TÁI cơ cấu NGUỒN vốn CHO đầu tư CÔNG

TÁI CƠ CẤU NGUỒN VỐN CHO ĐẦU TƯ CÔNG
Ts Trần Văn, Phó Chủ nhiệm
Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội

Vốn đầu tư là tiền đề cơ bản trong sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của
mỗi quốc gia. Trong tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của nước ta thì tỷ lệ động
viên vào NSNN chỉ ở mức dưới 25% GDP, còn lại hơn 75% GDP được phân
phối qua các thành phần kinh tế và các kênh đầu tư khác nhau. Đó chính là những
nguồn lực tài chính rất lớn và dồi dào, còn tiềm ẩn để thực hiện tái cơ cấu nguồn
vốn cho đầu tư công bên cạnh nguồn vốn đầu tư từ NSNN.
Phát biểu bế mạc Hội nghị Trung ương 3 (khóa XI), Tổng Bí thư Nguyễn
Phú Trọng đã nhấn mạnh yêu cầu “trong 5 năm tới, cần tập trung vào 3 lĩnh vực
quan trọng nhất: Tái cấu trúc đầu tư với trọng tâm là đầu tư công; cơ cấu lại thị
trường tài chính với trọng tâm là tái cấu trúc hệ thống ngân hàng thương mại và
các tổ chức tài chính; tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước mà trọng tâm là các
tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước”
1
. Tiếp đó, Nghị quyết Hội nghị Trung
ương 4 (khóa XI) đã khẳng định “Nguồn lực đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng
ngày càng lớn và đa dạng. Ngoài nguồn lực của Nhà nước, đã và đang mở rộng
sự tham gia của toàn xã hội”.
Tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công là tổng thể các biện pháp, cách thức
để thu hút, huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn vốn tiềm năng của toàn xã
hội cho yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Chủ trương, đường lối đúng
đắn của Đảng đang đem lại cơ hội và động lực để tất cả các thành phần kinh tế
tham gia đầu tư phát triển.
1. Các nguồn vốn cho đầu tư công
Nguồn vốn đầu phát triển từ ngân sách nhà nước
Nhận thức được tầm quan trọng của đầu tư phát triển, bên cạnh chính
sách khuyến khích mạnh mẽ đầu tư trong nước và ngoài nước để phát triển
kinh tế - xã hội, Đảng và Nhà nước ta luôn có sự ưu tiên hàng đầu nguồn vốn

NSNN dành cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, đầu tư phát
triển sản xuất kinh doanh.
Căn cứ vào mục đích của các khoản chi thì nội dung chi đầu tư phát triển
của NSNN bao gồm chi đầu tư xây dựng cơ bản và các khoản chi không có
tính chất đầu tư xây dựng cơ bản. Trong chi đầu tư phát triển thì chi đầu tư xây
dựng cơ bản các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội chiếm tỷ trọng lớn,
có vai trò quan trọng và tác động trực tiếp mạnh mẽ tới tăng trưởng và phát
triển kinh tế bền vững.

1

2

Chi đầu tư xây dựng cơ bản là khoản chi lớn của NSNN, là yêu cầu tất
yếu nhằm bảo đảm cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Trước
hết, chi đầu tư phát triển từ NSNN nhằm để tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật,
năng lực sản xuất phục vụ và vật tư hàng hoá dự trữ cần thiết của nền kinh tế.
Đồng thời, chi đầu tư phát triển từ NSNN còn có ý nghĩa là vốn mồi để thu hút
các nguồn vốn trong nước và ngoài nước vào đầu tư phát triển theo định
hướng của Nhà nước trong từng thời kỳ. Quy mô và tỷ trọng chi NSNN cho
đầu tư phát triển trong từng thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương, đường lối phát
triển kinh tế - xã hội của Nhà nước và khả năng nguồn vốn NSNN. Nhìn chung
các quốc gia luôn có sự ưu tiên NSNN cho chi đầu tư phát triển, nhất là các
quốc gia đang phát triển, cơ sở hạ tầng còn thấp kém. Song cơ cấu chi đầu tư
phát triển của NSNN lại không có tính ổn định giữa các thời kỳ phát triển kinh
tế - xã hội. Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi đầu tư phát triển của NSNN từng lĩnh
vực kinh tế - xã hội thường có sự thay đổi lớn giữa các thời kỳ.
Nguồn vốn trái phiếu Chính phủ
Trái phiếu Chính phủ (TPCP) được phát hành cho mục đích đầu tư phát triển
kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương theo quy định của

Luật Ngân sách nhà nước. Trong các giai đoạn 2003 - 2010 và 2011 - 2015 Quốc
hội đã ban hành một số nghị quyết về việc sử dụng nguồn vốn TPCP đầu tư các
công trình giao thông, thuỷ lợi, di dân tái định cư các dự án thủy điện lớn, y tế, giáo
dục cấp bách. Đây là nguồn vốn bổ sung, hỗ trợ đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng hàng
năm của nhà nước bên cạnh các nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, có tính
chất tập trung cao nhằm hỗ trợ phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội theo mục
tiêu, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội ở từng giai đoạn, từng thời kỳ.
Việc phát hành trái phiếu luôn đảm bảo nguyên tắc công khai, minh bạch,
công bằng. Việc phát hành trái phiếu đã tuân thủ các quy định của pháp luật liên
quan, được quản lý, sử dụng đúng mục đích, có hiệu quả và bố trí nguồn vốn trả
nợ đầy đủ, đúng hạn. Toàn bộ số tiền thu được từ phát hành trái phiếu Chính phủ
đều được tập trung vào ngân sách trung ương để sử dụng theo đúng mục đích
phát hành theo quy định của pháp luật.
Nguồn vốn tín dụng nhà nước
Nguồn tín dụng ngân hàng là một kênh huy động vốn quan trọng cho đầu tư
công. Nhưng do đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cần một nguồn vốn lớn
nhưng thu hồi vốn chậm hoặc không có khả năng thu hồi vốn, nên rất ít các ngân
hàng thương mại đầu tư vốn trực tiếp để xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã
hội, mà nguồn vốn này tập trung chủ yếu ở Ngân hàng phát triển Việt Nam, tổ
chức tài chính thuộc sở hữu 100% của Chính phủ và hoạt động không vì mục tiêu
lợi nhuận.
Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)
Phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội là nguồn hỗ trợ chính thức từ bên
ngoài gồm các khoản viện trợ và cho vay với các điều kiện ưu đãi, được phân bổ
3

theo công trình, dự án. Chính phủ lên danh sách các lĩnh vực kêu gọi vốn viện trợ
phát triển, hàng năm chính phủ họp với nhà tài trợ để kêu gọi tài trợ, các nhà tài
trợ sẽ xác định lĩnh vực cần viện trợ, xây dựng dự án và tài trợ theo dự án.
Ở nước ta, ODA là một trong những nguồn vốn quan trọng của Nhà

nước, sử dụng cho những mục tiêu ưu tiên trong phát triển kinh tế - xã hội.
Một trong những trọng tâm sử dụng vốn ODA là để đầu tư phát triển kết cấu
hạ tầng kinh tế - xã hội. Căn cứ vào nhu cầu vốn đầu tư và định hướng phát
triển theo ngành, lĩnh vực và vùng lãnh thổ đề ra trong các chiến lược, kế hoạch
phát triển kinh tế - xã hội, Chính phủ Việt Nam đưa ra định hướng chiến lược,
chính sách và những lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn ODA cho từng thời kỳ. Năm
lĩnh vực ưu tiên thu hút và sử dụng ODA bao gồm: phát triển nông nghiệp và
nông thôn (bao gồm nông nghiệp, thuỷ lợi, lâm nghiệp, thuỷ sản kết hợp xóa đói,
giảm nghèo); xây dựng hạ tầng kinh tế theo hướng hiện đại; xây dựng kết cấu hạ
tầng xã hội (y tế, giáo dục và đào tạo, dân số và phát triển và một số lĩnh vực
khác); bảo vệ môi truờng và các nguồn tài nguyên thiên nhiên và; tăng cường
năng lực thể chế và phát triển nguồn nhân lực, chuyển giao công nghệ, nâng cao
năng lực nghiên cứu và triển khai.
Nguồn vốn đầu tư nước ngoài (FDI) và từ khu vực tư nhân
Do nguồn vốn có hạn, nên ngân sách nhà nước chỉ có thể đầu tư cho các lĩnh
vực, công trình trọng điểm, các vùng nông thôn, miền núi, vùng khó khăn, còn lại
Nhà nước khuyến khích mạnh mẽ xã hội hóa, thông qua các cơ chế, chính sách
động viên các cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp trong và ngoài nước tham gia đầu
tư xây dựng, quy hoạch, phát triển kết cấu hạ tầng là mục tiêu hàng đầu trong quá
trình phát triển kinh tế - xã hội nhanh, bền vững.
Nguồn vốn FDI và các nguồn vốn của doanh nghiệp tư nhân đầu tư phát
triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội chủ yếu dưới các hình thức đầu tư sử dụng
các nguồn vốn tư nhân, nguồn vốn hỗn hợp nhà nước - tư nhân
2
cho các công
trình, dự án BOT, BT, BTO,… nhằm mở rộng huy động đầu tư toàn xã hội để
phát triển hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội.
Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ
và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng
dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người

