Đánh giá tác động của công cụ chính sách đối với phát triển nông nghiệp, nông thôn ở nước ta

LỜI MỞ ĐẦU
Nông nghiệp giữ vai trò quan trọng trong nền kinh tế đặc biệt đối với các nước
đang phát triển. Bởi vì ở các nước này đa số người dân sống dựa vào nghề nông. Để
phát triển kinh tế và nâng cao phúc lợi cho nhân dân, Chính phủ cần có chính sách tác
động vào khu vực nông nghiệp nhằm nâng cao năng suất cây trồng và tạo ra nhiều việc
làm ở nông thôn .
Trừ một số ít nước dựa vào nguồn tài nguyên phong phú để xuất khẩu, đổi lấy
lương thực, còn hầu hết các nước đang phát triển phải sản xuất lương thực cho nhu cầu
tiều dùng của dân số nông thôn cũng như thành thị. Nông nghiệp còn cung cấp các yếu
tố đầu vào cho hoạt động kinh tế. Với hơn 70% dân số ở nông thôn thực sự là nguồn
nhân lực dữ trữ dồi dào cho khu vực thành thị. Để đáp ứng nhu cầu lâu dài của sự phát
triển kinh tế, việc gia tăng dân số ở khu vực thành thị sẽ không đủ khả năng đáp ứng.
Cùng với việc tăng năng suất lao động trong nông nghiệp, sự di chuyển dân số ở nông
thôn ra thành thị sẽ là nguồn nhân lực đáp ứng cho nhu cầu công nghiệp hoá đất nước.
Bên cạnh đó, nông nghiệp còn là ngành cung cấp các nguyên liệu cho công nghiệp chế
biến.
Khu vực nông nghiệp cũng có thể là một nguồn cung cấp vốn cho phát triển
kinh tế, với ý nghĩa lớn lao là vốn tích luỹ ban đầu cho công nghiệp hoá. Đa số các
nước đang phát triển có những thuận lợi đáng kể, đó là tài nguyên thiên nhiên và các
sản phẩm nông nghiệp. ở các nước không giàu tài nguyên (như dầu hoả), thì nông sản
đóng vai trò quan trọng trong xuắt khẩu, và ngoại tệ thu được sẽ dùng để nhập khẩu
máy móc, trang thiết bị cơ bản và những sản phẩm trong nước chưa sản xuất được.
Dân số nông thôn ở các nước đang phát triển còn là thị trường quan trọng để tiêu
thụ sản phẩm công nghiệp như tư liệu sản xuất và hàng tiêu dùng. Nếu Nhà nước có
chính sách thúc đẩy phát triển kinh tế ở khu vực nông thôn và thu nhập được phân phối
công bằng thì thị trường nông thôn ngày càng có nhu cầu mở rộng về sản phẩm công
nghiệp.
Tóm lại, ở hầu hết các nước đang phát triển sẽ không có sự phát triển quốc gia,
nếu không có sự phát triển ở nông thôn. Nhưng vấn đề cốt lõi của nghèo đói, bất công
tăng lên, dân số gia tăng nhanh chóng và thất nghiệp ngày càng tăng đều có nguồn gốc
ở sự trị trệ và thụt lùi của hoạt động kinh tế ở các vùng nông thôn so với thành thị. Do

vậy phát triển nông nghiệp và nông thôn là cơ sở để thúc đẩy sự phát triển kinh tế của
đất nước.
NỘI DUNG
I, Sự cần thiết trợ giúp của chính phủ đến phát triển nông nghiệp và nông thôn.
Thành công hay thất bại của những nỗ lực nhằm chuyển biến nền nông nghiệp
không những phụ thuộc vào khả năng và kỹ năng của người dân trong việc nâng cao
năng suất cây trồng và năng suất lao động mà quan trọng hơn còn phụ thuộc vào sự hỗ
trợ của Chính phủ nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động sản xuất và tiêu thụ sản
phẩm của nông dân.
Như đã phân tích trong nền nông nghiệp truyền thống người dân không muốn và
cũng không có điều kiện áp dụng kỹ thuật mới, mà đây lại là yếu tố quyết định sự
chuyển động của nông nghiệp. Do đó, Chính phủ cần có chính sách giúp đỡ về kỹ thuật
(giống mới, biện pháp canh tác mới….) và hướng dẫn họ thực hiện những biện pháp
này.
