Mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Toà HC

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ -HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH
HỘI ĐỒNG CHỈ ĐẠO BIÊN SOẠN CHƯƠNG TRÌNH, GIÁO TRÌNH
TẬP BÀI GIẢNG
Phần Khoa học hành chính trong
Chương trình cao cấp lý luận chính trị - hành chính
dành cho các đối tượng đào tạo
ở các Học viện Chính trị - Hành chính khu vực
Hà nội – 12/2009
LỜI NÓI ĐẦU
Nghị quyết số 52-NQ/TW của Bộ Chính trị về đổi mới, nâng cao chất
lượng đào tạo, bồi dưỡng cán bộ và nghiên cứu khoa học của Học viện Chính trị
Quốc gia Hồ Chí Minh (ngày 30/7/2005) đã đề ra những định hướng cơ bản về
đổi mới nội dung và chương trình đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức thuộc
hệ thống chính trị Việt Nam (bao gồm cán bộ công chức thuộc hệ thống các cơ
quan của Đảng; các cơ quan thuộc hệ thống chính trị - xã hội và các cơ quan nhà
nước).
Để thực hiện được việc đổi mới, nâng cao chất lượng chương trình đào
tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ
Chí Minh đã tiến hành nghiên cứu, khảo sát và đánh giá lại toàn bộ nội dung
chương trình đã và đang được thực hiện tại Học viện Chính trị - Hành chính
Quốc gia Hồ Chí Minh, tại Học viện Hành chính và các Học viện Chính trị -
Hành chính khu vực.
Bên cạnh việc nghiên cứu, điều chỉnh, bổ sung phần lý luận chính trị đã
được dạy tại Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh từ nhiều
năm nay, chương trình mới bổ sung thêm phần kiến thức, kỹ năng gắn liền với
quản lý hành chính nhà nước . Đây là một phần kiến thức và kỹ năng không chỉ
cần cho cán bộ, công chức làm việc trong bộ máy nhà nước mà còn cho cán bộ,
công chức nói chung làm việc cả trong các tổ chức chính trị và chính trị xã hội.
Nội dung của phần khoa học hành chính bao gồm 15 chuyên đề . Các
chuyên đề trên được biên soạn dưới sự chỉ đạo chung của Giám đốc Học viện

Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh và thông qua Ban chủ nhiệm
chương trình.
Đây là tài liệu phần khoa học hành chính lần đầu tiên được biên soạn
thống nhất trong chương trình cao cấp lý luận chính trị - hành chính. Do đó khó
tránh khỏi những sự trùng lắp nhất định. Tập thể tác giả mong nhận được sự
đóng góp của các giảng viên và học viên để tài liệu được hoàn thiện hơn ở lần
tái bản..

TẬP THỂ TÁC GIẢ
2
Chuyên đề 1: QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Tác giả: PGS.TS. Nguyễn Hữu Hải
PGS.TS. Nguyễn Hữu Tri
I. TÍNH TẤT YẾU VÀ ĐẶC ĐIỂM RIÊNG CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
1.1. Quá trình hình thành và phát triển quản lý nhà nước
Tập quán sinh sống của con người là quần tụ theo cộng đồng. Trong cộng
đồng sinh tồn này, có nhiều việc mà một người không thể làm được hoặc làm
được nhưng kém hiệu quả, do đó cần sự liên kết để cùng thực hiện. Từ những
yêu cầu khách quan về sự phối hợp cộng đồng, dần dần hình thành một tổ chức.
Xét từ góc độ kinh tế, ngay từ những ngày đầu tồn tại, con người đã biết
tìm kiếm các nguồn vật chất sẵn có trong tự nhiên, hay tự tạo ra để đáp ứng nhu
cầu sinh tồn. Nhu cầu đảm bảo cho sự sống hàng ngày không ngừng được tăng
lên cả về lượng và về chất, trong khi của cải trong thiên nhiên là hữu hạn và
mang tính thời vụ. Thực tế khách quan này buộc con người phải tìm cách tự tạo
ra sản phẩm tiêu dùng cho xã hội thay thế những sản phẩm tự nhiên. Dù nhiều
hay ít, sản phẩm làm ra vẫn chứa đựng những tài nguyên thiên nhiên, vì vậy con
người phải tập trung khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên tổng hợp; phải sử
dụng những thành quả của nền văn minh để khai thác và chế tác tài nguyên.
Không những thế con người còn phải đấu tranh với các lực lượng đối lập trong

xã hội và tự nhiên để tồn tại và phát triển. Để đạt được mục tiêu mưu sinh đó
con người không thể sống riêng rẽ mà phải tham gia vào quá trình hiệp tác, phân
công lao động để vừa tạo ra sức mạnh cộng đồng, vừa phát huy ưu thế của mỗi
người, mỗi bộ phận. Hiệp tác và phân công lao động tiến dần từ thấp đến cao, từ
chưa hoàn thiện đến hoàn thiện theo trình độ phát triển của lực lượng sản xuất
xã hội. Dù ở trình độ phối hợp nào thì sự hiệp tác, phân công lao động cũng
không phải là hoạt động của mỗi người và là của cả tổ chức xã hội; vì thế cần
đến yếu tố điều hành, phối hợp các bộ phận có trong tổ chức xã hội. Yếu tố đó là
quản lý.
Quản lý ra đời gắn liền với hoạt động chung của nhiều người trong xã hội
như C.Mác đã đề cập đến trong thời đại công nghiệp cơ khí: “Mọi người lao
động trực tiếp trong xã hội hoặc lao động chung thực hiện trên quy mô tương
đối lớn, ở mức độ nhiều hay ít đều cần đến quản lý”. Theo nghiên cứu của các
nhà kinh điển chủ nghĩa Mác - Lênin, thì ngay trong cộng đồng xã hội thị tộc, xã
hội nguyên thuỷ đã hình thành các tổ chức tự quản lý, đó là hội đồng thị tộc và
người đứng đầu là tù trưởng có vai trò thực hiện chức năng quản lý trong cộng
3
đồng thị tộc. Khi chế độ tư hữu ra đời, cũng là lúc xuất hiện các tầng lớp, giai
cấp và mâu thuẫn giai cấp. Để duy trì địa vị của giai cấp thống trị và giải quyết
các mâu thuẫn không thể điều hoà thì Nhà nước xuất hiện để thực hiện chức
năng cai quản toàn xã hội.
Cùng với sự phát triển của hiệp tác và phân công lao động từ thấp đến
cao, xã hội loài người đã trải qua 3 cuộc cách mạng gắn liền với các tổ chức
kinh tế – chính trị – xã hội. Trong mỗi tổ chức đó, quản lý nhà nước có vai trò
kết hợp sự nỗ lực chung của mỗi người trong xã hội và sử dụng tốt các nguồn
lực vật chất có được để đạt được mục tiêu chung và mục tiêu riêng của từng
thành viên trong xã hội.
Như vậy, nguồn gốc quản lý nhà nước là sự cần thiết kết hợp và phối hợp
hoạt động giữa các cá nhân trong xã hội, giữa con người với tự nhiên để mang
lại lợi ích mong muốn cho toàn xã hội. Quản lý xã hội xuất hiện ngay từ khi xã

hội hình thành.
Xét từ góc độ xã hội, khi cộng đồng xã hội hình thành đã cần có người
làm chức năng phân phối, điều hoà sản phẩm cho mọi cá nhân trong cộng đồng.
Cộng đồng xã hội ngày càng mở rộng, một người không thể làm hết chức năng
quản lý, điều hành mà phải một nhóm người, hay một tập đoàn người. Những
người nắm quyền phân phối sản phẩm sẽ phân phối có lợi cho nhóm nhỏ quản
lý. Vì vậy, đại đa số dân chúng bị phân phối thiếu bình đẳng. Họ đấu tranh đòi
bình đẳng xã hội. Tập đoàn người nắm quyền đó cai trị lại và hình thành bộ máy
nhà nước. Khi chuyển sang xã hội dân chủ, bộ máy nhà nước này chuyển dần
sang chức năng chính là: quản lý xã hội đảm bảo cho sự ổn định phát triển.
Như vậy, từ góc độ xã hội cũng đã khẳng định, ngay từ khi cộng đồng xã
hội xuất hiện hình thành nhà nước thì quản lý nhà nước cũng đã xuất hiện. Nó
tồn tại khách quan cùng với sự phát triển xã hội.
Quản lý là một hoạt động khách quan nảy sinh khi cần có nỗ lực tập thể
để thực hiện một mục tiêu chung. Quản lý diễn ra với mọi quy mô, mọi cấp độ
của tổ chức từ nhỏ đến lớn, từ đơn giản đến phức tạp, trong tất cả các lĩnh vực
của đời sống kinh tế – xã hội, đặc biệt là phối hợp trong lĩnh vực phòng chống
thiên tai. Để duy trì và bảo vệ đời sống dân cư, con người phải dựa vào sức
mạnh của cộng đồng trên các phạm vi. Trong thực tế, để tái lập và bảo vệ môi
trường sống thì mỗi quốc gia hay khu vực không thể tự giải quyết được mà phải
có sự nỗ lực chung của tất cả các quốc gia trên thế giới. Hoặc để bảo vệ lợi ích
của một quốc gia, của một chủ đầu tư thì cũng cần có sự phối hợp chặt chẽ của
nhiều thành viên ở các quốc gia khác trên toàn cầu, như các công ty đa quốc gia,
4
các tổ chức kinh tế khu vực. Còn để tạo ra những bộ phận hay sản phẩm giản
đơn thì chỉ cần sự đồng tâm, nhất trí của một nhóm cá nhân với những thiết bị
nhất định. Song dù tổ chức ở quy mô lớn hay nhỏ thì mọi hoạt động của thực thể
cũng bao gồm hai bộ phận có đặc tính khác nhau rõ rệt là người điều hành và
người thực hiện. Hai bộ phận này tồn tại độc lập trong một thể thống nhất cùng
hướng tới mục tiêu chung của tổ chức nhà nước.