dân vì tận dụng được nguồn lực tài chính và quản lý từ tư nhân, trong khi vẫn
đảm bảo các lợi ích cho người dân.
Năm 2009 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về đầu tư
theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Hợp đồng Xây
dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao. Tiếp đó,
năm 2010 Thủ tướng Chính phủ lại có Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg quy định
9 lĩnh vực áp dụng quy chế thí điểm hợp tác công - tư. Nhà đầu tư thực hiện các
dự án BOT, BTO được Nhà nước dành cho nhà đầu tư quyền kinh doanh công

2
Hợp tác công - tư viết tắt theo tiếng Anh là PPP - Public Private Partnerships
4

trình đó trong một thời gian nhất định để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận. Đối với
dự án BT, Nhà nước tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác để thu hồi
vốn và lợi nhuận hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo thoả thuận trong Hợp đồng
BT. Những cơ sở pháp lý như vậy tạo tiền đề cơ bản cho việc thúc đẩy đầu tư của
khu vực tư nhân vào hạ tầng kỹ thuật kinh tế, xã hội của đất nước.
2. Thực trạng nguồn vốn đầu tư phát triển giai đoạn 2001 - 2010
Số liệu cho thấy, trong những năm qua, tổng đầu tư toàn xã hội liên tục tăng
và duy trì ở mức cao. Tỷ lệ vốn/GDP đã tăng từ 34% năm 2001 lên trên 42%
trong những năm 2006 đến 2009, bình quân cho cả giai đoạn 2001 - 2010 là xấp
xỉ 41%, so với 30,7% trong giai đoạn 1991 - 2000, thuộc loại cao nhất khu vực
Đông và Đông Nam Á
3
.
Giai đoạn 2001 - 2010, tổng đầu tư xã hội tăng 11 - 13%/năm, đạt 30 -
32% GDP. Tổng vốn đầu tư xã hội cả giai đoạn này đạt trên 150 tỷ USD so với
46 tỷ USD giai đoạn 1991 - 2000. Trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, đầu tư từ
NSNN đạt 7 - 8% GDP (giai đoạn 1991 - 2000 đạt 6,4% GDP), tín dụng nhà

nước 5,5 - 6% GDP, vốn đầu tư của các DNNN đạt 5,5 - 6% GDP, vốn đầu tư
của dân cư đạt 7 - 8% GDP, FDI đạt 5 - 6% GDP. Nếu so với tổng vốn đầu tư
toàn xã hội thì cơ cấu vốn đầu tư phát triển thể hiện trong bảng sau:
Bảng 1. Tổng vốn đầu tư toàn xã hội phân theo nguồn vốn
2006 2007 2008 2009 2010
Tổng số (%) 100 100 100 100
100
Vốn Nhà nước (NSNN tập trung, TPCP, tín
dụng Nhà nước), (%)

45,7

37,2

33,9

40,6

42,6
Vốn ngoài Nhà nước, (%) 38,1 38,5 35,2 33,9
31,2
Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài, (%) 16,2 24,4 30,9 25,6
26,3
Nguồn: Dự án quốc gia “Tăng cường năng lực của Quốc hội và Hội đồng nhân dân
trong việc thẩm tra, quyết định và giám sát ngân sách nhà nước”.
Phần vốn Nhà nước có thể chi phối một phần là nguồn vốn đầu tư của các
DNNN, dự kiến tổng giai đoạn 2001 - 2010 trung bình chiếm 5,5 - 6% GDP. Với
việc gia tăng trao quyền tự chủ cho các DNNN, sự chi phối của Nhà nước đối với
việc sử dụng và phân bổ nguồn vốn này càng ngày càng hạn chế. Với các nguồn
vốn dân cư, đầu tư nước ngoài, Nhà nước chỉ có thể định hướng và hướng dẫn đầu

tư thông qua việc sử dụng các nguồn đầu tư mà mình có thể chi phối, và qua các cơ
chế, chính sách tài chính khác.
Trong những năm qua, số liệu cho thấy, tỷ trọng đầu tư theo thành phần
kinh tế cũng có nhiều chuyển biến: khu vực kinh tế nhà nước trong tổng đầu tư xã
hội đã giảm khá nhanh, từ 59,1% (năm 2000) xuống còn 41% năm 2010; tỷ

3
Năm 2007, tỷ lệ vốn đầu tư/GDP của Việt Nam chỉ thấp hơn so với Trung Quốc (44,2%), nhưng
cao hơn nhiều so với Hàn Quốc (29,4%), Thái Lan (26,8%), Indonesia (24,9%), Malaysia (21,9%)
và Philippines (15,3%). Qua các năm, tỷ trọng này đều có xu hướng giảm ở hầu hết các nước,
trong khi ở Việt Nam lại tăng mạnh và luôn duy trì ở mức cao.
5

trọng vốn đầu tư khu vực ngoài nhà nước tăng lên từ 22,9% lên 33,9% và tỷ trọng
khu vực đầu tư nước ngoài tăng từ 18% lên 25,6% trong cùng thời kỳ.
Bảng 2. Tổng vốn đầu tư toàn xã hội phân theo thành phần kinh tế
Năm
Tổng số
(Tỷ đồng)
Vốn đầu tư theo thành phần kinh tế
Kinh tế Nhà nước
Kinh tế ngoài
nhà nước
Khu vực có vốn
đầu tư nước ngoài
Số tiền Tỷ lệ % Số tiền Tỷ lệ % Số tiền Tỷ lệ %
2000

151.183

89.417

59,1%

34.594

22,9%

27.172

18,0%

2001 170.496 101.973 59,8% 38.512 22,6% 30.011 17,6%
2002

200.145

114.738

57,3%

50.612

25,3%

34.795

17,4%

2003 239.246 126.558 52,9% 74.388 31,1% 38.300 16,0%

2004

290.927

139.831

48,1%

109.754

37,7%

41.342

14,2%

2005 343.135 161.635 47,1% 130.398 38,0% 51.102 14,9%
2006

404.712

185.102

45,7%

154.006

38,1%

65.604

16,2%

2007 532.093 197.989 37,2% 204.705 38,5% 129.399 24,3%
2008

616.735

209.031

33,9%

217.034

35,2%

190.670

30,9%

2009 708.826 287.534 40,6% 240.109 33,9% 181.183 25,6%
2010

830.278

316285

38,1%

299.487

36,1%

214.506

25,8%

Nguồn: Tổng cục thống kê. Niên giám thống kê 2010
Trong 10 năm qua, vốn của khu vực đầu tư nước ngoài tăng 6,7 lần, khu
vực kinh tế tư nhân tăng 6,9 lần và khu vực kinh tế nhà nước tăng 4,6 lần. Tuy
nhiên, xét về cơ cấu thì khu vực kinh tế nhà nước vẫn chiếm tỷ lệ lớn nhất trong
tổng đầu tư xã hội, mặc dù tỷ trọng của khu vực này đã giảm từ 59,1% năm 2001
xuống còn 40,6% năm 2010, theo đó, việc giảm sút này không phải do nhà nước
hạn chế bớt đầu tư công, mà do các khu vực kinh tế khác có tốc độ tăng cao hơn.
Thực trạng vốn đầu tư từ NSNN
Vốn đầu tư từ NSNN hàng năm được phân bổ theo các ngành, lĩnh vực
trong nền kinh tế quốc dân theo các định mức, tiêu chí do Chính phủ quy định.
Nguồn vốn NSNN tập trung đầu tư cho các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh
tế và xã hội, phát triển nguồn nhân lực, bảo vệ môi trường không có khả năng
thu hồi hoặc thu hồi vốn chậm; đầu tư vào các lĩnh vực mà các thành phần kinh tế
khác không muốn hoặc không thể tham gia, vì hiệu quả kinh tế thấp. Số liệu
những năm vừa qua cho thấy, chi NSNN cho đầu tư phát triển không ngừng tăng.
Bảng 3. Số liệu chi đầu tư phát triển từ NSNN