Sản xuất nông nghiệp chủ yếu là sản xuất nhỏ, hình thức trang trại hộ gia đình là
chủ yếu. Do đó họ không có khả năng xây dựng cơ sở hạ tầng. Để giúp họ đầu tư theo
mô hình lớn như hệ thống điện, đường sá, thuỷ lợi…., Chính phủ cần có chính sách hỗ
trợ cho họ dưới nhiều hình thức đầu tư để tạo điều kiện phát triển sản xuất và lưu thông
hàng hoá.
Sản xuất nông nghiệp có độ rủi ro cao do hoạt động sản xuất của nó phụ thuộc
nhiều vào yếu tố khách quan, đặc biệt là thời tiết. Thời tiết có tác động lớn đến nguồn
nước, giai đoạn sinh trưởng của cây trồng và tình trạng sâu bệnh. Mặt khác do đặc điểm
về sự co giăn của cung cầu sản phẩm nông nghiệp thường làm cho giá cả sản phẩm có
biến động lớn. Do đó, Chính phủ cần có chính sách bảo hộ và trợ giúp về giá cả tạo sự
ổn định cho sản xuất nông nghiệp.
II. Những chính sách cơ bản của Chính phủ trong việc thúc đẩy phát triển nông
nghiệp và nông thôn.
2.1. Chính sách sử dụng đất nông nghiệp
Đất đai luôn là tài sản chủ yếu của nông dân, đặc biệt người nghèo ở nông thôn.
Nó là cơ sở cho các hoạt động kinh tế xã hội và sự vân hành của thị trường (ví dụ tín

dụng nông thôn) ở nhiều nước đang phát triển. Vì vậy, các thể chế liên quan đến đất đai
đã trải qua quá trình phát triển dài và chính sách đất đai luôn chịu tác động của dự
không hoàn hảo của thị trường.
Nói đến chính sách đất đai trong nông nghiệp trước hết là nói đến quyền sở hữu,
quyền sử dụng đất đai của người nông dân.
Tác động của các quyền sở hữu tài sản nói chung, quyền sỡ hữu đất đai nói riêng
đối với tăng trưởng kinh tế có thể được phân tích theo cách tiếp cận sau:
Thứ nhất, việc đảm bảo các quyền sở hữu, quyền sử dụng tài sản (đất đai) sẽ tăng
cường khuyến khích các hộ gia đình và cá nhân đầu tư cũng như thường xuyên tạo cho
họ khả năng tiếp cận tốt hơn với tín dụng.
Thứ hai, như chúng ta đã biết, trong một nền nông nghiệp thủ công, sự phân phối
đất canh tác trên thực tế có tác động tới sản lượng. Điều đó có ý nghĩa là sự bất bình
đẳng cao trong phân phối đất đai làm giảm năng suất. Và mặc dù khả năng sử dụng hữu
hiệu đất đai còn phụ thuộc và các chính sách trong những lĩnh vực khác ngoài đất đai.
Nhưng khi quyền về đất đai được xác định một cách rõ ràng và được đảm bảo vẫn là
điều kiện then chốt đối với các hộ gia đình, đối với sự phát triển sản xuất nông nghiệp
và sự vận hành các thị trường yếu tố.
Cải cách ruộng đất thường được coi là điều kiện cần đầu tiên để phát triển nông
nghiệp ở các nước đang phát triển. Cải cách ruống đất thường là việc chia lại quyền sở
hữu hoặc quyền sử dụng đất từ tay địa chủ cho nông dân. Cải cách ruộng đât có thể
thực hiện bằng nhiều hình thức: trưng thu hoặc trưng mua đất đai của địa chủ chia cho
nông dân, chuyển nhượng đất từ những trang trại lớn sang trang trại nhỏ hoặc phân
chia những trang trại lớn thành những trang trại nhỏ.
Cùng với cải cách ruông đất, việc xác định hình thức sở hữu và sử dụng đất đai là
cơ sở hình thành phương thức tổ chức sản xuất và phân phối sản phẩm nông nghiệp. Có
nhiều hình thức sở hữu và sử dụng đất nông nghiệp khác nhau, nhưng nói chung có thể
chia làm ba loại.