Như vậy, quản lý nhà nước đã trở thành một loại hoạt động phổ biến trong
mọi lĩnh vực, ở mọi lúc, mọi nơi, mọi cấp độ và liên quan đến nhiều thành phần,
đối tượng trong xã hội. Trong số các hoạt động đó thì quản lý kinh tế – xã hội
được coi là lĩnh vực phức tạp hơn cả. Hoạt động kinh tế – xã hội diễn ra thường
xuyên liên tục, ngày càng phong phú, đa dạng, nó liên quan đến mọi tầng lớp
trong xã hội trong các mối quan hệ vĩ mô và vi mô; liên quan đến phong tục tập
quán, truyền thống văn hoá, lịch sử của một quốc gia, dân tộc.v.v… Tính phức
tạp của quản lý kinh tế – xã hội thể hiện ở cả những quan hệ chính thức - cơ bản
được điều chỉnh bởi pháp luật và cả những quan hệ phi chính thức phải điều
chỉnh bằng những phạm trù đạo đức, phong tục, tập quán. Vì vậy, phải biết kết
hợp hài hoà giữa nguyên tắc quản lý hành chính, kinh tế và giáo dục thuyết phục
mới đạt được mục tiêu dự kiến.
1.2. Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt
Quản lý xã hội được C.Mác coi là chức năng đặc biệt nảy sinh ra từ tính
chất xã hội hoá lao động.
Quản lý là một yếu tố hết sức quan trọng không thể thiếu được trong đời
sống xã hội. Xã hội càng phát triển cao thì vai trò của quản lý càng lớn và nội
dung càng phức tạp.
Trong công tác quản lý, có rất nhiều yếu tố tác động, đặc biệt có 5 yếu tố
chủ yếu sau đây mang tính đặc trưng của quản lý xã hội.
Một là, yếu tố xã hội, yếu tố con người.
Vì con người và do con người làm mục tiêu và động lực chính của sự phát
triển xã hội, là mục đích của hoạt động quản lý nhà nước.
Đảng đã chỉ rõ: “Chiến lược kinh tế – xã hội đặt con người vào vị trí trung
tâm, giải phóng sức sản xuất, khơi dậy mọi tiềm năng của mỗi cá nhân, mỗi tập
thể lao động và của cả cộng đồng dân tộc, động viên và tạo điều kiện cho mọi
người Việt Nam phát huy ý chí tự lực, tự cường, cần kiệm xây dựng và bảo vệ
Tổ quốc, ra sức làm giàu cho mình và cho đất nước. Lợi ích của mỗi người, của
5
từng tập thể và của toàn xã hội gắn bó hữu cơ với nhau, trong đó lợi ích cá nhân

là động lực trực tiếp”
1
/.
Bản chất con người là tổng hoà các mối quan hệ xã hội. Mọi sự phát triển
xã hội đều thông qua hoạt động của con người. Các cơ quan, các viên chức lãnh
đạo quản lý cần phải giải quyết một cách đúng đắn, có cơ sở khoa học và thực tế
các mối quan hệ xã hội giữa người và người trong mọi lĩnh vực hoạt động quản
lý nhà nước. Mối quan hệ xã hội này rất phức tạp, nhiều chiều: dọc, ngang, trên,
dưới. Phải giải quyết trên quan điểm hệ thống biện chứng và lịch sử thì quá trình
quản lý mới cân đối, hài hoà và có hiệu quả.
Phải hiểu và đánh giá đúng con người. Có thương yêu, quý trọng, biết
nguyện vọng, tâm tư và tình cảm của con người, thì hoạt động quản lý mới thực
hiện được quan điểm “vì con người, do con người”. Không hiểu con người thì
không thể quản lý con người được.
Hai là, yếu tố chính trị.
Dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, “kiên trì con đường xã
hội chủ nghĩa là sự lựa chọn duy nhất đúng đắn” của nước ta. Nội dung của xã
hội chủ nghĩa là:
-Do nhân dân lao động làm chủ.
-Có một nền kinh tế phát triển cao dựa trên lực lượng sản xuất hiện đại và
chế độ công hữu về các tư liệu sản xuất chủ yếu.
-Có nền văn hoá tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc.
-Con người được giải phóng khỏi áp bức, bóc lột, bất công, làm theo năng
lực, hưởng theo lao động, có cuộc sống ấm no, tự do hạnh phúc, có điều kiện
phát triển toàn diện cá nhân.
-Các dân tộc trong nước bình đẳng, đoàn kết và giúp đỡ lẫn nhau cùng
tiến bộ.
-Có quan hệ hữu nghị và hợp tác với nhân dân tất cả các nước trên thế giới.
Yếu tố chính trị trong quản lý đòi hỏi các viên chức quản lý phải quán
triệt tư tưởng cách mạng là thế giới quan Mác - Lênin và tư tưởng đạo đức Hồ

Chí Minh, đồng thời phải nhận thức và thực hiện một cách đúng đắn nội dung cơ
bản của chính quyền thuộc về nhân dân, bao gồm công nhân, nông dân và trí
thức. Chính quyền đó phải theo đường lối của giai cấp công nhân mà đội tiên
phong của nó là Đảng cộng sản. Giai đoạn từ nay đến năm 2020 là bước rất quan
trọng của thời kỳ phát triển mới - đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất
nước.
1
Văn kiện Đại hội VII. Chiến lược ổn định và phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2000.
6
Ba là, yếu tố tổ chức.
Tổ chức là một khoa học về sự thiết lập các mối quan hệ giữa các con
người để thực hiện một công việc quản lý. Đó là sự sắp đặt một hệ thống bộ máy
quản lý, quy định chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền cho từng cơ quan trong
bộ máy ấy; quy định các mối quan hệ dọc, ngang của từng cơ quan; bố trí cán bộ
và các chế độ chính sách cán bộ... Yếu tố này rất quan trọng, vì muốn quản lý
phải có tổ chức, không có tổ chức không thể quản lý được.
Đảng và Nhà nước ta đã chỉ rõ rằng một tổ chức được sinh ra và tồn tại là
do nhu cầu quản lý xã hội, nhu cầu công việc, nhất thiết không được xuất phát từ
tình cảm riêng tư của một nhóm hoặc một cá nhân lãnh đạo nào. Tiếp đến một tổ
chức đã hình thành thì phải có chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn rõ ràng, có
một biên chế viên chức đủ mạnh để thực thi công vụ... đồng thời phải hoạt động
và hoạt động có hiệu quả, mang lại lợi ích thực sự cho xã hội. Nếu không được
như vậy thì tổ chức ấy sinh ra và tồn tại là không có ích, không có mục đích, nên
giải tán.
Bốn là, yếu tố quyền uy.
Quyền uy là thể thống nhất của quyền lực và uy tín. Quyền lực là công cụ
để quản lý bao gồm một hệ thống pháp luật, điều lệ, quy chế, nội quy, kỷ luật,
kỷ cương... được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, phân
công, phân cấp rành mạch trên cơ sở ứng dụng các thành tựu khoa học, kỹ thuật,
quản lý. Uy tín là phẩm chất đạo đức cách mạng và bản lĩnh chính trị vững vàng,

