KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1
KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
ĐỀ TÀI: KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
I. Một số nhận thức chung về phân cấp quản lý ngân sách
(NSNN)
1. Phân cấp quản lý ngân sách là việc phân định phạm vi trách
nhiệm, thẩm quyền của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới
các địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng NSNN phục
vụ cho việc thực thi các chức năng nhiệm vụ của nhà nước.
2. Về bản chất, phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết các
mối quan hệ giữa các cấp chính quyền từ trung ương đến các địa phương
trong hoạt động quản lý NSNN.
3. Mục tiêu của phân cấp quản lý ngân sách: làm rõ quyền và
trách nhiệm, phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo của mỗi cấp
chính quyền nhà nước, góp phần cải cách hành chính, nâng cao hiệu quả
quản lý và điều hành ngân sách.
4. Những nhân tố chính ảnh hưởng đến việc phân cấp quản lý
ngân sách.
a. Mô hình tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước. Để thực hiện
chức năng, nhiệm vụ của mình, nhà nước cần tổ chức hệ thống chính
quyền nhà nước các cấp từ trung ương đến cơ sở. Mỗi cấp chính quyền
thực hiện chức năng nhiệm vụ được giao thông qua tổ chức bộ máy, đội
ngũ cán bộ công chức, viên chức và sử dụng công cụ tài chính - ngân
sách để thực hiện.
1
2
KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
b. Việc phân cấp quản lý kinh tế - xã hội giữa các cấp chính
quyền. Phân cấp quản lý kinh tế – xã hội chính là giao việc cho mỗi cấp

chính quyền. Từ quy mô, tính chất nhiệm vụ, công việc được giao mà
xác định nguồn nhân lực và nguồn tài chính tương ứng để mỗi cấp chính
quyền thực thi nhiệm vụ.
c. Năng lực quản lý của các cấp chính quyền; khả năng đảm bảo
và hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công của chính quyền nhà
nước ở mỗi cấp.
d. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế , văn hóa , xã hội ở mỗi địa phương.
5. Nội dung cơ bản của phân cấp quản lý NSNN: Đó là phân cấp
nguồn thu; Phân cấp nhiệm vụ chi; phân cấp thẩm quyền quyết định
những vấn đề có liên quan đến quản lý ngân sách cho mỗi cấp ngân sách
(thẩm quyền quyết định chế độ, chính sách thu - chi; quyết định các đơn
giá, định mức chi; quyết định các biện pháp cân đối, điều hòa ngân sách
vv…).
II. Nhìn lại thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở nước ta
hiện nay
10 năm qua, chúng ta thực hiện phân cấp quản lý ngân sách dựa
trên quy định của Luật ngân sách năm 2002 có hiệu lực từ 1/1/2004.
Tình hình và kết quả, hiệu quả của việc phân cấp quản lý NSNN thời
gian qua phụ thuộc và 2 yếu tố:
- Các quy định về phân cấp quản lý ngân sách theo Luật NSNN
năm 2002.
- Việc thực thi (tổ chức thực hiện ) các quy định về phân cấp
quản lý NSNN theo quy định pháp luật.
2
3
KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Những tiến bộ trong phân cấp quản lý NSNN theo luật Ngân
sách nhà nước năm 2002
So với Luật ngân sách trước đó, Luật NSNN năm 2002 đã có
những tiến bộ đáng kể trong việc tăng cường phân cấp quản lý NSNN

