Giáo trình tăng cường công tác quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức ở việt nam theo hiệp hội ODA p2 doc

12

CHƯƠNG II

THỰC TRẠNG TÌNH HÌNH TIẾP NHẬN VÀ SỬ DỤNG ODA
TẠI VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN QUA.

I, Cơ chế chính sách và khuôn khổ thể chế.
1, Cơ chế chính sách.
Từ sau năm 1986, Việt Nam bắt đầu thực hiện việc chuyển đổi
cơ chế quản lý kinh tế từ cơ chế tập trung sang cơ chế thị trường. Là một
nước nông nghiệp lạc hậu với thu nhập đầu người thấp, tích luỹ nội bộ
nền kinh tế còn hạn chế, để đạt được mục tiêu đề ra về phát triển kinh tế
xã hội, nhu cầu vốn của nước ta rất lớn, đặc biệt là các nguồn vốn từ
nước ngoài trong đó có nguồn vốn ODA. Văn kiện đại hội Đảng 8 đã chỉ
rõ: “ Tranh thủ thu hút nguồn tài trợ phát triển chính thức đa phương và
song phương, tập trung chủ yếu cho việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh
tế xã hội, nâng cao trình độ khoa học công nghệ và quản lý, đồng thời
dành một phần vốn tín dụng đầu tư cho các ngành nông- lâm ngư
nghiệp, sản xuất hàng tiêu dùng, ưu tiên dành viện trợ không hoàn lại
cho những vùng chậm phát triển, các dự án sử dụng vốn vay phải có
phương án trả nợ vững chắc, xác định rõ trách nhiệm trả nợ, không
được gây thêm gánh nặng nợ nần không trả được. Phải sử dụng nguồn
vốn ODA có hiệu quả và có kiểm tra, quản lý chặt chẽ chống lãng phí
tiêu cực".
Nhờ thực hiện chính sách đa phương hoá, đa dạng hóa các quan
hệ đối ngoại, kể từ năm 1993 Việt Nam đã chính thức lập quan hệ ngoại
giao và tiếp nhận được nhiều nguồn ODA từ các quốc gia, các tổ chức
Quốc tế trên thế giới. Khối lượng ODA vào Việt Nam không ngừng tăng
13

lên qua các năm. Trong giai đoạn 1996-2000 mục tiêu đặt ra về vận
động nguồn vốn ODA cam kết là trên 10 tỷ USD.
Trong quá trình tiếp nhận và sử dụng ODA, để có thể khai thác
triệt để thế mạnh của ODA cũng như hạn chế những tác động xấu do
ODA mang laị, Đảng và nhà nước ta đã đưa ra hệ thống các quan điểm
về quản lý và sử dụng ODA.


Hệ thống các quan điểm của Đảng và nhà nước về quản lý và sử
dụng ODA.
Quan điểm 1: ODA là một nguồn ngân sách. Việc điều phối quản
lý và sử dụng ODA cho có hiệu quả thuộc quyền hạn của Chính phủ và
phải phù hợp với các thủ tục quản lý ngân sách hiện hành.
Quan điểm 2: Tranh thủ các nguồn vốn ODA không gắn với các
ràng buộc về chính trị, phù hợp với chủ trương đa phương hoá đa dạng
hoá, quan hệ kinh tế đối ngoại ở Việt Nam.
Quan điểm 3: Phối hợp sử dụng ODA cùng với nguồn vốn FDI và
các nguồn vốn trong nước khác.
Quan điểm 4: Ưu tiên sử dụng ODA để đầu tư phát triển cơ sở hạ
tầng kinh tế xã hội, phát triển nguồn nhân lực và tăng cường thể chế.
Quan điểm 5: Đầu tư vốn ODA để phát triển hạ tầng kinh tế có
trọng tâm trọng điểm.
Quan điểm 6: Ưu tiên bố trí viện trợ không hoàn lại cho các dự án
văn hóa xã hội ở miền núi, vùng sâu vùng xa trên cơ sở định hướng
chung và các quan điểm, mục tiêu của việc thu hút và quản lý sử dụng
ODA.
14

