Luận văn tốt nghiệpi: Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai. Thực trạng và giải pháp potx

LUẬN ÁN TỐT NGHIỆP
Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật trong lĩnh vực đất đai. Thực
trạng và giải pháp
MỤC LỤC
LUẬN ÁN TỐT NGHIỆP 1
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai. Thực trạng và giải
pháp 1
MỤC LỤC 2
CHƯƠNG I
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT
1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Nhà nước và pháp luật là những hiện tượng xã hội ra đời, tồn tại và phát
triển trong mối liên hệ mật thiết với nhau. Trong lịch sử có ba hình thức pháp
luật được các Nhà nước sử dụng là tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản quy
phạm pháp luật (VBQPPL). Trong đó, VBQPPL là hình thức pháp luật tiến bộ
nhất và hiện đại nhất được sử dụng trong tất cả các Nhà nước.
“Văn bản quy phạm pháp luật” là một thuật ngữ được sử dụng rộng rãi
trên sách báo pháp lý và các văn bản của Nhà nước. Theo Điều 1 Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 quy định: VBQPPL là văn bản do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó
có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các
quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa và được sửa đổi, bổ sung trong
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008: “VBQPPL là văn bản do
cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức,
trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc
xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để
điều chỉnh các quan hệ xã hội”.
Mặc dù khái niệm VBQPPL đã được sửa đổi, bổ sung nhưng khái niệm

này vẫn còn điểm chưa hợp lý, cụ thể là quy định về chủ thể ban hành. Tại Điều
1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, chủ thể ban hành
VBQPPL chỉ thuộc về cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong khi đó tại Khoản
3, 5, 7, 9 Điều 2 Luật này lại liệt kê các văn bản do cá nhân có thẩm quyền ban
hành như: Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối
cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ, Tổng kiểm toán nhà nước. Quy định này của Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật năm 2008 có thể làm cho đối tượng thi hành luật hiểu
các đối tượng nêu trên cũng là cơ quan nhà nước.
Như vậy, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật có thể được hiểu đúng
là: “VBQPPL là văn bản do cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban
hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được
quy định trong Luật này hoặc Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc sử xự chung, có hiệu
lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan
hệ xã hội”.
Văn bản quy phạm pháp luật có những đặc điểm chủ yếu sau đây:
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cá nhân, cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ban hành, hoặc phối hợp ban hành.
Như vậy, dấu hiệu đầu tiên để nhận biết VBQPPL là văn bản đó phải
được ban hành bởi những cơ quan nhà nước có thẩm quyền và những cá nhân
được Nhà nước trao quyền. Những cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành
VBQPPL hiện nay bao gồm : Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ,
Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân các cấp, có sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước với nhau, hoặc giữa
những cơ quan nhà nước có thầm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức
chính trị - xã hội để ban hành VBQPPL liên tịch. Những cá nhân có thẩm quyền
ban hành VBQPPL là Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao,
Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ, Tổng Kiểm toán nhà nước và sự phối hợp ban hành văn bản giữa các

chủ thể này như phối hợp giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với
Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;
giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo hình thức, thủ tục và
hình thức do pháp luật quy định.
Xuất phát từ vai trò quan trọng của VBQPPL trong hoạt động quản lý nhà
nước, từ yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng và
ban hành VBQPPL. Chính vì vậy, để đảm bảo chất lượng VBQPPL, Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sửa đổi, bổ sung năm 2002 cũng
như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đều quy định khá chi
tiết, cụ thể và hợp lý về thủ tục ban hành VBQPPL. Theo đó, các VBQPPL được
ban hành đều phải thực hiện các hoạt động như: lập chương trình, soạn thảo,
thẩm tra, thẩm định, lấy ý kiến góp ý cho dự thảo văn bản cho đến thông qua, ký
, công bố, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định của pháp luật.
Ngoài ra, một văn bản được coi là VBQPPL phải được ban hành đúng
hình thức do pháp luật quy định. “Hình thức VBQPPL là sự thể hiện bên ngoài
nội dung của VBQPPL đó”.[1, tr.19] Thông thường, hình thức của VBQPPL
chủ yếu được hiểu là tên gọi của văn bản. Theo quy định tại Điều 2 Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì mỗi cơ quan nhà nước hoặc cá
nhân có thẩm quyền được phép ban hành VBQPPL với những tên gọi nhất định.
“Việc quy định rõ hình thức VBQPPL trong luật có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc,
đặc biệt trong quan hệ giữa Nhà nước với nhân dân. Đối với một số loại
VBQPPL, nhìn vào hình thức văn bản đối tượng thi hành có thể nhận biết ngay
chủ thể ban hành văn bản, sự nhận biết này góp phần thể hiện tính công khai,
minh bạch của hệ thống pháp luật”.
Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung là các quy phạm pháp luật
mang tính bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần, đối với nhiều đối tượng, có
hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương.
Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và đảm bảo
thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị nhằm điều chỉnh các quan hệ xã

hội. Các quy tắc xử sự là những khuôn mẫu, những chuẩn mực mà mọi cơ quan,
tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia quan hệ xã hội được các quy tắc đó
điều chỉnh.
Với nội dung là các quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành, thể hiện ý chí
Nhà nước, cho nên VBQPPL luôn luôn mang tính bắt buộc chung, được Nhà
nước đảm bảo thực hiện bằng nhiều biện pháp như tuyên truyền, giáo dục,
thuyết phục, hành chính, kinh tế, và trong trường hợp cần thiết thì áp dụng cả
những biện pháp cưỡng chế với những người không tuân thủ các quy tắc xử sự
được chứa đựng trong VBQPPL.
Tính bắt buộc chung của VBQPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ
thể nằm trong những điều kiện, hoàn cảnh mà quy phạm pháp luật đã dự liệu.
Quy phạm pháp luật đặt ra cho nhóm chủ thể được dự kiến trong những tình
huống nhất định chứ không phải là cho những chủ thể cụ thể. Đây là điểm khác
biệt với văn bản áp dụng pháp luật vì vậy VBQPPL có tính chất được áp dụng
lặp đi lặp lại nhiều lần trong cuộc sống, còn văn bản áp dụng pháp luật thì chỉ có
hiệu lực duy nhất một lần.
Văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trong phạm vi cả nước hoặc từng
địa phương tùy thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành cũng như nội dung
mỗi văn bản. Thông thường,VBQPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban
hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, còn VBQPPL do cơ quan nhà
nước ở địa phương ban hành có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ địa phương đó.
Tuy nhiên, cũng có trường hợp VBQPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban
hành nhưng có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ địa phương xuất phát từ tính đặc
thù của địa phương đã quyết định tới nội dung văn bản.
Trong phạm vi đề tài em chỉ đề cập tới nhóm VBQPPL trong lĩnh vực đất
đai. Nhóm VBQPPL trong lĩnh vực đất đai này cũng mang những đặc điểm của
VBQPPL nói chung như đã nêu ở trên. Tuy nhiên, quan hệ xã hội mà nhóm
VBQPPL trong lĩnh vực đất đai điều chỉnh không phải là quan hệ xã hội chung
chung mà cụ thể là điều chỉnh quan hệ xã hội trong lĩnh vực đất đai (quan hệ đất
đai). “Quan hệ đất đai là quan hệ giữa người với nhau trong việc quản lý, khai

