Phát triển hệ thống an sinh xã hội phù hợp với bối cảnh nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (2).DOC

Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong mọi giai đoạn lịch sử hay chế độ chính trị xã hội luôn luôn có
một bộ phận dân c do gặp phải các nguyên nhân khác nhau rơi vào hoàn cảnh
đặc biệt khó khăn nh mất khả năng lao động, không có thu nhập và không tự
lo đợc cuộc sống của bản thân cần tới trợ giúp của nhà nớc và xã hội.
Nớc ta do điều kiện thiên nhiên khắc nghiệt, chiến tranh kéo dài, tác
động của môi trờng văn hoá, xã hội và chăm sóc sức khoẻ không giống nhau
đã hình thành nên một bộ phận dân c có hoàn cảnh khó khăn cần trợ giúp của
nhà nớc. Theo số liệu thống kê của Bộ Lao động- Thơng binh và Xã hội,
(LĐTBXH) năm 2005 cả nớc có khoảng 5,3 triệu ngời tàn tật (trong đó có
khoảng 1 triệu là ngời tàn tật nặng không có khả năng lao động); khoảng 200
ngàn ngời cao tuổi cô đơn không nơi nơng tựa và khoảng 2,5 triệu trẻ em đặc
biệt khó khăn (ĐBKK). Trong đó có trên 650 ngàn ngời cần trợ cấp xã hội
(TCXH) của nhà nớc.
Chính sách trợ giúp xã hội ở nớc ta hình thành ngay sau cách mạng
tháng 8 năm 1945 với mục đích trợ giúp về đời sống cho bộ phận nhân dân
có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn (thiếu đói do chiến tranh, thiên tai hoặc bị
thiệt thòi do các nguyên nhân khác nhau). Sau 60 năm phát triển chính sách
trợ giúp xã hội đã trở thành nội dung quan trọng trong hệ thống chính sách
của nhà nớc. Đặc biệt là chính sách trợ cấp xã hội cho ngời cao tuổi (NCT),
ngời tàn tật (NTT) và trẻ em mồ côi (TEMC). Hệ thống chính sách này đợc
hoàn thiện và phát triển theo hớng: (1) thể chế hoá chính sách (Pháp lệnh ng-
ời cao tuổi, pháp lệnh ngời tàn tật và các văn bản hớng dẫn dới luật); (2) mở
rộng đối tợng thuộc diện đợc trợ cấp; (3) Đổi mới cơ chế tổ chức thực.
So với đòi hỏi thực tế thì chính sách trợ cấp xã hội còn hạn chế nhất
định. Chế độ trợ cấp thấp, cơ chế tài chính cha rõ ràng, thiếu bộ máy tổ chức
thực hiện đồng bộ ở các cấp... Những hạn chế này đã dẫn đến tỷ lệ đối tợng
thụ hởng chính sách thấp, đời sống vật chất và tinh thần của đối tợng đợc trợ
1
cấp xã hội vẫn khó khăn . Trong những năm tới cần cần phải nghiên cứu hoàn

thiện chính sách TCXH phù hợp với tình hình thực tế và đảm bảo nâng cao
chất lợng trợ cấp và số lợng đối tợng thụ hởng. Đặc biệt việc hoàn thiện
chính sách TCXH phải đặt trong bối cảnh xây dựng hệ thống ASXH hiện đại,
đáp ứng đòi hỏi của quá trình phát triển kinh tế xã hội và hội nhập quốc tế.
Đây là một vấn đề phức tạp, khó khăn và đợc nhà nớc rất quan tâm dới những
góc độ khác nhau.
Đề tài "Hoàn thiện chính sách TCXH trong hệ thống ASXH Việt
Nam giai đoạn 2006- 2010" hy vọng góp một phần nhỏ vào công việc to
lớn nói trên.
2. Mục đích nghiên cứu của đề tài
Đề tài nghiên cứu và hệ thống hoá các vấn đề lý luận về TCXH, hệ
thống ASXH trong mối quan hệ biện chứng với sự phát triển và ổn định xã hội.
Phân tích thực trạng chính sách TCXH ở nớc ta giai đoạn vừa qua, từ
đó rút ra những vấn đề cần phải hoàn thiện để nâng cao chất lợng chính sách
và mở rộng đối tợng thụ hởng nhằm xây dựng hệ thống ASXH hiện đại, phù
hợp với quá trình phát triển kinh tế xã hội ở nớc ta.
Đề xuất các kiến nghị và giải pháp với nhà nớc trong việc hoàn thiện
chính sách, giải pháp và hệ thống tổ chức thực hiện chính sách TCXH giai
đoạn 2006 - 2010 trong hệ thống ASXH hiện đại ở nớc ta.
3. Đối tợng và phạm vi nghiên cứu
- Luận văn tập chung nghiên cứu vấn đề lý luận, thực tiễn việc xác
định cơ sở khoa học, hình thành chính sách TCXH ở Việt Nam giai đoạn
2006- 2010.
- Phân tích thực trạng hình thành và tổ chức thực hiện chính sách
TCXH ở nớc ta giai đoạn vừa qua và một số bài học kinh nghiệm nớc ngoài
có liên quan.
4. Phơng pháp nghiên cứu
2
Luận văn sử dụng các phơng pháp triết học Mác-Lê Nin, kết hợp với
các quan điểm của Đảng, các thành tựu của khoa học chính sách, các phơng

pháp truyền thống của khoa học xã hội, các mô hình thực tiễn để nghiên cứu
và giải quyết vấn đề đặt ra của đề tài.
5. Đóng góp của đề tài
- Nghiên cứu hệ thống các vấn đề lý luận của việc lựa chọn căn cứ
khoa học cho các chính sách TCXH và hệ thống ASXH.
- Phân tích thực trạng thực hiện chính sách TCXH ở nớc ta giai đoạn
vừa qua và một số kinh nghiệm của một số nớc ngoài.
- Đề xuất một số kiến nghị và giải pháp nhằm hoàn thiện việc ban
hành và thực hiện các chính sách TCXH giai đoạn tới.
6. Bố cục của đề tài
Ngoài phần Mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo đề tài đợc chia
thành 3 chơng:
Chơng 1. Cơ sở lý luận của việc hình thành chính sách TCXH và hệ
thống ASXH
Chơng 2. Thực trạng việc thực hiện chính sách TCXH giai đoạn vừa qua
Chơng 3. Giải pháp hoàn thiện chính sách TCXH trong hệ thống
ASXH giai đoạn 2006- 2010
3
Chơng I. Cơ sở lý luận của việc hình thành chính sách
TCXH và hệ thống ASXH
_______________
1.1. Chính sách của nhà nớc
1.1.1. Quan niệm chính sách
Chính sách của nhà nớc là tổng thể các quan điểm, chuẩn mực, biện
pháp, thủ thuật mà nhà nớc sử dụng để tác động lên xã hội nhằm đạt đợc các
mục tiêu quản lý xã hội cụ thể nào đó một cách tốt nhất sau một thời gian.
Chính sách của nhà nớc là sự cụ thể hoá các ý đồ quản lý của nhà nớc, nó
phải tuân thủ theo.
Chính sách là một trong những công cụ, phơng tiện quản lý của nhà n-
ớc để tác động lên xã hội nhằm đạt đợc các mục tiêu quản lý đề ra. Chính