* Về hệ thống NSNN: Luật NSNN quy định NSNN gồm ngân
sách trung ương và ngân sách địa phương; Ngân sách địa phương bao
gồm ngân sách của các đơn vị hành chính các cấp có tổ chức HĐND và
UBND. Và như vậy, hệ thống ngân sách gồm hai khối (TW và địa
phương), hình thành 4 cấp ngân sách tương ứng với 4 cấp chính quyền
trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước ta. Sự phù hợp giữa phân cấp
quản lý hành chính (tổ chức các cấp chính quyền nhà nước) với phân
cấp ngân sách tạo điều kiện thuận lợi để mỗi cấp hành chính quản lý và
sử dụng ngân sách nhà nước.
* Trong Luật ngân sách đã quy định cụ thể nguồn thu và nhiệm
vụ chi cho ngân sách trung ương và ngân sách địa phương;
- Đối với nguồn thu : Luật ghi rõ nguồn thu của Ngân sách Trung
ương gồm 10 khoản được hưởng 100% và 6 khoản thu được hưởng theo
tỷ lệ điều tiết. Đối với ngân sách địa phương gồm 18 khoản thu được
hưởng 100%; 6 khoản thu hưởng theo tỷ lệ điều tiết; ngoài ra còn có thu
bổ sung từ ngân sách trung ương và thu từ huy động vốn đầu tư theo quy
định của pháp luật
- Tương tự như vậy, về nhiệm vụ chi của ngân sách TW và ngân
sách địa phương cũng được quy định cụ thể.
- Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở
địa phương được giao cho HĐND cấp tỉnh quyết định trên cơ sở đảm
bảo những nguyên tắc chung theo luật định.Điều đó vừa đảm bảo tăng
thẩm quyền, phát huy tính chủ động của chính quyền địa phương nhưng
3
4
KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
vẫn đảm bảo sự tập trung, thống nhất trong quản lý, điều hành ngân
sách nhà nước nói chung.
- Luật NSNN quy định rõ hơn, rành mạch hơn về thẩm quyền và
mở rộng hơn thẩm quyền cho chính quyền địa phương (mà cụ thể là cho

HĐND cấp tỉnh).
- Trước đây, Luật NSNN năm 1996 quy định Quốc hội quyết
định dự toán NSNN (gồm cả NSTW và NSĐP) chi tiết theo từng loại
thu, từng lĩnh vực chi dấn đến sự trùng lặp và hạn chế quyền hạn của
Chính quyền địa phương. Đến Luật 2002 quy định Quốc hội chỉ quyết
định Tổng thu NSNN; tổng chi NSNN (gồm chi NSTW và chi NSĐP);
mức bội chi ngân sách và nguồn bù đắp; Quốc hội chỉ quyết định phân
bổ ngân sách trung ương. Luật NSNN năm 2002 thì không chỉ tăng
thẩm quyền cho chính quyền địa phương mà còn khắc phục được tình
trạng chồng chéo, mâu thuẫn trong lập dự toán và quyết định phân bổ dự
toán giữa các cấp ngân sách. Ngoài việc được quyết định phân cấp
nguồn thu – nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương, chính
quyền địa phương (cụ thể là HĐND cấp tỉnh) còn được quyết định dự
toán ngân sách, phân bổ ngân sách địa phương; được quyết định tỷ lệ
phần trăm (%) phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa
phương đối với phần NSĐP được hưởng từ các khoản phân chia với
ngân sách TW;
- Về thẩm quyền quyết định chính sách, chế độ thu, Luật NSNN
năm 2002 quy định rõ : Quốc hội ban hành và bổ sung sửa đổi các luật
thuế; Ủy ban Thường vụ quốc hội ban hành một số loại thuế do Quốc
hội giao và ban hành danh mục , mức thu phí, lệ phí. HĐND các tỉnh
được quyết định thu một số loại phí, lệ phí trong danh mục mà UBTV
QH phân cấp.
4
5
KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
- Về thẩm quyền ban hành các định mức phân bổ ngân sách, chế
độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách: Luật 2002 cũng đã quy định
rành mạch hơn và tăng thẩm quyền hơn cho chính quyền địa phương; cụ
thể là HĐND cấp tỉnh được quyết định ban hành một số chế độ, định