thác hưởng dụng đất đai, trong đó Nhà nước giữ vị thế người đại diện chủ sở
hữu toàn dân về đất đai”. [3, tr.29]
1.2. Thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước trong
lĩnh vực đất đai.
Việc quy định về thẩm quyền ban hành VBQPPL là hết sức cần thiết đối
với hoạt động ban hành VBQPPL. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2008 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có
thẩm quyền” ban hành là một yếu tố không thể thiếu, là điều kiện tiên quyết để
thừa nhận tính quy phạm pháp luật của văn bản. Việc nhấn mạnh dấu hiệu này
của VBQPPL xuất phát từ nguyên tắc cơ bản về tổ chức quyền lực nhà nước.
Như đã rõ, thẩm quyền ban hành VBQPPL là một nội dung quan trọng của quản
lí nhà nước theo nghĩa rộng của cụm từ này, tương tự như vậy thẩm quyền ban
hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai là nội dung đầu tiên, quan trọng trong việc
thống nhất quản lý đất đai của Nhà nước, điều này đã được ghi nhận trong Hiến
Pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và cụ thể hơn tại Điều 6 Luật
Đất Đai năm 2003, sửa đổi, bổ sung năm 2009. Hoạt động ban hành văn bản
chứa đựng các quy tắc xử sự chung và có tính bắt buộc thi hành là hoạt động
mang tính quyền lực Nhà nước. Vì vậy, thẩm quyền ban hành VBQPPL nói
chung và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng trước hết là thẩm quyền của
các chủ thể thực thi quyền lực Nhà nước. Thẩm quyền ban hành VBQPPL trong
lĩnh vực đất đai được quy định trong nhiều văn bản pháp luật gồm: Hiến pháp,
cụ thể hơn tại Luật Đất đai và các văn bản pháp luật khác.
Thẩm quyền ban hành VBQPPL nói chung được thể hiện tại Điều 2 Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Tuy nhiên, với nhóm
VBQPPL trong lĩnh vực quản lý đất đai thì chủ thể có thẩm quyền ban hành ở
phạm vi hẹp hơn.
Trong quá trình Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân
về đất đai và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong toàn quốc, Nhà nước
đã quy định rất cụ thể thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai cho
một số cơ quan thường xuyên thực hiện quyền hạn và trách nhiệm đại diện chủ

sở hữu toàn dân về đất đai, thực hiện nhiệm vụ thống nhất quản lý nhà nước về
đất đai như: Quốc Hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ, và các Bộ có liên quan trực tiếp đến lĩnh vực đất đai. Tại
địa phương, thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực này được trao cho
Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND).
Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập Hiến và lập pháp. Điều này đã
được khẳng định tại Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, sửa đổi, bổ
sung năm 2007. Vì vậy, Quốc hội là cơ quan duy nhất có thẩm quyền ban hành
Hiến pháp và Luật. Trong lĩnh vực đất đai, Quốc hội ban hành Luật Đất đai và
sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai. Theo đó, Quốc Hội ban hành các VBQPPL trong
lĩnh vực đất đai khi thực hiện các chính sách về đất đai của Nhà nước, các quyết
định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước cũng như trong quá trình
thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong
phạm vi cả nước.
Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội, có thẩm
quyền ban hành Pháp lệnh và Nghị quyết để giải quyết những nhiệm vụ mà
Quốc hội giao. Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh xử lý vi
phạm hành chính nói chung trong đó có cả lĩnh vực đất đai để trên cơ sở đó
Chính phủ ban hành Nghị định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất
đai.
Chính Phủ có thẩm quyền ban hành các Nghị định thi hành và quy định
chi tiết Luật Đất đai để thực hiện nhiệm vụ thống nhất quản lý nhà nước về đất
đai. Chính phủ ban hành các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai khi đưa ra các
quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh, thành phố thuộc trung
ương và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh;
thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước. Theo quy định
của Luật Đất đai 2003, sửa đổi bổ sung 2009 thì Chính phủ có thẩm quyền:
- Ban hành các VBQPPL chỉ đạo việc xác định địa giới hành chính, lập
và quản lý hồ sơ địa giới hành chính các cấp trong phạm vi cả nước. (Điều 16).
- Ban hành các VBQPPL tổ chức thực hiện việc lập, xét duyệt, thực hiện,

kiểm tra quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước. (Điều 25).
- Ban hành các VBQPPL quy định hồ sơ, trình tự, thủ tục, điều kiện ủy
quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản
gắn liền với đất. (Khoản 3 Điều 48).
- Ban hành các VBQPPL để kiểm kê đất đai năm năm đồng thời với kế
hoạch sử dụng đất năm năm của Nhà nước để báo cáo Quốc Hội. (Điểm d
Khoản 2 Điều 53).
- Ban hành các VBQPPL quy định việc thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất,
tiền xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai, tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây
thiệt hại trong quản lý và sử dụng đất đai. (Khoản 2 Điều 54)
- Ban hành các VBQPPL quy định phương pháp xác định khung giá đất;
khung giá đất cho từng vùng, theo từng thời gian; trường hợp phải điều chỉnh
giá đất và việc xử lý chênh lệch giá đất liền kề giữa các tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương, tính giá trị quyền sử dụng đất cũng như quy định vụ thể việc
miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất. (Điều 56, 59, 60)
- Ban hành các VBQPPL quy định cụ thể việc giao, khoán, chế độ sử
dụng đất đối với từng loại đất. (các Điều 70,85 )
Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền ban hành các quyết định cần thiết để
giải quyết những vấn đề quan trọng trong lĩnh vực đất đai. Ví dụ như các Quyết
định của Thủ tướng Chính phủ về đất sử dụng cho khu công nghệ cao (Điều 91),
đất sử dụng cho khu kinh tế bao gồm khu kinh tế mở, khu kinh tế cửa khẩu và
các khu kinh tế khác… (Điều 92).
Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường và các Bộ trưởng các Bộ có liên
quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL dưới hình thức thông tư trong quá trình
thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước về đất đai.
Bộ Tài Nguyên và Môi Trường ban hành các VBQPPL trong lĩnh vực đất
đai trong quá trình thực hiện các công việc chịu trách nhiệm trước Chính phủ
trong việc quản lý Nhà nước về đất đai. Theo quy định của Luật Đất đai 2003,
sửa đổi bổ sung 2009 thì Bộ Tài Nguyên và Môi Trường có thẩm quyền:
- Ban hành các VBQPPL quy định về kỹ thuật và định mức kinh tế trong