- Hình thức trang trại gia đình. Trong hình thức này gia đình sở hữu những mảnh
đất nhỏ, lao động trong gia đình là chủ yếu, họ có trách nhiệm rõ ràng và cụ thể với kết
quả sản xuất, do đó hiệu quả sử dụng đất cao. Hạn chế của hình thức này là khả năng

áp dụng kỹ thuật mới, đặc biệt là việc sử dụng máy móc cơ khí trong sản xuất.
- Hình thức trang trại lớn thuộc sở hữu các điền chủ. Họ tổ chức chăn nuôi hoặc
trồng trọt với quy mô lớn, thuê người quản lý và thuê lao động. Những người lao động
thường là những người làm công ăn lương, ít phụ thuộc vào kết quả thu hoạch. Hiệu
quả của việc sử dụng đất đai và công việc phụ thuộc vào việc quản lý và giám sát lao
động.
- Hình thức tập thể hoá (nông trang, hợp tác xã…) sở hữu đất đai thuộc Nhà nước.
Mọi người nông dân cùng sử dụng, tổ chức lao động theo tổ, đội, phân phối thu nhập
dựa vào kết quả sản xuất của tập thể và sự đóng góp lao động của mỗi nông dân. Hạn
chế của hình thức này là trách nhiệm với việc sử dụng đất đai không rõ ràng, hiệu quả
sản xuất thấp.
ở Việt Nam hiện nay đất nông nghiệp thuộc sở hữu của Nhà nước, nhưng các hộ
nông dân được giao quyền sử dụng lâu dài. Theo quy định của Luật đất đai (năm 2003)
cá nhân, tổ chức có quyền sử dụng đất đai thì có các quyền sau: quyền thừa kế, chuyển
nhượng, chuyển đổi, thế chấp và cho thuê..
2.2. Các biện pháp hỗ trợ trong nước (hỗ trợ giá)
Các nước có thể áp dụng nhiều biện pháp hỗ trợ trong nước. Biện pháp thường
được áp dụng là hỗ trợ giá dưới hình thức sau :
Thứ nhất, xử lý mối quan hệ giữa giá đầu vào và giá tiêu thụ nông sản. Khi người
nông dân đã có sản phẩm trao đổi trên thị trường thì cũng như hoạt động sản xuất khác,
họ quan tâm đến lợi nhuận. Lợi nhuận của sản phẩm nông nghiệp phụ thuộc vào giá
bán của sản phẩm và giá mua các yếu tố đầu vào, trong đó phân bón hoá học thường
chiếm tỷ lệ lớn. Mối quan hệ này được thể hiện thông qua hệ số trao đổi sản phẩm.
Pi
In = %
Po
Trong đó:
In: Hệ số trao đổi sản phẩm, phản ánh % chi phí đầu vào cho một đơn vị sản phẩm đầu
ra.
Pi: Giá bình quân các yếu tố đầu vào

Po: Giá bình quân tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp
Về lý thuyết người nông dân sử dụng phân bón hoá học cho đến khi sản phẩm cận
biên bằng chi phí cận biên (MP=MC)
Do vậy, để tăng lợi nhuận từ sản xuất lúa cần tăng giá lúa hoặc giảm giá phân bón
hoá học hoặc cùng kết hợp cả hai. Mối quan hệ giữa giá lúa vá giá phân bón hoá học
với sản lượng lúa có thể biểu hiện trong hình sau:
P
P2
P1
q1 q2 q3 q4 Q
Hình 1. Tác động của giá lúa và giá phân bón đến sản lượng thóc
Trong hình này, dựa vào giá lúa và giá phân bón để xác định các đường phản ánh
chi phí cận biên (MC) và doanh thu cận biên. Nếu giá lúa là P1 và chi phí cho phân bón
là MC1 thì mức sản lượng lúa được sản xuất là là q1. Nếu giá phân bón giảm từ MC1
đến MC2 và giá lúa không đổi thì sản lượng lúa sẽ tăng từ q1 đến q2. Nếu giá lúa tăng
từ P1 đến P2 và giá phân bón không đổi, thì sản lượng lúa sẽ tăng từ q1 đến q3. Còn
trong trường hợp cả giá lúa và giá phân bón đều biến đổi theo xu hướng giảm giá phân
bón và tăng giá lúa thì sản lượng lúa sẽ tăng từ q1 đến q4.