2005 2006 2007 2008 2009 2010
Chi đầu tư phát triển từ
NSNN, trong đó: (tỷ đồng)
- Chi đầu tư XDCB
79.199

72.041

88.341
81.145
104.302
92.130
119.462
110.250
179.961
169.036
145.000

139.046

Nguồn: Bộ Tài chính, Báo cáo quyết toán NSNN.
Đầu tư phát triển từ NSNN trong những năm qua đã làm thay đổi đáng kể
kết cấu hạ tầng kỹ thuật, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, góp phần nâng cao chất
lượng đời sống người dân, song đánh giá hiệu quả của việc sử dụng vốn đầu tư từ
6

NSNN cần xem xét mối tương quan giữa lượng vốn đã bỏ ra và kết quả đạt được
(hệ số ICOR). Bảng số liệu dưới đây cho thấy hiệu quả đầu tư của Việt Nam giai
đoạn 2000 - 2007 là tương đối thấp so với Đài Loan (Trung Quốc) là 2,7 giai
đoạn 1981 - 1990, Hàn Quốc là 3,2 (1981 - 1990), Nhật Bản 3,2 (1961 - 1970) và
Trung Quốc 4,1 (1991 - 2003)
4
.
Vốn đầu tư của nền kinh tế có hiệu quả kém, chủ yếu là do đầu tư từ vốn
NSNN, hệ số ICOR cho khu vực nhà nước là 7,8 cao hơn mức trung bình chung
của nền kinh tế là 5,2. Hiệu quả đầu tư công thấp là hệ quả của hàng loạt các yếu

tố, như đầu tư thiếu quy hoạch, dàn trải và phân tán; vốn được phân bổ vào quá
nhiều dự án nên các dự án thường thiếu vốn và kéo dài tiến độ, làm tăng chi phí
đầu tư, gây lãng phí, tạo kẽ hở cho tình trạng tham ô, tham nhũng; quản lý và
giám sát đầu tư còn yếu kém làm thất thoát vốn đầu tư và chưa bảo đảm chất
lượng công trình; phân cấp quyết định và sử dụng vốn đầu tư chưa đi kèm với
giám sát, kiểm soát chất lượng và hiệu quả đầu tư
Bảng 4. Hệ số ICOR thời kỳ 2000 - 2007
5

Hệ số ICOR
Toàn nền kinh tế 5,2
Khu vực nhà nước 7,8
Khu vực ngoài nhà nước 3,2
Khu vực có vốn FDI 5,2
Thực trạng nguồn vốn đầu tư từ tín dụng Nhà nước và DNNN
Nguồn vốn ODA luôn có tầm quan trọng đặc biệt trong phát triển kinh tế
đất nước và tăng cường quan hệ hợp tác quốc tế. Chính phủ đã lựa chọn mục tiêu
đầu tư, dự án có triển vọng và tính khả thi cao, tổ chức triển khai có hiệu quả, hài
hoà cả mục tiêu kinh tế và xã hội. Ngoài ODA, Việt Nam vẫn có thể tiếp cận
nguồn vốn vay rất dồi dào từ các định chế tài chính khác, tuy ít ưu đãi hơn giai
đoạn trước, nhưng hạn mức vay lớn và thời hạn cho vay dài.
Đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước cũng là một nguồn đầu tư lớn, tuy
nhiên tập trung chủ yếu cho nhu cầu thực tại của doanh nghiệp.
Thực trạng nguồn vốn đầu tư từ khu vực tư nhân
Nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài đóng vai trò ngày càng quan trọng
trong nền kinh tế, từ yếu tố vốn, công nghệ, tạo công ăn việc làm, quản trị đến
khả năng tham gia hội nhập. Tuy nhiên, sư thiên lệch trong cơ cấu theo ngành,
lĩnh vực của dòng vốn này rất rõ. Nguồn vốn FDI chủ yếu tập trung vào lĩnh vực
sản xuất, trong đó công nghiệp nặng chiếm vị trí đầu tiên với khoảng 21% tổng

4
Vũ Tuấn Anh. Tóm tắt về tình hình đầu tư công ở Việt Nam trong 10 năm qua. Trang
www.vnep.org.vn.
5
Bùi Trinh. Hiệu quả đầu tư của các khu vực kinh tế thông qua hệ số ICOR. Báo cáo chuyên
đề. Viện Kinh tế Việt Nam. Năm 2009.
7

vốn đăng ký, tiếp theo là xây dựng, bất động sản Nông nghiệp, ngư nghiệp và
lâm nghiệp chỉ chiếm khoảng 6% tổng số vốn cam kết. Các công trình, dự án hạ
tầng kỹ thuật hiện còn rất ít mặc dù Chính phủ đã áp dụng nhiều biện pháp
khuyến khích, ưu đãi đầu tư.
Nhà nước đã thực hiện giao, bán, khoán, cho thuê tạo điều kiện thuận lợi
cho các tổ chức tư nhân cùng với Nhà nước tham gia cung ứng dịch vụ công hoặc
ngược lại, đồng thời tiếp tục hoàn thiện cơ chế tài chính thích hợp khuyến khích
các doanh nghiệp và các tầng lớp dân cư đóng góp vào sự phát triển giáo dục,
khoa học và công nghệ, văn hóa, thể thao và các dịch vụ công cộng khác.
3. Tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công
Các chuyên gia cho rằng, trong 10 năm tới, Việt Nam sẽ cần khoảng 160 tỷ
USD để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, bao gồm đầu tư vào xây dựng đường bộ,
đường sắt, cảng và các hệ thống giao thông vận tải khác; cầu cống, hệ thống viễn
thông, nhà máy điện, mạng lưới cấp nước và trạm xử lý chất thải
6
.
Nếu so với GDP thì dự kiến trong giai đoạn 2011 - 2020, tổng vốn đầu tư
toàn xã hội trung bình sẽ vào khoảng 30 - 32% GDP. Trong đó, có những nguồn
vốn Nhà nước có thể chi phối hoàn toàn, có nguồn Nhà nước chỉ có thể chi phối
một phần, hoặc chỉ có thể hướng dẫn gián tiếp việc phân bổ và sử dụng thông qua
các cơ chế, chính sách tài chính. Có thể phân loại khả năng chi phối của Nhà
nước đối với các nguốn vốn đầu tư như sau:

- Vốn đầu tư từ NSNN đạt 7 - 8% GDP là phần Nhà nước hoàn toàn chi
phối. Phần vốn đầu tư này có vai trò quan trọng, vừa làm chức năng như các loại
vốn đầu tư thông thường khác là sinh lời, tạo nền tảng tăng trưởng kinh tế, vừa
làm chức năng định hướng hướng dẫn các nguồn vốn đầu tư khác.
- Phần vốn Nhà nước có thể chi phối phần lớn là nguồn vốn tín dụng Nhà
nước, dự kiến trong giai đoạn 2001 - 2010 chiến 5,5 - 6% GDP. Nguồn vốn này
được sử dụng vừa nhằm tạo thêm nguồn lực cho phát triển, vừa nhằm định hướng
đầu tư thông qua các hình thức chọn lọc về đối tượng sử dụng dựa trên các tiêu
chí chủ thể đầu tư, lĩnh vực đầu tư hoặc địa bàn đầu tư.
Tái cơ cấu nguồn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội có
vai trò quan trọng, là điều kiện tiền đề, nền tảng vật chất giúp tăng trưởng và phát
triển kinh tế bền vững, góp phần bảo đảm an sinh xã hội, nâng cao chất lượng đời
sống của nhân dân. Cụ thể là đa dạng hóa nguồn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ
tầng tạo chuyển biến mạnh mẽ trong phát triển sản xuất nông nghiệp, kinh tế
nông thôn và nâng cao đời sống nông dân
Việc tái cơ cấu nguồn vốn đầu tư công tăng tính chủ động và tích cực hội
nhập kinh tế quốc tế, thực hiện có hiệu quả các cam kết với các nước, các tổ chức
quốc tế, trước hết là với khu vực mậu dịch tự do ASEAN; hoàn thiện, đổi mới thể