mức chi tiêu ngân sách, định mức phân bổ ngân sách … cho phù hợp
với điều kiện ở địa phương.
- Trong tổ chức thực hiện và điều hành ngân sách, Luật NSNN
năm 2002 cũng quy định cụ thể thẩm quyền của các cấp và các cơ quan
trong mỗi cấp chính quyền trong việc quyết định để dự phòng và sử
dụng dự phòng ngân sách; trong việc lập, quản lý, sử dụng quỹ dự trữ tài
chính; trong việc điều chỉnh dự toán ngân sách hàng năm vv…
III. Một số kết quả đã đạt được trong phân cấp quản lý ngân
sách theo Luật Ngân sách năm 2002
1. Phân cấp NSNN đã làm tăng tính chủ động, tích cực của chính
quyền địa phương hơn trước. Việc quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ
chi và ổn định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu ngân sách đã tạo
điều kiện cho các địa phương chủ động hơn trong việc xác định và phân
bổ, sử dụng các nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ chi đã được phân
cấp, hạn chế một phần tư tưởng trông chờ hay phụ thuộc vào ngân sách
cấp trên.
2. Cơ chế phân cấp đã khuyến khích các địa phương phấn đấu
tăng thu ngân sách để có nguồn chi. Trong các năm qua (trừ năm 2013),
hàng năm chính quyền Thành phố Hà Nội đều xác định và giao dự toán
thu NSNN trên địa bàn tăng khoảng 5% so với dự toán TW giao và đều
hoàn thành. Đây là nguồn lực quan trọng để Hà Nội đầu tư phát triển,
nhất là với khối lượng công việc sau hợp nhất.
5
6
KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
3. Phân cấp NSNN góp phần tăng cường trách nhiệm của chính
quyền địa phương, nâng cao vai trò, trách nhiệm và tính thực quyền của
của các cơ quan dân cử (QH, HĐND) thông qua việc thực hiện chức
năng quyết định ngân sách và giám sát ngân sách; tăng cường kỷ luật tài
chính, từng bước tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Việc

quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi và thẩm quyền ban hành các
chính sách chế độ thu đã góp phần xóa bỏ tình trạng địa phương quy
định các khoản thu trái với quy định pháp luật.
4. Việc trao quyền nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong
quyết định các vấn đề về ngân sách cũng đòi hỏi địa phương phải tăng
tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong thực hiện ngân sách. Qua
đó, tính công khai minh bạch trong quản lý, điều hành ngân sách nhà
nước được tăng cường, hạn chế một bước tính trạng “ xin – cho” trong
phân bổ dự toán ngân sách nhà nước.
IV. Một số mặt hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách hiện
nay
1. Hệ thống ngân sách hiện nay mang tính lồng ghép (giữa
ngân sách trung ương với ngân sách địa phương; ngân sách địa phương
lại lồng ghép ngân sách các cấp chính quyền), dẫn đến tình trạng trùng
lắp, chồng chéo về thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp ngân sách; hạn
chế tính độc lập của từng cấp ngân sách; làm cho quy trình ngân sách
phức tạp và kéo dài, việc lập dự toán, tổng hợp dự toán cũng như quyết
toán ở mỗi cấp bị lệ thuộc vào cấp dưới và việc quyết định dự toán ở cấp
dưới mang tính hình thức vì phụ thuộc vào quyết định dự toán của cấp
trên. Ví dụ:
- Khi HĐND quyết định dự toán ngân sách phải căn cứ vào dự
toán ngân sách đã được cấp trên quyết định giao. Trường hợp cấp dưới
quyết định dự toán ngân sách không phù hợp với dự toán ngân sách đã
6
7
KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
được cấp trên quyết định thì cấp trên có quyền yêu cầu điều chỉnh lại
1
.
Trường hợp cấp trên quyết định, giao dự toán ngân sách không phù hợp

với điều kiện thực tế của địa phương nhưng khi quyết định NSĐP, địa
phương vẫn phải tuân thủ theo quyết định giao dự toán của cấp trên.
- Việc tổng hợp dự toán cấp trên phải chờ tổng hợp dự toán ngân
sách cấp dưới.
- Việc phê chuẩn quyết toán ngân sách của cấp trên phụ thuộc
vào việc phê chuẩn quyết toán của ngân sách cấp dưới. Quy định cơ
quan tài chính cấp trên phải giải trình trước HĐND cả những vấn đề liên
quan đến quyết toán của các cấp ngân sách cấp dưới là chưa hợp lý.
2. Về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách
a. Quy định phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách phải phù hợp với
phân cấp quản lý KTXH nhưng hiện nay phân cấp quản lý KTXH đối
với một số nhiệm vụ, lĩnh vực còn chưa rõ ràng, cụ thể hoặc còn chồng
chéo giữa các cấp hoặc phân cấp không hợp lý dẫn đến khó khăn trong
phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách. Nhìn chung, việc phân
cấp nhiệm vụ chi giữa trung ương với địa phương và giữa các cấp ngân
sách địa phương chưa thật sự gắn liền và phù hợp với phân cấp quản lý
kinh tế xã hội. Về nguyên tắc, mỗi cấp chính quyền quản lý cái gì thì có
nhiệm vụ chi ngân sách để thực hiện nhiệm vụ quản lý ấy. Trên thực tế
thì nhiều nhiệm vụ quản lý kinh tế xã hội là của cấp dưới nhưng kinh phí
thì vẫn để ở cấp trên để khi cần chi thì cấp dưới phải đi xin cấp kinh phí
từ cấp trên. Hoặc có khi nhiệm vụ quản lý là của cấp trên (và theo đó
nhiệm vụ chi là của cấp trên) nhưng cấp trên lại không cấp kinh phí mà
giao cho cấp dưới chi để thực hiện.
1
Điều 47 Luật NSNN
7
8
KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
b. Luật NSNN cho phép cấp tỉnh được quyết định phân cấp
nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách trực thuộc (huyện, xã), nhưng mặt