Tại hội nghị nhóm tư vấn các nhà tài trợ năm 1996, Chính phủ
Việt Nam đã đưa ra ba định hướng ưu tiên trong giai đoạn 1996-2000

nhằm kêu gọi sự chú ý của các nhà tài trợ như sau:
- Phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội.
- Đào tạo nguồn nhân lực, phát triển thể chế.
- Chuyển giao công nghệ.
Với ba hướng ưu tiên nói trên, nguồn ODA đã và sẽ sử dụng để
trợ giúp thực hiện 11 chương trình phát triển kinh tế xã hội đề ra trong
kế hoạch 5 năm 1996-2000, tập trung vào một số lĩnh vực như sau:
 Phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn: Đây là một
lĩnh vực ưu tiên đầu tư chính của Việt Nam. Các lĩnh vực ưu tiên để
phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn là chuyển đổi cơ cấu kinh
tế nông nghiệp, nông thôn theo hướng công nghiệp hoá, giải quyết các
vấn đề đời sống xã hội, việc làm, xoá đói giảm nghèo và xây dựng hạ
tầng cơ sở nông thôn.
 Trong lĩnh vực công nghiệp: Việt Nam là một nước kém phát
triển, đặc biệt là về công nghiệp. Việt Nam dự kiến dành một phần ODA
để xây dựng các nguồn điện lớn, khôi phục và phát triển các trạm và hệ
thống đường dây phân phối, nhất là ở các thành phố, thị xã, thị trấn.
 Trong lĩnh vực hạ tầng cơ sở: ODA đặc biệt được ưu tiên cho phát
triển hạ tầng cơ sở, trước hết cho khôi phục và nâng cấp các tuyến trục
đường quốc gia như quốc lộ 1, quốc lộ 5, quốc lộ 10 Phát triển giao
thông nông thôn cũng được ưu tiên nhất là cho các tỉnh biên giới, miền
núi, các tuyến đường đến các huyện xa xôi hẻo lánh.
 Ưu tiên phát triển nhân lực và thể chế sẽ được thể hiện ở việc ưu
tiên sử dụng nguồn vốn ODA cho giáo dục và đào tạo, bao gồm cả giáo
dục phổ thông, dạy nghề và đại học, đặc biệt chú trọng nâng cao trình
15

độ giáo viên và cải cách chương trình đại học, tăng cường trang thiết bị,
đồ dùng dạy học.
 Trong lĩnh vực văn hoá xã hội: Sẽ sử dụng ODA từ nhiều nguồn

để trợ giúp thực hiện các chương trình chăm sóc sức khỏe ban đầu,
chương trình dân số và kế hoạch hoá gia đình, chương trình tiêm chủng
mở rộng
2, Khuôn khổ thể chế.
2.1, Giai đoạn trước năm 1993.
Trước 1993 Việt Nam chưa nối lại quan hệ với các tổ chức Quốc
tế do Mỹ cấm vận và do quan niệm sai lầm cho rằng ODA là khoản cho
không nên khối lượng ODA đến Việt Nam không lớn, hệ thống quản lý
ODA chủ yếu là không có hiệu quả.
Trong thời kỳ này, Văn phòng Chính phủ là cơ quan đầu mối
quản lý ODA phối hợp với một số cơ quan khác như Uỷ ban Kế hoạch
Nhà nước, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao và Ngân hàng Nhà nước Việt
Nam nhưng chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan liên quan này chưa
được xác định rõ ràng. Trong suốt thời gian này không có quy chế rõ
ràng về đấu thầu, mua sắm và giải ngân. Các dự án ODA chủ yếu được
thực hiện theo quy chế của từng nhà tài trợ cụ thể.
16

2.2, Giai đoạn sau năm 1993.
Nếu như trước đây, mọi công việc trong lĩnh vực này áp dụng
theo NĐ20/ CP(Điều lệ quản lý đầu tư và xây dựng từ nguồn vốn ODA)
và NĐ58/ CP ban hành quy chế vay và trả nợ nước ngoài thì hiện nay
chủ yếu áp dụng NĐ52/ CP và NĐ12/ CP(Quy chế quản lý đầu tư và xây
dựng) và nghị định 17/2001/NĐ-CP( Quy chế quản lý và sử dụng nguồn
hỗ trợ phát triển chính thức).
Về phía quốc tế, Liên hiệp quốc đã đặt vấn đề dành 0,7% GDP
cho ODA đối với các nước phát triển. Như vậy nguồn ODA sẽ trở thành
một số vốn khá lớn phải huy động và mục tiêu này rất khó đạt.Với Việt
Nam càng khó khăn hơn vì hàng năm, chúng ta còn phải cân đối trong
tổng số chi từ 3%-5% từ GDP để trả nợ nước ngoài.

