyên tắc này cũng
được áp dụng trong quá trình lập dự toán ngân sách, xây dựng phương án phân bổ
ngân sách ở địa phương.

Điều 42. Dự toán ngân sách nhà nước và phương án phân bổ ngân sách trung ương
do Chính phủ trình Quốc hội phải kèm theo các tài liệu sau đây:
1. Tình hình thực hiện ngân sách nhà nước năm trước, các căn cứ xây dựng dự toán
ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, những nội dung cơ bản và
giải pháp nhằm thực hiện dự toán ngân sách nhà nước;
2. Các nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước, trong đó nêu rõ 'các mục tiêu, chương
trình quan trọng của nền kinh tế quốc dân và các chính sách lớn của Đảng và Nhà
nước có liên quan đến ngân sách nhà nước;
16
3. Các nhiệm vụ thu ngân sách nhà nước, kèm theo các giải pháp nhằm huy động
nguồn thu cho ngân sách nhà nước;
4. Bội chi ngân sách nhà nước và các nguồn bù đắp; tỷ lệ bội chi so với tổng sản
phẩm trong nước;
5. Báo cáo các khoản nợ của Nhà nước, trong đó nêu rõ số nợ đến hạn phải trả, số
nợ quá hạn phải trả, số lãi phải trả trong năm, số nợ sẽ phát sinh thêm do phải vay
để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước, khả năng trả nợ trong năm và số nợ đến cuối
năm;
6. Các chính sách và biện pháp cụ thể nhằm ổn định tài chính và ngân sách nhà
nước;
7. Danh mục, tiến độ thực hiện và mức dự toán đầu tư năm kế hoạch đối với các dự
án, các công trình quan trọng quốc gia thuộc nguồn ngân sách nhà nước đã được
Quốc hội quyết định;
8. Dự toán chi của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan
khác ở trung ương theo từng lĩnh vực; nhiệm vụ thu, chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân
chia đối với các khoản thu phân chia và số bổ sung từ ngân sách trung ương cho
ngân sách từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;
9. Các tài liệu khác nhằm thuyết minh rõ dự toán thu, chi ngân sách nhà nước và
phương án phân bổ ngân sách trung ương.

Điều 43. Dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương

năm sau phải được gửi đến đại biểu Quốc hội chậm nhất là mười ngày trước ngày
khai mạc kỳ họp Quốc hội cuối năm trước.

Điều 44. Các tài liệu cần thiết phải kèm theo dự toán ngân sách địa phương trình
Hội đồng nhân dân do Chính phủ quy định.
Điều 45.
1. Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương
năm sau trước ngày 15 tháng 11 năm trước.
2. Căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội về dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ
ngân sách trung ương, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về tỷ lệ phần
trăm (%) phân chia đối với các khoản thu phân chia, Thủ tướng Chính phủ giao
nhiệm vụ thu, chi cho từng Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ
quan khác ở trung ương, nhiệm vụ thu, chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia đối với
các khoản thu phân chia và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương. Căn cứ vào nhiệm vụ thu, chi ngân sách được
cấp trên giao, Uỷ ban nhân dân các cấp có trách nhiệm lập dự toán ngân sách địa
phương, phương án phân bổ ngân sách cấp mình trình Hội đồng nhân dân cùng cấp
17
quyết chính và báo cáo cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên
trực tiếp.
3. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định dự toán ngân sách địa phương, phân bổ
ngân sách cấp tỉnh năm sau trước ngày 10 tháng 12 năm trước Hội đồng nhân dân
cấp dưới quyết định dự toán ngân sách địa phương, phân bổ ngân sách năm sau của
cấp mình chậm nhất là mười ngày, kể từ ngày Hội đồng nhân dân cấp trên trực tiếp
quyết định dự toán và phân bổ ngân sách.
4. Trong trường hợp dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách
trung ương chưa được Quốc hội quyết định, Chính phủ lập lại dự toán ngân sách
nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương trình Quốc hội vào thời gian
do Quốc hội quyết định.
5. Trường hợp dự toán ngân sách địa phương, phương án phân bổ ngân sách cấp

mình chưa được Hội đồng nhân dân quyết định, Uỷ ban nhân dân lập lại dự toán
ngân sách địa phương, phương án phân bổ ngân sách cấp mình, trình Hội đồng
nhân dân vào thời gian do Hội đồng nhân dân quyết định, song không được chậm
hơn thời hạn Chính phủ quy định.