việc cắm mốc địa giới hành chính, lập hồ sơ địa giới hành chính các cấp, chỉ
đạo lập và thực hiện bản đồ hành chính các cấp trong phạm vi cả nước, chỉ đạo
việc khảo sát, đo đạc, lập và quản lý bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử
dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất trong phạm vi cả nước. (các Điều
16,17,18,19,20)
- Ban hành các VBQPPL quy định về hồ sơ địa chính, hướng dẫn việc
lập, chỉnh lý và quản lý hồ sơ địa chính, biểu mẫu và hướng dẫn phương pháp
thống kê, kiểm kê đất đai. Ban hành các VBQPPL để kiểm kê đất đai năm năm
đồng thời với kế hoạch sử dụng đất năm năm của Nhà nước để báo cáo Chính
Phủ. (Điều 47, 53)…
* Các Bộ khác như Bộ Nội vụ, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Xây
dựng, Bộ Tài chính cũng ban hành các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai khi giải
quyết các vấn đề có liên quan đến công việc do bộ trực tiếp quản lý hoặc phối
hợp cùng nhau và cùng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành thông tư liên
tịch để giải quyết các vấn đề có liên quan đến lĩnh vực đất đai.
Ví dụ: Bộ Nội vụ ban hành VBQPPL quy định về trình tự, thủ tục xác
định địa giới hành chính, quản lý mốc địa giới và hồ sơ địa giới hành chính; Bộ
Quốc phòng, Bộ Công an ban hành các VBQPPL tổ chức thực hiện việc lập quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích Quốc phòng, An ninh. Bộ Tài chính
và Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp ban hành Thông tư liên tịch hướng
dẫn việc thu, nộp tiền phạt, quản lý và sử dụng tiền thu từ xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.
Theo Khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 thì: “Văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân được ban hành dưới hình thức Nghị quyết. Văn bản quy
phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân được ban hành dưới hình thức Quyết định,
Chỉ thị”.
Hội đồng nhân dân các cấp ban hành các Nghị Quyết trong lĩnh vực đất
đai khi thực hiện quyền giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa
phương.[9, Điều 13, 21, 29]. Tuy nhiên trên thực tế số lượng VBQPPL trong

lĩnh vực đất đai do chủ thể này ban hành rất hạn chế, chiếm một số lượng rất ít.
Ủy ban nhân dân các cấp ban hành các Quyết định, Chỉ thị trong lĩnh vực
đất đai trong quá trình thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và quản lý
nhà nước về đất đai. [9, Điều 83, 98, 112]
Theo Luật Đất đai 2003,sửa đổi bổ sung 2009 thì Ủy ban nhân dân các
cấp có thẩm quyền:
- Ban hành các VBQPPL để tổ chức thực hiện việc xác định địa giới hành
chính trên thực địa, lập hồ sơ địa giới hành chính trong phạm vi địa phương,
quản lý mốc địa giới hành chính trên thực địa. (Điều 16, 17)
- Ban hành các VBQPPL trong việc kiểm kê, lập bản đồ hiện trạng sử
dụng đất tại địa phương, tổ chức lập, xét duyệt, công bố công khai quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất và khảo sát, đo đạc, lập và quản lý bản đồ quy hoạch sử
dụng đất tại địa phương. (Điều 18 đến Điều 30)
- Ban hành các quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục
đích sử dụng đất, quyết định thu hồi đất, quyết định lập và thực hiện các dự án
tái định cư, bồi thường giải phóng mặt bằng, hỗ trợ thực hiện thu hồi đất. (Điều
37, 44)
- Ban hành các VBQPPL về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất,
quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất, ban hành các VBQPPL liên
quan đến giá đất cụ thể tại địa phương, thời hạn sử dụng đất. (Điều 52, 55)…
1.3. Trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước
trong lĩnh vực đất đai.
Nước ta đang hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân
và vì dân, trong Nhà nước đó pháp luật được tuân thủ một cách tuyệt đối và tác
động tới mọi quan hệ xã hội, vì vậy nhu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật đang
là nhu cầu cấp thiết được đặt ra. Như chúng ta đã biết, quan hệ đất đai là một
trong những quan hệ xã hội rất quan trọng đòi hỏi có sự điều chỉnh của pháp
luật. Để hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai không những chúng ta phải hoàn
thiện ở khía cạnh ban hành đủ các VBQPPL để điều chỉnh các quan hệ pháp luật
đất đai, mà còn phải đảm bảo được chất lượng của từng VBQPPL trong lĩnh vực

đất đai được ban hành.
Trước đây, do chưa có những quy định cụ thể về trình tự, thủ tục ban hành
VBQPPL nên những VBQPPL trong lĩnh vực đất đai ban hành không theo đúng
trình tự, thủ tục vẫn khá phổ biến và xảy ra thường xuyên. Các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành VBQPPL không biết căn cứ vào những cơ sở
pháp lí nào để ban hành ra các VBQPPL quản lý trong lĩnh vực đất đai đảm bảo
chất lượng văn bản cũng như đảm bảo sự phù hợp về mặt hình thức của văn bản.
Chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai không
chỉ có cơ quan quyền lực nhà nước mà còn do cơ quan hành pháp ban hành. Vì
vậy, mỗi loại VBQPPL do cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành phải tuân
theo những trình tự, thủ tục riêng. Việc không quy định trình tự, thủ tục ban
hành VBQPPL sẽ là một thiếu sót lớn đối với các nhà làm luật, bởi đây không
chỉ đơn giản là việc xác định VBQPPL khi ban hành được tuân theo trình tự, thủ
tục nào mà còn có ý nghĩa quan trọng là khi nhìn vào trình tự, thủ tục ban hành
người ta có thể xác định được đó là VBQPPL do cơ quan nào ban hành và có
hiệu lực pháp lí đến đâu. Nếu cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành
VBQPPL bỏ qua bất kỳ một giai đoạn nào trong trình tự, thủ tục ban hành
VBQPPL thì VBQPPL đó được xem như là không tuân thủ các quy định của
pháp luật về trình tự, thủ tục và cũng có thể không áp dụng được do không phù
hợp với những quan hệ xã hội phát sinh trên thực tế.
Quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL được quy định cụ thể tại Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 gồm: Lập chương trình xây dựng
VBQPPL; soạn thảo; thẩm tra, thẩm định; lấy ý kiến góp ý cho dự thảo văn bản;
xem xét, thông qua, ký; công bố VBQPPL. Đối với việc ban hành VBQPPL
trong lĩnh vực đất đai, các chủ thể có thẩm quyền cũng phải tuân thủ chặt chẽ
các bước trên để xây dựng một hệ thống VBQPPL trong lĩnh vực quản lý đất đai
hoàn chỉnh và có giá trị áp dụng trên thực tế.
Tuy nhiên, tuỳ vào từng loại văn bản do các chủ thể khác nhau ban hành
mà quy trình cụ thể có những điểm khác biệt. Chẳng hạn như chỉ có hình thức
Nghị định của Chính Phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư

của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2008 quy định thẩm định là một công đoạn bắt buộc. Còn
lại, VBQPPL dưới hình thức Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân
dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát Nhân dân tối cao; Lệnh, Quyết định của
Chủ tịch nước khi ban hành đều không cần phải có khâu thẩm định.[16, tr.48]
Bên cạnh đó, theo quy định tại các Điều 24, 38, 42 Luật ban hành
VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 thì thẩm định
VBQPPL chỉ đặt ra đối với hai cấp chính quyền (cấp tỉnh, cấp huyện) và được
áp dụng đối với các dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, Quyết định, Chỉ thị
của UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện. Riêng đối với cấp xã, thẩm định
VBQPPL không được xác định là một khâu trong quy trình xây dựng và ban
hành VBQPPL của HĐND và UBND. [16, tr.49]
Vì vậy, đối với mỗi loại VBQPPL trong lĩnh vực đất đai do các chủ thể
khác nhau ban hành thì trình tự, thủ tục ban hành cũng có những điểm khác biệt.
1.4. Hiệu lực của VBQPPL của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực
đất đai.
Hiệu lực của văn bản pháp luật là sự tác động của văn bản pháp luật đó
lên các quan hệ xã hội được hình thành phù hợp với pháp luật hiện hành và điều
kiện khách quan của đời sống xã hội. Tương tự như vậy, hiệu lực của VBQPPL
trong lĩnh vực đất đai cũng chính là khả năng tác động của chúng lên quan hệ
pháp luật đất đai để điều chỉnh các quan hệ đó phù hợp với đường lối chính sách
của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, sự biến đổi mọi mặt ở trong
nước và tình hình quốc tế cũng như các quy định khác của pháp luật hiện hành.
Một VBQPPL trong lĩnh vực đất đai được ban hành khi có hiệu lực pháp
luật sẽ tác động tới các quan hệ xã hội trong lĩnh vực đất đai. Sự tác động đó
được giới hạn trong phạm vi như thế nào, thời gian là bao lâu, tác động lên
những đối tượng nào thì cần phải có những quy định cụ thể trong văn bản này.
Vấn đề hiệu lực của VBQPPL thường được xác định với 3 nội dung: hiệu
lực theo thời gian, không gian và đối tượng thực hiện. Để xác định hiệu lực của
VBQPPL trong lĩnh vực đất đai ta cũng xác định dựa trên 3 nội dung này.

1.4.1. Hiệu lực về thời gian
Hiệu lực về thời gian là khả năng tác động của văn bản lên các quan hệ xã
hội trong một khoảng thời gian nhất định và được xác định bởi thời điểm bắt đầu
và thời điểm kết thúc.
Thời điểm có hiệu lực của VBQPPL trong lĩnh vực đất đai cũng như
VBQPPL nói chung được quy định tại Khoản 1 Điều 78 Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật năm 2008, theo đó: “Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy
phạm pháp luật được quy định trong văn bản nhưng không sớm hơn bốn mươi
lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành”. Ví dụ: Nghị định số
105/2009/NĐ – CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai ban
hành ngày 11/11/2009. Trong đó thời điểm bắt đầu có hiệu lực thi hành của văn
bản này được quy định tại Điều 32: “Nghị định này có hiệu lực thi hành kể từ
ngày 01/01/2010”. Như vậy, tính từ thời điểm ký ban hành là ngày 11/11/2009
đến thời điểm có hiệu lực ngày 01/01/2010 là hơn bốn mươi lăm ngày.
Thời điểm kết thúc hiệu lực: VBQPPL nói chung và VBQPPL trong lĩnh
vực đất đai nói riêng thường không quy định về thời điểm kết thúc hiệu lực. Tuy
nhiên, có thể xác định thời điểm hết hiệu lực của VBQPPL theo quy định tại
Điều 81 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Theo đó,
VBQPPL đất đai hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp:
- Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản. Trường hợp
này thông thường chỉ áp dụng đối với các VBQPPL áp dụng thí điểm một, hoặc
một số quy phạm pháp luật nào đó. Ví dụ: Tại Khoản 1 Điều 12 Nghị quyết
19/2008/NQ - QH12 về việc thí điểm cho tổ chức, cá nhân nước ngoài mua và
sở hữu nhà ở tại Việt Nam quy định: “Nghị quyết này có hiệu lực thi hành kể từ
ngày 01 tháng 01 năm 2009 và áp dụng thí điểm trong thời hạn năm năm”. Như
vậy thời điểm kết thúc hiệu lực của văn bản này là ngày 01 tháng 01 năm 2014.
- Được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản mới của chính cơ
quan nhà nước đã ban hành văn bản đó. Ví dụ: Tại Điều 145 Luật Đất đai năm
2003 về hiệu lực thi hành quy định: “ Luật này thay thế Luật Đất đai 1993; Luật
sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai 1998; Luật sửa đổi, bổ sung một