Sau 1993, Việt Nam đã chính thức nối lại quan hệ với nhiều tổ
chức và Quốc gia trên thế giới đánh dấu một giai đoạn mới trong tài trợ
phát triển chính thức đối với Việt Nam. Khối lượng ODA đến Việt Nam
đã tăng nhanh lên nhanh chóng. Nhận thức đúng đắn về vai trò của ODA
trong phát triển kinh tế xã hội, Chính phủ đã quan tâm nhiều hơn đến
việc xây dựng và hoàn thiện các chính sách để quản lý và sử dụng ODA
có hiệu quả. Nhiều văn bản pháp quy đã ra đời nhằm đưa ra những hướng
dẫn về quy trình, thủ tục thực hiện và quản lý ODA làm rõ trách nhiệm
của từng cơ quan trong việc quản lý và sử dụng ODA.
Nghị định 20/ CP tháng 3/1994 là lần đầu tiên Chính phủ Việt
Nam đã thể chế hóa việc vận động thu hút và sử dụng ODA. Trong quá
trình thực hiện Nghị định 20/CP đã tỏ ra còn nhiều mặt phải hoàn thiện
như nâng cao trách nhiệm của từng bộ, tỉnh, thành phố, xác định rõ hơn
nhiệm vụ của từng cơ quan quản lý nhà nước, tạo điều kiện pháp lý thuận
lợi hơn để lập quan hệ hợp tác lâu dài với các nhà tài trợ. Phù hợp với
phương hướng trên, ngày 5/8/1997 Chính phủ Việt Nam ban hành Nghị
định 87/CP thay thế Nghị định 20/CP về quy chế quản lý và sử dụng
17

ODA. Trong nghị định 87/CP có ba nội dung cốt lõi được xác định rõ
ràng đó là:
 Chính phủ thống nhất quản lý ODA trên cơ sở chủ trương chính
sách đối với nguồn hỗ trợ phát triển chính thức thông qua quy hoạch
về thu hút và sử dụng ODA, danh mục các chương trình và dự án ưu
tiên sử dụng ODA.
 Phân cấp cho các bộ, các tỉnh, thành phố phê duyệt một số loại
dự án ODA tuỳ thuộc vào nội dung và quy mô của dự án.
 Phân định rõ ràng nhiệm vụ của các cơ quan tổng hợp của Chính
phủ, các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các
Tỉnh, Thành phố trực thuộc TW cũng như của các đơn vị thụ hưởng

ODA trong quá trình thu hút và sử dụng nguồn lực này.
Để phối hợp có hiệu quả và xử lý nhanh những vướng mắc của
dự án ODA, tại điều 27 Nghị định 87/CP, chính phủ đã quyết định
thành lập “ Ban công tác ODA” do Bộ Kế hoạch và Đầu tư là trưởng
ban. Đồng thời với việc ban hành các Nghị định nói trên, Chính phủ
cũng đã ban hành các nghị định 92/CP và 93/CP nhằm bổ sung và hoàn
chỉnh Nghị định 42/CP về quản lý đầu tư xây dựng và Nghị định 43/CP
về công tác đấu thầu và xét thầu đã ban hành trước đây theo hướng phân
cấp và đơn giản hoá thủ tục.
Để đảm bảo việc quản lý ODA tốt, từ năm 1993 đã thực hiện
việc quản lý ODA theo chu trình dự án, bao gồm các giai đoạn sau:
18

Giai đoạn 1: Giai đoạn xác định dự án.




3
5 4
1

6 2


Sơ đồ 1: Giai đoạn chuẩn bị dự án.

Giai đoạn 2: Giai đoạn chuẩn bị dự án đầu tư.

4

3 5




Th
ủ
t
ư
ớ
ng
chính phủ
Các nhà
tài trợ
Các Bộ, cơ quan đề

xuất dự án chương
trình cấp TW và
Đ
P

Bộ Kế hoạch
và Đầu tư
Các Bộ, cơ quan tổng
hợp( VPCP,BTC,NHNN)
và các CQ liên quan
Thủ tướng CP
Các cơ quan

tham gia
quản lý
ODA(VPCP,
BộKHĐT,BT
C,NHNN…)

Các cơ quan có
dự án, chủ đầu
t
ư
.