sách đợc cụ thể hoá trong hệ thống văn bản luật pháp, các chơng trình phát
triển kinh tế xã hội, các dự án và các giải pháp, biện pháp can thiệp trực tiếp
vào các nhóm đối tợng tác động cụ thể.
1.1.2. Nguyên tắc xây dựng chính sách
Việc xây dựng, thực hiện các chính sách của nhà nớc cần tuân thủ các
nguyên tắc sau:
1) Đảm bảo tính khách quan, tránh tuỳ tiện duy ý chí
2) Đảm bảo tính chính trị, phải thể hiện đợc quan điểm ý đồ của Đảng
và nhà nớc
3) Phải có tính hệ thống, bảo đảm cho các chính sách kết hợp thành
một hệ thống hoàn chỉnh, chặt chẽ
4) Phải có tính thực tiễn, bảo đảm cho các chính sách đa ra phải đợc
cuộc sống chấp nhận và trở thành hiện thực
5) Phải đạt hiệu quả, đòi hỏi chính sách đa ra phải đem lại hiệu lực và
kết quả cao nhất trong khả năng cho phép.
4
1.1.3. Đánh giá hiệu quả chính sách
Chính sách của nhà nớc khi ban hành và tổ chức thực hiện cần phải đ-
ợc phân tích và đánh giá hiệu quả. Việc đánh giá chính sách bao gồm các nội
dung sau:
- Đánh giá về mục tiêu của chính sách.
- Đánh giá phạm vi bao phủ, đối tợng hởng lợi của chính sách.
- Đánh giá về sự tác động của chính sách đối với nhóm hởng lợi và đối
với nền kinh tế, văn hoá xã hội (tác động trực tiếp và tác động gián
tiếp).
- Đánh giá về thể chế tài chính và tính bền vững của chính sách.
- Đánh giá về hệ thống tổ chức thực hiện.
- Đánh giá về hệ thống theo dõi giám sát thực hiện cuả chính sách.
Từ kết quả đánh giá rút ra những kết luận về hiệu quả, tác động tích
cực và tiêu cực cảu chính sách, những hạn chế cần nghiên cứu sửa đổi, bổ

sung cho phù hợp.
1.2. Hệ thống ASXH Việt Nam
1.2.1. Quan niệm hệ thống ASXH
Việc định nghĩa ASXH phụ thuộc vào cánh tiếp cận của mỗi tổ chức,
học giả nghiên cứu hoặc quốc gia. Trên thế giới có nhiều tổ chức, hoạc giả đã
đa ra định nghĩa ASXH. Khái quát cụ thể một số khái niệm nh sau
1
:
Trong cuốn ASXH từ bác ái đến công bằng, năm 1971, J.M.
Romanyshyn cho rằng: ASXH là sự can thiệp vào xã hội với mối quan tâm
trực tiếp và cơ bản là sự phát huy vai trò xã hội cho cá nhân và cho toàn xã
hội... Nói cách khác ASXH là các biện pháp, quá trình liên quan đến việc giải
quyết và phòng ngừa các vấn đề xã hội tác động đến con ngời, sự phát triển
tài nguyên nhân lực và cải tiến chất lợng cuộc sống.
B.R. Compton, năm 1980 trong cuốn Nhập môn ASXH và công tác xã
hội quan niệm: ASXH là một thiết chế bao gồm các chính sách và luật pháp
1
Trích dẫn các khái niệm và tác giả từ Báo cáo kết quả nghiên cứu đề tài " Phát triển hệ thống an sinh xã hội phù
hợp với bối cảnh nền kinh tế thị trờng định hớng xã hội chủ nghĩa", Viện Khoa học xã hội Việt Nam (Dự án đánh giá
20 năm đổi mới), năm 2005- 2006.
5
đợc thực thi bởi các tổ chức tự nguyện hay tổ chức nhà nớc nhằm cung ứng
cho các cá nhân, gia đình, nhóm xã hội các dịch vụ xã hội, tiền và quyền lợi
khác (y tế, giáo dục, nhà ở...), do họ không nhận đợc từ thị trờng nhằm mục
đích ngăn ngừa, giảm nhẹ hay đóng góp vào việc giải quyết các vấn đề xã hội, cải
thiện trực tiếp cuộc sống cá nhân, nhóm, cộng đồng.
Karger và Soesz, trong nghiên cứu năm 1990 đa ra khái niệm: ASXH
là những quy định về trợ giúp cho những ngời cần tới sự trợ giúp để đáp ứng
nhu cầu cơ bản trong cuộc sống nh: Việc làm, thu nhập, lơng thực, thực
phẩm, y tế và mối quan hệ xã hội.

Dinikito, năm 1991 định nghĩa ASXH là bất cứ điều gì nhà nớc quyết
định làm, hoặc không làm có liên quan đến vấn đề xã hội, mà tác động đến
chất lợng cuộc sống của công dân nớc đó.
T.S Darkwa, trờng tổng hợp Illinois, Chicago, năm 1993 cho rằng:
ASXH là những khoản trợ cấp và các dịch vụ giúp cho con ngời đáp ứng nhu
cầu cơ bản " hay "là sự chuyển dịch các phúc lợi bên ngoài thị trờng.
Năm 1993, Dolgilf Feldstein quan niệm: ASXH là chức năng phi lợi
nhuận của xã hội, nhà nớc và giới tình nguyện nhằm mục đích xoá bỏ sự đói
rách, những tình cảnh bần cùng hoá của xã hội.
Karger & Soesz, Năm 1994, đa ra quan niệm ASXH là một bộ phận
cấu thành của chính sách xã hội đợc coi là chính thức và là sự quy định phù
hợp với những vấn đề của con ngời".
Ngân hàng phát triển Châu á (ADB), năm 2004, trong báo cáo xây
dựng chỉ số ASXH cho giảm nghèo đã định nghĩa: ASXH là tập hợp các
chính sách và chơng trình đợc thiết kế để giảm nghèo đói và tính chất dễ bị
tổn thơng bằng cách nâng cao hiệu quả của thị trờng lao động, giảm bớt khả
năng mắc phải rủi ro của con ngời và nâng cao khả năng của họ để tự bảo vệ
mình trớc những mối nguy hiểm và gián đoạn/mất thu nhập
2
. Khái niệm này
của Ngân hàng phát triển châu á (ADB) tiếp cận theo hớng xây dựng các giải
2
Ngân hàng phát triển Châu á, Báo cáo xây dựng chỉ số ASXH cho giảm nghèo, năm 2004
6
pháp, biện pháp, chính sách nhằm can thiệp, tác động và điểu chỉnh nền kinh
tế hớng cho giảm nghèo của các quốc gia.
ở nớc ta, thuật ngữ "An sinh xã hội" đợc dịch từ định nghĩa "Social
Protection" (Bảo trợ xã hội) cụ thể: ASXH là sự bảo vệ của xã hội đối với
công dân thông qua các biện pháp công cộng nhằm giúp họ khắc phục những
khó khăn về kinh tế và xã hội do bị ngừng hoặc giảm thu nhập từ những

nguyên nhân khác nhau (ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, thất nghiệp, tàn
tật, già cô đơn, TEMC ), đồng thời đảm bảo chăm sóc y tế và các khoản trợ
cấp thiết yếu
3
.
Có sự khác nhau về phơng pháp tiếp cận định nghĩa ASXH giữa các tổ
chức quốc tế và các quốc gia. Nhận xét chung cho thấy các khái niệm đều
nặng về giải thích ngữ nghĩa của từ và còn trừu tợng. Điều đặc biệt là phạm vi
định nghĩa rộng, gồm nhiều lĩnh vực xã hội (Bảo hiểm xã hội (BHXH), Bảo
hiểm y tế (BHYT), trợ giúp xã hội (TGXH), CTXH cộng đồng, trợ giúp mất
việc làm, thất nghiệp, tín dụng vi mô nhỏ, quyền trẻ em và phụ nữ v.v..).
Tổng hợp các quan niêm trên và từ thực tiễn của nớc ta có thể đa ra
định nghĩa về hệ thống an sinh xã hội nh sau: An sinh xã hội, hay hệ thống
an sinh xã hội là tập hợp các giải pháp, biện pháp về mặt xã hội đợc nhà
nớc thiết kế song song với hệ thống chính sách kinh tế để bảo vệ cho dân
c có khả năng ngăn chặn, phòng ngừa và khắc phục đợc các khó khăn trong
cuộc sống do các nguyên nhân khách quan và chủ quan.
Nh vậy, hệ thống ASXH có đặc điểm sau:
- ASXH là những chính sách, hệ thống luật pháp của nhà nớc, một mặt
trực tiếp thực hiện các chức năng trợ giúp và quản lý xã hội trên phạm vi
quốc gia, mặt khác tạo môi trờng pháp lý để mọi cá nhân, tổ chức hoạt động,
bảo đảm sự an sinh của mọi ngời dân.
- ASXH là những hoạt động hàng ngày của cá nhân, gia đình, cộng
đồng, các tổ chức xã hội, tổ chức từ thiện, các tổ chức kinh tế, của nhà nớc
nhằm phát triển kinh tế, phòng ngừa rủi ro, tổ chức các dịch vụ y tế, giáo dục.
3
Từ điển Bách khoa Việt Nam toàn tập, năm 1995
7
1.2.2. Cấu trúc hệ thống ASXH
Có nhiều cách tiếp cận phân tích khác nhau để đánh giá về hệ thống