có kiến thức và năng lực thực hiện đổi mới, biết tổ chức và điều hành công việc,
trung thực, thẳng thắn, có lối sống lành mạnh, có khả năng đoàn kết, có phong
cách dân chủ, tập thể, có ý thức tổ chức kỷ luật, gương mẫu, nói đi đôi với làm,
được quần chúng tín nhiệm. Muốn quản lý phải có quyền lực. Nhưng chỉ có
quyền lực mà không có uy tín để thực hiện quyền lực thì cũng không thể quản lý
được. Đảng và Nhà nước đã chỉ rõ rằng để đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của quản
lý nhà nước thì mọi cán bộ, công chức trước hết là các cán bộ lãnh đạo chủ chốt
phải là những người có đức, có tài trong đó đức là then chốt; phải thường xuyên
học tập nâng cao trình độ. Lười học tập, lười suy nghĩ, không thường xuyên tiếp
nhận thông tin mới, cũng là biểu hiện của sự thoái hoá.
Năm là, yếu tố thông tin.
Trong thời đại bùng nổ thông tin hiện nay, thông tin trở thành một nhu
cầu bức thiết cho mỗi người, mỗi gia đình, mỗi cơ quan, mỗi tổ chức chính trị –
xã hội, đơn vị kinh tế, văn hoá... Trong quản lý, thông tin là căn cứ để ra quyết
định và tổ chức thực hiện quyết định có hiệu quả. Không có thông tin (trong
7
nước, quốc tế ở mọi lĩnh vực một cách chính xác và kịp thời) thì người quản lý
có mắt như mù, có tai như bị điếc. Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VIII ghi rõ:
“Đến năm 2000 xây dựng được cơ sở hạ tầng truyền thông tin học quốc gia.
Ứng dụng công nghệ thông tin trong tất cả các lĩnh vực kinh tế quốc dân, tạo ra
sự chuyển biến rõ rệt về năng suất, chất lượng và hiệu quả; hình thành mạng
thông tin quốc gia, liên kết với một số mạng thông tin quốc tế.
II. KHÁI NIỆM VÀ VAI TRÒ CỦA QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
2.1. Khái niệm quản lý hành chính nhà nước
2.1.1. Khái niệm về hành chính.
Ngôn ngữ sử dụng trong đời sống xã hội là sự quy ước, một từ có thể biểu
hiện nhiều nghĩa khác nhau và cùng một nghĩa có thể biểu thị bằng nhiều từ
khác nhau (những từ đồng nghĩa – synonym). Từ “hành chính” (Administration)
cũng như vậy, tuỳ từng trường hợp sử dụng được giải thích theo nhiều nghĩa
khác nhau.

Theo nghĩa hẹp, thuật ngữ “hành chính” là chỉ liên quan đến những công
tác mang ý nghĩa văn phòng, giấy tờ hoặc chỉ liên quan đến những hoạt động
mang tính phục vụ hội nghị, các cuộc họp của cơ quan.
Theo nghĩa rộng, xuất phát từ thuật ngữ tiếng Anh “Administration”,
nghĩa là điều hành, điều khiển, chỉ huy nên nội hàm gần đồng nghĩa với “quản
lý” (management). Ở đây trong khuôn khổ chuyên đề về quản lý hành chính nhà
nước, ta sử dụng nghĩa rộng của phạm trù này.
2.1.2. Khái niệm quản lý hành chính Nhà nước
Quản lý hành chính Nhà nước là hoạt động hành chính của các cơ quan
thực thi quyền lực Nhà nước (quyền hành pháp) để quản lý, điều hành các lĩnh
vực của đời sống xã hội theo luật pháp. Nội dung quản lý, điều hành xã hội có 2
mặt: một là, quá trình hoạt động ra văn bản quy phạm pháp luật để chấp hành
luật; hai là, tổ chức, điều hành, phối hợp các hoạt động kinh tế xã hội để đưa luật
pháp và duy trì trật tự đời sống xã hội theo luật định.
Quyền quản lý hành chính nhà nước là thực thi quyền hành pháp, không
có quyền lập pháp và tư pháp, song do số lượng luật không đủ đáp ứng yêu cầu
quản lý xã hội toàn diện nên hệ thống hành chính đã ban hành các văn bản quy
phạm pháp luật dưới luật. Đồng thời sau khi kết luận xét xử của toà án (tư pháp),
việc quản lý thực thi pháp luật lại thuộc các cơ quan hành chính. Vậy quản lý
hành chính đã góp phần quan trọng vào quy trình lập pháp và tư pháp. Do đó,
hoạt động hành chính có phạm vi rộng hơn việc thực thi quyền hành pháp.
8
Nội dung trên cho ta thấy được phương thức quản lý của Nhà nước và sự
khác nhau giữa quản lý hành chính nhà nước với các dạng quản lý xã hội khác.
Tóm lại, quản lý hành chính nhà nước hay còn gọi là hành chính công là
hoạt động thực thi quyền hành pháp của Nhà nước; là sự tác động có tổ chức và
điều chỉnh bằng quyền lực pháp luật nhà nước đối với các quá trình xã hội và
hành vi hoạt động của con người do các cơ quan thuộc bộ máy hành chính nhà
nước từ Trung ương đến cơ sở tiến hành nhằm duy trì và phát triển cao các mối
quan hệ xã hội và trật tự pháp luật, thoả mãn các nhu cầu hợp pháp của con

người trong công cuộc xây dựng và bảo vệ tổ quốc, đạt được các mục tiêu của
quốc gia một cách hiệu quả nhất trong từng giai đoạn phát triển.
2.2. Vai trò của quản lý hành chính nhà nước
Quản lý hành chính nhà nước là một lĩnh vực rộng lớn, có mặt ở khắp mọi
nơi, mọi lĩnh vực trong xã hội, do vậy quản lý hành chính nhà nước có vai trò rất
quan trọng trên nhiều khía cạnh.
2.2.1. Vai trò thực hiện chức năng điều khiển dẫn dắt sự phát triển xã hội
Quản lý hành chính nhà nước là điều hành, điều khiển và chỉ huy. Đó là
sự điều khiển con người và tổ chức trong xã hội làm theo ý muốn của các nhà
quản lý, các tổ chức công quyền. Trong quản lý hành chính nhà nước, các nhà
quản lý sử dụng nhiều hình thức, cách thức khác nhau để tác động đến nhân
viên, làm cho họ chịu sự chỉ đạo, điều khiển của nhà quản lý. Quản lý hành
chính nhà nước đóng vai trò khâu nối các quá trình kinh tế - xã hội và điều hành
giải quyết các mối quan hệ kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô. Muốn thực hiện những
vấn đề mà tổ chức nhà nước mong muốn thì ngay bản thân các nhà quản lý nhà
nước phải biết dự đoán, dự báo để xác định những khả năng có thể xảy ra và từ
đó tìm cách bắt buộc mọi người nhận thức và thực hiện theo điều mà hành chính
yêu cầu, không để tự do xảy ra.
Con người là một thực thể hữu cơ có những quyền nhất định. Nhiều người
cho rằng không có thể vi phạm những vấn đề thuộc quyền tự do của cá nhân.
Nhưng trong quản lý nhà nước thì khi hợp tác, phối hợp với nhau, nhiều quyền tự
do sẽ bị thay đổi. Nhà quản lý điều khiển, chỉ huy người khác để phục vụ cho mục
tiêu của tổ chức, do đó quản lý hành chính nhà nước phải hạn chế một số vấn đề
thuộc quyền tự do cá nhân. Quản lý hành chính nhà nước cũng như các dạng quản
lý xã hội khác đòi hỏi sự hợp tác, tôn trọng cá nhân, tổ chức trong sự hiện diện
cần thiết của tổ chức, cá nhân đó đối với sự tồn tại và phát triển của tổ chức.
9
2.2.2. Vai trò thực hiện chức năng quản lý toàn diện xã hội và hỗ trợ phát triển
các tổ chức trong xã hội.
Quản lý hành chính nhà nước thuộc phạm trù quản lý xã hội vĩ mô, có

chức năng quản lý toàn diện xã hội; bao trùm toàn bộ xã hội đối với mọi lĩnh
vực và mọi đối tượng trong xã hội.
Từ chức năng này, có thể nói vai trò của quản lý hành chính nhà nước có
phạm vi rộng bao trùm toàn bộ xã hội. Bộ máy quản lý của Nhà nước luôn có xu
hướng phình to và sự phát triển xã hội cũng đòi hỏi mở rộng phạm vi quản lý đa
dạng và phức tạp. Mọi sự quản lý khác trong xã hội đều chịu sự quản lý của Nhà
nước. Vai trò này làm nổi bật sự khác nhau với quản lý của doanh nghiệp, của
các tổ chức chính trị xã hội.
Ngay trên địa bàn lãnh thổ một địa phương, người có thẩm quyền pháp lý
được ra quyết định điều chỉnh mọi lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh trật
tự… mà bất cứ một tổ chức nào cũng phải tuân theo thuộc quản lý hành chính
nhà nước. Đó là Ủy ban nhân dân.
Xét quản lý hành chính nhà nước từ góc độ tổng hợp mang tính chính trị,
xã hội là thừa nhận quản lý hành chính nhà nước là bảo vệ, là cai trị. Nhà nước
sử dụng các công cụ luật pháp điều chỉnh các hoạt động của con người để đạt
được các mục tiêu chính trị, đồng thời biến các mục tiêu chính trị thành những
sản phẩm cụ thể. Nhà nước điều hoà lợi ích các nhóm lợi ích trong xã hội bằng
quyền lực của mình do vậy, quản lý nhà nước mang tính chính trị, cai trị đóng
vai trò củng cố cơ sở xã hội, tạo ra mọi cơ chế cho sự phát triển các lĩnh vực
kinh tế - xã hội của đất nước và hỗ trợ các tổ chức trong xã hội phát triển.
III . TÍNH CHẤT VÀ NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
3.1. Tính chất cơ bản của quản lý hành chính nhà nước.
Để xây dựng một nền hành chính phát triển, hiện đại của một nhà nước
“của dân,do dân và vì dân”, để có một hệ thống tổ chức và quản lý của bộ máy
nhà nước có hiệu lực và hiệu quả, điều cần thiết là phải xác định rõ những tính
chất cơ bản của nền hành chính nhà nước ở nước ta. Những tính chất này vừa
thể hiện đầy đủ bản chất và nét đặc thù của nhà nước Việt Nam, đồng thời kết
hợp những đặc điểm chung của một nền hành chính phát triển theo xu hướng
chung của thời đại. Với ý nghĩa đó, nền hành chính nhà nước Việt Nam có
những tính chất cơ bản sau:

3.1.1.Tính lệ thuộc vào chính trị và hệ thống chính trị
10
Nhà nước nói chung, hệ thống hành chính nói riêng có nhiệm vụ duy trì
trật tự chung, lợi ích chung của xã hội và bảo vệ quyền lợi của giai cấp cầm
quyền, trong đó Chính phủ là khẳng định sự chiếm giữ và sử dụng quyền lực
nhà nước để thực hiện lợi ích của giai cấp thống trị. Như vậy, hành chính không
thể thoát ly chính trị mà phục vụ chính trị, thực hiện những nhiệm vụ chính trị
do cơ quan quyền lực nhà nước quyết định. Nền hành chính nhà nước là trung
tâm thực thi quyền lực của hệ thống quyền lực chính trị, hoạt động của nó có
ảnh hưởng lớn đến hiệu lực và hiệu quả của hệ thống chính trị.
Nguồn gốc và bản chất chính trị của một Nhà nước bắt nguồn từ đảng
cầm quyền. Nếu Đảng tư sản cầm quyền, Nhà nước đó mang bản chất là Nhà
nước tư sản. Nếu đảng cộng sản cầm quyền thì Nhà nước đó là Nhà nước của
giai cấp vô sản, của nhân dân lao động.
Đảng nào cầm quyền sẽ đứng ra lập Chính phủ và đưa người của đảng
mình chiếm các ghế trong Chính phủ. Các thành viên của Chính phủ là các nhà
chính trị (chính khách). Nền hành chính lại được thiết lập làm theo mệnh lệnh
của Chính phủ, vì vậy dù muốn hay không, nền hành chính bao giờ cũng lệ
thuộc vào đảng chính trị và hệ thống chính trị của mỗi giai đoạn lịch sử.
Nền hành chính lệ thuộc vào chính trị, tuy nhiên nó cũng có tính độc lập
tương đối về nghiệp vụ và kỹ thuật hành chính.
Ở nước ta, nền hành chính nhà nước mang đầy đủ bản chất của một nhà
nước dân chủ, “của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân” dựa trên nền tảng
của liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức do
Đảng Cộng sản lãnh đạo. Nền hành chính nước ta còn lệ thuộc vào hệ thống
chính trị, trong đó Đảng cộng sản Việt Nam là hạt nhân lãnh đạo, các đoàn thể
nhân dân, các tổ chức chính trị xã hội có vai trò tham gia và giám sát hoạt động
của nhà nước, trong đó nền hành chính là trọng tâm.
3.1.2.Tính tuân thủ luật pháp
Với tư cách là công cụ của công quyền, nền hành chính nhà nước ta hoạt

động dưới luật theo những quy tắc quy phạm pháp luật, đòi hỏi mọi cơ quan nhà
nước, mọi tổ chức trong xã hội, mọi công chức và công dân phải tuân thủ. Tính
pháp quyền của nền hành chính có 2 mặt, như Nghị quyết Hội nghị TW 8 khoá
VII đã xác định: “Quản lý nhà nước bằng pháp luật và theo pháp luật”. Điều đó
có nghĩa là một mặt các cơ quan hành chính nhà nước sử dụng luật pháp là công
cụ chủ yếu bắt buộc mọi người phải thực hiện; mặt khác các cơ quan hành chính
nhà nước cũng như công chức phải quản lý, hành động theo luật pháp chứ không
được tuỳ tiện. Luật đó chính là ngànhL hành chính, trong đó có 2 luật cơ bản đó
11
là luật công vụ và luật công chức. Đảm bảo tính pháp quyền của nền hành chính
là một trong những điều kiện để xây dựng nhà nước chính quy, hiện đại của một
bộ máy hành pháp có kỷ luật, kỷ cương.
Tính tuân thủ luật pháp đòi hỏi các cơ quan hành chính, mọi công chức
phải nắm vững quyền lực, sử dụng đúng đắn quyền lực, đảm bảo đúng chức
năng và thẩm quyền của mình khi thực thi công vụ. Bên cạnh đó luôn quan tâm
chú trọng đến việc nâng cao uy tín về chính trị, về phẩm chất đạo đức và về
năng lực trí tuệ. Phải kết hợp chặt chẽ yếu tố quyền lực và uy tín mới có thể
nâng cao được hiệu lực và hiệu quả của một nền hành chính phục vụ dân.
3.1.3.Tính mục tiêu phục vụ nhân dân
Xuất phát từ bản chất nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân,
cho nên nền hành chính nhà nước có nhiệm vụ phục vụ lợi ích công và lợi ích
công dân. Phải xây dựng một nền hành chính công tâm, trong sạch, không theo
đuổi mục tiêu doanh lợi, không đòi hỏi người được phục vụ phải trả thù lao. Đây
cũng chính là một trong những điểm khác biệt cơ bản giữa mục tiêu hoạt động
của cơ quan hành chính nhà nước và của một doanh nghiệp hoạt động sản xuất
kinh doanh.
Bản chất của nhà nước ta là nhà nước dân chủ, của dân do dân, và vì dân.
Dân chủ xã hội chủ nghĩa thấm nhuần trong luật pháp. Tôn trọng quyền lợi và
lợi ích hợp pháp của công dân là xuất phát điểm của hệ thống luật, thể chế, quy
tắc, thủ tục hành chính. Cơ quan hành chính và đội ngũ công chức không được

quan liêu, cửa quyền hách dịch, gây phiền hà cho dân khi thi hành công vụ. Mặt
khác, hiện nay chúng ta đang xây dựng một nền kinh tế hoạt động theo cơ chế
thị trường có sự quản lý của Nhà nước và theo định hướng xã hội chủ nghĩa, hơn
lúc nào hết nền hành chính cần đảm bảo tính phục vụ nhân dân với bản chất nhà
nước ta để hạn chế tối đa mặt trái của nền kinh tế thị trường, thúc đẩy sự phát
triển kinh tế – xã hội bền vững.
3.1.4.Tính hệ thống thứ bậc chặt chẽ
Nền hành chính nhà nước được cấu tạo gồm một hệ thống định chế theo
thứ bậc chặt chẽ và thông suốt từ Trung ương tới các địa phương mà trong đó
cấp dưới phục tùng cấp trên, nhận chỉ thị mệnh lệnh và chịu sự kiểm tra thường
xuyên của cấp trên. Mỗi cấp mỗi cơ quan, mỗi công chức hoạt động trong phạm
vi thẩm quyền được trao. Tuy nhiên, để tránh biến hệ thống hành chính thành hệ
thống quan liêu, cứng nhắc, chính hệ thống thứ bậc cũng cần sự chủ động sáng
tạo linh hoạt của mỗi cấp, mỗi cơ quan mỗi công chức để thực hiện luật pháp và
12
mệnh lệnh của cấp trên trong khuôn khổ phân công phân cấp, đúng thẩm quyền
theo nguyên tắc tập trung dân chủ.
3.1.5.Tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao
Hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước là một
hoạt động đặc biệt và tạo ra những sản phẩm đặc biệt. Điều đó thể hiện trên khía
cạnh nghệ thuật và khoa học của quản lý nhà nước. Tính chất đặc biệt đó vừa kết
hợp tính khoa học của hoạt động quản lý nói chung, vừa phải kết hợp hoạt động
quản lý trong tổ chức đặc biệt - cơ quan hành chính nhà nước. Những người làm
việc trong các cơ quan nhà nước nói chung và hành chính nhà nước nói riêng
không chỉ là người làm việc cho Nhà nước; được sử dụng quyền lực nhà nước
để quản lý nhà nước và quản lý chính mình mà còn phải có trình độ chuyên môn
và nghề nghiệp cao trên các lĩnh vực được phân công quản lý. Tính chuyên môn
hoá và nghề nghiệp cao là một bắt buộc đối với hoạt động quản lý nhà nước của
các cơ quan hành chính nhà nước và là đòi hỏi của một nền hành chính phát
triển, khoa học văn minh và hiện đại.