6
Thu hút đầu tư tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Tonny Foster, Diễn đàn doanh
nghiệp Việt Nam - tháng 5 năm 2011.
8

chế kinh tế, hoàn chỉnh hệ thống pháp luật, bảo đảm lợi ích quốc gia và phù hợp
với các quy định, thông lệ quốc tế, từ đó, cải thiện môi trường đầu tư, chú trọng
cải cách hành chính, đào tạo nguồn nhân lực, tạo lập những điều kiện thuận lợi để
thu hút mạnh vốn đầu tư quốc tế.
Phát biểu bế mạc Hội nghị Ban chấp hành Trung ương lần thứ 3 (khóa XI),
Tổng bí thư Nguyễn Phú Trọng đã chỉ ra rằng “Tái cấu trúc đầu tư với trọng tâm

là đầu tư công chỉ có thể thành công trên cơ sở tiếp tục đổi mới tư duy và phương
pháp xây dựng, tổ chức thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm
và 5 năm để huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả nhất, theo thứ tự ưu tiên
hợp lý nhất các nguồn lực của Nhà nước và xã hội, nội lực và ngoại lực cho đầu
tư phát triển theo quy hoạch”
7
.
Nghị quyết 13 của BCH TW Đảng (khóa XI) đã nêu rõ quan điểm “Huy
động mạnh mẽ mọi nguồn lực của xã hội, bảo đảm lợi ích hợp lý để thu hút các
nhà đầu tư, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài vào phát triển kết cấu hạ tầng kinh
tế, xã hội; đồng thời tiếp tục dành vốn nhà nước tập trung đầu tư vào các công
trình thiết yếu, quan trọng, khó huy động các nguồn lực xã hội” và “Phát triển
kết cấu hạ tầng là sự nghiệp chung, vừa là quyền lợi vừa là nghĩa vụ của toàn xã
hội, mọi người dân đều có trách nhiệm tham gia đóng góp, trước hết là trong
thực hiện chính sách đền bù, giải phóng mặt bằng; bảo đảm lợi ích hài hoà giữa
Nhà nước, người dân và nhà đầu tư”.
Tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công là quá trình kết hợp nhiều hình thức
sở hữu vốn trong các hoạt động đầu tư phát triển, góp phần đạt được các mục tiêu
tối ưu của quá trình đầu tư, thúc đẩy nhanh quá trình sản xuất kinh doanh, tạo ra
nhiều sản phẩm cho xã hội để tạo ra sự tăng trưởng mạnh các chỉ tiêu kinh tế của
đất nước. Với ý nghĩa đó, tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công là một yêu cầu
khách quan:
- Xuất phát từ tính đa dạng của các nguồn vốn trong nền kinh tế thị trường:
nguồn vốn ngân sách nhà nước (nguồn vốn đầu tư phát triển, nguồn vốn hỗ trợ
phát triển chính thức ODA, nguồn tăng thu từ ngân sách trung ương); nguồn vốn
ngoài cân đối ngân sách nhà nước (trái phiếu chính phủ, một số khoản phí, lệ phí,
vay về cho vay lại); nguồn vốn của doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế;
và các nguồn vốn.
- Do ngân sách nhà nước còn hạn hẹp, vốn đầu từ từ ngân sách không đủ
để phát triển kết cấu hạ tầng. Do vậy, muốn công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất

nước tất yếu phải tái cơ cấu nguồn vốn đầu tư nhằm huy động các nguồn vốn
nằm rải rác trong các khu vực dân cư cho đầu tư phát triển để phát huy hiệu quả
của các nguồn vốn.
- Nền kinh tế Việt Nam vẫn ở giai đoạn phát triển thấp. Để chống nguy cơ
tụt hậu, cần phải đẩy nhanh tốc độ phát triển. Một trong những yếu tố quan trọng
cho phát triển là vốn đầu tư. Do đó, đa dạng hoá các nguồn vốn đầu tư là một chiến

7

9

lược lâu dài nhằm thu hút vốn, khai thác mọi nguồn lực trong và ngoài nước cho
sự phát triển kinh tế của đất nước.
Việc thực hiện tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công chịu ảnh hưởng của
nhiều yếu tố. Trước hết là hệ thống các văn bản, quy định của Nhà nước ban hành
về chế độ quản lý và sử dụng vốn đầu tư. Tiếp đến là phân cấp quản lý nhà nước
về đầu tư đối với từng loại nguồn vốn của các chủ sở hữu, từng nhóm dự án để
các chủ sở hữu chủ động trong các quyết định đầu tư, sử dụng vốn của mình.
Việc xây dựng định mức kinh tế, kỹ thuật, các quy phạm kỹ thuật và quản lý đơn
giản, minh bạch góp phần nâng cao hiệu quả vốn đầu tư, cũng là nhân tố tác động
đến tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công. Cuối cùng là sự phát triển của thị
trường tài chính, thị trường vốn ngày càng mạnh mẽ dưới nhiều hình thức khác
nhau như phát hành cổ phiếu, trái phiếu với các hình thức ngắn hạn và dài hạn.
Trong điều kiện hiện nay, thị trường tài chính là nơi cung cấp vốn cho các doanh
nghiệp và tổ chức có nhu cầu, có ảnh hưởng tích cực đến sự đa dạng hoá nguốn
vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.
Chính sách thu hút vốn đầu tư qua kênh NSNN chịu ảnh hưởng của tỷ lệ
động viên vào NSNN và quy mô của nền kinh tế. Khi quy mô kinh tế tăng lên,
nền kinh tế - xã hội đạt tới trình độ phát triển cao hơn, thì tỷ lệ động viên từ thuế,
phí, lệ phí sẽ có khả năng tăng lên.

Để thu hút mạnh mẽ các nguồn vốn để bổ sung cho nguồn vốn NSNN, các
cơ chế, chính sách tài chính, tín dụng, tiền tệ đã tạo lập được môi trường thông
thoáng, thu hút mạnh vốn đầu tư tư nhân trong và ngoài nước, thúc đẩy các thành
phần kinh tế đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng. Vốn ngân sách nhà nước từ chỗ đầu
tư trực tiếp chuyển sang hỗ trợ và điều tiết cạnh tranh cho các công trình xây
dựng hạ tầng. Nguồn vốn ngân sách cho phát triển hạ tầng chỉ được sử dụng để
tập trung cho các công trình trọng điểm, giải quyết các nhu cầu đầu tư đối với các
dự án công trình ít mang lại lợi ích kinh tế tài chính trực tiếp, không hấp dẫn đối
với khu vực tư nhân. Đồng thời, nguồn vốn nhà nước được sử dụng hợp lý trong
việc tham gia các công trình, dự án hạ tầng đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư
nhằm đảm bảo độ tin cậy, chia sẻ rủi ro trong đầu tư phát triển và kinh doanh các
công trình dự án hạ tầng có sự tham gia của khu vực tư nhân. Theo đó, nguồn vốn
ngân sách có thể được sử dụng để hỗ trợ giải phóng mặt bằng, tạo điều kiện để
các dự án hạ tầng có lợi ích kinh tế trực tiếp, hấp dẫn các nhà đầu tư khu vực tư
tham gia đầu tư phát triển hạ tầng, bảo đảm cho các nhà đầu tư có mặt bằng sạch
khi tham gia góp vốn đầu tư. Bên cạnh đó, cũng cần khuyến khích các địa
phương, tổ chức phát hành trái phiếu công trình để thu hút thêm nguồn vốn đầu
tư phát triển, trước hết là đối với các công trình trọng yếu, có ảnh hưởng lớn tới
sự phát triển chung của nền kinh tế.
Dựa trên phương pháp mang tính kỹ thuật thuần túy, một số chuyên gia
cho rằng khoảng trống về nguồn vốn đầu tư mà khu vực tư nhân có thể tham gia
chiếm từ 2% đến 3% GDP. Một trong những trở ngại chính cho việc phát triển
hình thức hợp tác nhà nước - tư nhân là sự khác biệt trong quan niệm về lợi ích