ASXH. Tuỳ vào mục đích, phơng pháp nghiên, yêu cầu, nội dung xác định
phân tích hệ thống phù hợp. Việc phân tích các hợp phần của hệ thống ASXH chỉ
có tính tơng đối, mỗi hợp phần mang những đặc tính chung và riêng.
1.2.2.1. Chia theo chức năng của hệ thống
- Các chơng trình, chính sách phòng ngừa rủi ro: Vai trò của tầng
chính sách này là can thiệp mạnh vào toàn bộ dân c (độ bao phủ 100% dân
số) trong vùng lãnh thổ, quốc gia. Nội dung của hợp phần này là các chính
sách, giải pháp giúp cho tất cả mọi ngời có thể phòng ngừa rủi ro một cách
tốt nhất để họ tránh đợc những rủi ro trong cuộc sống. Hệ thống này của cả
quốc gia thờng là các chơng trình, giải pháp tầm vĩ mô. Cụ thể nh các chơng
trình về hình thành thị trờng lao động, phòng ngừa rủi ro tài chính, phòng
ngừa thiên tai, chiến tranh, ngăn chặn chiến tanh xung đột vũ trang... Để
phòng ngừa rủi ro tốt thì cần thiết lập hệ thống thông tin dự báo về thiên
nhiên, thông tin thị trờng.
- Các chơng trình chính sách giảm thiểu rủi ro: Đây là tầng thứ hai
của hệ thống ASXH, tầng này quan trọng khi có những rủi ro xẩy ra. Các giải
pháp thực hiện của tầng này bao gồm cả các chính sách và giải pháp vĩ mô
và vi mô. Đối tợng độ bao phủ của tầng chính sách này hẹp hơn so với phòng
ngừa rủi ro. Chủ yếu là nhóm dân c đã và dang chịu ảnh hởng trực tiếp và
gián tiếp của rủi ro, nh: Ngời tàn tật, ngời già, trẻ em, phụ nữ; dân tộc thiểu
số, ngời thất nghiêp, mất việc làm, ngời thu nhập thấp (không đủ sống)...
- Các chơng trình, chính sách khắc phục rủi ro: Tầng dới cùng của hệ
thống ASXH là hệ thống lới an toàn xã hội (hoặc lới ASXH). Hệ thống lới an
toàn xã hội đợc ví nh tấm lới có vai trò hứng và làm cho ngời dân bật trở
lên khỏi những tình trạng đặc biệt khó khăn. Yêu cầu của tầng chính sách
này là không phải là cái phao để mọi ngời dân bám mãi vào đó để sống
mà chỉ là nơi hứng và bật ngời ta trở lại với cuộc sống tích cực hơn. Với
mục đích nh vậy, hệ thống lới này không bao gồm các chính sách, chơng
8
trình trợ giúp ngắn hạn và trung hạn. Hệ thống này có tác động rất tốt trong

những trờng hợp gặp phải tình huống biến động của nền kinh tế, xã hội nh
khủng hoảng kinh tế, thiên tai diện rộng v.v. Tầng này có tác động đối với tất
cả các quốc gia, và nhất là các nớc đang phát triển, cha xây dựng đợc hệ
thống phòng ngừa rủi ro.
- Hệ thống tổng hợp (thực hiện cả 3 chức năng): Hệ thống tổng hợp
chức năng đợc đánh giá là hữu hiệu nhất và đang là định hớng phát triển cho
tất cảc các quốc gia. Hệ thống ASXH đợc chia thành các bộ phận trong đó có
một bộ phận là xơng sống của toàn bộ hệ thống ASXH quốc gia. Cơ chế
hình thành ngân sách của bộ phận chính phải dựa trên cơ sở là thu của ngời
tham gia và chi cho các nội dung hỗ trợ. Độ bao phủ của bộ phận chính này
hớng tới 100% dân số, mức độ thể chế cũng phải là bắt buộc mọi ngời phải
tham gia. Bộ phận chính này cũng đảm bảo thực hiện đủ cả 3 chức năng là
phòng ngừa, giảm thiểu và khắc phục rủi ro. Thiết kế theo hớng nh vậy tạo
ra sự ổn định lâu dài của hệ thống ASXH quốc gia. Nớc ta cũng đang phát
triển và hình thành bộ phận chính là hệ thống BHXH. Tuy nhiên, hệ thống
BHXH cha thật sự đợc phát triển, mức độ bao phủ của hệ thống chính sách
mới đảm bảo ảnh hởng tới khoảng 10% dân số, nguồn quỹ thu cha ổn định,
còn phụ thuộc vào ngân sách của nhà nớc.
Với phân chia hệ thống ASXH theo chức năng thì TCXH sẽ là một
trong những nội dung quan trọng thực hiện đồng thời hai chức năng là chức
năng giảm thiểu rủi ro và chức năng khắc phục rủi ro. Chính sách TCXH thực
thực hiện đối với những ngời gặp phải các rủi ro không có sức lao động,
không có thu nhập và không có nguồn sống. Nhng đồng thời giảm thiểu rủi
ro đối với những ngời thân, hộ gia đình khi cần phải chăm sóc ngời cao tuổi,
ngời tàn tật, trẻ em khó khăn, ngời nhiễm HIV/AIDS... Do vậy TCXH đồng
thời thực hiện cả hai chức năng là giảm thiểu rủi ro và khác phục rủi ro.
1.2.2.2. Chia theo nội dung của từng hợp phần và đối tợng tham gia
Cấu trúc này đợc hình thành trên cơ sở các nhu cầu của các quốc gia
và mô hình hệ thống chính sách xã hội và các dịch vụ xã hội. Dựa trên cơ sở
9

phân đoạn các nhóm dân c tham gia hởng lợi (khách hàng) của các nhóm
chính sách phân chia thành các trụ cột chính sách. Sự phát triển của các trụ
cột chính sách phụ thuộc vào thực trạng kinh tế xã hội và đòi hỏi của từng
quốc gia. Hệ thống ASXH theo cấu trúc này bao gồm:
+ Hệ thống bảo hiểm xã hội: trong đó bao gồm các chế độ bảo hiểm
xã hội dài hạn (hu trí) và các chế độ ngắn hạn,
+ Hệ thống BHYT.
+ Bảo hiểm thất nghiệp và thị trờng lao động.
+ Trợ giúp xã hội và u đãi xã hội.
+ Hệ thống các chơng trình, dự án vi mô.
+ Quyền trẻ em và phụ nữ.
+ Khắc phục chiến tranh.
Với cách phân chia này thì trợ cấp xã hội là một trong những nội dung
chính của trợ giúp xã hội.
1.2.2.3. Chia theo ngời cung cấp dịch vụ
Nếu phân chia hệ thống ASXH theo cấu trúc cung cấp thì ASXH chia
thành hai cấu phần đó là:
Dịch vụ xã hội do nhà nớc cung cấp: Đối với những dịch vụ do nhà n-
ớc cung cấp đi theo hớng phi lợi nhuận và không thơng mại hoá.
Dịch vụ do cộng đồng và các cá nhân cung cấp: Đối với dịch vụ xã
hội do thị trờng cung cấp (cộng đồng) cần đi theo hớng thơng mại.
Phát triển theo hai hớng này sẽ giải quyết tốt mối quan hệ giữa vai trò
quản lý điều tiết của nhà nớc và điều tiết của thị trờng. Thơng mại hoá một số
lĩnh vực dịch vụ xã hội tạo điều kiện để nâng cao chất lợng dịch vụ và giảm
gánh nặng cho nhà nớc và thực hiện xã hội hoá các vấn đề.
1.2.2.4. Chia theo thời gian, không gian
Theo thời chia hệ thống ASXH thành các chơng trình chính sách dài
hạn, trung hạn và ngắn hạn. Thì các chơng trình dài hạn có vai trò quan
trọng, giải quyết cả 3 nội dung là phòng ngừa, giảm thiểu và khắc phục rủi
ro. Tuy nhiên, không phải quốc gia nào khi xây dựng các chơng trình chính