Như vậy trong chính sách giá nông sản của Nhà nước cần chú ý đến tác động của
mối quan hệ tương quan giữa giá tiêu thụ nông sản và giá các yếu tố đầu vào làm sao
đảm bảo được lợi nhuận cho nông dân.
Thứ hai, trợ giá nông sản. ở các nước đang phát triển vấn đề trợ giá nông sản
cũng thường được đặt ra. Trợ giá được xem xét cả dưới giác độ người sản xuất và
người tiêu dùng. Đối với người sản xuất, nông dân là tầng lớp có thu nhập thấp trong
xã hội, nguồn thu chủ yếu của họ là từ lương thực thực phẩm. Nếu giá tiêu thụ nông sản
thấp sẽ tác động đến sản xuất làm cho mức sản lượng giảm, do đó thu nhập của người
nông dân giảm. Thu nhập không đảm bảo được đời sống sẽ là áp lực thúc đẩy họ di
dân ra thành phố tìm việc làm. Ngược lại ở khu vực thành thị nếu giá nông sản tăng,
cuộc sống của đại đa số các gia đình sẽ bị tác động mạnh vì người tiêu dùng thường
phải chi tiêu đến 50% thu nhập dành cho hàng hoá lương thực, thực phẩm. Lợi ích của việc

trợ giá cho người tiêu dùng hoặc người sản xuất được mô tả trong hình sau:
MC1
MC2
MR1
MR2
P
S
P2
Po E
P1
D
q1 q2 qo q3 q4 Q
Hình 2. Tác động của trợ giá nông sản cho người sản xuất và người tiêu dùng
Nếu người nông dân được hưởng trợ giá, có nghĩa là Nhà nước mua lương thực
của nông dân với giá P2 và bán ra thị trường với giá P2. Với giá thu mua tương đối cao,
khuyến khích nông dân tăng sản lượng từ q1 đến q2. Nhưng do nhu cầu của người tiêu
dùng ở mức q3 cho nên sẽ dôi ra một lượng lương thực dùng cho nhu cầu dữ trữ hoặc
xuất khẩu.
Nếu người tiêu dùng được hưởng trợ giá, có nghĩa là Nhà nước thu mua với giá
P1 và bán ra với giá P1. Khi đó nhu cầu tăng từ q3 đến q4 trong khi khả năng sản xuất
ra là q1. Trong trường hợp này lợi ích người tiêu dùng tăng, nhưng lại thiếu lương thực
đáp ứng cho nhu cầu tiều dùng, khi đó cần phải tiến hành nhập khẩu.
Thông thường Chính phủ lựa chọn giải pháp trung gian. Trợ giá chi phí lưu thông
vận chuyển từ nông thôn ra thị trường bán lẻ ở thành thị.
2.3. Chính sách bảo hộ nông nghiệp
Bảo hộ nông nghiệp là những biện pháp của Chính phủ nhằm hỗ trợ sản xuất,
nâng cao khả năng cạnh tranh của hàng nông sản và đối phó với những hàng hoá nhập
khẩu. Bảo hộ nông nghiệp thường được thực hiện qua phương thức sau đây:
2.3.1. Bảo hộ bằng thuế quan.
Xét về bản chất, bảo hộ bằng thuế nhập khẩu đối với nông nghiệp và công nghiệp

là tương tự nhau. Tuy nhiên, mức độ, tính chất phức tạp và hình thức thì có sự khác
nhau ít nhiều.
Theo quan điểm của Tổ chức thương mại thế giới (WTO) thuế quan được thừa
nhận là công cụ hợp pháp bảo hộ sản xuất trong nước và có ưu điểm rõ ràng, ổn định,
dễ đàm phán. Hạn chế của thuế quan là không tạo được rào cản nhanh như phi thuế
quan.
2.3.2. Bảo hộ bằng biện pháp phi thuế quan
Các nước nhìn chung thường áp dụng nhiều biện pháp phi thuế quan để bảo hộ
sản xuất và thương mại hàng nông sản.
Có thể chia thành các nhóm sau:
- Hạn chế định lượng bao gồm: cấm nhập khẩu, hạn ngạch, giấy phép.