số điều của Luật Đất đai 2001”. Như vậy, thời điểm kết thúc hiệu lực của các
Luật nói trên là thời điểm văn bản đó bị thay thế quy định tại Luật Đất đai năm
2003.
- Bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền. Ví dụ: Cũng trong Điều 145 Luật Đất đai năm 2003 về hiệu lực thi hành
quy định: “Bãi bỏ Pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc Hội về quyền và nghĩa
vụ của tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất tại Việt Nam năm 1994”. Như vậy,
thời điểm kết thúc hiệu lực của Pháp lệnh nói trên là thời điểm văn bản đó bị bãi
bỏ quy định tại Luật Đất đai 2003.
1.4.2. Hiệu lực về không gian
Hiệu lực về không gian là sự tác động của văn bản pháp luật lên các quan
hệ xã hội trong một vùng lãnh thổ nhất định, thông thường là một vùng lãnh thổ
tương ứng với các cấp đơn vị hành chính: trung ương, tỉnh, huyện, xã và các đơn
vị hành chính tương đương hoặc trong phạm vi lãnh thổ mà cơ quan ban hành
văn bản đóng trụ sở. Việc xác định thẩm quyền theo lãnh thổ của VBQPPL nói
chung và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng là rất cần thiết vì thẩm quyền
ban hành văn bản của các chủ thể thường gắn với một vùng lãnh thổ nhất định
phù hợp với việc phân công quyền lực trong bộ máy nhà nước. Bên cạnh đó, có
những nội dung của văn bản pháp luật chỉ phù hợp với địa phương, cơ quan này
mà không phù hợp với địa phương, cơ quan khác.
Hiệu lực về không gian của VBQPPL nói chung và VBQPPL trong lĩnh
vực đất đai nói riêng cũng được xác định theo hai cách cơ bản : ghi rõ trong văn
bản và không ghi rõ trong văn bản. Những văn bản trong đó có điều khoản xác
định hiệu lực về không gian, thì chúng sẽ phát huy hiệu lực trong phạm vi đã
được xác định đó. Đối với những văn bản không có điều khoản này thì phải dựa
vào thẩm quyền và nội dung các quy phạm trong văn bản để xác định hiệu lực.
Nhìn chung, những văn bản do các cơ quan nhà nước trung ương ban
hành có hiệu lực trong phạm vi cả nước. Ví dụ : Nghị định của Chính phủ số
105/2009/NĐ – CP ngày 11 tháng 11 năm 2009 về xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai có hiệu lực trong phạm vi cả nước. Tuy nhiên, cũng cần

chú ý trường hợp một số VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban
hành nhưng chỉ có hiệu lực đối với một số vùng lãnh thổ nhất định được quy
định cụ thể trong văn bản. Ví dụ: Quyết định 23/2011/QĐ – TTg của Thủ tướng
Chính phủ về việc phê duyệt hạng đất tính thuế sử dụng đất nông nghiệp tại tỉnh
Đắk Lắk. Đây là văn bản do Thủ tướng Chính phủ ban hành nhưng chỉ có hiệu
lực tại tỉnh Đắk Lắk.
Các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân các cấp ban hành chỉ có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ thuộc thẩm
quyền của các cơ quan đó. Ví dụ: Nghị quyết số 32/2008/NQ – HĐND ngày
28/12/2008 của Hội đồng nhân dân tỉnh Thái Bình về việc phê duyệt đề án về
giá các loại đất trên địa bàn tỉnh Thái Bình chỉ có hiệu lực trong phạm vi toàn
tỉnh Thái Bình.
1.4.3. Hiệu lực về đối tượng thực hiện
Hiệu lực về đối tượng thực hiện được hiểu là việc các cơ quan nhà nước
ban hành VBQPPL giao cho một hoặc nhiều chủ thể có trách nhiệm triển khai,
tổ chức việc thực hiện văn bản của mình. Để VBQPPL trong lĩnh vực đất đai do
các cơ quan nhà nước ban hành được thực hiện một cách nghiêm chỉnh và thực
sự đi vào cuộc sống thì vai trò của đối tượng thi hành những văn bản đó rất quan
trọng. Hiệu lực về đối tượng thực hiện VBQPPL nói chung cũng như VBQPPL
trong lĩnh vực đất đai nói riêng thường quy định ở phần cuối văn bản. Đối tượng
thực hiện VBQPPL nói chung cũng như VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói
riêng là các cơ quan cấp dưới của cơ quan ban hành văn bản. Thực hiện nhiệm
vụ của mình, các chủ thể là đối tượng thực hiện tiến hành quy định chi tiết,
hướng dẫn thi hành một phần hoặc toàn bộ VBQPPL. Ví dụ: Khoản 2 Điều 146
Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi
hành Luật này”. Cũng có khi các chủ thể là đối tượng thực hiện chỉ tiến hành
quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một điều khoản cụ thể được giao trong
VBQPPL đó. Ngoài ra, các chủ thể là đối tượng thi hành VBQPPL trong lĩnh
vực đất đai còn thực hiện việc hướng dẫn các nội dung khác phù hợp với yêu
cầu của quản lý nhà nước về đất đai. Ví dụ: Điều 186 Nghị định 181/2004/NĐ –

CP của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai quy định: “các Bộ, cơ quan ngang
bộ, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có trách nhiệm rà soát các
VBQPPL do mình ban hành với quy định của Luật Đất đai 2003, của Nghị định
này và các Nghị định khác thi hành Luật Đất đai 2003 để sửa đổi, bổ sung hoặc
hủy bỏ”.
KẾT LUẬN CHƯƠNG I:
Trên đây là những vấn đề lý luận cơ bản về văn bản quy phạm pháp luật
nói chung và việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai
nói riêng. Qua đó ta có thể hiểu rõ hơn về khái niệm văn bản quy phạm pháp
luật cũng như thẩm quyền, trình tự thủ tục ban hành và hiệu lực của nhóm văn
bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai. Tuy nhiên, thực trạng việc ban
hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà
nước như thế nào, những thành tựu đã đạt được và những hạn chế trong hoạt
động ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ
quan nhà nước ra sao? Vấn đề này sẽ được trình bày tại chương II: Thực trạng
ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai.
CHƯƠNG II
THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC
ĐẤT ĐAI
2.1. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ
quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai.
Hoạt động ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai gắn liền với quá
trình xây dựng và phát triển của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Từ trước đến nay, qua mỗi giai đoạn lịch sử, từ Hiến pháp năm 1946, 1959,
1980 đến Hiến pháp năm 1992 đã có những quy định khác nhau về vấn đề sở
hữu đất đai để từ đó xác lập chế độ quản lý đất và sử dụng đất. Hiến pháp năm
1946 xác lập nhiều hình thức sở hữu về đất đai, ngay sau đó nhiều VBQPPL
trong lĩnh vực đất đai đã được ban hành đáp ứng nhu cầu thực tiễn trong giai
đoạn này như: Nghị định ngày 26/10/1945 về miễn giảm thuế điền, Sắc lệnh số