10
sách hớng cả vào dài hạn. Trong ngắn hạn khi chính sách dài hạn cha phát
huy tác dụng, hoặc cha bao phủ cả hệ thống thì cần thiết phải có những giải
pháp trung hạn và ngắn hạn. Bên cạnh đó do các yếu tố tác động rủi ro là bất
ngờ, hay những thách thức, vấn đề bức xúc của xã hội cũng chỉ xẩy ra ở
những thời kỳ nhất định... Chính vì vậy mà đôi khi các chơng trình chính
sách trung hạn và ngắn hạn rất quan trọng.
Do đặc điểm, đặc thù của mỗi quốc gia, mỗi vùng, mỗi khu vực, mỗi
địa phơng khác nhau. Bên cạnh phạm vi các chơng trình chung có phạm vi
toàn quốc, còn cần có các chơng trình quốc gia (thực hiện trong phạm vi cả
nớc), chơng trình vùng (ở một số địa phơng), hay các chơng trình riêng cho
một, hoặc một số nhóm dân tộc, nhóm tuổi.... Những chơng trình/chính sách
này mặc dù có khác nhau về không gian, thời gian, đối tợng tác động... nhng
đều hợp thành hệ thống ASXH hoàn chỉnh và hiện đại.
1.2.2.5. Chia theo mức độ thể chế hành chính
Phân chia các hợp phần của hệ thống ASXH theo mức độ thể chế về
hành chính bao gồm:
+ Hệ thống các bộ luật.
+ Hệ thống các quy định dới luật của Chính phủ.
+ Hệ thống các quy định của chính quyền các địa phơng.
+ Các dự án - kế hoạch của các tổ chức, doanh nghiệp.
+ Các hoạt động của các cá nhân, cộng đồng.
+ Các hoạt động của chính đối tợng hởng lợi.
Trong đó dạng cấu trúc luật là quan trọng nhất, các quốc gia trên thế
giới đều hớng tới việc xây dựng một hệ thống luật quy định chi tiết về các
chế độ, chính sách của hệ thống ASXH. Nớc ta trong những năm tới cũng
cần hớng việc xây dựng hệ thống ASXH theo hớng luật hoá tất cả những
chính sách, giải pháp, biện pháp.
1.2.2.6. Chia theo hệ thống quản lý
Theo cách thức phân chia này, hệ thống ASXH đợc phân chai thành

các hợp phần theo hệ thống tổ chức bộ máy hoàn chỉnh thực hiện. Cụ thể:
11
- Hệ thống các hoàn chỉnh về tổ chức: Các lĩnh vực chính sách giải
pháp đợc đợc thiết kế song song nội dung chính sách là bộ máy tổ chức và
thể chế chức năng tổ chức đầy đủ để thực hiện các chức năng. Ví dụ nh hệ
thống Bảo hiểm y tế, Bảo hiểm xã hội, hệ thống phòng chống lụt bão...
- Hệ thống chính sách, giải pháp có gắn liên với tổ chức bộ máy không
đầy đủ để tổ chức thực hiện. Bộ máy kiêm nghiêm, nh: các chính sách u đãi
xã hội; chính sách phòng chống tệ nạn xã hội...
- Hệ thống các chính sách và giải pháp ASXH không thiết lập hệ
thống tổ chức và bộ máy thực hiện. Đây là hệ thống các chính sách, giải pháp
ban mới đợc ban hành của nhà nớc dựa trên cơ sở của hệ thống cơ quan hành
chính của nhà nớc hoặc các bộ máy tổ chức khác thực hiện giúp. Hình thức
này đang phổ biến ở nớc ta nh các chính sách Bảo trợ xã hội (trợ cấp xã hôi,
chăm sóc đối tợng yếu thế, cứu trợ đột xuất thiên tai); các chơng trình giảm
nghèo, hỗ trợ dân tộc thiểu số, trẻ em, phụ nữ....
Với mỗi loại cấu trúc tổ chức đều có mặt mạnh và những hạn chế nhất
định. Việc lựa chọn mô hình tổ chức nh thế nào là phải dựa trên cơ sở mục
tiêu của chính sach và hệ thống tổ chức hiện tại.
1.2.3. Thực trạng hệ thống ASXH Việt Nam
1.2.3.1. Hệ thống cứu trợ xã hội đột xuất
Đây là chính sách đặc biệt, chính sách này hỗ trợ cho nhng đối trợng
do rủi ro bất khả kháng nh thiên tai, hoả hoạn, chiến tranh. ở nớc ta do đặc
thù chiến tranh kéo dài, thiên tai, hoả hoạn thờng xuyên đã dẫn đến bộ phận
lớn đối tợng cần trợ giúp của hệ thống chính sách này.
Đối tợng hởng lợi chính sách là ngời, hộ gia định chịu hậu quả của
chiến tranh, thiên tai địch hoạ, thiếu đói lợng thực. Bao gồm ngời chế, bị th-
ơng, hộ gia đình có ngời chết, ngời bị thơng, hộ gia đình thiếu đói, hộ gia
1.đình mất tài sản, phơng tiện phục vụ sản xuất.... Theo số liệu tổng hợp từ
2001-2004 thiên tại đã làm cho 1.760 ngời chết (bình quân 440 ngời/năm;

1.279 ngời bị thơng (bình quân 320 ngời/năm); 33.867 nhà bị đổi trôi, cháy
(bình quân 8,5 ngàn nhà/năm); trên 117 ngàn nhà h hỏng nặng (bình quân
12
trên 29 ngàn nhà/năm), tổng thiệt hại dân sinh khoảng 8 ngàn tỷ đồng/4 năm
(bình quân 2 ngàn tỷ đồng/năm). Các vùng nông thôn, miền núi, vùng ven
biển hàng năm có khoảng 1,2 đến 2 triệu ngời thiếu đói (thiếu lơng thực 3-6
tháng). Bên cạnh đó cả nớc còn khoảng 160 ngàn hộ đồng bào dân tộc thiểu
số, do phòng tục tập quán, trình độ dân trí thấp, không biệt cách làm ăn,
sống ở các vùng sâu vùng xa đang cần có cứu trợ lơng thực hàng năm.
Biểu đồ 1.1. Số ngời chết, bị thơng do thiên tai 1997-2004
213
332
552
663
884
715
997
831
153
420
372
334
585
533
1184
1434
0
200
400
600