- Quản lý giá là công cụ gián tiếp bảo hộ sản xuất trong nước. Mục tiêu của biện
pháp này là để tránh gian lận thương mại.
- Chế độ thương mại: biện pháp này liên quan đến các doanh nghiệp hoạt động
kinh doanh xuất nhập khẩu.
- Hàng rào kỹ thuật, như kiểm dịch động vật, nhãn mác hàng hoá…
- Các biện pháp bảo vệ thường mại tạm thời: như hạn chế nhập khẩu tạm thời,
chống bán phá giá….
Ưu điểm của bảo hộ phi thuế quan là:
- Hình thức phong phú do đó có nhiều cơ hội chọn hơn.
- Có thể thực hiện đồng thời nhiều mực tiêu với hiệu quả cao.
Hạn chế:
- Gây khó khăn, tốn kém trong quản lý.
- Áp dụng các biện pháp phi thuế quan đôi khi gây ra những hậu quả xấu đối với
nền kinh tế.
- Nhà nước sẽ không hoặc ít thu được lợi ích tài chính.
III, Đánh giá tác động của công cụ chính sách đối với phát triển nông nghiệp,
nông thôn ở nước ta:
Các chính sách nổi bật trong nông nghiệp có thể kể đến là xây dựng cơ chế chính
sách khoán ruộng đất, rừng cho người nông dân; tạo điều kiện thông thoáng để khuyến

khích mọi thành phần kinh tế tham gia đầu tư và kinh doanh trong ngành nông nghiệp.
Bên cạnh đó, các chính sách đầu tư, phát triển công nghiệp và ngành nghề nông thôn,
chuyển dịch cơ cấu lao động, hỗ trợ nông nghiệp... của Chính phủ cũng được từng
bước được nâng lên và điều chỉnh dần theo hướng phù hợp với thông lệ quốc tế. Tuy
nhiên, các chính sách của ta vẫn còn nhiều điểm bất cập so nhu cầu của ngành nông
nghiệp, cũng như so với mục tiêu mà Đảng và Nhà nước đã đề ra.
3.1. Chính sách ruộng đất:
Trong thời kỳ đổi mới nền kinh tế Việt Nam, khu vực nông nghiệp và nông thôn
đã đạt được những thành tựu vượt bậc. Điều đó là do tác động mạnh của các chính sách
phát triển nông nghiệp và nông thôn và đặc biệt là chính sách ruộng đất.
Chính sách ruộng đất được mở đầu bằng luật cải cách ruộng đất và sau nhiều lần
sửa đổi bổ sung hiện nay là Luật đất đai đã được Quốc hội Việt nam thông qua, đã tạo
môi trường pháp lý thông thoáng và công bằng hơn đối với người sử dụng. Đồng thời
cũng khẳng định được vai trò của nhà nước là người bảo hộ quyền lợi và lợi ích hợp
pháp của nguời sử dụng đất. Điều này làm cho người sử dụng đất yên tâm đầu tư để đạt
hiệu quả cao trong sử dụng đât đai. Kết quả của việc thực hiện chính sách ruộng đất đã
tạo ra bước chuyển biến đáng kể trong nông nghiệp và nông thôn. Sản lượng nông
nghiệp tăng trưởng tương đối ổn định trong suốt giai đoạn 1995 đến 2003 (bình quân
khoảng 4,2%/năm), nghèo đói khu vực nông thôn cũng giảm dần.
Một trong những chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta về chính sách ruộng
đất, đó là chính sách dồn điền đổi thửa. Có thể khẳng định, dồn điền đổi thửa (DĐĐT)
là hướng đi tất yếu để đưa nền nông nghiệp vốn rất manh mún, nhỏ lẻ phát triển thành
sản xuất hàng hoá, quy mô lớn. Sau hơn 10 năm thực hiện, từ những ý tưởng manh nha
ban đầu rồi trở thành chủ trương lớn, DĐĐT đã thu được những thành tựu đáng kể, tạo
tiền đề cho sự xuất hiện của những vùng chuyên canh lớn.