212 ngày 20/11/1948 ấn định thuế biểu, thuế điền thổ 1948, Thông tư số 113
ngày 6/8/1951 giải thích việc sử dụng đất của bọn ngụy quyền… Sau đó Luật
Cải cách ruộng đất năm 1953 còn lại hai hình thức sở hữu chủ yếu là sở hữu
Nhà nước và sở hữu của người nông dân; Hiến pháp năm 1959 thiết lập ba hình
thức sở hữu về đất đai là: sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân về
đất đai. Sau khi Hiến pháp 1959 ra đời thì hàng loạt các văn bản được ban hành
để củng cố cho chế độ sở hữu nêu trên điển hình là Chỉ thị số 1336 ngày
28/12/1965 của Bộ Nông nghiệp về xây dựng đồng ruộng, đồi bãi trong các hợp
tác xã nông nghiệp. Đến Hiến pháp năm 1980 và đặc biệt là Hiến pháp năm
1992, chế độ sở hữu đất đai được quy định là: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do
Nhà nước thống nhất quản lý (Điều 17 và Điều 18 Hiến pháp năm 1992). Như
vậy, nếu như trước năm 1980 còn nhiều hình thức sở hữu về đất đai tạo nên
những đặc trưng trong quản lý và sử dụng đất đai trong thời kỳ quan liêu bao
cấp thì sau Hiến pháp năm 1980 ở Việt Nam chỉ còn một hình thức sở hữu duy
nhất đối với đất đai là sở hữu toàn dân, một chế độ sở hữu chuyển từ nền kinh tế
tập trung hóa cao độ sang nền kinh tế thị trường có điều tiết, tạo thành những
đặc trưng trong quan hệ đất đai dưới tác động của các quy luật kinh tế thị
trường. [3, tr.9]. Việc xác lập hình thức sở hữu về đất đai như vậy tạo nên đặc
trưng trong việc xây dựng chế độ quản lý và sử dụng đất, có ảnh hưởng quan
trọng đến quá trình xây dựng các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai.
Quá trình lịch sử xây dựng các văn bản luật đất đai không dễ dàng. Thực
tế từ năm 1972, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã có nghị quyết giao cho Chính
phủ chỉ đạo việc xây dựng các dự thảo luật đất đai. Mặc dù đã có rất nhiều dự
thảo hoàn thành suốt từ năm 1972 đến năm 1980, tuy nhiên, đối chiếu với các
yêu cầu thực tiễn đặt ra thì các dự thảo luật chưa đáp ứng được tình hình mới khi
cả nước đi lên xây dựng chủ nghĩa xã hội trong thời kỳ đó. Vì vậy, đầu thập kỷ
thứ 8 của thế kỷ XX chúng ta chuyển sang xây dựng các dự thảo Pháp lệnh về
đất đai thay thế cho các ý tưởng ban đầu, song nhiều dự thảo Pháp lệnh được
xây dựng nhưng cũng không được thông qua.
Trước yêu cầu quản lý đất đai một cách toàn diện bằng pháp luật, Nhà

nước ta đã có chủ trương xây dựng các dự thảo Luật Đất đai từ năm 1987. Qua
nhiều lần chỉnh lý, sửa đổi, tiếp thu ý kiến từ cuộc trưng cầu dân ý cho dự thảo
luật quan trọng này, ngày 29/12/1987 văn bản luật đất đai đầu tiên của nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã được Quốc hội thông qua và được Chủ
tịch hội đồng Nhà nước ký lệnh công bố ngày 08/01/1988. Sau khi Luật Đất đai
năm 1987 được ban hành là sự ra đời của các VBQPPL hướng dẫn thi hành Luật
Đất đai năm 1987 như: Nghị định số 30 - HĐBT ban hành ngày 23/03/1989 của
Hội đồng bộ trưởng về thi hành Luật Đất đai 1987; Quyết định số 201/ QĐ-
TCTK ngày 14/07/1989 về việc ban hành Quy định cấp giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất
Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 1987 và các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai
thời kỳ này vẫn còn mang nặng các dấu ấn của cơ chế cũ và chưa xác định đầy
đủ các quan hệ đất đai theo cơ chế mới. Trên thực tế Luật Đất đai năm 1987 và
các văn bản hướng dẫn thi hành mới giải quyết mối quan hệ hành chính về đất
đai giữa nhà nước với tư cách là chủ thể của quyền sở hữu đất đai với người
được nhà nước giao đất với tư cách là chủ thể của quyền sử dụng đất. Điều đó
làm cho quan hệ đất đai không được vận động theo hướng tích cực.
Vì vậy, sau khi đánh giá, tổng kết việc thực thi Luật Đất đai sau năm năm
thực hiện, Nhà nước ta đã xây dựng văn bản mới thay thế cho Luật Đất đai năm
1987.
Luật Đất đai thứ hai được Quốc hội thông qua ngày 14/7/1993 và có hiệu
lực chính thức từ ngày 15/10/1993 và các văn bản hướng dẫn thực hiện khác
được ban hành sau đó như: Nghị định số 87/1994/NĐ – CP quy định khung giá
các loại đất, Nghị định số 88/1994/NĐ – CP về quản lý đất đô thị Luật Đất đai
năm 1993 điều chỉnh các quan hệ đất đai theo cơ chế thị trường, xóa bỏ tình
trạng vô chủ trong quan hệ sử dụng đất, xác lập các quyền năng cụ thể cho
người sử dụng đất.
Tuy nhiên, với sự phát triển nhanh chóng của tình hình kinh tế - xã hội,
các quan hệ đất đai không ngừng vận động trong nền kinh tế thị trường đã khiến
các quy định được dự liệu trong Luật Đất đai năm 1993 có những vấn đề không