800
1000
1200
1400
1600
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Năm
Người
Người chết
Người bị
thương
(Nguồn: Báo cáo Bảo trợ xã hội năm 1997 đến 2004, Bộ LĐTBXH)
-Nguồn ngân sách nhà nớc đợc bố trí trong nguồn dự phòng ngân sách
các cấp (3% tổng chi ngân sách). Trong những trờng hợp thiên thiên tai xẩy
ra trên diện rộng ngân sách Trung ơng hỗ trợ. Cơ chế tài chính này đợc quy
định trong Luật ngân sách nhà nớc và các văn bản hớng dẫn dới luật.
1.2.3.2. Hệ thống chính sách trợ giúp xã hội
Hệ thống hính sách trợ giúp xã hội là hớng vào nhóm đối tợng dân c
khó khăn, chịu thiệt thòi trong cuộc sống nh ngời tàn tật, ngời già, trẻ em
đặc biệt khó khăn, dân nghèo. Mục tiêu chính sách là duy trì và phát triển
cuộc sống. Hệ thống chính sách trợ giúp xã hội đợc hình thành từ lâu, phát
triển đa dạng cả về nội dung, đối tợng hởng lợi.
Về hình thức hỗ trợ: Thực hiện thông qua hai hình thức là hỗ trợ trực
tiếp đối với nhóm dân c đặc biệt khó khăn và hỗ trợ gián tiếp thông qua các
13
giải pháp nâng cao năng lực tiếp cận với các dịch vụ sản xuất và dịch vụ xã
hội, để từ đó tự vơn lên thoát khỏi khó khăn.
Về nội dung hỗ trợ: Thực hiện 3 nội dung hỗ trợ chính là hỗ trợ vật
chất, hỗ trợ tạo điều kiện phát triển sản xuất, tăng thu nhập và hỗ trợ tạo cơ
hội để tiếp cận với các dịch vụ xã hội cơ bản (y tế, giáo dục, nớc sạch, văn

hoá xã hội...). Mỗi nội dung hỗ trợ đợc thực hiện theo các chính sách khác
nhau và các nhóm đối tợng cụ thể khác nhau theo từng hoàn cảnh, điều kiện
cụ thể.
+ Hỗ trợ vật chất chủ yếu thực hiện thông qua hình thức TCXH cho
nhóm đối tợng đặc biệt khó khăn. Nội dung này là một trong những trụ cột
chính của chính sách (đợc trình bày chi tiết ở những phần sau).
+ Hỗ trợ tạo điều kiện cho hộ nghèo phát triển sản xuất, tăng thu nhập
bao gồm: Chính sách tín dụng u đãi cho hộ nghèo; chính sách hỗ trợ đất sản
xuất; khuyến nông- lâm- ng; dạy nghề tạo việc làm; phát triển cơ sở hạ tầng
thiết yếu các xã đặc biệt khó khăn vùng bãi ngang ven biển, hải đảo và các
xã nghèo; thử nghiệm các mô hình đặc thù có hiệu quả; xây dựng quỹ phát
triển cộng đồng.
+ Tạo cơ hội để tiếp cận các dịch vụ xã hội bao gồm: Chính sách hỗ
trợ về y tế; hỗ trợ về giáo dục; hỗ trợ về nhà ở và nớc sinh hoạt...
Đối tợng bao phủ của chính sách: Với mỗi hình thức chính sách có đối
tợng riêng và phạm vi riêng. Nhng trên tổng thể nhóm chính sách này trợ
giúp cho các nhóm dân c là ngời tàn tật, ngời già, trẻ em đặc biệt khó khăn,
ngời nghèo, dân tộc thiểu số đặc biệt khó khăn. Tính chung chiếm khoảng từ
25-30% dân số cả nớc.
Cơ chế thực hiện: Thực hiện thông qua các chính sách thờng xuyên,
các chơng trình mục tiêu quốc gia, chơng trình ngành và các dự án, các kế
hoạch của các ngành và các địa phơng.
- Về mức độ thể chế chính sách: Nhóm các chính sách này cũng đã đ-
ợc thể chế thông qua hệ thống luật (Luật lao động, luật giáo dục, luật chăm
sóc sức khoẻ nhân dân). Hệ thống các văn bản hớng dẫn dới luật. Tuy nhiên,
14
mỗi loại đối tợng, hình thức trợ giúp quy định các văn bản khác nhau do vậy
mức độ thể chế khác nhau, cha đồng bộ.
1.2.3.3. Chính sách u đãi xã hội (u đãi ngời có công)
- Chính sách u đãi xã hội đợc xác định là một trong những hợp phần

của hệ thống ASXH Việt Nam. Đây là những chính sách của nhà nớc đối với
một bộ phận dân c có công với đất nớc. Mục đích là tôn vinh, đãi ngộ, bù
đắp một phần mất mát cho những ngời, những gia đình có đóng góp công
lao, máu thịt, cuộc sống của mình cho sự nghiệp cách mạng, sự nghiệp giải
phóng dân tộc, chủ quyền độc lập và phát triển đất nớc. Chính sách này cùng
đợc thực hiện từ năm 1945 và đã đợc thể chế hoá trong hệ thống luạt pháp
sớm. Hiện tại thực hiện heo pháp lệnh u đãi Ngời có công năm 1995, Pháp
lệnh Phong tặng danh hiệu Bà mẹ Việt Nam anh hùng và một hệ thống văn
bản hớng dẫn dới Luật nh nghị định, thông t, quyết định... Hình thức hỗ trợ
cũng rất đa dạng, có thể nhóm thành các nhóm trợ giúp sau:
Hộ trợ tài chính: Trợ cấp hàng tháng hoặc trợ cấp một lần.
Hỗ trợ y tế: Chế độ chăm sóc sức khoẻ, khám chữa bệnh, chỉnh hình,
phục hồi chức năng, an dỡng, điều dỡng
Hỗ trợ giáo dục đào tạo: Chế độ u tiên trong đào tạo, tuyển dụng...
Hỗ trợ về nhà, đất ở: ở nông thôn đợc u tiên cấp đất ở, đất sản xuất, ở
thành phố đợc cấp, mua nhà giá rẻ, hỗ trợ làm nhà.
Hỗ trợ phát triển kinh tế: Vay vốn dạy nghề, tạo việc làm....
Các nhóm hởng bao gồm (1) Đối tợng trực tiếp không còn khả năng
lao động, (2) đối tợng trực tiếp suy giảm khả năng lao động; (3) đối tợng gián
tiếp (Bố mẹ, con, cháu, ngời thân...). Tổng số ngời đợc hởng các chính sách
này trên 6 triệu ngời, bằng khoảng 7,3% dân số cả nớc hiện nay. Trong đó
có trên 1 triệu ngời hởng trợ cấp thờng xuyên hàng tháng. Hỗ trợ đợc thực
hiện thông qua hai hình thức là hỗ trợ một lần (trợ cấp một lần) hoặc thờng
xuyên (trợ cấp thờng xuyên hàng tháng). Tuỳ mức độ đóng góp của từng ng-
ời, từng hộ gia đình mà có mức khác nhau.
15
1.2. 3.4. Bảo hiểm xã hội và BHYT
BHXH là một trong những trụ cột quan trọng của hệ thống ASXH.
BHXH đợc quy định thông qua hệ thống luật và các văn bản hớng dẫn dới
luật. Cùng với quá trình phát trình chuyển đổi của nền kinh tế quốc dân,