Tổ chức
tài trợ
2

7

1,6

19

Sơ đồ2: Quy trình chuẩn bị dự án ODA


II, Tiếp nhận và sử dụng ODA tại Việt Nam.
1, Thời kỳ trước năm 1993.
Từ năm 1950, Việt Nam đã thiết lập quan hệ ngoại giao với các
nước xã hội chủ nghĩa và đã nhận được nhiều khoản viện trợ, trong đó

có nguồn vốn ODA. Trong những năm chiến tranh, nhân dân Việt Nam
đã vượt qua những khó khăn, thiếu thốn và có đủ sức mạnh chiến thắng
đế quốc Mỹ một phần cũng là nhờ vào những khoản viện trợ này.
ODA vào Việt Nam từ 1976- 1990 là:
- Các tổ chức thuộc hệ thống liên hiệp quốc 1,6 tỷ USD.
- Liên Xô cũ và các nước Pháp,Úc, Đan Mạch , CHLB Đức, Hà
Lan: 12,6 tỷ RCN.
Trong các nguồn viện trợ trên, nguồn viện trợ của Liên Xô đã
giúp Việt Nam xây dựng một số công trình quan trọng mà cho đến nay
vẫn phát huy hiệu quả như nhà máy thủy điện Hoà Bình, thủy điện Trị
An, nhiệt điện Phả Lại, xi măng Bỉm Sơn, apatit Lao Cai, cầu Thăng
Long… Tuy nhiên trong thời kỳ này viện trợ không mang lại tác dụng
đáng kể. Là một nước nghèo nhất trên thế giới, quản lý kinh tế yếu kém,
chế độ thương mại đóng cửa, nền kinh tế không có chỗ cho đầu tư tư
nhân, thâm hụt ngân sách trầm trọng được bù đắp bằng việc in tiền dẫn
đến siêu lạm phát trong những năm đầu thập kỷ 80 đã được các nhà tài
trợ đánh giá là một môi trường khó khăn cho viện trợ. Điều đó được thể
hiện qua bảng giải ngân ODA 1985-1992:

1985

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
20

114 146,5

111 147,8 120 189,6 218,5 356

Bảng 12: Giải ngân ODA 1985-1992
Nguồn: chỉ số phát triển các nước Châu Á-TBD ADB 1994

Tuy nhiên, trong thời kỳ 1989-1992, những giúp đỡ của các tổ
chức tài chính thế giới cùng với sự nỗ lực của chính phủ Việt Nam đã
tạo ra một sự cải cách nhanh và có tổ chức hệ thống. Viện trợ thời kỳ
1989-1992 chỉ tập trung chủ yếu vào tư vấn về chính sách và hỗ trợ kỹ
thuật trong quá trình điều chỉnh và cải cách. Hỗ trợ tài chính quy mô lớn
chỉ tới sau khi có một môi trường chính sách tốt ở Việt Nam.
2,Thời kỳ sau năm 1993.
Sau năm 1993, khối lượng ODA đến Việt Nam đã tăng lên
nhanh chóng do Việt Nam đã có những chính sách cải tiến kinh tế phù
hợp với yêu cầu phát triển kinh tế thế giới. Khối lượng ODA đến Việt
Nam kể từ sau năm 1993 đến nay tăng dần qua các năm, điều đó cũng
chứng tỏ sự ủng hộ của các nước, các tổ chức quốc tế đối với công cuộc
cải cách kinh tế ở Việt Nam. Lượng ODA đến Việt Nam cam kết qua
các năm thể hiện qua bảng dưới đây:

1993 1994 1995 1996 1997 1998
1.160,8 1.968,8 2.311,8 2.425,4 2400 2.200+500(chocả
i cách chính sách)


Nguồn: WB và BKHĐT.
Cơ cấu các nhà tài trợ cho Việt Nam:
- Nhật Bản: 30%.
21

- WB : 23%.
- ADB : 17%.
- Các nước và các tổ chức quốc tế khác: 30%.