10
kinh tế của một dự án, với cách đánh giá lợi ích của nhà đầu tư tiềm năng. Do đó,
để thực sự thu hút được khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển hạ tầng kỹ
thuật, cần khẩn trương hoàn thiện khung pháp lý bảo đảm tính cạnh tranh của các
dịch vụ cơ sở hạ tầng giữa các đơn vị kinh doanh khai thác thuộc các thành phần
kinh tế. bên cạnh đó, cần xây dựng cơ chế, chính sách và các quy định thực hiện

việc chuyển đổi các dự án đang đầu tư dở dang từ ngân sách nhà nước sang tiếp
tục đầu tư bằng nguồn vốn tư nhân thông qua các hình thức bán, chuyển nhượng
công trình, coi phần đã đầu tư của ngân sách là phần góp vốn của nhà nước trong
các dự án này.
Tăng cường nguồn vốn tín dụng nhà nước, vốn vay, viện trợ phát triển chính thức
Tuy nguồn vốn ODA đóng vai trò rất quan trọng nhưng cơ chế huy động và
sử dụng còn bất cập, chưa sử dụng hết tiềm năng. Hình thức huy động các nguồn
tín dụng còn chưa đa dạng. Cơ chế cho phép địa phương huy động vốn vay đầu tư
phát triển cơ sở hạ tầng trên địa bàn còn chưa thật cởi mở. Đồng thời do công tác
quy hoạch thu hút các nguồn vốn còn hạn chế nên nguồn lực này vẫn chưa được
khai thác triệt để, một số dự án sử dụng vốn ODA còn kém hiệu quả, tốc độ giải
ngân còn chậm.
Tiếp tục hoàn thiện cơ chế tín dụng nhà nước, cơ chế đấu thầu trái phiếu
nhằm cung cấp thêm nguồn lực tài chính thúc đẩy quá trình điều chỉnh cơ cấu
kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội, tôn trọng nghiêm ngặt yêu cầu hiệu quả
sử dụng vốn vay và khả năng trả nợ. Đa dạng hoá các kênh huy động vốn vay bên
ngoài. Chủ động và tích cực tham gia thị trường tài chính quốc tế. Tranh thủ tối
đa, nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn vốn ODA. Đảm bảo an toàn tài chính
trong khi huy động các nguồn vốn tín dụng ngoài nước. Tăng lượng phát hành
trái phiếu chính phủ trên thị trường chứng khoán. Đa dạng hóa các hình thức trái
phiếu công trình trung và dài hạn.
Cho phép một số địa phương, nhất là các vùng kinh tế trọng điểm phát
hành trái phiếu công trình để huy động vốn xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã
hội, nếu có đủ điều kiện vay và trả nợ và có ý kiến của Chính phủ trên cơ sở địa
phương phải kiểm soát được vốn vay, cam kết tôn trọng kế hoạch trả nợ.
Đổi mới và hoàn thiện kế hoạch huy động và sử dụng vốn tín dụng Ngân
hàng phát triển Việt Nam theo hướng tăng khả năng huy động nguồn vốn nhàn
rỗi trong xã hội, mở rộng diện ưu đãi sau đầu tư, thu hẹp đối tượng vay trực tiếp,
đảm bảo ổn định về nguồn vốn, đáp ứng đúng tiến độ của các dự án.
Đẩy nhanh việc nghiên cứu để từng bước triển khai cơ chế huy động vốn đầu

tư gián tiếp của các chủ đầu tư ngoài nước trên thị trường chứng khoán trong nước.
Nghiên cứu, xây dựng cơ chế cho phép các doanh nghiệp phát hành trái phiếu trên
thị trường vốn quốc tế, tạo điều kiện chủ động đầu tư tìm kiếm công nghệ tốt và hạn
chế các ràng buộc bất lợi khi được sử dụng các nguồn vốn vay ưu đãi.

11
Đối với nguồn vốn ODA, tiếp tục hoàn thiện cơ chế, chính sách thu hút và
thủ tục giải ngân vốn ODA, hoàn chỉnh cơ chế, chính sách vốn đối ứng, cơ chế bảo
lãnh của Chính phủ, cơ chế cho vay đối với các chương trình dự án ODA.
Bảng 5. Một số hình thức và thể thức hợp tác nhà nước - tư nhân
Hình thức hợp tác nhà nước - tư nhân Thể thức
Xây dựng - sở hữu - vận hành (BOO)
Xây dựng - phát triển - vận hành (BDO)
Thiết kế - xây dựng - quản lý - cấp vốn
(DCMF)
Khu vực tư nhân chịu trách nhiệm thiết
kế, xây dựng, sở hữu, phát triển, vận
hành và quản lý một tài sản và không có
nghĩa vụ phải chuyển quyền sở hữu cho
Chính phủ.
Mua - xây dựng - vận hành (BBO)
Thuê - phát triển - vận hành (LDO)
Mở rộng (WAA)
Khu vực tư nhân mua hoặc thuê một tài
sản hiện có sẵn của Chính phủ, làm mới,
hiện đại hóa, và hoặc mở rộng tài sản đó,
sau đó vận hành tài sản mà không có nghĩ
vụ phải chuyển trả lại quyền sở hữu cho
Chính phủ.
Xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT)

Xây dựng - sở hữu - vận hành - chuyển giao
(BOOT)
Xây dựng - thuê - sở hữu - chuyển giao
(BROT)
Xây dựng - cho thuê - vận hành - chuyển
giao (BLOT)
Xây dựng - chuyên giao - vận hành (BTO)
Khu vực tư nhân thiết kế, xây dựng tài
sản và vận hành, rồi sau đó chuyển giao
cho Chính phủ khi hết thời hạn hợp
đồng hoặc một thời hạn được xác định
từ trước. Cuối cùng, đối tác tư nhân có
thể thuê lại tài sản này từ Chính phủ.
Nguồn: IMF, năm 2004
Hợp tác nhà nước - tư nhân là sự chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự
án đầu tư mà trước đây thường do khu vực công cấp vốn hoặc thực hiện. Các
hình thức hợp tác nhà nước - tư nhân chủ yếu dựa trên tính hiệu quả tương đối
phụ thuộc vào khả năng cạnh tranh của dự án trong lĩnh vực hạ tầng là lĩnh vực
có khả năng thu hồi vốn chậm nhất.
Ngay từ năm 2008, Thủ tướng Chính phủ đã có quyết định số 1250/QĐ-
TTg về các công trình dự án giao thông trọng điểm, trong đó có các dự án sử
dụng các nguồn vốn hỗn hợp nhà nước - tư nhân - doanh nghiệp,… Chúng tôi xin
dẫn ra một số dự án trong bảng dưới đây để thấy rõ tiềm năng của các dự án PPP
trong lĩnh vực giao thông vận tải, trong đó có những dự án được ưu tiên kêu gọi
các nhà đầu tư tham gia theo phương thức PPP như ở bảng 6.
Vấn đề cơ bản là khu vực tư nhân quan tâm như thế nào đến các dự án này
khi dự án có thể đem lại lợi ích cao nếu nhìn từ góc độ xã hội, lại không có lợi
nhuận khi nhìn từ đầu tư tư nhân. Cách thường dùng để xem xét vấn đề này là
phân tích sự khác biệt giữa lợi ích kinh tế và lợi ích tài chính.
Thuê khoán trong thỏa thuận phát triển hạ tầng giao thông là quan hệ hợp

đồng hợp tác công tư trong các hình thức: tư vấn thiết kế, xây dựng, tài chính,

12
bảo dưỡng - sửa chữa, sở hữu, khai thác, chuyển giao công trình, dự án; trong
thiết kế xây dựng với sự thỏa thuận sử dụng các nguồn lực của nhà đầu tư.
Bảng 6. Một số công trình trọng điểm đầu tư theo hình thức PPP
8

Tên dự án Tổng mức đầu tư
dự kiến (tỷ USD)
Hình thức
đầu tư
1 Đường cao tốc Ninh Bình - Thanh Hóa 1,4 BOT
2 Đường cao tốc Thanh Hóa - Hà Tĩnh 1,3 PPP
3 Đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết 0,8 PPP
4 Trung Lương - Mỹ Thuận - Cần Thơ 1,0 BOT
5 Đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng 1,3 PPP
6 Đường cao tốc Nội Bài - Hạ Long 0,9 PPP
7 Đường cao tốc Biên Hòa - Vũng Tàu 0,4 PPP
8 Đường cao tốc Dầu Giây - Đà Lạt 1,0 PPP
9 Cảng trung chuyển container Văn Phong 0,2 BO
Sự ủy thác thỏa thuận phát triển hạ tầng giao thông thực hiện theo mức độ
tự chủ và hình thức doanh nghiệp: 100% sở hữu tư nhân khai thác, doanh nghiệp
phi lợi nhuận, doanh nghiệp hỗn hợp, doanh nghiệp đại chúng, quỹ hạ tầng,
doanh nghiệp công ích. Các cấu trúc hợp tác công - tư có thể hình thành theo
chiều ngang với các hình thưc chủ dự án công bán cổ phần cho các đối tác tư
nhân, thỏa thuận với cổ đông lập công ty liên doanh cổ phần tư nhân hoặc nhà
nước; hay hợp tác theo chiều dọc giữa đối tác công và đối tác tư nhân qua hợp
đồng hợp tác công - tư
9