BHXH đã đợc hoàn thiện và phát triển theo hớng từng bớc ổn định đời sống
của ngời lao động (giảm thiểu rủi ro), tạo lập sự bình đẳng của ngời lao động,
thực hiện sự công bằng giữa đóng góp và hởng thụ. Với hai hình thức tham
gia BHXH là: (1) tự nguyện và (2) bắt buộc cho nên mức độ bao phủ rộng
ngời lao động thuộc tất cả các thành phần kinh tế. Nguồn quỹ BHXH độc lập
với hệ thống ngân sách Nhà nớc, hình thành trên cơ sở đóng góp của của đối
tợng tham gia và đợc hạch toán cân đối thu và chi.
BHXH đợc quy định trong Bộ Luật lao động đợc kỳ họp thứ 5 Quốc
hội khoá IX thông qua ngày 23/6/1994 và Điều lệ BHXH ban hành kèm theo
Nghị định số 12/CP của Chính phủ, ngày 26/1/1995. Theo nhng quy định thì
đối tợng tham gia BHXH bao gồm đối tợng bắt buộc (cán bộ, công nhân
viên chức làm việc trong khu vực nhà nớc, lao động làm việc trong các đơn vị
sản xuất kinh doanh, dịch vụ có sử dụng từ 10 lao động trở lên) và đối tợng
tham gia BHXH tự nguyện. Trong tổng số 43,3 triệu lao động, có 14 triệu ng-
ời thuộc diện tham gia BHXH bắt buộc. Tuy nhiên, số đang tham gia BHXH
chỉ có 5,8 triệu ngời..
Khác với chính sách khác nguồn hình thành quỹ BHXH đợc hình
thành từ các nguồn sau:
1) Ngời sử dụng lao động đóng 15% tổng quỹ lơng.
2) Ngời lao động đóng 5% tiền lơng hàng tháng.
3) Nhà nớc đóng và hỗ trợ để đảm bảo các chế độ BHXH đối với ngời
lao động về hu trớc năm 1995 và hỗ trợ đóng BHYT đối với ngời
nghèo và các đối tợng chính sách.
4) Tiền sinh lời do thực hiện các biện pháp bảo toàn và tăng trởng
Quỹ BHXH.
16
Quỹ BHXH độc lập với ngân sách nhà nớc phù hợp với quá trình đổi
mới cơ chế quản lý chính sách xã hội. Chuyển từ bao cấp sang thực hiện
theo cơ chế tự huy động và duy trì phát triển quỹ. Tổng quỹ dự trên 26.000
tỷ đồng (tháng 12 năm 2002).

Hệ thống BHXH còn hạn chế, mức độ bao phủ mới chỉ có trên 30%
số ngời trong độ tuổi lao động tham gia. Hiện mới chỉ có 1,5 triệu ngời đang
hởng các chế độ thờng xuyên (lơng hu và tuất thờng, mất sức lao động) và
5,5 triệu ngời đang trong tuổi lao động tham gia. Tính chung cả hệ thống mới
chỉ có 8 triệu ngời tham gia (bằng khoảng 10% dân số).
BHYT: BHYT đựơc thực hiện theo Nghị định số 58/1998/NĐ-CP của
Chính phủ. Tổng số ngời tham gia BHYT đã có 16 triệu ngời, chiếm khoảng
15% dân số trong cả nớc, trong đó: BHYT bắt buộc: 6,56 triệu ngời (bao gồm
lao động làm việc trong các cơ quan hành chính sự nghiệp, doanh nghiệp nhà
nớc, doanh nghiệp t nhân, doanh nghiệp có vốn đầu t nớc ngoài, lao động
nghỉ việc hởng chế độ hu trí, trợ cấp; cán bộ, ngời có công với cách mạng,
cán bộ xã phờng, thị trấn và Đại biểu Quốc hội). BHYT tự nguyện: 6,43 triệu
ngời (gồm học sinh tiểu học, trung học cơ sở, phổ thông trung học, sinh viên
và các đối tợng tự nguyện khác).
17
Bảng 1.1. Tình hình tham gia BHYT tự nguyện
STT Chỉ tiêu
Năm Tăng 2004 so với 2003
2003 2004 Số lợng Tỷ lệ
1 Số ngời (triệu) 5,02 6,43 1,41 28%
2 Số tiền (tỷ đồng) 170 243 73 43%
(Nguồn: Vụ Bảo hiễm xã hội, Bộ LĐTBXH)
Hiện tại, BHYT đợc sáp nhập cùng với BHXH, nguồn quỹ BHYT đợc
hình thành từ ngời tham gia đối với đối tợng bắt buộc và tự nguyện. Một
phần quỹ đợc hình thành từ ngân sách nhà nớc cho đối tợng là ngời có công
và ngời nghèo, đối tợng xã hội.
1.2.3.5. Trợ giúp mất việc làm và bảo hiểm thất nghiệp
Hệ thống Bảo hiểm thất nghiệp ở nớc ta cha đợc thực hiện, hiện tại
đang ở giai đoạn nghiên cứu xây dựng luật. Nhng hệ thống chính sách hỗ trợ
mất việc làm, thiếu việc làm đợc thực hiện sớm. Chính sách này đã đợc quy

định trọng Bộ Luật lao động và các văn bản hớng dẫn dới luật. Cùng với
những quy định bắt buộc đối với ngời sử dụng lao động phải hỗ trợ ngời lao
động trong trờng hợp mất việc làm, thiếu việc làm, thì Chính phủ cũng đã
thực hiện các chơng trình Việc làm và các chính sách trợ giúp việc làm cho
ngời lao động. Với hai nhóm giải pháp lớn là phát triển kinh tế để tạo việc
làm và các chính sách trợ giúp trực tiếp ngời lao động (vay vốn theo các dự
án nhỏ giải quyết việc làm; nâng cao năng lực và hiện đại hoá trung tâm dịch
vụ việc làm; xây dựng hệ thống thông tin thị trờng lao động; đào tạo bỗi d-
ỡng cán bộ).
Kết quả trong giai đoạn 2001- 2005 đã tạo việc làm và giải quyết việc
làm thêm cho 1,4-1,5 triệu lao động/năm. Riêng trong năm 2004 số lao động
đợc tạo việc làm việc làm là 1.555.000 ngời (tăng 1,96% so với năm 2003).
Trong đó phần lớn (73%) việc làm đợc giải quyết từ các chơng trình phát
triển kinh tế xã hội. Các chơng trình phát triển kinh tế- xã hội giải quyết
việc làm cho 1.137.600 lao động (chiếm khoảng 73,1% tổng số việc làm đợc
giải quyết). Chơng trình hỗ trợ từ Quỹ quốc gia về việc làm tạo việc làm cho
350.000 lao động, chiếm 22,5% tổng số việc làm đợc tạo ra. Xuất khẩu lao
18
động đa đợc 67.400 ngời đi lao động ở nớc ngoài, chiếm 4,3% tổng số việc
làm đợc tạo ra.
Kết luận về hệ thống an sinh xã hội: Nớc ta đã hình thành và phát
triển hệ thống an sinh xã hội. Các cấu phần của hệ thống đã đảm bảo thực
hiện đợc các chức năng của hệ thống. Tuy vậy hệ thống ASXH này còn thiếu
tính thống nhất và đồng bộ cả về mức độ bao phủ, thể chế văn bản, các nội
dung chính sách, hệ thống dịch vụ cung cấp... Trong những năm tới cần có
nghiên cứu và hoàn thiện phù hợp với quá trình phát triển kinh tế xã hội của
đất nớc.
1.3. Chính sách TCXH
1.3.1. Quan niệm, đặc điểm chính sách TCXH
1.3.1.1. Quan niệm chính sách TCXH