Hoạt động quản lý nhà nước của hành chính nhà nước có nội dung phức
tạp và đa dạng đòi hỏi các nhà hành chính phải có kiến thức xã hội và kiến thức
chuyên môn sâu rộng. Những người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà
nước (công chức, viên chức và nhiều nhóm người khác) là những người thực thi
công vụ, trình độ chuyên môn và nghiệp vụ của họ có ảnh hưởng rất lớn đến
chất lượng công vụ. Vì lẽ đó trong hoạt động hành chính nhà nước, năng lực
chuyên môn và quản lý của đội ngũ những người làm việc trong các cơ quan
hành chính nhà nước phải là những tiêu chuẩn hàng đầu.
Xây dựng và tuyển chọn đội ngũ những người vào làm việc trong các cơ
quan hành chính nhà nước có năng lực, trình độ chuyên môn đáp ứng tốt nhất
những đòi hỏi của hoạt động quản lý nhà nước là một trong những vấn đề khó
khăn hiện nay của các nước nói chung và của Việt Nam nói riêng.
Những người làm việc trong các cơ quan nhà nước nói chung và hành
chính nhà nước nói riêng phải “vừa hồng, vừa chuyên” là mục tiêu của công tác
cán bộ trong sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
3.1.6.Tính liên tục, tương đối ổn định và thích ứng.
Nhiệm vụ của hành chính nhà nước là phục vụ công vụ và công dân. Đây
là công việc hàng ngày, thường xuyên và liên tục vì các mối quan hệ xã hội và
hành vi công dân được pháp luật hành chính điều chỉnh diễn ra thường xuyên,
liên tục. Chính vì vậy, nền hành chính nhà nước phải đảm bảo tính liên tục, ổn
13
định để đảm bảo hoạt động không bị gián đoạn trong bất kỳ tình huống nào.
Hoạt động hành chính nhà nước không được làm “theo phong trào, chiến dịch”,
sau đó là “đánh trống bỏ dùi”. Tính liên tục trong tổ chức và hoạt động quản lý
nhà nước liên quan chặt chẽ đến công tác giữ gìn, lưu trữ các văn bản, giấy tờ
của cơ quan, tổ chức và của dân.
Tính liên tục và ổn định của nền hành chính xuất phát từ hai căn cứ cơ bản:
Một là, xuất phát từ quan điểm phát triển. Muốn phát triển phải ổn định,
“có an cư mới lạc nghiệp”; muốn phát triển phải kế thừa, phải giữ tính liên tục,
không được cắt khúc, tuỳ tiện thay đổi.

Hai là, xuất phát từ nhu cầu của nhân dân. Người dân luôn luôn mong
muốn được sống trong một xã hội ổn định, được đảm bảo tính kế thừa truyền
thống. Điều đó tạo nên niềm tin vào Nhà nước, vào nền hành chính. Ngược lại,
nền hành chính không đảm bảo tính ổn định, liên tục sẽ làm mất niềm tin của
nhân dân.
Tính liên tục và ổn định không loại trừ tính thích ứng. Chính vì vậy, ổn
định ở đây mang tính tương đối, không phải là cố định, không thay đổi. Nhà
nước là một sản phẩm của xã hội. Đời sống kinh tế xã hội luôn biến chuyển
không ngừng, do đó nền hành chính nhà nước luôn phải thích ứng với hoàn cảnh
thực tế xã hội trong từng thời kỳ nhất định, thích nghi với xu thế của thời đại
đáp ứng được những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội trong giai đoạn mới.
3.2. Các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước
Nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước là tư tưởng chỉ đạo hành động,
hành vi quản lý nhà nước của các cơ quan và cán bộ, công chức nhà nước.
Nguyên tắc quản lý hành chính được hình thành trên cơ sở quy luật khách
quan, qua kết quả nghiên cứu sâu sắc các điều kiện thực tế xã hội, dựa trên bản
chất chính trị xã hội trong thời gian, không gian và hoàn cảnh cụ thể. Các
nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước thể hiện các quan điểm chính trị và các
phương thức trong quá trình thực hiện quyền hành pháp bằng hoạt động chấp
hành của các cơ quan hành chính nhà nước và những người được Nhà nước ủy
quyền tham gia quản lý các công việc nhà nước, xã hội. Bởi vậy, nguyên tắc
quản lý hành chính luôn phát triển theo sự phát triển của các hiện tượng chính trị
- xã hội và khả năng nhận thức của con người.
Xuất phát từ bản chất chế độ chính trị, từ thực tiễn xây dựng Nhà nước xã
hội chủ nghĩa ở Việt Nam, trên cơ sở nghiên cứu có chọn lọc những thành tựu
của hành chính học và kinh nghiệm của các nước khác, có thể rút ra được những
nguyên tắc quản lý hành chính ở nước ta như sau:
14
1.Nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước dưới sự lãnh đạo của Đảng
Cộng sản Việt Nam.

2.Nguyên tắc đảm bảo sự tham gia kiểm tra, giám sát của nhân dân.
3.Nguyên tắc tập trung và phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước.
4.Nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước bằng pháp luật và tăng cường
pháp chế.
5.Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ.
6.Nguyên tắc phân định hoạt động quản lý hành chính nhà nước với hoạt
động sản xuất – kinh doanh của các chủ thể kinh tế của Nhà nước và hoạt động
sự nghiệp của các đơn vị sự nghiệp.
7.Nguyên tắc công khai.
IV. CÁC BỘ PHẬN CẤU THÀNH NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
Nền hành chính Nhà nước là tổng thể các tổ chức và cơ chế hoạt động của
bộ máy hành pháp có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của Nhà nước do
các cơ quan có tư cách pháp nhân công quyền tiến hành bằng những văn bản
dưới luật để giữ gìn trật tự công, bảo vệ quyền lợi công và phục vụ nhu cầu hàng
ngày của dân.
Nền hành chính Nhà nước gồm 4 bộ phận: Thể chế hành chính; Tổ chức
bộ máy hành chính; Đội ngũ công chức hành chính; và Tài chính công.
4.1. Hệ thống thể chế hành chính
Thể chế hành chính: là tổng thể những quy định chính thức của Nhà nước
(Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các văn bản quy phạm pháp luật) nhằm tạo
khuôn khổ pháp lý cho các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng
hành pháp đối với mọi mặt đời sống xã hội và cho mọi tổ chức, cá nhân sống và
làm việc theo pháp luật, giữ vững trật tự kỷ cương xã hội, ổn định và phát triển.
Có thể chia hệ thống thể chế hành chính theo nhiều cách khác nhau tùy
theo mục đích nghiên cứu và điều hành hành chính, song trên thực tế tổng thể hệ
thống thể chế hành chính phổ biến được phân ra các loại theo 4 mô hình tổ chức
trong xã hội:
Thể chế về tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước.
Thể chế về quản lý hành chính của Nhà nước đối với các doanh nghiệp
trên các lĩnh vực;

Thể chế về dịch vụ công đối với các đơn vị sự nghiệp;
Thể chế về các tổ chức thuộc lực lượng vũ trang.
15
4. 2. Hệ thống tổ chức hành chính
Tổ chức bộ máy hành chính: Bộ máy hành chính là bộ phận chủ lực của
Nhà nước thực hiện chức năng quản lý thống nhất các mặt đời sống kinh tế – xã
hội - an ninh quốc phòng của đất nước. Bộ máy hành chính nhà nước là tổng
hợp hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động theo những
nguyên tắc chung thống nhất tạo thành một cơ chế đồng bộ để thực hiện các
nhiệm vụ và chức năng quản lý của Nhà nước.
Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước bao gồm : chính phủ, các cơ quan
hành chính nhà nước trung ương và địa phương.
Chính phủ vừa là cơ quan chấp hành của Quốc hội vừa là cơ quan hành
chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tức là
có quyền hành pháp cao nhất, và chịu sự giám sát của Quốc hội. Chính phủ nắm
quyền hành pháp, bao gồm chủ yếu hai mặt: một là, quyền lập quy (ra văn bản
dưới luật để thực hiện luật); hai là, tổ chức quản lý, điều hành nền hành chính
nhà nước.
Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, vừa là người đề nghị
Quốc hội lập ra Chính phủ gồm các Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính
phủ, vừa là người quyết định những vấn đề điều hành thường xuyên của Chính
phủ, lãnh đạo công tác của Chính phủ và của các Bộ trưởng. Thiết chế này vừa
bảo đảm sự lãnh đạo tập thể của Chính phủ, vừa bảo đảm sự quản lý của người
đứng đầu Chính phủ.
Chính quyền địa phương được thành lập phải đặt dưới sự lãnh đạo và chịu
sự phục tùng chính quyền Trung ương. Quyền hạn và nhiệm vụ của chính quyền
địa phương chỉ dựa trên cơ sở pháp luật, được phân cấp để thực hiện chức năng
quản lý nhà nước ở địa phương.
Hệ thống hành chính nhà nước được tổ chức thành một hệ thống thứ bậc
hành chính vừa thống nhất và thông suốt từ Trung ương (Chính phủ, Bộ) xuống