trong toàn bộ chuỗi giá trị phát triển dự án từ tư vấn thiết
kế, thu xếp tài chính, xây dựng, quản lý dự án.
Để các dự án PPP tiếp cận được với nguồn tài chính quốc tế thì về lâu dài,
Việt Nam cần nâng cao mức tín nhiệm trên thị trường tài chính. Và trong ngắn
hạn, Chính phủ có thể thực hiện việc đảm bảo về tỷ giá và mức doanh thu tối
thiểu; cho phép nhà đầu tư đẩy nhanh quá trình hoàn vốn, vận hành theo cơ chế
thị trường, chấp nhận tăng giá dịch vụ một cách hợp lý đối với một số dự án cơ
sở hạ tầng trên cơ sở của các nhà đầu tư tư nhân có năng lực trung bình.
Mới đây, ngày 18/8/2011, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số
44/2011/QĐ-TTg “Danh mục các chương trình, dự án ưu tiên được xem xét cấp
bảo lãnh Chính phủ” hướng dẫn thực hiện Khoản 2 Điều 6 của Nghị định số
15/2011/NĐ-CP ngày 16/02/2011 của Chính phủ về cấp và quản lý bảo lãnh Chính
phủ. Theo đó, các chương trình, dự án được ưu tiên xét cấp bảo lãnh là các chương
trình dự án “được Quốc hội hoặc Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu
tư và là dự án trọng điểm, thuộc diện triển khai cấp bách trong mọi lĩnh vực”
10
.

8
Báo cáo số 62/BGTVT-VPBCĐ ngày 5/1/2009 về tình hình thực hiện các dự án trọng điểm ngành GTVT.
9
Transport investment. Frameworks for the provision and financing of sùace transport
infrastructure. © OECD
10
Danh mục các chương trình, dự án ưu tiên được xem xét cấp bảo lãnh Chính phủ ban hành kèm
theo Quyết định số 44/2011/QĐ-TTg ngày 818/8/2011 của Thủ tướng Chính phủ.

13
4. Tái cơ cấu phân bổ nguồn vốn đầu tư
Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI đã khẳng định: “Chiến lược phát triển kinh

tế - xã hội 2011 - 2020 được xác định là chiến lược tiếp tục đẩy mạnh công nghiệp
hóa, hiện đại hóa và phát triển nhanh, bền vững; phát huy sức mạnh toàn dân tộc, xây
dựng cơ bản nước ta thành nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa”, trong đó việc
xây dựng kết cấu hạ tầng được coi là một trong ba khâu chiến lược đột phá. Tái cơ
cấu nguồn vốn cho đầu tư công đóng vai trò vô cùng quan trọng trong việc thực hiện
các mục tiêu của kế hoạch phát triển, được coi là một trong những vấn đề bức thiết
nhất, đòi hỏi sự nỗ lực cố gắng của toàn Đảng, toàn dân và các cấp chính quyền.
Trong lúc cơ cấu đầu tư từ NSNN trong các ngành chưa thể hiện rõ định
hướng và trọng tâm ưu tiên theo yêu cầu phát triển của nền kinh tế thì trong giai
đoạn 2000 - 2009, đầu tư cho các ngành thuộc lĩnh vực kinh tế luôn chiếm trên
73% vốn đầu tư của Nhà nước, đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã hội, liên
quan trực tiếp đến sự phát triển của con người từ 17,6% năm 2000 giảm xuống
còn 15,2% năm 2009
11
.
Có thể nói, đầu tư từ NSNN vẫn chỉ tập trung vào một số ngành mà thực ra
khu vực tư nhân có khả năng và sẵn sàng đầu tư, trong khi NSNN chưa tập trung
đầu tư vào phát triển nguồn nhân lực như là một khâu đột phá mà mãi tới Đại hội
XI của Đảng đã chỉ ra. Điều này dường như đang đi ngược lại những nguyên tắc
cơ bản cho đầu tư từ NSNN, theo đó, chức năng chính của nhà nước phải là xây
dựng các nền tảng phát triển và tăng trưởng, đồng thời tập trung vào các lĩnh vực
mà khu vực tư nhân không thể đầu tư hoặc đầu tư không có hiệu quả.
Đầu tư cho cơ sở hạ tầng của Việt Nam những năm 90 thường chiếm trên
8% GDP. Đầu những năm 2000, đầu tư cơ sở hạ tầng đã được đẩy mạnh và
chiếm trên 10% GDP, tăng lên 11% trong giai đoạn 2006 - 2010. Nếu nhìn vào tỷ
lệ tương đối so với quy mô của nền kinh tế thì đầu tư cho cơ sở hạ tầng của nước
ta ở mức cao hơn so với các nền kinh tế Đông Á
12
.
Việc phân cấp rộng rãi trong đầu tư cho các Bộ, ngành và địa phương đã

phát huy tính năng động của cơ sở, nhưng do thiếu chế tài ràng buộc, thiếu kiểm
tra, giám sát kịp thời nên đã không khắc phục được tình trạng dàn trải, phân tán,
tạo kẽ hở cho thất thoát, lãng phí.
Việc bố trí kế hoạch đầu tư cho các dự án chuyển tiếp cũng chưa hợp lý,
thậm chí kế hoạch vốn bố trí cho các dự án này thấp hơn khối lượng thực hiện
vượt kế hoạch của năm trước, làm chậm tiến độ thi công, trong khi yêu cầu phải
hoàn thành sớm công trình đưa vào sử dụng. Ngoài ra, nhiều năm qua vẫn tồn tại

11
Vũ Tuấn Anh. Tóm tắt về tình hình đầu tư công ở Việt Nam trong 10 năm qua. Trang
www.vnep.org.vn.
12
Đầu tư cho cơ sở hạ tầng của Đài Loan (Trung Quốc) chiếm 9,5% GDP giai đoạn 1970 - 1990,
Hàn Quốc bình quân 8,7% GDP giai đoạn 1960 - 1990, Trung Quốc đầu tư 8% cho cơ sở hạ tầng
giai đoạn 2003 - 2004.

14
tình trạng kéo dài thời gian thực hiện kế hoạch qua năm sau và xin gia hạn thời
gian thanh toán đến năm sau.
Vốn đối ứng cho các chương trình dự án ODA có ảnh hưởng lớn đến tiến
độ triển khai thực hiện dự án, nhưng tình trạng phổ biến nhiều năm nay là vốn đối
ứng được bố trí rất thấp, năm nào cũng thiếu và năm nào cũng phải bổ sung, dẫn
đến bị động và kéo dài tiến độ giải ngân vốn ODA. Vốn đối ứng chủ yếu là chi
cho công tác giải phóng mặt bằng của các dự án, việc bố trí thiếu vốn không chỉ
dẫn đến chậm giải ngân vốn ODA, kéo dài thời gian hoàn thành công trình, mà
còn làm tăng chi phí giải phóng mặt bằng do giá cả đền bù tăng nhanh.
Năng lực nhà thầu tư nhân trong mô hình PPP cũng là một vấn đề cần quan
tâm. Năng lực ở đây là yếu tố tổng hợp của năng lực tài chính, tư vấn khảo sát thiết
kế, thi công, quản lý dự án, thanh quyết toán,… của nhà đầu tư tư nhân.
Vốn đầu tư toàn xã hội được phân bổ và sử dụng có hiệu quả, phục vụ thiết

thực cho các nhiệm vụ của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, góp phần tạo ra
tăng trưởng nhanh, bền vững. Cơ chế hoạt động của thị trường trở thành các công
cụ chính trong việc định hướng phân bổ và sử dụng vốn đầu tư xã hội. Sức cạnh
tranh của sản phẩm, của doanh nghiệp, và của cả nền kinh tế trên thị trường là
thước đo chủ yếu hiệu quả đầu tư. Các tiêu chuẩn về tài nguyên, môi trường, lao
động là thước đo quan trọng về khả năng phát triển bền vững của nền kinh tế.
5. Một số kiến nghị, giải pháp
Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4 của Đảng đã chỉ ra những giải pháp chủ
yếu tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công là: “Rà soát, hoàn thiện các quy định
của pháp luật về đầu tư công, mua sắm công. Sửa đổi cơ chế phân cấp đầu tư và
nâng cao năng lực quản lý đầu tư theo hướng người quyết định đầu tư phải cân
đối khả năng bố trí vốn trước khi phê duyệt dự án đầu tư, chịu trách nhiệm quyết
định hình thức lựa chọn nhà thầu và chất lượng, hiệu quả của dự án.
Thu hút mạnh và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA. Đẩy mạnh vận
động các đối tác, các nhà tài trợ tiếp tục cung cấp ODA để phát triển kết cấu hạ
tầng, nhất là các công trình lớn. Rà soát, sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật
có liên quan; ưu tiên bố trí vốn đối ứng và tháo gỡ khó khăn để đẩy nhanh tiến
độ giải ngân, hoàn thành các dự án.
Thu hút mạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài
tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, bảo đảm lợi ích thoả đáng của nhà
đầu tư. Mở rộng hình thức Nhà nước và nhân dân cùng làm. Sửa đổi, bổ sung
các quy định về chính sách hỗ trợ tài chính, thuế, giá, phí, lệ phí, nhượng
quyền… để tăng tính thương mại của dự án và sự đóng góp của người sử dụng.
Hoàn thiện cơ chế, chính sách khuyến khích đầu tư theo các hình thức PPP, BT,
BOT Mở rộng hình thức Nhà nước và nhân dân cùng làm; khuyến khích, vinh
danh các tổ chức, cá nhân có nhiều đóng góp cho xây dựng kết cấu hạ tầng, nhất
là ở vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc. Đổi mới, tăng