còn phù hợp. Vì vậy, từ tháng 11/1996 Nhà nước ta đã có chủ trương sửa đổi
một số quy định không phù hợp nhằm thực thi Luật được tốt hơn (Tờ trình của
Chính phủ về Dự thảo dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai
năm 1993 trình Quốc hội khóa X kỳ họp thứ 4). Cho nên, ngày 02/12/1998 Luật
sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1993 đã được Quốc hội khóa
X kỳ họp thứ 4 thông qua. Luật này được gọi tắt là Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung
năm 1998 với nội dung chủ yếu nhằm luật hóa các quyền năng của tổ chức, hộ
gia đình và cá nhân sử dụng đất đồng thời xác định rõ các hình thức giao đất và
cho thuê đất để làm căn cứ quy định các nghĩa vụ tài chính của người sử dụng
đất. Các bổ sung đó đã góp phần làm rõ trách nhiệm pháp lý của người sử dụng
đất trong việc thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước và thể hiện sự đa
dạng trong áp dụng đất có nhiều khả năng lựa chọn hơn khi tham gia vào quan
hệ sử dụng đất.
Phải nói rằng, Luật Đất đai năm 1993 về cơ bản đã phù hợp với thực tiễn
cuộc sống, song việc sửa đổi chưa thể giải quyết hết được những bất cập hiện tại
trong quản lý và sử dụng đất, đặc biệt là các nội dung quản lý Nhà nước về đất
đai hầu như không thay đổi, chưa được chú ý đúng mức để sửa đổi. Đáp ứng đòi
hỏi này, kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa X đã thông qua việc sửa đổi lần thứ hai
đối với Luật Đất đai năm 1993 và tập trung chủ yếu vào việc hoàn thiện chế độ
quản lý Nhà nước về đất đai, góp phần cải cách thủ tục hành chính trong giao
đất, thuê đất, phân công, phân cấp trong quản lý đất đai. Văn bản luật này được
gọi tắt là Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm 2001 và có hiệu lực chính thức từ
ngày 01/10/2001.
Các văn bản luật đất đai nêu trên đã góp phần to lớn trong việc khai thác
quỹ đất, quản lý đất đai đi vào nề nếp tạo sự tăng trưởng ổn định cho nền kinh tế
và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Tuy nhiên, việc sửa
đổi, bổ sung nhiều lần như vậy đã làm cho hệ thống pháp luật trong thời kỳ này
còn mang tính chắp vá, không đồng bộ, nhiều quy định còn lạc hậu so với thực
tế và gây khó khăn cho quá trình áp dụng. Vì vậy, việc xây dựng một Luật Đất
đai mới để thay thế Luật Đất đai năm 1993 là rất cần thiết.

Trên tinh thần đó, quá trình xây dựng các dự thảo của Luật Đất đai mới
rất công phu, qua nhiều lần chỉnh sửa và lấy ý kiến nhân dân trong cả nước từ
ngày 01/8/2003 đến 20/9/2003 và ngày 26/11/2003 Quốc hội khóa XI kỳ họp
thứ 4 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua toàn văn Luật
đất đai mới với 7 chương và 146 điều, gọi là Luật Đất đai năm 2003. Luật Đất
đai năm 2003 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2004, nhằm đáp ứng cho giai
đoạn phát triển mới của đất nước, đó là thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa và
hiện đại hóa đất nước. Sau khi Luật Đất đai ra đời thì hành loạt các nghị định,
thông tư hướng dẫn Luật Đất đai cũng được ban hành điều chỉnh các vấn đề cụ
thể như: Nghị quyết số 29/2004/QH11 ngày 15/06/2004 của Quốc hội về quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm 2010 và kế hoạch sử dụng đất đến năm
2015 của cả nước; Nghị định số 181/2004/NĐ – CP về thi hành Luật Đất đai,
Nghị định số 198/2004/ NĐ – CP về thu tiền sử dụng đất; Nghị định số
105/2009/ NĐ – CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; Chỉ
thị số 05/2004/CT – TTg ngày 09/02/2004 của Thủ tướng Chính phủ về việc
triển khai thi hành Luật Đất đai 2003
Luật Đất đai năm 2003 là sự thể chế hóa những quan điểm cơ bản về
chính sách và pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện
đại hóa đất nước được đề cập tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7, Ban chấp hành
Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam khóa IX. Đây là một văn kiện của Đảng
đề cập một cách toàn diện những quan điểm cơ bản về xây dựng chính sách và
pháp luật đất đai trong giai đoạn mới. Luật đất đai năm 2003 là sự thể chế hóa
đường lối, chính sách của Đảng về vấn đề đất đai.[6, tr.12]
Việc xây dựng Luật đất đai năm 2003 dựa trên nền tảng đất đai thuộc sở
hữu toàn dân mà Nhà nước trong vai trò là đại diện chủ sở hữu và người thống
nhất quản lý đất đai trong phạm vi cả nước. Luật Đất đai năm 2003 quy định rõ
đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Nhà nước thực
hiện quyền định đoạt đất đai thông qua các hình thức: Quyết định mục đích sử
dụng đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch
sử dụng đất; Quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất; Quyết định

giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; Định
giá đất bên cạnh việc quản lý đất đai bằng biện pháp hành chính, pháp luật đất
đai ngày càng chú trọng đến việc quản lý đất đai bằng các biện pháp kinh tế
nhằm khai thác có hiệu quả tiềm năng của đất đai thông qua việc quy định giá
đất và các vấn đề tài chính về đất đai; thực hiện việc đấu giá quyền sử dụng đất,
đấu thầu dự án có sử dụng đất…
Trên cơ sở kế thừa và phát triển các Luật Đất đai trước đây, Luật Đất đai
năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã góp phần pháp điển hóa hệ
thống pháp luật đất đai với tinh thần giảm thiểu tối đa những văn bản hướng dẫn
dưới luật đã khiến cho hệ thống pháp luật đất đai trước đây vô cùng phức tạp,
nhiều tầng nấc và kém hiệu quả. Trong văn bản luật này, nhiều quy định của
Chính phủ và các Bộ, ngành qua thực tế đã phù hợp với cuộc sống được chính
thức luật hóa, vừa nâng cao tính pháp lý của quy định, vừa giảm thiểu các quy
định không cần thiết để một Luật Đất đai hoàn chỉnh có hiệu lực và hiệu quả
cao.
Luật Đất đai 2003 bên cạnh những điểm tích cực, sau 7 năm thi hành đã
phát sinh một số nội dụng cần điều chỉnh. Hiện nay, chúng ta đang thực hiện Chỉ
thị số 1315/CT – TTg ngày 23/7/2010 của Thủ tướng Chính Phủ về việc Tổng
kết thi hành Luật Đất đai 2003 và tiến tới thực hiện sự chỉ đạo của Ban chỉ đạo
Trung ương về Tổng kết thi hành Luật Đất đai 2003 và sửa đổi Luật Đất đai
2003 thành lập theo Quyết định số 1665/ QĐ – TTg ngày 09/9/2010 để ngày
càng thực hiện tốt hơn nữa chính sách của nhà nước về quản lý đất đai. Theo dự
kiến các Bộ, ngành và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương sẽ hoàn
thành báo cáo tổng kết thi hành Luật Đất đai vào cuối tháng 3/2011. Trên cơ sở
đó, Bộ tài nguyên và Môi trường sẽ hoàn thành Báo cáo tổng kết thi hành Luật
Đất đai vào tháng 5/2011. Việc xây dựng Luật Đất đai sửa đổi sẽ tiến hành đồng
thời với việc tổng kết thi hành Luật Đất đai.
Về số lượng VBQPPL do cơ quan nhà nước ban hành trong lĩnh vực đất
đai thời gian qua cho thấy: Tính từ năm 1953 đến khi Luật Đất đai năm 1987 ra
đời, số lượng VBQPPL trong lĩnh vực đất đai được ban hành là 10 nghị định, 19