Điều 46. Trong quá trình thảo luận, quyết định dự toán ngân sách và phân bổ ngân
sách tại Quốc hội, Hội đồng nhân dân, khi quyết định tăng các khoản chi hoặc bổ
sung khoản chi mới, Quốc hội, Hội đồng nhân dân đồng thời xem xét và quyết
định các giải pháp để bảo đảm cân đối ngân sách.

Điều 47. Thủ tướng Chính phủ có quyền yêu cầu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh điều
chỉnh lại dự toán ngân sách, nếu việc bố trí ngân sách địa phương không phù hợp
với quyết định của Quốc hội.
Chủ tịch Uỷ ban nhân dân có quyền yêu cầu Hội đồng nhân dân cấp dưới điều
chỉnh lại dự toán ngân sách, nếu việc bố trí ngân sách địa phương không phù hợp
với quyết định của Hội đồng nhân dân cấp trên.

Điều 48. Căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, Hội đồng nhân dân về dự toán ngân
sách và phân bổ ngân sách, Chính phủ quyết định các giải pháp tổ chức, điều hành
ngân sách nhà nước và ngân sách trung ương, Uỷ ban nhân dân quyết định các giải
pháp tổ chức, điều hành ngân sách địa phương và ngân sách cấp mình.

Điều 49. Việc điều chỉnh dự toán ngân sách được thực hiện theo quy định sau:
1. Trường hợp có biến động lớn về ngân sách so với dự toán đã phân bổ cần phải
điều chỉnh tổng thể, Chính phủ lập dự toán điều chỉnh ngân sách nhà nước trình
Quốc hội, Uỷ ban nhân dân lập dự toán điều chỉnh ngân sách địa phương trình Hội
đồng nhân dân theo quy trình lập, quyết định ngân sách quy định tại Luật này;
18
2. Trường hợp có yêu cầu cấp bách về quốc phòng, an ninh hoặc vì lý do khách
quan cần phải điều chỉnh nhiệm vụ thu, chi của một số cơ quan, đơn vị, địa

phương, song không làm biến động lớn đến tổng thể và cơ cấu ngân sách, Chính
phủ trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách
nhà nước và báo cáo Quốc hội, Uỷ ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân quyết
định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương.
Điều 50.
1. Sau khi được Thủ tướng Chính phủ, Uỷ ban nhân dân giao dự toán ngân sách,
các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, các đơn vị dự toán có trách
nhiệm phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực
thuộc, bảo đảm đúng với dự toán ngân sách được giao cả về tổng mức, chi tiết theo
từng lĩnh vực chi, đồng gửi cơ quan tài chính cùng cấp. Cơ quan tài chính có trách
nhiệm kiểm tra, nếu không đúng dự toán ngân sách được giao, không đúng chính
sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thì yêu cầu điều chỉnh lại.
2. Việc phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách phải
hoàn thành trước ngày 31 tháng 12 năm trước, trừ trường hợp quy định tại khoản 4
và khoản 5 Điều 45 của Luật này.
b. Những hạn chế của phương pháp quản lý tài chính truyền thống chủ
yếu dựa trên cơ chế kiểm soát chi phí đầu vào
Thời gian qua, Chính phủ đã không ngừng hoàn thiện chính sách phân bổ và sử
dụng nguồn lực tài chính công nhằm nâng cao chất lượng hàng hóa công cung cấp
cho xã hội. Thế nhưng, kết quả thực tế mang lại không cao, bởi lẽ khu vực công
vẫn duy trì phương thức quản lý truyền thống hay còn gọi là quản lý ngân sách
theo các khoản mục đầu vào mà vốn dĩ đã bộc nhiều yếu kém:
- Quản lý ngân sách theo khoản mục đầu vào, không chú trọng đến các đầu ra và
kết quả trong việc thực hiện các mục tiêu chiến lược ưu tiên của quốc gia. Điều này
dẫn đến tình trạng, nguồn tài trợ cho những kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội
không được quan tâm đúng mức dẫn đến sự hụt hẫng về tài chính nên nhiều công
trình phải chờ kinh phí; kinh phí đầu tư dàn trải cho nhiều dự án khiến những ưu
tiên của Chính phủ không được tài trợ tương xứng với tầm quan trọng của chúng.
Trong quá trình soạn lập ngân sách, kiểm soát các khoản mục đầu vào được coi
trọng hơn cải thiện kết quả hoạt động. Các thông số về đầu ra cũng như về kết quả