Không thể phủ nhận những giá trị to lớn mà DĐĐT mang lại. Phá tan tư tưởng
“hoa thơm mỗi người hưởng một tý”, xoá bỏ cung cách sản xuất manh mún, bà con
nông dân đã nhìn thấy lợi ích của những ô thửa lớn như: dễ canh tác, thuận lợi cho
việc áp dụng cơ giới hoá, tiến bộ kỹ thuật, các tiêu chuẩn quốc tế vào sản xuất, hiệu
quả kinh tế mang lại cao hơn nhờ chuyển dịch cơ cấu mùa vụ, cơ cấu cây trồng - vật

nuôi. Qua hơn 10 năm thực hiện, DĐĐT đã có những chuyển biến đáng kể, đến nay
hầu hết các tỉnh - thành phố ở Đồng bằng sông Hồng triển khai DĐĐT, số thửa giảm
từ 21.548.260 thửa xuống còn 10.309.812 thửa. Mỗi hộ trước đây sử dụng ruộng từ 8 -
18 thửa/ha, nay chỉ còn 3,5 - 4 thửa/ha.
Tuy nhiên, trong quá trình thực thi chính sách ruộng đất của Chính phủ nhiều vấn
đề đã, đang và sẽ tiếp tục nảy sinh liên quan tới lợi ích nhiều nhóm xã hội khác nhau và
đòi hỏi phải có những điều chỉnh chính sách kịp thời.
Thứ nhất, một trong những vấn đề quan trọng nhất và cũng "nổi cộm nhất" trong
nông nghiệp, nông thôn Việt Nam hiện nay là việc nhiều địa phương lấy đất nông
nghiệp làm công nghiệp, đô thị.
Ở nhiều địa phương, Khu công nghiệp (KCN) có thể mọc lên bất cứ chỗ nào, bất
chấp đất trồng lúa màu mỡ. Nhiều nhà khoa học lo ngại, nếu Chính phủ không “mạnh
tay”, Việt Nam sẽ bất ổn về an ninh lương thực khi không giữ được đất trồng
lúa.
Thống kê của Bộ Tài nguyên - Môi trường cho thấy, trong vòng 5 năm, từ 2001
-2005, tổng diện tích đất nông nghiệp đã bị thu hồi chuyển sang đất phi nông nghiệp tới
trên 366.000ha, chiếm 3,9% đất nông nghiệp đang sử dụng. Bình quân mỗi năm thu
trên 73.000ha. Trong đó, điển hình là các tỉnh Hưng Yên, Hải Dương, Bắc Ninh, Hà
Nội. Theo dự kiến năm 2008, Hà Nội sẽ thu hồi 1.500ha, trong đó 904ha đất hai vụ lúa.
Điều này ảnh hưởng đến gần 40.000 hộ dân vốn sống phụ thuộc vào nông nghiệp.
Cục HTX - Phát triển nông thôn (Bộ NN-PTNT) tính toán, mỗi hecta đất thu hồi
ảnh hưởng tới 10 lao động nông nghiệp. Như vậy, việc thu hồi đất nông nghiệp trong 5
năm đã làm đời sống của 2,5 triệu người bị lung lay. Trong đó, vùng Đồng bằng sông
Hồng có số hộ bị thu hồi lớn nhất với khoảng 300.000 hộ (do mỗi năm từ 2002-2007,
vùng này mất 7.500 ha đất/năm (0,67%), gần gấp hai lần tỷ lệ của cả nước), kế đến là
vùng Đông Nam Bộ với khoảng trên 100.000 hộ.
Nguyên nhân của tình trạng này là do Việt Nam vẫn đang thiếu một bản quy
hoạch cụ thể về đất nông nghiệp. Chính vì không có cái khung cụ thể, được phê duyệt ở
cấp cao, mang tính chất pháp lý cho chính quyền địa phương nên nhiều nơi đã tự
chuyển đổi đất trồng lúa để làm công nghiệp, với cái nhìn ngắn hạn "ngân sách đầy hơn

nhờ nguồn thuế", trong khi chính quyền TƯ lại buông lỏng quản lý.
Viện Nghiên cứu Hỗ trợ phát triển nông thôn (IRARD) cảnh báo, những thôn, xã
có diện tích thu hồi chiếm hơn 1/3 đất nông nghiệp đều không đảm bảo lương thực.
Nghịch lý khác là trong khi hàng triệu nông dân đang lao đao vì mất tư liệu sản xuất thì
các Khu công nghiệp, sau khi giải phóng mặt bằng xong, lại không được nhòm ngó tới.