cơ sở (xã, phường), vừa gắn bó với nhân dân địa phương và cơ quan dân cử địa
phương do nhân dân bầu ra.
Tổ chức cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương.
Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước - cơ quan, tổ chức thực thi
quyền hành pháp được tổ chức chặt chẽ và có mối quan hệ với nhau trên cơ sở
của những nguyên tắc do luật định. Các tổ chức thực thi quyền hành pháp (hành
chính nhà nước) tạo nên bộ máy hành chính nhà nước.
16
Xét trong mối tương quan với hệ thống các tổ chức thực thi quyền lập
pháp và tư pháp, hệ thống các tổ chức thực thi quyền hành pháp rất lớn cả về
quy mô và không gian lãnh thổ.
Tổ chức hành chính trung ương được tổ chức theo mô hình chức năng. Đó
là sự phân chia hoạt động thực thi quyền hành pháp cho các bộ phận khác nhau
cấu thành tổ chức hành chính trung ương. Các bộ phận này chính là các tổ chức
con của tổ chức hành chính trung ương. Theo nguyên tắc tổ chức, các bộ phận
này cũng tạo thành một tổ chức hoàn chỉnh. Số lượng các bộ phận cấu thành tổ
chức hành chính trung ương khác nhau giữa các quốc gia và có thể có những sự
thay đổi để đáp ứng đòi hỏi của hoạt động thực thi quyền hành pháp trong
những điều kiện cụ thể.
Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước trung ương thực hiện các hoạt
động quản lý hành chính nhà nước mang tính chất chung, vĩ mô dựa trên những
điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội của quốc gia để đưa ra các thể chế hành chính
nhà nước chung, định hướng cho toàn bộ nền hành chính nhà nước.
Hành chính nhà nước trung ương bao gồm tất cả các cơ quan hành chính
nhà nước ở trung ương cũng như những cơ quan khác do Chính phủ thành lập
nhằm thực hiện những hoạt động mang tính chất chung.
Tổ chức hành chính địa phương.
Sự hình thành các tổ chức hành chính địa phương cũng trên nguyên tắc
luật định. Tuỳ thuộc vào việc tổ chức, phân chia các vùng lãnh thổ để quản lý
mà các tổ chức hành chính được thành lập một cách tương ứng. Cơ cấu tổ chức

của các tổ chức hành chính địa phương được xác định trên nguyên tắc luật định.
Các tổ chức hành chính nhà nước địa phương căn cứ vào điều kiện địa
phương và thể chế hành chính nhà nước nói chung để ban hành các thể chế hành
chính phù hợp với điều kiện địa phương.
Phân cấp quản lý hành chính nhà nước.
Trong quản lý hành chính nhà nước, ở mọi quốc gia, mọi giai đoạn lịch
sử, do Chính phủ phải chịu trách nhiệm quản lý toàn xã hội và điều hành mọi
hoạt động trên tất cả các miền, địa phương của đất nước, vì vậy vấn đề phân cấp
quản lý luôn được đặt ra và cũng là vấn đề mang nhiều tranh cãi, vì nó liên quan
trực tiếp đến quyền lợi của dân và đặc điểm riêng của mỗi địa phương trong điều
kiện kinh tế, xã hội và phong tục tập quán… khác nhau.
Vấn đề có tính quy luật là một nền dân chủ càng cao, sự tham gia của
người dân vào công việc của nhà nước càng nhiều thì việc phân cấp quản lý
17
hành chính nhà nước cho cơ sở càng lớn và càng mở rộng ra nhiều lĩnh vực, tập
trung vào nghiên cứu điều chỉnh và giải quyết phân cấp 5 vấn đề chính sau đây:
Việc phân định địa giới hành chính và cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương;
Sự phân cấp thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa
phương trong hệ thống hành chính nhà nước;
Phân cấp ngân sách;
Vấn đề quản lý nhân sự;
Tổ chức cung cấp dịch vụ công tại địa phương.
4.3. Đội ngũ công chức hành chính
Đội ngũ cán bộ, công chức hành chính: Công chức là những người được
Nhà nước tuyển dụng, bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên, làm việc liên
tục trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, lực lượng
vũ trang được phân loại theo trình độ đào tạo ngành chuyên môn, được xếp vào
một ngạch trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Các Nhà nước đều chăm lo xây dựng đội ngũ công chức. Tuỳ theo đặc
điểm của mỗi quốc gia và hệ thống chính trị ở mỗi giai đoạn lịch sử mà thiết lập

các nguyên tắc xây dựng đội ngũ công chức của mình. Song phổ biến có các
nguyên tắc sau:
Thi tuyển công khai để lựa chọn công chức chuyên môn;
Sát hạch nghiêm túc để đánh giá, xếp loại công chức vào các ngạch bậc để
thưởng công chức có công và kỷ luật công chức phạm lỗi;
Thực hiện chế độ chức nghiệp đối với công chức, coi công chức như một nghề;
Thực hiện chế độ thứ bậc, nên công chức đều xếp vào ngạch nhất định;
Công chức không được tham gia kinh doanh;
Công chức phải tuân thủ luật pháp và thi hành công vụ;
Cần có hệ thống quản lý công chức đồng bộ, thống nhất về tiêu chuẩn,
chế độ, chính sách;
Công chức là người nhà nước nên phải trung thành với nhà nước, có đạo
đức cần kiệm liêm chính, chí công vô tư.
Những nguyên tắc xây dựng đội ngũ công chức nói trên đều được vận
dụng thành các điều quy định cụ thể trong luật công chức của các nước, cũng
như Luật cán bộ, công chức của Việt Nam.
4.4. Tài chính công
Tài chính công là tổng thể các hoạt động thu và chi bằng tiền của Nhà
nước (ngân sách nhà nước) do Nhà nước tiến hành gắn với quá trình tạo lập và
18
sử dụng các quỹ tiền tệ công nhằm phục vụ việc thực hiện các chức năng của
Nhà nước, vì nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội.
Một trong những vấn đề luôn thu hút sự quan tâm của các địa phương đó
chính là vấn đề phân cấp, điều hành và sử dụng tài chính công.
Tài chính công có đặc điểm:
Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ tiền tệ
công nhằm duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước, cũng như thực
hiện các nhiệm vụ kinh tế, xã hội của nhà nước.
Thu nhập của tài chính công được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau,
cả trong nước và ngoài nước, từ nhiều lĩnh vực, trong đó nguồn thu trong nước

là chủ yếu và thể hiện tính cưỡng chế, không hoàn trả và không ngang giá với
hình thức chính là thuế.
Chi tiêu tập trung vào việc xử lý các vấn đề mang tính chất vĩ mô, phục
vụ lợi ích chung của cả cộng đồng xã hội như các công trình thuộc hạ tầng kinh
tế - xã hội, phát triển giáo dục, y tế, văn hóa, an ninh, quốc phòng, đối ngoại.
V. NÂNG CAO NĂNG LỰC, HIỆU LỰC, HIỆU QUẢ QUẢN LÝ HÀNH
CHÍNH NHÀ NƯỚC
5. 1. Khái niệm năng lực, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý hành chính nhà
nước.
Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành Trung ương Đảng cộng sản
Việt Nam khoá VII đã xác định: “xây dựng một nền hành chính trong sạch, có
đủ năng lực, sử dụng đúng quyền lực và từng bước hiện đại hoá để quản lý có
hiệu lực và hiệu quả công việc của Nhà nước”. Cụ thể là tạo lập một nền hành
chính nhà nước có đủ năng lực để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước một
cách có hiệu lực, hiệu quả.
Để thực hiện được mục tiêu trên, trước hết cần làm rõ và nhận thức đúng
các khái niệm năng lực, hiệu lực và hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước.
5.1.1. Khái niệm về năng lực quản lý hành chính nhà nước
Năng lực của quản lý hành chính nhà nước là khả năng thực hiện chức
năng quản lý và phục vụ dân của bộ máy hành chính. Nói một cách khác là khả
năng huy động tổng hợp các yếu tố tạo thành sức mạnh thực thi công quyền. Các
yếu tố cấu thành năng lực của nền hành chính nhà nước gồm:
Hệ thống tổ chức hành chính được thiết lập trên cơ sở phân định rành
mạch chức năng thẩm quyền giữa các cơ quan, tổ chức, các cấp trong hệ thống
hành chính.
19
Hệ thống thể chế, thủ tục hành chính được ban hành có căn cứ khoa học,
hợp lý, tạo nên cơ chế vận hành đồng bộ, nhịp nhàng, nhanh nhạy, thông suốt
của bộ máy hành chính nhà nước.
Đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất đạo đức, trình độ và kỹ năng