thường ít được quan tâm, nên ngân sách thiếu thực tế, dễ bị điều chỉnh và tạo ra kết
quả ngoại ý. Phân bổ ngân sách theo các khoản mục đầu vào đã tạo ra điểm yếu cơ
bản là không khuyến khích đơn vị tiết kiệm ngân sách, vì nó không đặt ra yêu cầu
ràng buộc chặt chẽ giữa số kinh phí được phân bổ với kết quả đạt được ở đầu ra do
sử dụng ngân sách đó.
19
- Soạn lập ngân sách thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển kinh tế -
xã hội trung hạn với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo
nên dẫn đến các kết quả ngân sách nghèo nàn.
Do ngân sách soạn lập theo chu kỳ hàng năm, nên nó không được đánh giá, xem
xét sự phân bổ nguồn lực gắn kết với những chương trình phát triển kinh tế xã hội
dài hạn. Nguồn lực của ngân sách phân bổ mang tính dàn trải; thiếu vắng hệ thống
các tiêu chí thích hợp để xác định thứ tự ưu tiên chi tiêu. Cách phân bổ ngân sách
hiện nay không dựa trên nền tảng lí luận tài chính Nhà nước trong nền kinh tế thị
trường, thiếu chiến lược rõ ràng, không cho phép đạt được các mục tiêu mong
muốn của Chính phủ ra.
Ngân sách soạn lập hàng năm vừa tốn thời gian, nhân lực và tiền bạc vừa không
tiên đoán hết mọi biến cố trung hạn có thể ảnh hưởng đến dự toán. Ngân sách năm
sau được soạn lập trên cơ sở ngân sách năm trước mà không xét tới việc có nên
tiếp tục duy trì hoạt động đang được cung cấp tài chính hay không. Ngân sách chi
thường xuyên và ngân sách chi đầu tư phát triển được soạn lập một cách riêng rẽ
làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công. Tính minh bạch và trách nhiệm không
thực hiện nghiêm túc, một số khoản mục chi được đưa vào thực hiện nhưng không
công bố, đồng thời hạn chế sự tham gia của xã hội trong quy trình ngân sách.
c. Ưu việt của phương pháp quản lý tài chính theo xu hướng mới: Xây
dựng dự toán theo kết quả đầu ra
Trước sức ép về phát triển kinh tế trong bối cảnh hội nhập, nhu cầu của xã hội về
nâng cao chất lượng hàng hóa công, đòi hỏi Nhà nước phải đổi mới phương thức
quản lý ngân sách theo đầu ra.
Lập ngân sách theo đầu ra là một hoạt động quản lý ngân sách dựa vào cơ sở tiếp

cận những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá sử dụng nguồn lực tài chính
nhằm hướng vào đạt được những mục tiêu chiến lược phát triển của chính phủ. Lập
ngân sách theo đầu ra (lập NSĐR) bao hàm một chiến lược tổng thể nhằm đạt được
những thay đổi quan trọng trong việc quản lý và đo lường công việc thực hiện của
các cơ quan nhà nước so với mục tiêu đề ra. Nó bao gồm nhiều công đoạn như:
thiết lập mục tiêu, lựa chọn các chỉ số và kết quả nhắm tới, giám sát công việc thực
hiện, phân tích và báo cáo những kết quả này so với mục tiêu đề ra.
Có thể minh hoạ các yếu tố cơ bản của lập NSĐR theo sơ đồ sau đây:
Giải thích các khái niệm trong sơ đồ trên:
° Đầu ra là hàng loạt hàng hóa công do các cơ quan, đơn vị nhà nước tạo ra và
cung cấp cho xã hội.
° Kết quả là các tác động, ảnh hưởng đến cộng đồng (chủ ý hoặc không chủ ý) từ
quá trình tạo ra một đầu ra hoặc nhóm các đầu ra. Kết quả kế hoạch ( dự kiến) là
mục tiêu của chính phủ cố gắng đạt được thông qua mua các đầu ra.
20
° Đầu vào là những nguồn lực được các cơ quan, đơn vị công sử dụng để thực hiện
các hoạt động và từ đó tạo nên kết quả đầu ra.
° Hiệu quả: Liên quan đến đầu ra và nguồn lực đầu vào cần thiết. Chỉ số hiệu quả
được tính toán thông qua các chỉ tiêu: chi phí trên một đơn vị đầu ra; chi phí trung
bình của xã hội để sản xuất một đơn vị đầu ra…
° Hiệu lực: Cung cấp thông tin trong phạm vi đầu ra đạt được so với các mục tiêu
chính sách. Để có được thông tin về chỉ số hiệu lực, cần tập trung vào làm rõ vấn
đề đánh giá quá trình tạo ra các đầu ra của đơn vị hiện tại có đóng góp đến kết quả
dự kiến hay không?
Những đặc điểm cơ bản của phương thức quản lý NSĐR:
° Ngân sách lập theo tính chất “mở”- công khai, minh bạch;
° Các nguồn lực tài chính của Nhà nước được tổng hợp toàn bộ vào trong dự toán
ngân sách;
° Ngân sách được lập theo thời gian trung hạn;
° Ngân sách được lập dựa vào nhu cầu, hướng tới khách hàng và mục tiêu phát