15
cường công tác xúc tiến đầu tư nước ngoài; có cơ chế, chính sách phù hợp để thu

hút đầu tư vào các lĩnh vực kết cấu hạ tầng”. Cụ thể như sau:
(1) Giải pháp huy động và sử dụng vốn đầu tư xã hội
Trong giai đoạn tới cần đẩy nhanh tiến trình hoàn thiện hệ thống cơ chế,
chính sách điều chỉnh, hướng dẫn, khuyến khích các doanh nghiệp, các tầng lớp
dân cư đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, thúc đẩy các thành phần kinh tế sử dụng
có hiệu quả vốn đầu tư. Các cơ chế, chính sách tài chính và tiền tệ phải định
hướng tốt hơn cho việc phân bổ và sử dụng vốn đầu tư gắn với lộ trình hội nhập
quốc tế của nền kinh tế, nâng cao sức cạnh tranh của bản thân các doanh nghiệp
và của cả nền kinh tế.
Tiếp tục cải cách hệ thống thuế, ngân hàng, kế toán, kiểm toán, giá cả
nhằm tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh, thống nhất về cơ chế, chính sách ưu
đãi, tạo thêm nhiều cơ hội kinh doanh cho các nhà đầu tư thuộc các thành phần
kinh tế. Tăng cường phối hợp chặt chẽ giữa tài chính với kế hoạch và các ngành
hữu quan trong việc lập các quy hoạch đầu tư phát triển ngành, vùng lãnh thổ;
thực hiện công khai hóa các danh mục công trình, dự án, quy trình và cơ chế
khuyến khích đầu tư của Nhà nước để định hướng cho các nhà đầu tư trong và
ngoài nước lựa chọn, làm cơ sở cho việc huy động các nguồn vốn.
Phát triển và hoàn thiện các cơ chế, chính sách đặc thù áp dụng cho những
vùng kinh tế đặc biệt có tác dụng lôi kéo tăng trưởng kinh tế của cả nước để định
hướng nguồn lực tài chính của xã hội tập trung đầu tư cho các vùng trọng điểm,
có thế mạnh xuất khẩu, có tốc độ tăng trưởng cao hơn mức bình quân chung, làm
động lực hỗ trợ cả nước cùng phát triển. Tiếp tục đổi mới cơ chế đầu tư tín dụng
nhà nước, nâng cao hiệu quả sử dụng và khả năng trả nợ các nguồn vốn vay. Chỉ
áp dụng tín dụng ưu đãi đối với các dự án thuộc diện ưu tiên cao của Nhà nước
nhưng có nhu cầu vốn lớn và khả năng sinh lời thấp.
Mở rộng và thúc đẩy đầu tư thông qua thị trường tài chính, sử dụng tốt tất
cả các kênh, các công cụ, đa dạng hóa các hình thức đầu tư, góp phần tích cực
cho việc thực hiện chính sách phân phối và phân phối lại nguồn lực tài chính và
các nguồn thu nhập trong xã hội.
Hợp tác công - tư (PPP) có vị trí quan trọng trong cơ chế huy động tài chính

từ đất để đầu tư cho cơ sở hạ tầng. Trên thực tế, tài chính liên quan đến đất đai có
thể được coi là cơ hội lớn nhất để thực hiện PPP trong lĩnh vực đầu tư vào cơ sở hạ
tầng, nhất là hạ tầng đô thị
13
. Trong lịch sử, hình thức nhà nước giao đất để khuyến
khích các DNTN đầu tư hạ tầng đã được thực hiện từ rất lâu. Ví dụ dự án xây tuyến
đường sắt xuyên lục địa của Mỹ, hay các sân bay lớn, các tuyến đường vành đai,…
đã được đầu tư nhờ việc chuyển giao một diện tích đất lớn cho các công ty khai thác
đường sắt, hàng không, các tuyến vành đai,… với kỳ vọng giá trị đất sẽ tăng nhanh
nhờ chuỗi đô thị, trung tâm thương mại nằm dọc theo tuyến đường sắt, đường vành

13
George E.Peterson. Giải phóng giá trị đất đai để cung cấp tài chính cho cơ sở hạ tầng đô thị.
Ngân hàng thế giới. Quỹ phát triển hạ tầng công - tư PPIAF, trang 26, năm 2010.

16
đai hay xung quanh các sân bay. Chính chênh lệch địa tô này là một phần và có khi
là toàn bộ lợi ích kinh tế mà nhà đầu tư tư nhân được hưởng từ hạ tầng công ích
được đầu tư theo hình thực PPP.
Các hình thức hợp tác nhà nước - tư nhân trong phát triển cơ sở hạ tầng là
một phương thức triển vọng để cung cấp tài chính cho phát triển cơ sở hạ tầng và
nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ cơ sở hạ tầng. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư,
ước thị trường này sẽ có quy mô khoảng 70 - 80 tỷ đô-la Mỹ trong 10 năm tới.
(2) Giải pháp phân bổ và sử dụng vốn đầu tư từ NSNN
Trong điều kiện một số nguồn vốn đầu tư của Nhà nước không tăng thì nguồn
vốn đầu tư từ NSNN được cân đối trong NSNN hàng năm có vai trò và vị trí quan
trọng để phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. Nguồn vốn đầu tư từ NSNN chỉ
chiếm tỷ trọng nhỏ trong tổng vốn đầu tư của Nhà nước và chiếm tỷ trọng nhỏ hơn
trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, nhưng có vai trò “vốn mồi”, kích thích, tạo “cú
hích” để thúc đẩy và thu hút các nguồn vốn thuộc các thành phần kinh tế khác.

Giải pháp đối với nguồn vốn đầu tư từ NSNN cần được triển khai theo hướng
giảm dần đầu tư từ NSNN (cả về tỷ trọng, danh mục dự án, lĩnh vực đầu tư) đồng
thời với việc đẩy mạnh huy động các nguồn vốn khác bằng các hình thức thích hợp.
Ưu tiên đầu tư cho lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn, hạ tầng nuôi trồng thủy sản; an
ninh quốc phòng; giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ, y tế, văn hóa xã hội, bảo vệ
môi trường; các mục tiêu về an sinh xã hội; đột phá về xây dựng hệ thống kết cấu
hạ tầng tập trung cho các dự án chuyển tiếp cần đẩy nhanh tiến độ. Đối với các khu
kinh tế, khu công nghiệp, khu kinh tế cửa khẩu phải lựa chọn để đầu tư có trọng
điểm, sớm đưa công trình vào sử dụng để phát huy hiệu quả.
Tập trung đầu tư hoàn thành đúng tiến độ các dự án, công trình quan trọng
quốc gia, các dự án công trình cấp bách thuộc nguồn vốn đầu tư từ NSNN. Khuyến
khích đầu tư trong các lĩnh vực tạo ra nhiều sản phẩm có giá trị gia tăng cao, có giá
trị xuất khẩu lớn; đầu tư kinh doanh trong các ngành, lĩnh vực góp phần thúc đẩy
chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nâng cao hiệu quả và khả năng cạnh tranh của nền kinh
tế. Trong từng vùng, cần tập trung đầu tư ở các vùng kinh tế trọng điểm để nâng cao
hiệu quả kinh tế đi đôi với khuyến khích đầu tư ở các vùng miền núi, các vùng có
nhiều khó khăn, kết hợp với việc thực hiện đồng bộ các chính sách an sinh xã hội ở
các vùng khó khăn.
Trong từng ngành, lĩnh vực, chương trình bổ sung có mục tiêu cần được thu
gọn và sắp xếp theo thứ tự ưu tiên trên cơ sở lựa chọn đầu tư các dự án quan trọng,
cấp bách, mang lại hiệu quả đầu tư cao. Rà soát, đình hoãn, giãn tiến độ thực hiện
hoặc chuyển đổi chủ đầu tư các dự án chuyển tiếp chưa thực sự cấp bách hoặc có
khả năng huy động các nguồn vốn khác nhằm khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải,
lãng phí, kéo dài thời gian thực hiện như hiện nay.
Rà soát lại danh mục các dự án để phân kỳ đầu tư hợp lý hơn và loại bỏ các
dự án kém hiệu quả. Các quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền đối với từng công
trình, dự án chỉ được phê duyệt khi đã xác định rõ về nguồn vốn và khả năng cân đối