khác lại phân cấp cụ thể nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ
thông, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị
và các công trình phúc lợi công cộng cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh
nên đã phần nào hạn chế quyền chủ động của chính quyền cấp tỉnh. Việc
khống chế các tỷ lệ cứng đối với chi cho lĩnh vực giáo dục đào tạo, khoa
học công nghệ… đã gây khó khăn cho các địa phương trong bố trí, sử
dụng nguồn kinh phí cho hai lĩnh vực này. Ngoài ra, Luật cũng chưa quy
định trách nhiệm chi ngân sách của các tỉnh đối với những công trình có
tính liên vùng, liên khu vực (VD: xử lý ô nhiễm môi trường nước lưu
vực sông Nhuệ, sông Đáy).
c. Phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp các
dịch vụ công cộng ở địa phương mà chủ yếu vẫn được phân bổ dựa trên
hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào, chưa
tính đến hiệu quả đầu ra của các nhiệm vụ chi, hiệu quả phân bổ chưa
cao, là một nguyên nhân gây thất thoát, lãng phí. Đồng thời, đối với các
địa phương có tính đặc thù như như Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, kinh phí
chi cho công tác duy tu, duy trì hệ thống hạ tầng kỹ thuậ đô thị như vận
tài hành khách công công, cấp nước, thoát nước vv… là rất lớn gây áp
lực đầu tư, trong khi đó thì định mức phân bổ ngân sách từ trung ương
không tính đến yếu tố này.
d. Việc thực hiện thời kỳ ổn định ngân sách như hiện hành (từ 3
đến 5 năm) cũng làm hạn chế nguồn lực của các tỉnh do các tỉnh tăng
thu thì được tăng chi trong thời kỳ ổn định ngân sách song qua mỗi thời
kỳ ổn định thì tỷ lệ điều tiết về NSTW bắt buộc phải tăng lên. Ngoài ra,
trong thời kỳ ổn định ngân sách, một số nhiệm vụ chi được TW chuyển
về cho địa phương nhưng không được TW tính bổ sung dự toán chi từ
TW cho địa phương (VD: Hà Nội nhận bàn giao nhiệm vụ đầu tư xây
8
9
KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

dựng, duy trì một số tuyến đường quốc lộ từ Bộ GTVT hoặc một số
công trình thủy lợi từ Bộ NN và PTNT… nhưng không được nhận bổ
sung dự toán chi ngân sách từ hai Bộ cho nhiệm vụ này).
e. Luật NSNN quy định không được dùng ngân sách của cấp này
để chi nhiệm vụ của cấp khác (trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của
Chính phủ) nhưng thực tế nhiều địa phương, trong đó có Hà Nội, phải
hỗ trợ thêm kinh phí cho các cơ quan Trung ương ở địa phương (tư
pháp, công an, quân đội) để thực hiện nhiệm vụ chung trên địa bàn hoặc
hỗ trợ kinh phí đầu tư xây dựng công trình, hỗ trợ an sinh xóa đói giảm
nghèo cho địa phương bạn theo chương trình hợp tác.
f. Luật NSNN quy định HĐND cấp tỉnh được quyết định chế độ
chi ngân sách phù hợp với đặc điểm thực tế của địa phương, riêng
những chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp trước khi
quyết định phải có ý kiến của Bộ quản lý ngành, lĩnh vực. Thực tế triển
khai cho thấy, một số nội dung chi có tính chất là trợ cấp nhưng để linh
hoạt, không lạc hậu trong bối cảnh mức lương tối thiểu (cơ sở) thay đổi
hàng năm như hiện nay thì cũng cần quy định ngay trong Luật NSNN để
HĐND tự quyết định mức trợ cấp thích hợp (là số tuyệt đối hay hệ số
theo mức lương tối thiểu) miễn là trong khả năng cân đối NSĐP, việc
xin ý kiến Bộ chuyên ngành đối với các trường hợp này chỉ là hình thức.
Hoặc có những chế độ chi Chính phủ giao các Bộ hướng dẫn khung,
HĐND quyết định mức chi cụ thể, nhưng do các Bộ chưa hướng dẫn,
hướng dẫn chậm nên HĐND cũng không thể tự quyết định dù là cần
thiết đối với địa phương.
g. Theo quy định, HĐND chỉ họp 2 kỳ/năm, trừ trường hợp đặc
biệt có kỳ họp đột xuất. Vì vậy, một số chế độ chi ngân sách đã được
TW ban hành khung hoặc chỉ giới hạn mức tối đa hoặc tối thiểu cần
thực hiện ngay nhưng do không trùng thời gian kỳ họp của HĐND, luật
lại không quy định thẩm quyền cho Thường trực HĐND để quyết định
9