triển kinh tế – xã hội;
° Ngân sách hợp nhất chặt chẽ giữa chi thường xuyên và chi đầu tư;
° Ngân sách lập dựa trên cơ sở nguồn lực không thay đổi trong trung hạn và do
vậy, đòi hỏi phải có cam kết chặt chẽ;
° Phân bổ ngân sách dựa theo thứ tự ưu tiên chiến lược;
° Phi tập trung hóa trong quản lý ngân sách, người quản lý được trao quyền chủ
động trong chi tiêu.
Sự khác nhau giữa quản lý ngân sách theo đầu vào và quản lý ngân sách theo
đầu ra
- Khác nhau về quy trình chiến lược:
(1). Quy trình chiến lược quản lý ngân sách theo đầu vào:
Sơ đồ trên cho thấy, ngân sách được lập theo quy trình từ việc tính toán các yếu
đầu vào: các khoản mục chi (tiền lương, công cụ, hàng hóa ) để hướng tới các đầu
ra và kết quả. Sự tính toán ngân sách chủ yếu dựa trên dự toán thực hiện của năm
trước và do vậy, không biểu thị mối quan hệ giữa các yếu tố đầu vào với đầu ra và
kết quả.
(2). Quy trình chiến lược quản lý NSĐR:
Quản lý NSĐR đi từ việc đánh giá kết quả mong muốn, xác định đầu ra và qua đó
hướng tới tính toán các yếu tố đầu vào để lập dự toán và phân bổ nguồn lực tài
chính.
- Khác nhau về nội dung quản lý chi tiêu công:
21
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH THEO
KHOẢN MỤC
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH THEO ĐẦU
RA
Ngân sách được đo lường trong giới hạn
đầu vào, tức là ngân sách được quyết
định bằng tổng các yếu tố đầu vào được
mua sắm.

Ngân sách được đo lường trong giới hạn
các loại hàng hóa công được cung cấp,
tức là ngân sách được quyết định bởi giá
cả được thanh toán cho các đầu ra được
cung ứng.
Một khi ngân sách được thiết lập thì
không có sự thay đổi những nhân tố đầu
vào.
Sử dụng ngân sách đầu vào rất linh hoạt
để tạo ra các đầu ra với giá cả và chi phí
hợp lý.
Tập trung vấn đề vĩ mô ngắn hạn, lập
ngân sách ngắn hạn, có sự tách rời giữa
chi thường xuyên và chi đầu tư.
Phát triển khuôn khổ trung hạn. Ngân
sách được lập trên cơ sở kết hợp chặt
chẽ giữa chi thường xuyên và chi đầu tư
trong một khuôn khổ chi tiêu trung hạn.
Liên kết giữa chính sách, lập kế hoạch
và ngân sách rất yếu.
Liên kết giữa chính sách, lập kế hoạch
và ngân sách rất chặt chẽ
Sự kiểm soát ngân sách thông qua đánh
giá các nhân tố đầu vào được mua sắm
trong giới hạn ngân sách.
Ngân sách được kiểm soát bằng khối
lượng thanh toán cho mỗi đầu ra phù
hợp với kế hoạch phân bổ ngân sách đã
được thông qua.
Người quản lý không có thông tin về kết