3, Đánh giá hiệu quả công tác thu hút, quản lý và sử dụng

ODA.
Thực hiện nghị quyết của Bộ chính trị, trong thời gian qua,
Chính Phủ Việt Nam đã không ngừng nỗ lực cải cách chính sách, hoàn
thiện môi trường pháp lý để một mặt chính phủ quản lý được nguồn
ODA và tập trung nguồn này cho các mục tiêu phát triển ưu tiên, mặt
khác không cứng nhắc trong quản lý mà mở đường cho các sáng kiến và
nâng cao trách nhiệm của các cơ quan quản lý các cấp và những người
thụ hưởng ODA. Nhờ chủ trương đúng đắn và thực hiện triệt để các chủ
trương đường lối của Đảng mà Việt Nam đã có quan hệ với hầu hết các
quốc gia trong nhóm DAC, OECD và các tổ chức tài chính chủ yếu, các
quốc gia trên thế giới. Nỗ lực của chính phủ Việt Nam đã được cộng
đồng quốc tế quan tâm và nhiệt tình ủng hộ. Mặc dù xu thế chung của
ODA thế giới là giảm và có sự cạnh tranh gay gắt giữa các quốc gia
trong việc thu hút ODA, lượng ODA cam kết đến Việt Nam vẫn liên tục
tăng qua các năm.
Nhờ kết hợp có hiệu quả nguồn nội lực trong nước và nguồn
vốn bên ngoài mà trong những năm qua, nền kinh tế nước ta đã có
những chuyển biến tích cực, đạt mức tăng trưởng khá cao và tương đối
toàn diện, đưa đất nước ra khỏi khủng hoảng kinh tế xã hội và đi vào
giai đoạn phát triển mới : giai đoạn công nghiệp hoá- hiện đại hoá.
Trong khi nền kinh tế thế giới và các nước trong khu vực bị ảnh hưởng
nặng nề bởi khủng hoảng tài chính tiền tệ, một số nước có tốc độ phát
triển âm như Thái Lan : –8% năm 1998, Hàn Quốc: -7% thì Việt Nam
22

vẫn đạt được tốc độ tăng trưởng năm 1998 là 5,8%. Đây thực sự là một
kết quả đáng khích lệ, thể hiện thành công lớn của kinh tế Việt Nam.
Mức giải ngân ODA là thước đo hiệu quả công tác quản lý và
sử dụng ODA. Thời kỳ 1991-1998 chúng ta đã giải ngân được 5208
triệu USD, tốc độ giải ngân ngày càng nhanh, tỷ lệ giải ngân trong 3

năm 1996-1998 là 69%, nhanh hơn gấp hai lần thời kỳ 1991-1995
(31,2%).
Tóm lại, việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA ở nước ta trong
thời gian qua đạt hiệu quả khá cao. ODA tác động tích cực đến quá trình
phát triển kinh tế xã hội của các địa phương và các vùng lãnh thổ, thu
hút đầu tư nước ngoài FDI, tăng cường vốn đầu tư, cải thiện điều kiện
sinh hoạt và chênh lệch giữa đô thị và nông thôn, vùng núi, vùng sâu,
vùng xa, giúp xoá đói giảm nghèo.
4, Một số khó khăn và hạn chế trong quá trình thu hút, quản lý
và sử dụng ODA.
Nguồn vốn ODA đã góp phần không nhỏ vào phát triển kinh tế
đất nước trong những năm vừa qua. Tuy nhiên, trong quá trình thu hút
và sử dụng ODA vẫn còn một số khó khăn và hạn chế. Trong quá trình
thực hiện các chương trình, dự án ODA gồm nhiều khâu công việc nên
sự ách tắc của một khâu có thể gây ra phản ứng dây chuyền làm chậm
trễ thời gian thực hiện dự án nhiều tháng, thậm chí nhiều năm.
Giai đoạn xác định dự án: Chính phủ và Bộ Kế hoạch và Đầu tư
giữ vai trò là cơ quan đầu mối. Tuy nhiên dự án của các cơ quan cấp
dưới đưa lên thường sơ sài, thiếu luận cứ khoa học. Mặt khác, cũng là do
các cơ quan đề xuất dự án không có kinh phí để chuẩn bị đề xuất hoặc
đôi khi thiếu năng lực chuẩn bị đề xuất nên đề án đưa lên không đạt yêu
cầu. Các cơ quan chính phủ phải tốn khá nhiều thời gian tìm hiểu, thảo
luận để đi đến nhất trí. Đây cũng là một trong những khó khăn khi
thương thuyết với các nhà tài trợ về danh mục dự án được tài trợ.