10
KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
nên UBND cũng không tổ chức thực hiện được chính sách một cách kịp
thời.
3. Về phân cấp thu ngân sách
a. Yêu cầu cơ bản của việc phân cấp thu là trên cơ sở đặc điểm
tính chất từng nguồn thu và khả năng thu của từng địa phương, từng cấp
ngân sách mà quy định cụ thể các nguồn thu mỗi địa phương, mỗi cấp
ngân sách được hưởng để đủ cân đối theo yêu cầu nhiệm vụ chi, hạn chế
việc phải cấp bổ sung ngân sách từ cấp trên cho ngân sách cấp dưới để
đảm bảo cân đối ngân sách (trường hợp các địa phương nguồn thu ít,
không thể tự cân đối được mới phải bổ sung từ ngân sách cấp trên để
cân đối ngân sách). Chính vì thế mà Luật ngân sách quy định cần phải
xác định tỷ lệ điều tiết ngân sách cho từng địa phương, từng cấp ngân
sách. Trên thực tế, khi phân cấp nguồn thu cho các cấp ngân sách ở địa
phương thường xảy ra tình trạng phân cấp nguồn thu không đáp ứng
được yêu cầu nhiệm vụ chi đã phân cấp. Hai tình trạng thường hay xảy
ra khi phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho cấp dưới là giao việc
nhưng không giao tiền hoặc là nhiệm vụ chi của cấp trên lại giao cấp
dưới thực hiện nhưng không giao tiền cho cấp dưới theo quy định của
Luật ngân sách
2
.
b. Việc phân cấp một số nguồn thu giữa trung ương và địa
phương hiện nay còn để cho đơn giản trong quản lý và tạo điều kiện để
các địa phương tăng khả năng tự cân đối ngân sách, hạn chế cấp bổ sung
từ trên chứ chưa chú ý đến bản chất của nguồn thu. Chẳng hạn luật quy
định khoản thuế tài nguyên (trừ khoàn thuế tài nguyên thu từ dầu khí)
ngân sách địa phương hưởng 100% là chưa phù hợp với bản chất của
loại thuế này.

2
Điều 4 khoản 2 mục đ, mục h.
10
11
KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
c. Việc trao thẩm quyền cho các địa phương quyết định một số
loại thu cũng còn rất hạn chế. Toàn bộ các vấn đề về thu thuế nào, mức
thuế suất bao nhiêu, cơ sở tính thuế như thế nào… đều do Trung ương
quy định. Địa phương chỉ có quyền quyết định một số rất ít loại phí, lệ
phí theo phân cấp của Chính phủ và được quy định mức thu một số loại
phí, lệ phí trong khung pháp luật hiện hành quy định. Nguồn thu từ các
loại phí, lệ phí này trên thực tế là rất nhỏ, thường chỉ chiếm khoảng 10%
tổng thu NSĐP (năm 2013 của Hà Nội chỉ là 4%).
d. Mặc dù quy định tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có
toàn quyền quyết định việc phân cấp nguồn thu cho chính quyền cấp
huyện, xã trong phạm vi được phân cấp nhưng một số nội dung phân
cấp thu cụ thể lại được quy định trong Luật NSNN (2002) như: (1) Phân
cấp tối thiểu 70% các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế
nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất
nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất cho ngân sách
xã, thị trấn; (2) phân cấp tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ, không
kể lệ phí trước bạ nhà, đất cho ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh.
Điều này cũng làm hạn chế quyền của địa phương. Mặt khác, một số xã
có nguồn thu lớn, việc quy định trên dẫn tới tình trạng có xã thì thừa
nguồn đảm bảo nhiệm vụ chi, có xã thu ít, không dảm bảo đủ chi nhưng
không thể thực hiện việc điều hòa ngân sách giữa các xã.
đ. Luật ngân sách quy định cấp tỉnh được huy động vốn để đầu tư
xây dựng cơ sở hạ tầng (với các tỉnh được huy động bằng 30 % vốn đầu
tư XDCB hàng năm của ngân sách cấp tỉnh, với Hà Nội và thành phố
HCM bằng 100%). Khoản huy động này được tính vào thu của ngân