quả đầu ra trong quá trình lập kế hoạch
ngân sách.
Các cơ quan nhà nuớc quản lý ngân sách
được cung cấp thông tin đầu ra và báo
cáo kết quả thực tế đạt được. Chính phủ
có được thông tin đầu ra của các đơn vị,
cơ quan và đánh giá kết quả mong muốn
.
Sự đánh giá chủ yếu dựa vào so sánh
mức độ chi tiêu trong mỗi khoản mục
đầu vào giữa kế hoạch với thực hiện
hoặc gữa năm này với năm khác.
Sự đánh giá dựa vào tính hiệu quả và
hiệu lực của hàng hóa công được cung
cấp và so sánh với mục tiêu chính sách .
Quyền tự chủ của người quản lý trong
quản lý chi tiêu ngân sách rất thấp.
Người quản lý được trao quyền tự chủ
cao trong quản lý chi tiêu ngân sách
Quản lý ngân sách theo đầu ra trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Quản lý ngân sách theo đầu ra yêu cầu phải thay đổi phương thức soạn lập ngân
sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn ((MTEF: Medium-Term Expenditure
22
Framework) nhằm kết nối chính sách, lập kế hoạch và lập ngân sách phù hợp với
năng lực của quốc gia.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một phương pháp soạn lập NSNN được xác định
trong một giai đoạn dài hơn, trong đó nó giới hạn nguồn lực tổng thể từ trên xuống
và kết hợp với các dự toán kinh phí từ dưới lên hợp thành chính sách chi tiêu được
phân bổ phù hợp với các ưu tiên chiến lược đã được Chính phủ chấp nhận.
MTEF được xây dựng dựa trên nhận thức nguồn lực tài chính của quốc gia có giới

hạn và không tăng trong khoảng thời gian trung hạn, ít ra là 3-5 năm. Vì vậy, để đạt
được những kết quả cao hơn từ những nguồn lực hiện có đòi hỏi phải thiết lập các
công cụ để phân bổ nguồn lực này phù hợp với mục tiêu chiến lược ưu tiên. Nói
khác hơn, MTEF yêu cầu:
° Đánh giá mọi nguồn lực sẵn có, ước tính chi phí thực tế của việc thực hiện chính
sách;
° Tập trung tất cả nguồn lực nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lược;
° Phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược của chính sách một cách minh
bạch.
Mục tiêu của MTEF:
- Khắc phục phương pháp soạn lập ngân sách tăng thêm, cắt giảm tuỳ tiện, tách
biệt ngân sách thường xuyên và ngân sách đầu tư, thiếu minh bạch trong phân bổ
nguồn lực. Việc lập kế hoạch ngân sách trung hạn không thể thay thế chu kỳ lập
ngân sách hàng năm, nhưng đem lại nền tảng cho chính sách tài chính trong quy
trình ngân sách hàng năm.
MTEF tạo ra cơ sở chiến lược cho soạn lập ngân sách để hướng các khoản chi tiêu
nhằm đạt được các mục tiêu đề ra; gắn kết tất cả các khoản chi tiêu bao gồm chi
đầu tư và chi thường xuyên với tổng thể nguồn lực sẵn có (nguồn lực trong nước
và nước ngoài) . Quy trình lập ngân sách minh bạch khắc phục việc khởi xướng
đưa ra những chính sách phi thực tế về mặt tài chính.
- Hướng dẫn phân bổ chi tiêu ngân sách từ trung ương đến địa phương trong sự
gắn kết với các ưu tiêu phát triển dựa trên đánh giá nguồn lực tổng thể và đo lường
hiệu quả sử dụng nguồn lực.
- Nâng cao tính hiệu quả của chi tiêu bằng việc yêu cầu các cơ quan, đơn vị sử
dụng ngân sách phải xác định nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động và đo lường công việc
thực hiện giữa đầu ra với đầu vào và đầu ra với kết quả.
- Đưa ra tầm nhìn trung hạn để cho các ngành, các địa phương lập kế hoạch trước
và xác định những chương trình có thể được duy trì. Ngân sách trung hạn được lập
trong giai đoạn 3-5 năm; từng năm một, dự toán ngân sách được đưa vào, và do
vậy đảm bảo tính liên tục của của ngân sách trung hạn.