Chính sách trợ cấp xã hội (TCXH) hay trợ cấp xã hội, trợ cấp cứu trợ
xã hội thờng xuyên cộng đồng do xã, phờng quản lý (Trong luận văn gọi tắt
là trợ cấp xã hội) là một bộ phận của chính sách ASXH nhằm trợ giúp cho
đối tợng xã hội ĐBKK đang sống ở cộng đồng do xã, phờng quản lý, thông
qua hình thức trợ cấp thờng xuyên hàng tháng một khoản tiền nhất định để
mua lơng thực- thực phẩm, đảm bảo duy trì cuộc sống ở mức tối thiểu. Chính
sách TCXH thể hiện bản chất của chế độ chính trị, truyền thống văn hoá dân
tộc chính sách phân phối thu nhập của các quốc gia.
1.3.1.2. Đặc điểm chính sách TCXH
- Đây là loại chế độ hỗ trợ của nhà nớc cho các nhóm dân c không có
thu nhập, đang phải sống dới mức tối thiểu (mức nghèo), phụ thuộc vào mục
tiêu phát triển của quốc gia nhằm giúp cho các đối tợng tự vơn lên thoát khỏi
khó khăn.
- Là loại trợ cấp thờng xuyên, trong khoảng thời gian khó khăn nhất
định (khác với các chính sách trợ cấp khác có thể thực hiện một lần nh chế
độ BHXH đối với ngời mất việc làm, tai nạn lao động, tuất thờng v.v..).
Không phải là chính sách vĩnh viễn cả đời nh chính sách đối với ngời có
công, hay lơng hu, trợ cấp mất sức lao động... Thời gian để đợc trợ cấp của
19
từng đối tợng cụ thể phụ thuộc vào nguồn thu nhập và khả năng phục hồi sức
lao động.
- Chế độ TCXH khác với các chế độ tiền lơng, chế độ hu trí, chế độ
chính sách đối với ngời có công, các chế độ chính sách xã hội khác là nó đợc
xác lập trên cơ sở của chính sách phân phối lại theo quan điểm trợ giúp một
phần của nhà nớc và xã hội. Nhà nớc có điều kiện thì trợ giúp nhiều, không
có điều kiện thì trợ giúp một phần. Còn tiền lơng đợc dựa cơ sở quan hệ lao
động và thị trờng lao động (cung và cầu lao động); lơng hu dựa sự đóng góp
(sự tham gia); chế độ ngời có công dựa sự đóng góp của chính cá nhân và gia
đình đối với đất nớc. Có sự khác biệt về bản chất của chính sách nhng việc
hình thành chế độ TCXH phải dựa vào mặt bằng tiền lơng, lơng hu và các chế

độ đối với ngời có công, các chế độ chính sách hỗ trợ xã hội khác của nhà n-
ớc.
- Chế độ TCXH cộng đồng có thể đợc quy đổi hiện vật tơng đơng (gạo,
thóc v.v...), hoặc các chi phí để tiêu dùng hàng hoá công cộng của xã hội
không phải tất cả các chi phí chi tiêu đợc tính cả vào chế độ trợ cấp (mức
hàng tháng). Hiện tại mức trợ cấp không bao gồm các chi phí y tế, giáo dục,
văn hoá xã hội, đi lại.... Phần chi phí cần chi tiêu này của đối tợng xã hội đợc
thực hiện thông qua hệ thống chính sách miễn giảm (là các chế độ chính sách
trợ giúp xã hội).
- Việc thực hiện chế độ TCXH thông qua hệ thống cơ quan hành
chính của nhà nớc, đợc phân cấp xuống đến cấp xã. Hệ thống theo dõi giám
sát, đánh giá và thực hiện chính sách do cơ quan nhà nớc thực hiện. Cấp xã
có nhiệm vụ lập danh sách đối tợng, cân đối ngân sách thực hiện đối tợng trợ
cấp cho. Khác với Bảo hiễm xã hội thiết lập quỹ và hệ thống tổ chức chi trả
của quỹ. Hoặc cũng khác với các chính sách ngời có công là cấp địa phơng
chỉ là cơ quan thực thi chính sách, còn kinh phí cấp từ cấp Trung ơng (khác
nhau về cơ chế tài chính và thể chế tổ chức thực hiện).
- Các nguồn hỗ trợ khác từ cộng đồng, các tổ chức đoàn thể, họ hàng,
ngời thân trực tiếp cho đối tợng thuộc diện TCXH đợc coi là hỗ trợ cộng
20
đồng, không phải chế độ trợ cấp. Nếu cộng đồng đã hỗ trợ cho đối tợng có
đợc cuộc sống thì nhà nớc không cần trợ cấp. Điều này thể hiện quan điểm
xã hội hoá các hoạt động xã hội, chỉ có những ngời không tự lo đợc cuộc
sống và không có những trợ giúp khác từ cộng đồng nhà nớc mới trợ cấp.
1.3.2. Nội dung và phơng pháp xác định mức trợ cấp xã hội
1.3.2.1. Nội dung chính sách TCXH
Nội dung chính sách trợ cấp xã hội gồm có hai nội dung là trợ cấp
nuôi dỡng và trợ cấp chăm sóc. Trong đó chế độ trợ cấp nuôi dỡng đợc hiểu
là phần chi phí để duy trì cuộc sống cho đối tợng, còn chế độ chăm sóc là
phần chi phí để chăm sóc đối tợng trong trờng hợp đối tợng không có khả

năng tự phục vụ và ngời thân phục vụ. Nội dung TCXH đợc cụ thể hoá thành
mức TCXH hàng tháng cho đối tợng. Mức TCXH hàng tháng bao gồm 2
phần là trợ cấp nuôi dỡng và trợ cấp chăm sóc.
SA = FC + AC
Trong đó: + SA mức trợ cấp xã hội
+ FC mức trợ cấp nuôi dỡng
+ AC mức trợ cấp chăm sóc
Căn cứ xác định chế độ TCXH là nhu cầu sinh hoạt và nh cầu chăm
sóc và bảo vệ của con ngời. Trong đó nhu cầu sinh hoạt (tiêu dùng) phải đảm
bảo mức tối thiếu cần thiết duy trì cuộc sống sinh hoạt hàng ngày, nhu cầu
chăm sóc đợc xác định đối với đối tợng không tự phục vụ đợc cần đến ngời
khác chăm sóc (chi phí cho ngời chăm sóc). Các chi phí này phải đợc tính
trên cơ sở giá thực tế của các mặt hàng tiêu dùng thiết yếu.
Đối với tất cả các nhóm đối tợng đều có mức trợ cấp nuôi dỡng nh
nhau (ký hiệu là FC
0
) và có mức trợ cấp chăm sóc khác nhau (ký hiệu là là
AC
i
).
Cụ thể mức trợ cấp xã hội của nhóm đối tợng i đợc xác định nh sau:
SA
i
= FC
0
+ AC
i
Trong đó:
+ SA
i

là mức trợ cấp xã hội cho đối tợng loại i
21
+ FC
0
mức trợ cấp tối thiểu nuôi dỡng cho tất cả các nhóm đối tợng
+ AC
i
mức trợ cấp chăm sóc cho đối tợng nhóm i
Đối với một số nhóm đối tợng không cần có sự chăm sóc đặc biệt
(không cần ngời phục vụ) thì AC
i
= 0 và SA
i
= FC
0
(mức trợ cấp nuôi dỡng
chung cho các đối tợng).
Đòi hỏi của quá trình xây dựng chính sách cần xác định khách quan
mức trợ cấp nuôi dỡng và mức trợ cấp chăm sóc cho từng nhóm đối tợng một
cách khách quan. Về mặt lý thuyết nếu càng phân thanh nhiều nhóm đối tợng
hởng lợi thì việc tính toán các mức càng khách quan hơn.
1.3.2.2. Phơng pháp xác định mức trợ cấp xã hội
- Ph ơng pháp so sánh t ơng quan : Đây là phơng pháp xây dựng
mức trợ cấp xã hội bằng cách so sánh các chế độ, chính sách hiện tại để xác
định mức trợ cấp xã hội hàng tháng. Cũng cần so sánh cả với mức thu nhập
và chi tiêu bình quân của cộng đồng, khả năng ngân sách của nhà nớc cho
việc thực hiện chính sách. Đây là một trong những phơng pháp đơn giản và
phù hợp trong các điều kiện các chế độ chính sách khác đợc xây dựng trên
cơ sở của mức chi tiêu cần thiết.
- Ph ơng pháp điều tra xã hội học : Điều tra các các về nhu cầu chi