hành chính với cơ cấu, chức danh, tiêu chuẩn đáp ứng các yêu cầu cụ thể của
việc thực thi công vụ.
Tổng thể các điều kiện vật chất kỹ thuật (công sản) cần và đủ để đảm bảo
cho hoạt động công vụ có hiệu quả.
5.1.2. Khái niệm về hiệu lực quản lý hành chính nhà nước
Khi nói đến phạm trù hiệu lực trong quản lý hành chính nhà nước có
nghĩa là nói tới sự điều hành thực thi các quyết định của các cơ quan hành chính
nhà nước.
Hiệu lực quản lý hành chính nhà nước là sự điều hành thường xuyên, sự
điều phối, phối hợp nhịp nhàng các cơ quan hành chính nhà nước tác động đến
các quá trình đời sống xã hội và hành vi người dân bằng quyền lực nhà nước và
năng lực đội ngũ cán bộ công chức nhằm duy trì trật tự xã hội, kỷ cương nhà
nước; theo dõi, phát hiện xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật để
phục vụ đắc lực và thúc đẩy mạnh mẽ công cuộc đổi mới và phát triển đất nước
theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá dưới sự lãnh đạo của Đảng. Nói một
cách đơn giản, hiệu lực là thực hiện và hoàn thành đúng chức năng, nhiệm vụ,
thẩm quyền quy định đạt kết quả dự kiến.
5.1.3. Khái niệm về hiệu quả quản lý hành chính nhà nước.
Hiệu quả quản lý hành chính nhà nước được đề cập đến việc xem xét
đánh giá quá trình quản lý hành chính nhà nước trong mối quan hệ giữa chi phí
và kết quả mang lại theo yêu cầu, mục tiêu của quá trình quản lý hành chính nhà
nước.
Hiệu quả quản lý hành chính nhà nước có cả hai mặt: định lượng và định tính.
Mặt định lượng của hiệu quả là mối tương quan giữa kết quả thu được tối
đa so với chi phí thực hiện kết quả đó ở mức tối thiểu.
Chi phí thực hiện kết quả được biểu hiện bằng chi phí về nhân lực, vật
chất, tài chính và thời gian. Đối tượng phân tích hành chính nhà nước bao gồm:
Chính phủ, chính quyền địa phương, các tổ chức, đơn vị hành chính; các nhóm
công tác của cán bộ, công chức và từng cá nhân cán bộ công chức.
20

Mặt định tính của hiệu quả quản lý hành chính nhà nước là những việc
làm của cơ quan hành chính nhà nước để phục vụ đường lối chính sách, mục
tiêu chính trị, kinh tế, văn hoá, đời sống dân cư... của Đảng và Nhà nước.
Chẳng hạn, việc đầu tư xây dựng các công trình phục vụ cho nhân dân các
dân tộc ở miền núi; ở những vùng sâu, vùng xa, vùng căn cứ cách mạng … để
thực hiện chính sách dân tộc, giải quyết khẩn trương các công việc đời sống
(chống sốt rét, chống bướu cổ, tiêm chủng phòng bệnh cho trẻ em v.v…).
Về an ninh quốc gia, bảo vệ độc lập chủ quyền, giải quyết nhanh và tốt
nhất nạn bão lụt, hoả hoạn để ổn định đời sống cho nhân dân xoá đói giảm
nghèo, v.v… thì Nhà nước phải chăm lo, không tính lỗ lãi.
5.1.4. Mối quan hệ giữa năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước.
Năng lực của nền hành chính quyết định hiệu lực và hiệu quả quản lý của
một nhà nước; hiệu lực, hiệu quả thể hiện và là thước đo, tiêu chuẩn để đánh giá
năng lực của nền hành chính nhà nước.
Yêu cầu các quyết định hành chính nhà nước là phải được thực thi, tức là
quản lý hành chính nhà nước phải có hiệu lực. Có 2 yếu tố tổng hợp ảnh hưởng
quyết định đến hiệu lực quản lý hành chính nhà nước:
Một là, các cơ quan hành chính nhà nước phải có năng lực.
Hai là, thiết chế luật định phải đảm bảo cho các cơ quan hành chính nhà
nước và các công chức lãnh đạo phải có quyền lực.
Trong 2 yếu tố tổng hợp đó, yếu tố năng lực cần có trước; điều đó có
nghĩa là chỉ trao quyền lực cho những cơ quan, công chức có năng lực. Chỉ có
như vậy quản lý hành chính nhà nước mới có hiệu lực thực sự.
Song mục tiêu của quản lý hành chính nhà nước lại chính là hiệu quả:
Muốn có hiệu quả tăng có 3 giải pháp chính:
Một là, kiện toàn tổ chức, sắp xếp điều chỉnh cơ cấu bộ máy và bố trí
công chức sao cho khối lượng công việc hoàn thành và chất lượng công việc giải
quyết nhanh, không phiền hà đáp ứng tốt nhất yêu cầu phục vụ nhân dân, tức là
hợp lý hóa quá trình quản lý hành chính.
Hai là, tiết kiệm thời gian, chi phí và tinh giản biên chế bộ máy song vẫn

đảm bảo yêu cầu về số lượng và chất lượng công việc.
Ba là, tăng cường cải tiến, đầu tư nâng cao trình độ cán bộ công chức và
hiện đại hóa trang thiết bị làm việc để đạt được kết quả công việc tăng nhanh
hơn tốc độ tăng chi phí. Điều đó đòi hỏi phải đầu tư tăng cường đồng bộ, đúng
lúc và đúng chỗ trong quá trình hoạt động của nền hành chính nhà nước.
21
5.2. Sự cần thiết phải nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động
quản lý hành chính nhà nước
Sự cần thiết phải nâng cao năng lực, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động
quản lý hành chính nhà nước, xuất phát từ những lý do sau đây:
Nền hành chính với mục đích là phục vụ đắc lực cho sự phát triển của xã
hội, trước hết và trọng tâm là phát triển nền kinh tế ở Việt Nam đang chuyển
sang nền kinh tế thị trường phát triển bền vững, đòi hỏi phải xây dựng một nền
hành chính năng động phù hợp với cơ chế kinh tế mới.
Nền hành chính mới phải thích ứng với các quy luật của kinh tế thị
trường, đồng thời nhằm khắc phục các khuyết tật của thị trường, đòi hỏi Nhà
nước phải thông qua nền hành chính giảm sự can thiệp của nhà nước tới các hoạt
động kinh tế; xã hội hóa các hoạt động xã hội để phù hợp với quy luật cạnh
tranh trong nền kinh tế thị trường, phát triển các loại thị trường, đặc biệt là thị
trường bất động sản, thị trường lao động, thị trường tài chính và thị trường khoa
học công nghệ. Nhà nước phải luôn chăm lo đến nâng cao đời sống của nhân
dân thể hiện qua việc tăng cường quyền làm chủ của nhân dân, giảm các hiện
tượng tham nhũng và tiêu cực của cán bộ, công chức và các khuyết tật của cơ
chế thị trường.
Chính yêu cầu đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ công
nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đòi hỏi Nhà nước, trực tiếp là nền hành chính
phải nâng cao năng lực, của bộ máy nhà nước, hiệu lực pháp lý và hiệu quả của
hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Nhu cầu của nhân dân trong xu thế phát triển của thời đại khi trình độ dân
trí ngày một cao và những đòi hỏi mở rộng dân chủ ngày càng trở nên cấp bách