d) Vai trò của phương thức lập ngân sách theo đầu ra
23
- Quản lý NSĐR góp phần đổi mới chính sách quản lý nguồn lực của khu vực
công nhằm thiết lập 3 vấn đề cơ bản trong quản lý chi tiêu công, đó là: tôn trọng kỷ
luật tài chính tổng thể; phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính theo các mục tiêu
ưu tiên chiến lược trong giới hạn nguồn lực cho phép; nâng cao hiệu quả hoạt động
về cung cấp hàng hóa công.
- Quản lý NSĐR tăng cường các nguyên tắc quản lý tài chính của khu vực công
với mục tiêu là cải thiện sự phân phối và quản lý nguồn lực, việc thực hiện cung
ứng hàng hóa công và tính minh bạch, trách nhiệm. Quản lý NSĐR cho phép chính
phủ và cơ quan đặt đúng quy trình thông tin cần thiết nhằm:
° Xác định cái gì sẽ đạt được ( kết quả mong muốn).
° Xác định, chi tiết và đo lường (chi phí và số lượng) cái gì:
+ nên được làm (các đầu ra được sản xuất/ hoặc mua sắm).
+ sẽ được làm (các đầu ra sẽ được sản xuất/ hoặc mua sắm).
° Minh họa và kiểm tra mối liên hệ giữa cái gì được sản xuất/ mua sắm (các đầu ra)
và cái gì sẽ đạt được ( các kết quả) so với cái gì nên đạt được (các kết quả mong
muốn).
° Nguồn lực tài trợ cho các đầu ra cần thiết để đạt được các kết quả mong muốn.
- Quản lý NSĐR đặt chính phủ và các cơ quan vào vị trí để đảm bảo rằng:
° Các đầu ra theo yêu cầu để được tài trợ mà nó được xác định thông qua những
mối liên hệ được miêu tả với các kết quả;
° Các đầu ra theo yêu cầu được tài trợ ở những mức độ khối lượng, giá cả và chất
lượng cụ thể;
° Các đầu ra hướng tới mục tiêu và được cung cấp trong khuôn khổ thời gian
yêu cầu.
e. Phương pháp lập dự toán thu chi tài chính
Lập dự toán ngân sách là quá trình phân tích, đánh giá khả năng và nhu cầu
các nguồn tài chính để xây dựng các chỉ tiêu thu chi ngân sách hàng năm một cách
đúng đắn, có căn cứ khoa học và thực tiễn. Có ba phương pháp lập dự toán ngân

sách được sử dụng chủ yếu là: phương pháp truyền thống hay phương pháp gia
tăng, phương pháp lập theo chương trình, phương pháp lập từ zero.
Phương pháp truyền thống là xác định các chỉ tiêu trong dự toán dựa vào kết
quả thực tế của kỳ hoạt động liền trước và điều chỉnh theo tỷ lệ tăng trưởng và tỷ lệ
lạm phát dự kiến. Ưu điểm của phương pháp này là dễ hiểu, dễ sử dụng, được xây
24
dựng tương đối ổn định, tạo cơ sở bền vững cho nhà quản lý trong điều hành hoạt
động. Tuy nhiên, để lập ngân quỹ gia tăng, hàng năm ban lãnh đạo chỉ việc duyệt
ngân quỹ cho từng bộ phận dựa trên cơ sở ngân quỹ đã phân bổ ở năm trước và có
thêm % do lạm pháp và hoạt động phát sinh trong năm tới. Phương pháp này chú
trọng đến việc phân bổ ngân sách cho các đơn vị trong một tổ chức hơn là cho các
hoạt động được thực hiện trong từng đơn vị. Hậu quả là, có những lãng phí tồn tại
suốt một thời gian dài mà không bị phát hiện hoặc phát hiện được nhưng không
biết rõ được bộ phận nào gây ra sự lãngphí.
Phương pháp lập dự toán theo chương trình là phương pháp phân bổ ngân
quỹ cho các hoạt động cần thiết của một chương trình cụ thể nhằm đạt được mục
tiêu đã đặt ra. Phương pháp này phân bổ cho các hoạt động cụ thể (khác với phân
bổ cho các bộ phận như phương pháp truyền thống) nên khắc phục được nhược
điểm ít chú trọng tới các hoạt động được thực hiện trong từng đơn vị của phương
pháp truyền thống.
Trong điều kiện nền kinh tế phát triển bình thường thì phương pháp truyền
thống và phương pháp dự toán theo chương trình được áp dụng phổ biến. Tuy
nhiên, sau khủng hoảng kinh tế, các nhà quản lý nhận thấy rằng cần thận trọng hơn
trong lập kế hoạch và định hướng phát triển. Các doanh nghiệp cũng như các đơn
vị hành chính sự nghiệp buộc phải tính toán và phân bổ nguồn lực của mình một
cách kĩ càng nhất nhằm thu về hiệu quả cao nhất. Một trong những công cụ bắt đầu
được sử dụng trở lại bởi các đơn vị chịu ảnh hưởng nặng của khủng hoảng là
phương pháp lập dự toán ngân sách từ zero.
Phương pháp lập dự toán ngân sách từ zero tiếp cận lập kế hoạch và ra quyết
định đảo ngược với quá trình làm việc của phương pháp truyền thống. Đặc điểm

của phương pháp này là:
25