nghị quyết, quyết định, 30 chỉ thị và 31 thông tư. Từ 1987 đến khi Luật Đất đai
1993 ra đời, các VBQPPL trong lĩnh vực này tiếp tục được ban hành với số
lượng nhiều dưới các hình thức khác nhau, điều chỉnh ngày càng cụ thể hơn các
vấn đề trong lĩnh vực đất đai. Từ năm 1993 đến năm 2003, đã có hơn 200
VBQPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành về quản lý và sử dụng đất
đai, trong đó có Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp, Luật Thuế chuyển quyền
sử dụng đất và nhiều đạo luật khác có liên quan, 08 pháp lệnh, 01 nghị quyết của
Quốc hội, 03 nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, 03 nghị quyết của
Chính phủ, 68 nghị định, 23 quyết định, 16 chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, 11
thông tư của Tổng cục Địa chính, 25 thông tư liên bộ, 23 thông tư của các Bộ,
ngành liên quan, 09 quyết định của ngành. Ngoài ra còn nhiều văn bản quy
phạm pháp luật liên quan quy định về vấn đề đất đai như Bộ luật Dân sự, Bộ luật
Hình sự, Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp, Luật Thuế chuyển quyền sử dụng
đất… và các văn bản hướng dẫn thi hành. [6, tr.8]
Sau khi Luật Đất đai 2003 ra đời đến nay, tổng cộng Chính Phủ và các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành hơn 200 văn bản, gồm 58 văn bản
hướng dẫn thi hành và 142 văn bản liên quan đến pháp luật về đất đai. [18].
Trong những năm qua, tại chính quyền địa phương thì Hội đồng nhân dân,
Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp tỉnh, huyện, xã cũng đã ban hành nhiều
VBQPPL trong lĩnh vực đất đai. Nhìn chung, hệ thống văn bản quy phạm pháp
luật về đất đai tại chính quyền địa phương được ban hành trong những năm qua
đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng trong việc tổ chức thực hiện các nội dung quản
lý nhà nước về đất đai. Đó là một hệ thống pháp luật tương đối đầy đủ, giải
quyết khá tốt mối quan hệ đất đai ở mỗi địa phương, bước đầu đáp ứng được các
mối quan hệ đất đai mới hình thành trong quá trình công nghiệp hoá và đô thị
hoá. Hệ thống pháp luật đất đai luôn đổi mới, ngày càng phù hợp hơn với yêu
cầu phát triển kinh tế, bảo đảm quốc phòng, an ninh và ổn định xã hội. Bên cạnh
nội dung hành chính, hệ thống pháp luật đất đai đã có nội dung kinh tế – xã hội
phù hợp với đường lối quản lý kinh tế theo cơ chế thị trường của Đảng và Nhà
nước.

Điển hình như, tại thành phố Hồ Chí Minh, sau khi Luật Đất đai 2003 ra
đời, HĐND, UBND thành phố đã ban hành hơn 100 VBQPPL để cụ thể hóa và
triển khai thi hành Luật Đất đai trên địa bàn thành phố, gồm có 11 nghị quyết,
10 chỉ thị và 95 quyết định, điều chỉnh đầy đủ 13 nội dung quản lý nhà nước về
đất đai theo quy định tại Điều 6 Luật Đất đai năm 2003. Đặc biệt có một số nội
dung có rất nhiều VBQPPL được ban hành như: nội dung quản lý việc giao đất,
cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất: 27 văn bản; Quản lý tài
chính về đất đai: 20 văn bản; Đăng ký quyển sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ
địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: 12 văn bản. [19]. Tại thành
phố Hà Nội, thực hiện Luật Đất đai 2003 và các Nghị định của Chính phủ, các
thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai của các Bộ, nghành Trung ương;
UBND thành phố Hà Nội đã ban hành 50 VBQPPL quản lý nhà nước về đất đai
trên địa bàn thành phố. Trong đó, nội dung quản lý việc giao đất, cho thuê đất,
chuyển mục đích sử dụng đất: 12 văn bản; Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và
quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: 12 văn bản;
Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư: 07 văn bản; Quản lý tài chính về đất đai: 11
văn bản; Phát triển quỹ đất và quản lý phát triển thị trường bất động sản: 03 văn
bản; Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính: 02 văn bản; Thanh tra, kiểm tra, xử
lý vi phạm pháp luật đất đai: 02 văn bản; Thủ tục hành chính về đất đai: 01 văn
bản. [18].
Có thể nói, từ 1946 đến nay, số lượng VBQPPL trong lĩnh vực đất đai
ngày càng nhiều, chất lượng ngày càng được nâng cao, đáp ứng yêu cầu quản lý
nhà nước về đất đai.
2.2. Những hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ
quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai.
2.2.1. Tồn tại một số văn bản pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các
cơ quan nhà nước ban hành sai trái về căn cứ pháp lý ban hành văn bản.
Để đảm bảo có hiệu lực trên thực tế, việc ban hành VBQPPL nói chung
và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng trước tiên phải có căn cứ pháp lý
hợp pháp cho việc ban hành. Căn cứ pháp lý ban hành văn bản là đảm bảo pháp

lý đầu tiên cho sự ra đời của một văn bản pháp luật, vì vậy việc đảm bảo căn cứ
pháp lý khi ban hành văn bản chính là tiêu chí hợp pháp đầu tiên của văn bản.
Căn cứ pháp lý cho việc ban hành VBQPPL chính là những văn bản pháp luật
chứa đựng các quy định về thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của chủ thể ban
hành văn bản và văn bản chứa đựng các quy phạm liên quan đến nội dung của
văn bản soạn thảo. Vì vậy, khi ban hành văn bản pháp luật các chủ thể phải đảm
bảo viện dẫn căn cứ pháp lý hợp pháp làm cơ sở cho việc ban hành. Đối với lĩnh
vực đất đai, căn cứ pháp lý có thể là Hiến Pháp, Luật Đất đai năm 2003, Nghị
định số 181/2004/NĐ – CP về thi hành luật đất đai… Về mặt lý luận, những văn
bản pháp luật được viện dẫn trong phần căn cứ pháp lý phải đảm bảo được các
nguyên tắc: là văn bản pháp luật đang có hiệu lực pháp luật tại thời điểm được
viện dẫn; là văn bản có nội dung liên quan mật thiết tới chủ đề văn bản đang
soạn thảo như quy định về thẩm quyền ban hành văn bản hoặc có quy định
chung mà văn bản phải cụ thể hóa thành những qui định chi tiết, đầy đủ hơn, hay
chứa đựng các quy phạm mà văn bản đang áp dụng.