17
nguồn vốn ở từng cấp ngân sách, tránh tình trạng nợ XDCB lớn, kéo dài không có

nguồn thanh toán. Việc xác định nguồn vốn và cân đối vốn phải được coi là nội
dung quan trọng trong hồ sơ dự án và thẩm định các dự án được đầu tư bằng nguồn
vốn NSNN.
(3) Giải pháp về cơ chế quản lý vốn cho đầu tư công
Vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đã góp phần tạo ra cơ sở vật chất tuy
chưa nhiều nhưng rất có ý nghĩa cho các bước tiếp theo. Cơ chế quản lý vốn đầu
tư đã có nhiều thay đổi tích cực, thể hiện trình độ, năng lực tư duy và hiểu biết
ngày càng cao của các nhà hoạch định chính sách. Bên cạnh đó, sự phát triển
nhanh chóng và đa dạng của các nguồn vốn đầu tư, các phương pháp quản lý hiện
đại đã bao quát hết những đòi hỏi của cuộc sống; một số khó khăn, lúng lúng đã
bước đầu được tháo gỡ. Tuy nhiên, đổi mới cơ chế quản lý vốn đầu tư là vấn đề
rộng lớn, phức tạp, không thể giải quyết một lần, một sớm một chiều, trong một
văn bản mà cần có thời gian xử lý đồng bộ, đảm bảo tính hệ thống.
Quản lý vốn đầu tư từ NSNN hiện nay chưa được phân định rõ ràng các
nguồn vốn đầu tư của Nhà nước căn cứ vào nguồn hình thành và tính chất của
từng nguồn vốn, xác định rõ hướng sử dụng đối với từng nguồn vốn để có cơ chế
quản lý thích hợp. Thiết lập mối quan hệ giữa các cơ quan quản lý vốn (kế hoạch,
cấp phát hoặc cho vay, thanh toán, quyết toán) với người sử dụng vốn, xóa bỏ
khâu trung gian nhằm xác định rõ trách nhiệm của người sử dụng vốn đầu tư.
Việc xác định danh mục các dự án đầu tư gắn liền với các lĩnh vực cần đầu
tư như hạ tầng giáo dục, y tế, giao thông, năng lượng, nông nghiệp, khoa học -
công nghệ, quốc phòng, an ninh…, phải thực hiện đồng thời với việc xây dựng
một cơ chế tổng hợp kế hoạch vốn đầu tư thuộc các nguồn vốn khác nhau trong
xã hội từ 3 - 5 năm để Nhà nước sắp xếp bố trí trong hàng năm, tập trung vốn đầu
tư của nhà nước vào các ngành then chốt, những địa bàn trọng điểm tạo ra sự
thay đổi trong cơ cấu kinh tế và đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế.
Nếu đánh giá căn cứ vào các mục tiêu trên, việc đổi mới cơ chế quản lý
vốn đầu tư các nguồn vốn đầu tư công trong thời gian qua cần được phân loại,
sắp xếp hợp lý căn cứ vào tính chất nguồn vốn hình thành, khắc phục sự lẫn lộn
giữa các nguồn vốn, gây trùng lắp và khó quản lý.

Tóm lại, cùng với sự phát triển kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, sự
phong phú và đa dạng về nguồn vốn đầu tư đã vượt ra ngoài phạm vi quy định về
nguồn vốn có tính chất truyền thống là vốn NSNN và vốn tín dụng ngân hàng.
Trong quá trình tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công, vốn NSNN bố trí trong kế
hoạch đầu tư XDCB tập trung có xu hướng giảm dần, nguồn vốn tín dụng nhà
nước, vốn tín dụng thương mại do các ngân hàng tự huy động và cho vay vẫn
đóng vai trò quan trọng. Nguồn vốn đầu tư từ các doanh nghiệp nhà nước được
mở rộng khi doanh nghiệp hoạt động theo cơ chế thị trường, thực hiện quyền tự
chủ sản xuất kinh doanh. Nguồn vốn ODA có xu hướng giảm dần và nguồn vốn
đóng góp của dân cư sẽ dần tăng lên.

18
Trong tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công, thì vốn NSNN sẽ được tập
trung cho các công trình dự án không có khả năng thu hồi vốn, các công trình văn
hóa xã hội, phúc lợi công cộng, các công trình trọng điểm nhà nước quy mô lớn
ảnh hưởng đến cơ chế kinh tế và tốc độ tăng trưởng. Đối với các công trình có
khả năng thu hồi vốn thì có thể sử dụng nguồn vốn xã hội hóa.
Một vấn đề quan trọng khác là thiết lập mô hình tài chính cho các dự án
đầu tư công để kết hợp các nguồn vốn công, nguồn vốn tư nhân và sự hỗ trợ của
các nhà tài trợ trong cùng một dự án. Bên cạnh đó, cần nâng cao và hoàn thiện
công tác quy hoạch phát triển đi đôi với tăng cường quản lý việc thực hiện quy
hoạch, xây dựng kế hoạch đầu tư trung, dài hạn trên cơ sở kế hoạch, quy hoạch
được phê duyệt. Công tác chuẩn bị đầu tư phải đi trước một bước để có cơ sở bố
trí kế hoạch đầu tư hàng năm. Đồng thời, mô hình tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu
tư công cũng đòi hỏi phải có sự chuyển dịch về quyền lực và trách nhiệm của cơ
quan nhà nước, chuyển dịch bên cung cấp dịch vụ cũng như chuyển dịch sự đánh
giá từ phương thức đầu tư và chi trả đầu vào. Tất cả đều đòi hỏi phải có một hệ
thống luật pháp, quy tắc, chính sách, cấu trúc và cách thức tiến hành,… hoàn
chỉnh để tạo lòng tin cho nhà đầu tư tư nhân.
______

Tài liệu tham khảo

1. Văn kiện Đại hội XI Đảng cộng sản Việt Nam. NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội - 2011.
2. Văn kiện các Hội nghị BCH Trung ương 3 và 4 của Đảng.
3. Nghị quyết và một số báo cáo quan trọng tại kỳ họp thứ chín Quốc hội khóa XII. NXB
Chính trị Quốc gia, Hà Nội - 2011.
4. Huy động và sử dụng vốn. Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2009. Ngân hàng thế giới. Hà
Nội, ngày 4-5 tháng 12 năm 2008.
5. Môi trường đầu tư tốt hơn cho mọi người. Báo cáo phát triển thế giới năm 2005. Ngân
hàng thế giới.
6. Marelize Gorgens và Jody Zall Kusek. Triển khai các hệ thống theo dõi và đánh giá. Ngân
hàng thế giới. Năm 2010.
7. Linda G. Morra Imas và Ray C. Rist. Đường đến kết quả - Thiết kế và thực hiện các đánh
giá phát triển hiệu quả. Ngân hàng thế giới, năm 2009.
8. Ed Farquharson and Javier Encinas. Public-Private Partnership Solution. World Bank
Institute. March 2010.
9. Public-Private Partnership in pursuit of risk sharing and value for money. © OECD 2008
10. Public-Private Partnership Legislation and Regulation. Transport infrastructure
investment: Option for efficiency. © OECD/TIF, 2008
11. Sonia Arujo, Douglas Sutherland. OECD Economics Department. Working paper No.803.
Public - Private Partnership and Investment in Infrastructure. © OECD, 2010.
12. Infrastructure Investment: Links to Growth and the Role of Public Policy. © OECD 2009.
13. George E. Peterson. Giải phóng giá trị đất đai để cung cấp tài chính cho cơ sở hạ tầng đô
thị. Ngân hàng Thế giới. Quỹ phát triển cơ sở hạ tầng công - tư PPIAF, Hà Nội, 2010.