sách địa phương (thu ngân sách cấp tỉnh)
3
.
Về bản chất, đây là khoản vay để cân đối chi của NSĐP. Tuy
nhiên, lại không được coi là khoản bội chi của ngân sách địa phương
3
Điều 8 Luật NSNN
11
12
KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
như đối với ngân sách trung ương là không hợp lý, tạo ra sự cân đối ảo
của ngân sách địa phương.
V. Kiến nghị, đề xuất
Để khắc phục một số bất cập nêu trên, xin đề xuất và kiến nghị một
số giải pháp sau:
1. Xóa bỏ tính lồng ghép ngân sách, thực hiện ngân sách từng cấp
độc lập. Ngân sách cấp nào do cấp đó quyết định. Quy định Quốc hội
chỉ quyết định NSTW (trong đó có phần bổ sung cho ngân sách địa
phương), phân bổ NSTW và phê chuẩn quyết toán NSTW; ngân sách
các cấp chính quyền địa phương do HĐND các cấp quyết định.
2. Cơ quan hành chính cấp trên không giao dự toán thu – chi
ngân sách cho cấp dưới. Riêng đối với những lĩnh vực mà Nhà nước cần
ưu tiên đầu tư thống nhất trong toàn quốc thì thực hiện thông qua
chương trình mục tiêu quốc gia.
Trường hợp chưa thể thực hiện được nội dung trên, kiến nghị
Chính phủ trình Quốc hội quyết định giao dự toán cho NSĐP chỉ bao
gồm chỉ tiêu tổng thu, tổng chi. Việc phân bổ chi cho từng lĩnh vực đề
nghị giao cho HĐND quyết định để phù hợp với tình hình thực tế tại địa
phương. Việc phân cấp cho HĐND trong phân bổ chi cũng đồng thời
góp phần xóa bỏ tính lồng ghép trong hệ thống NSNN, nhiệm vụ và

quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản
được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN.
3. Khi quy định nguồn thu- nhiệm vụ chi và xây dựng định mức
phân bổ ngân sách cần chú ý đến những yếu tố đặc thù của các địa phương,
nhất là các đô thị lớn như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh…; Sửa Luật
NSNN, luật Tổ chức HĐND-UBND trong quy định thẩm quyền quyết
định một số nội dung, định mức chi của Thường trực HĐND cấp tỉnh
12
13
KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
giữa hai kỳ họp để đảm bảo tính kịp thời của chế độ, chính sách trong
thực tế.
4. Quy định cụ thể về thời kỳ ổn định ngân sách (nên thống nhất
là 5 năm theo nhiệm kỳ bầu cử của cơ quan dân cử và trùng với thời kỳ
kế hoạch phát triển KTXH) và số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho
ngân sách cấp dưới cần được xác định vào năm đầu thời kỳ ổn định và
có hệ số tùy thuộc tình hình lạm phát và giảm phát từng năm để điều
chỉnh bằng hệ số. Đồng thời cần hoàn thiện hệ thống tiêu chí, các
nguyên tắc về bổ sung có mục tiêu gắn với các định hướng và chiến
lược phát triển ưu tiên của từng vùng, miền và kế hoạch trung hạn của
địa phương.
5. Giao địa phương tự chủ trong quyết định và quản lý nguồn thu,
nhiệm vụ chi:
a. Địa phương có thể thay đổi thuế suất một số sắc thuế, hoặc về
dài hạn ở mức tự chủ cao hơn là chính quyền cấp tỉnh có thể tự quyết
định ban hành sắc thuế của địa phương trong khung cho phép của TW
(cân nhắc việc có Luật thuế địa phương).
b. Về các khoản thu được phân chia cho các cấp ngân sách: Phân
cấp các khoản thu cần dựa trên nguyên tắc “lợi ích”, nghĩa là tăng thu
của NSĐP phải đi kèm với việc cải thiện chất lượng dịch vụ công do địa