qua sự phát triển của các tổ chức xã hội và công dân. Nhân dân đòi hỏi và mong
muốn được yên ổn sinh sống, làm ăn trong một môi trường an ninh, trật tự và
dân chủ, khi bị phiền hà, sách nhiễu; người ngay được bảo vệ, kẻ gian và bọn
tham nhũng bị trừng trị. Quản lý hành chính nhà nước có trách nhiệm chính
trong việc đáp ứng các nhu cầu đó.
Yêu cầu mở rộng quan hệ đối ngoại đa phương, đa dạng trong xu thế toán
cầu hóa, đòi hỏi thể chế hành chính và đội ngũ cán bộ, công chức phải thích ứng
với luật pháp, tập quán và trình độ quốc tế; đồng thời giữ vững độc lập, tự chủ,
bảo vệ lợi ích quốc gia. Yêu cầu này càng bức xúc đòi hỏi nâng cao năng lực,
hiệu lực và hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước, khi Nhà nước ta đã gia
nhập ASEAN với tư cách thành viên đầy đủ và thma gia một số tổ chức quốc tế
khác, đặc biệt là gia nhập WTO.
22
Nhiệm vụ đổi mới và tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, một mặt đòi hỏi
phải có nền hành chính nhà nước mạnh để đưa đường lối, chính sách của Đảng
vào cuộc sống; mặt khác, việc xây dựng và chỉnh đốn Đảng trong sạch, vững
mạnh là nhân tố quyết định năng lực, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý
hành chính nhà nước. Trong khi đó, nền hành chính nhà nước ta hiện nay ngày
càng tỏ ra không thích ứng, bộc lộ nhiều yếu kém như tổ chức cồng kềnh, phân
tán, quan liêu, tham nhũng, năng lực cán bộ, công chức hạn chế. Trước yêu cầu
mới, việc nâng cao năng lực, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý hành
chính nhà nước là yêu cầu sự tồn tại và phát triển, là trách nhiệm của chính nền
hành chính hiện nay.
Chính những lý do nói trên, việc nâng cao năng lực, hiệu lực và hiệu quả
của hoạt động quản lý hành chính nhà nước là một nhiệm vụ vừa bức thiết vừa
lâu dài và là lĩnh vực then chốt, khâu đột phá trong tiến trình thực hiện chiến
lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
5.3. Những giải pháp nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động
quản lý hành chính nhà nước.
5. 3.1. Phát huy quyền làm chủ của nhân dân lao động trong công tác quản lý

hành chính nhà nước, thu hút rộng rãi sự tham gia của các tầng lớp nhân dân
vào quản lý hành chính nhà nước, nhất là ở cấp hành chính cơ sở.
Thực hiện giải pháp này đòi hỏi phải làm tốt các việc sau đây:
Phải nhìn thẳng vào cuộc sống, xem cái gì đang cản trở quyền làm chủ
của nhân dân lao động;
Những gì gây khó khăn cho dân (đi lại, học hành, công tác, các thủ tục
hành chính);
Những hành vi vi phạm quyền và nghĩa vụ công dân về các mặt kinh tế,
chính trị, xã hội của một số cán bộ nhân viên nhà nước phải được xử lý một cách
nghiêm khắc. Giải quyết triệt để tệ quan liêu, nạn tham nhũng;
Phát huy tài năng, sức lực, tiền của của nhân dân để họ tham gia vào công
việc xây dựng và bảo vệ đất nước, thu hút nhân tài vào khu vực công;
Nâng cao vai trò Mặt trận tổ quốc, các đoàn thể nhân dân, các tập thể lao động,
các tổ chức xã hội khác để họ thực sự tham gia vào công việc quản lý nhà nước;
Coi trọng và giải quyết đến nơi đến chốn, đúng pháp luật các kiến nghị
đơn từ, khiếu tố, khiếu nại của nhân dân, bảo vệ nhân quyền và nhân phẩm của
công dân.
23
5. 3.2. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác quản lý hành chính
nhà nước vào đổi mới hoạt động của các tổ chức trong hệ thống chính trị.
Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng là người lãnh đạo, Nhà nước là người
tổ chức thực hiện điều hành cụ thể. Kiên quyết xoá bỏ lối bao biện làm thay của
các cấp uỷ Đảng và lối dựa dẫm ỷ lại của các cơ quan chính quyền, để Đảng
phát huy vai trò lãnh đạo, Nhà nước phát huy hiệu lực điều hành, quản lý xã hội.
Đổi mới và kiện toàn các tổ chức đoàn thể nhân dân theo hướng “phi nhà nước
hóa”, đảm bảo chức năng tham gia, giám sát và phản biện xã hội, gắn cải cách
nền hành chính với việc xây dựng chỉnh đốn Đảng và đổi mới hoạt động lập
pháp và tư pháp theo hướng không phụ thuộc vào cấp hành chính.
5.3.3. Xây dựng, bổ sung và hoàn chỉnh pháp luật và tăng cường pháp chế.
Thể chế hoá đúng đắn, kịp thời các chủ trương, chính sách của Đảng

thành pháp luật của Nhà nước. Tăng cường giáo dục pháp luật, nâng cao hiểu
biết và ý thức tôn trọng pháp luật, sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật,
bảo đảm cho pháp luật được thi hành một cách nghiêm minh, thống nhất và công
bằng. Xử lý nghiêm minh, kịp thời, đúng mọi hành vi phạm pháp.
Cải cách hành chính nhà nước, đổi mới cơ chế quản lý nhà nước, đặc biệt
là cơ chế quản lý kinh tế:
Giải quyết các vấn đề có liên quan đến việc tổ chức bộ máy gọn nhẹ, có hiệu
lực. Quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn (thẩm quyền) của các
cơ quan quản lý hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương và cơ sở.
Phân định rõ chức năng quản lý nhà nước về kinh tế và chức năng kinh
doanh ở các cấp, các ngành. Tiến tới xoá bỏ dần chế độ Bộ chủ quản, cấp hành
chính chủ quản và sự phân biệt xí nghiệp trung ương và xí nghiệp địa phương.
5.3.4. Xây dựng đội ngũ cán bộ công chức giỏi, nhất là người đứng đầu.
Muốn nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, xã hội phải có
một đội ngũ cán bộ giỏi, có năng lực, có kinh nghiệm, có phẩm chất chính trị và
đạo đức cách mạng; xây dựng quy chế công chức, chế độ trách nhiệm công vụ;
tổ chức đào tạo lại cán bộ, viên chức trong bộ máy nhà nước, bảo đảm tính liên
tục của nền hành chính.
5.3.5. Đẩy mạnh phân cấp và đổi mới phong cách làm việc của các cơ quan
hành chính.
Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước phải đổi mới phong cách làm
việc, thực hiện một quy chế làm việc khoa học, có hiệu suất cao. Xoá bỏ lối làm
24
việc quan liêu, vô kỷ luật, vô trách nhiệm, lề mề, gây phiền hà cho nhân dân.
Tăng cường kỷ luật, kỷ cương nhà nước.
Để làm được điều đó, một mặt cần xác định rõ chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cơ quan hành chính nhà nước để tránh sự
chồng chéo công việc và đùn đẩy trách nhiệm, trong đó đặc biệt là trách nhiệm
của người đứng đầu cơ quan hành chính.
Mặt khác giải quyết rành mạch mối quan hệ phân công, phối hợp giữa các

cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp và đẩy mạnh phân cấp quản lý hành
chính nhà nước giữa trung ương và địa phương, nhất là giữa các cấp hành chính
địa phương.
5.3.6. Tăng cường kiểm soát công khai đối với nền hành chính nhà nước.
Kiểm soát đối với hành chính nhà nước bao gồm các hoạt động giám sát,
kiểm tra, thanh tra, kiểm sát. Tuy nhiên các hoạt động đó vẫn chưa xác định rõ
trong pháp luật, vẫn còn lẫn lộn trong thực tiễn hoạt động; do vậy, cần phân biệt
chúng với nhau.
Giám sát dùng để chỉ hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước, toà
án, các tổ chứ xã hội và công dân nhằm bảo đảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp
luật trong quản lý xã hội. Như vậy, giám sát là sự tác động quyền lực nhằm chấn
chỉnh những lệch lạc, trái pháp luật, sai trái mục tiêu của một hệ thống đối với
hệ thống khác, nằm ngoài quan hệ trực thuộc theo chiều dọc.
Kiểm tra là khái niệm rộng, chủ yếu được hiểu là hoạt động thường xuyên
của cơ quan nhà nước của cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới nhằm xem
xét, đánh giá mọi mặt hoạt động của cấp dưới khi cần thiết, hoặc kiểm tra cụ thể
việc thực hiện một quyết định hành chính nào đó. Hoạt động kiểm tra thực hiện
trong quan hệ trực thuộc. Vì vậy, khi thực hiện kiểm tra, cơ quan cấp trên, thủ
trưởng cơ quan có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế kỷ luật, biện pháp
bồi thường thiệt hại vật chất, hoặc áp dụng các biện pháp tác động tích cực tới
đối tượng bị kiểm tra như khen thưởng vật chất, tinh thần. Ngoài ra, trong văn
kiện chính trị ở nước ta còn dùng khái niệm “kiểm tra Đảng”. Nhưng kiểm tra ở
phạm vi này không phải quyền lực nhà nước, không trực tiếp áp dụng các biện
pháp cưỡng chế nhà nước mà chỉ áp dụng các biện pháp tác động mang tính
chính trị – xã hội.
Thanh tra là phạm trù dùng để chỉ hoạt động của các tổ chức thuộc Tổng
thanh tra nhà nước và thanh tra nhà nước chuyên ngành (thanh tra Bộ, thanh tra
sở). Cơ quan thanh tra và đối tượng bị thanh tra thường không có quan hệ trực
thuộc. Nhưng các cơ quan thanh tra do thủ trưởng các cơ quan hành chính thành
25