tiêu của các đối tợng xã hội và của cộng đồng dân c để xác định mức thu
nhập cần thiết cho các nhu cầu cần thiết của đối tợng.
- Ph ơng pháp bán cấu trúc: Sử dụng các kết quả tính toán của các
điều tra liên quan để xác định mức chi tiêu tối thiểu cần thiết để xác định
mức trợ cấp xã hội cộng đồng.
- Ph ơng pháp chuyên gia: Sử dụng các chuyên gia có kinh nghiệm đa
ra các mức sau đó tổng hợp lại lấy mức trung bình làm mức trợ cấp.
- Ph ơng pháp tổng hợp : Sử dụng tất cả các phơng pháp trên để xác
định mức trợ cấp. Sử dụng các kết quả nghiên cứu, điều tra để xác định mức
trợ cấp, sau đó so sánh các mức đó với các chế độ chính sách khác và so sánh
22
khả năng ngân sách để lựa chọn mức phù hợp cho từng nhóm đối tợng, từng
vùng và từng thời kỳ cụ thể.
1.3.3. Đối tợng, tiêu chí xác định đối tợng TCXH
Hiện tại ở nớc ta có nhiều văn bản quy định về các đối tợng trợ giúp xã
hội, đối tợng TCXH. Tuy vậy, trong quá trình thực hiện chính sách có sự
nhầm lẫn về tiêu chí xác định đối tợng, đã dẫn đến thực tế ở nhiều tỉnh là đối
tợng thuộc diện TCXH không đợc trợ cấp mà đối tợng không thuộc diện trợ
cấp lại đợc trợ cấp. Để khắc phục hạn chế này cần phải làm rõ khái niệm đối
tợng trợ giúp xã hội hay là đối tợng xã hội (ĐTXH), đối tợng TCXH, tiêu chí
xác định và phân biệt giữa hai nhóm đối tợng này.
1.3.3.1. Đối tợng xã hội
Đối tợng xã hội hay đối tợng trợ giúp xã hội là một bộ phận hay nhóm
dân c do các nguyên nhân chủ quan, khách quan gặp tác động phải chịu
những hoàn cảnh khó khăn trong sinh hoạt, lao động và cuộc sống mà cần
đến có sự trợ giúp của cộng đồng, nhà nớc thì mới có thể đảm bảo cuộc sống
nh những ngời bình thờng khác.
Theo quy định hiện hành đối tợng trợ giúp xã hội hay đối tợng xã hội
bao gồm có: (1) Ngời cao tuổi, (2) Ngời tàn tật, (3) Ngời lang thang xin ăn;
(4) Trẻ em đặc biệt khó khăn (TEMC, TETT, trẻ em lang thang....), (5) Ngời

bị HIV/AIDS...
1.3.3.2. Đối tợng TCXH
Đối tợng TCXH cộng đồng hay đối tợng trợ cấp xã hội là đối tợng xã
hội do các nguyên nhân chủ quan, khách quan gặp những hoàn cảnh đặc biệt
khó khăn, không có hoặc không còn khả năng lao động, không có nguồn thu
nhập, không có ngời nơng tựa, hay ngời có điều kiện đảm bảo chăm sóc ở
mức sống tối thiểu cần đến sự trợ giúp của nhà nớc và xã hội.
Theo quy định hiện hành, thì đối tợng thuộc diện TCXH bao gồm: (1)
Ngời cao tuổi cô đơn không nơi nơng tựa, (2) ngời cao tuổi tàn tật thuộc diện
nghèo, (3) Ngời cao tuổi trên 90 tuổi không có lơng hu và TCXH, (4) Ngời
23
tàn tật nặng không có nguồn thu nhập (bao gồm cả TETT), (5) TEMC không
nơi nơng tựa, (6) Ngời bị nhiễm HIV/AID (bao gồm cả trẻ em dới 16 tuổi).
1.3.3.3. Tiêu chí xác định đối tợng TCXH
- Phải là đối tợng trợ giúp xã hội (Ngời cao tuổi; ngời tàn tật, trẻ em
đặc biệt khó khăn, ngời bị mắc các bệnh hiểm nghèo nh bị HIV/AIDS ).
- Phải là những ngời không có khả năng lao động. Tiêu chí này đợc
xác định bao gồm những ngời cha đến tuổi lao động, hết tuổi lao động, hoặc
trong tuổi lao động nhng không có khả năng lao động, hoặc không có sức
lao động.
- Không có ngời nơng tựa, chăm sóc: Ngời nơng tựa là những ngời
thân trong gia đình (bố, mẹ, anh chị em). Đối với một số trờng hợp đặc biệt
đợc xác định mở rộng hơn đối với những đối tợng có ngời nơng tựa, nhng
những ngời nơng tựa gặp hoàn cảnh khó khăn, không có đủ các điều kiện để
nuôi sống. Ngời nơng tựa nghèo, già yếu, tàn tật hoặc là trẻ em.
- Không có nguồn sống không đảm bảo các chi tiêu cho sinh hoạt ở
mức độ tối thiểu: Nguồn sống đợc đề cập đến là nguồn thu nhập từ tất cả các
nguồn khác nhau, bao gồm cả lơng hu hoặc các chế độ chính sách hỗ trợ
khác.
1.3.3.4. Phân biệt đối tợng TCXH và đối tợng TGXH

Giữa đối tợng xã hội và đối tợng TCXH có những điểm giống, khác
nhau theo các tiêu chí sau. Trong quá trình thực hiện chính sách cần phải
phân biệt rõ đối tợng TCXH và ĐTXH. Việc phân biệt hai nhóm đối tợng
giúp tránh bỏ sót và nhầm lẫn đối tợng.
24
Bảng 1.2. Phân biệt đối tợng TCXH và đối tợng xã hội
Tiêu chí
phân biệt
Giống nhau Khác nhau
Đối tợng xã hội Đối tợng TCXH
1/ Dựa vào
hoàn cảnh
cụ thể
Cùng là đối tợng
TGXH có hoàn
cảnh khó khăn: Ng-
ời cao tuổi cô đơn,
tàn tật, trẻ em
ĐBKK...
Hoàn cảnh nhẹ, nh
tàn tật nhẹ, cô đơn
còn sức khoẻ,
TEMC cha hoặc mẹ
Hoàn cảnh đặc biệt khó
khăn: tàn tật nặng (mất sức
lao động, mất khả năng
phục vụ sinh hoạt, mồ côi
cả cha và mẹ...)
2/ Khả
năng lao

động
Cùng gặp khó khăn
trong lao động và
sinh hoạt
Còn khả năng lao
động, hoặc tự phục
vụ đợc
Không có khả năng lao
động, không tự phục vụ đ-
ợc mình trong sinh hoạt
3/ Thu nhập Có nguồn thu nhập,
hoặc có lơng,
TCXH...
Không có thu nhập, nguồn
sống (thuộc diện nghèo)
4/ Ngời
chăm sóc
Đều cần có ngời
chăm sóc, nuôi d-
ỡng
Có ngời chăm sóc,
nuôi dỡng
Không có ngời chăm sóc,
nuôi dỡng, hoặc có nhng
không có khả năng chăm
sóc nuôi dỡng
Mặc dù có sự khác biệt về mức độ giữa nhóm đối tợng xã hội và đối
tợng TCXH, nhng sự khác biệt này chỉ tơng đối, phụ thuộc vào điều kiện
kinh tế, phong tục tập quán của từng địa phơng cũng nh những quy định về
các chính sách trợ giúp của nhà nớc ở từng thời kỳ.

1.3.4. Những vấn đề đặt ra đối với việc hoàn thiện chính sách TCXH
1.3.4.1. Các chế độ chính sách phải phù hợp với quá trình phát triển kinh tế -
xã hội
- Tăng trởng và phát triển kinh tế ổn định, tạo thuận lợi cho việc hoàn
thiện hệ thống chính sách xã hội trong đó có chính sách TCXH. Thực hiện
chính sách đổi mới kinh tế trong 20 năm qua nền kinh tế tăng trởng cao và ổn
định, tạo tiền đề cho phát triển hệ thống chính sách xã hội. Thu ngân sách
tăng, năm 2003 tổng thu ngân sách là 158.020 tỷ đồng, bằng 25% GDP.
Ngân sách nhà nớc chi khoảng 8% (12.570 tỷ đồng) cho lơng hu và TCXH,
25