phương có cung cấp.
c. Không tính vào thu NSĐP các khoản huy động đầu tư xây
dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định khoản 3 Điều 8 Luật
NSNN mà được tính là khoản vay để bù đắp bội chi của ngân sách cấp
tỉnh (như vay để bù đắp bội chi của NSTW).
d. Mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi
tiêu: Cho phép chính quyền địa phương tự chủ trong việc ra các quyết
định chi tiêu theo ưu tiên của địa phương, phải phù hợp với chiến lược
13
14
KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
và mục tiêu phát triển của quốc gia. Việc mở rộng quyền tự chủ của địa
phương trong các quyết định chi tiêu sẽ dựa trên nguyên tắc chi tiêu
được thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công
có hiệu quả nhất. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi được phân ra
cho quá nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến
chỗ không quy được trách nhiệm giải trình và sự chồng chéo, đùn đẩy
giữa các cấp chính quyền. Đồng thời cần có cơ chế điều tiết số kết dư
ngân sách quá lớn của một số địa phương nhằm sử dụng hiệu quả nguồn
vốn NSNN. Bên cạnh đó, HĐND cấp tỉnh được quyết định chế độ, định
mức chi ngân sách phù hợp với địa phương và đảm bảo khả năng cân
đối NSĐP (ngoài những chế độ, định mức chi do TW quy định thống
nhất thực hiện trong toàn quốc).
6. Đổi mới quy trình lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân
sách: chuyển từ kiểu truyền thống (dựa trên cơ sở tổng nguồn lực hiện
có và hệ thống các chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành để xây dựng
dự toán và phân bổ ngân sách, dẫn đến hiệu quả quản lý ngân sách thấp,
không gắn giữa kinh phí đầu vào với kết quả đầu ra, chỉ quan tâm đến
lợi ích trước mắt, không có tầm nhìn trung hạn, ngân sách bị phân bổ
dàn trải, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp) sang phương pháp hiện đại,

dựa vào kết quả đầu ra và gắn với tầm nhìn trung hạn.
7. Cần quy định cụ thể và rõ ràng hơn nhiệm vụ, quyền hạn, trách
nhiệm của các cấp chính quyền trong quy trình ngân sách, bảo đảm
quyền tự chủ của cấp dưới gắn liền với tăng cường tính minh bạch và
trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương, nhằm thực hiện
nghiêm kỷ luật tài khóa: Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách chỉ
có thể đạt được mục tiêu mong muốn khi gắn liền với việc tăng cường
tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương.
Đồng thời tăng cường hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử nhằm
bảo đảm tính hiệu quả của quản lý ngân sách. Tăng cường trách nhiệm
14
15
KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
giải trình của mỗi cấp chính quyền trong quản lý ngân sách không chỉ
với cấp trên mà trước hết là với HĐND và người dân ở địa phương đó.
Muốn làm tốt vai trò của HĐND trong việc quản lý NSĐP thì cần
thiết phải: (1) Ban hành Luật Giám sát của HĐND; (2) Đại biểu HĐND
phải tăng tính chịu trách nhiệm trước cử tri; (3) Tăng cường tính chuyên
trách, nguồn lực và năng lực cho Ban Kinh tế-Ngân sách (ở cấp tỉnh),
Ban KT-XH (ở cấp huyện) và Thường trực HĐND (ở cấp xã).
Tóm lại, cần hoàn thiện việc phân cấp quản lý ngân sách theo
hướng giảm tính lồng ghép ngân sách, quy định rõ ràng, cụ thể phạm vi
nhiệm vụ các cấp đảm nhận, tăng cường tính chủ động của địa phương
trong việc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cho cấp dưới… Việc đổi
mới phân cấp ngân sách là một trong những yêu cầu quan trọng trong
quá trình đổi mới thể chế quản lý tài chính công hiện nay của Việt
Nam./.
15