THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG ĐẤT SAU KHI DỒN ĐIỀN ĐỔI THỬA Ở HUYỆN KIM BẢNG TỈNH HÀ NAM

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG NGHIỆP HÀ NỘI
ĐINH XUÂN THÔNG
THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
SỬ DỤNG ĐẤT SAU KHI DỒN ĐIỀN ĐỔI THỬA
Ở HUYỆN KIM BẢNG TỈNH HÀ NAM
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
MÃ SỐ: 60 62 16
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS. TS. NGUYỄN KHẮC THỜI
HÀ NỘI - 2013
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực
và chưa từng được sử dụng để bảo vệ một học vị nào
Tôi xin cam đoan các thông tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ
nguồn gốc.
T¸c gi¶ luËn v¨n
Đinh Xuân Thông
2
LỜI CẢM ƠN
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới thày giáo PGS.TS Nguyễn Khắc Thời
giảng viên trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội - người đã hướng dẫn, giúp đỡ rất
tận tình trong thời gian tôi nghiên cứu và hoàn thành luận văn tốt nghiệp.
Tôi xin chân thành cảm ơn các thầy cô giáo Khoa Tài nguyên và Môi trường
đã giảng dạy, đóng góp ý kiến, tạo điều kiện cho tôi học tập và hoàn thành luận
văn của mình.
Tôi xin chân thành cảm ơn UBND huyện Kim Bảng, phòng Nông nghiệp và
phát triển nông thôn, phòng Tài nguyên và Môi trường huyện Kim Bảng, Sở Tài
nguyên và Môi trường tỉnh Hà Nam đã giúp đỡ tôi trong quá trình thu thập số liệu
và hoàn thành luận văn này.
Tôi xin chân thành cảm ơn UBND, cán bộ địa chính, các hộ gia đình thuộc

các xã Kim Bình, Khả Phong, Đồng Hóa huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam đã giúp đỡ
tôi trong việc cung cấp tài liệu của địa phương, của các hộ gia đình để tôi nghiên
cứu và hoàn thành luận văn này./.
Tác giả luận văn
Đinh Xuân Thông
3
MỤC LỤC
4
DANH MỤC BẢNG
STT Tên bảng Trang
5
DANH MỤC HÌNH
STT Tên hình Trang
6
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Ký hiệu Chú giải
BCĐ : Ban chỉ đạo
CĐRĐ : Chuyển đổi ruộng đất
CN - TTCN : Công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp
CNH - HĐH : Công nghiệp hóa - Hiện đại hoá
ĐBSH : Đồng bằng sông Hồng
DĐĐT : Dồn điền đổi thửa
GCNQSDĐ : Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
GO : Giá trị sản xuất
HĐND : Hội đồng nhân dân
HTXNN : Hợp tác xã nông nghiệp
IC : Chi phí trung gian
MI : Thu nhập hỗn hợp
MTTQ : Mặt trận tổ quốc
NLN : Nông lâm nghiệp

SDĐ : Sử dụng đất
SXNN : Sản xuất nông nghiệp
TDTT : Thể dục – Thể thao
TW : Trung ương
UBND : Uỷ ban nhân dân
VA : Giá trị gia tăng
XHCN : Xã hội chủ nghĩa
7
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là nguồn tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, trong sản xuất nông nghiệp,
ruộng đất là tư liệu sản xuất đặc biệt không gì thay thế được, đất nông nghiệp là nguồn lực
quyết định để người nông dân tồn tại và phát triển trong nền kinh tế thị trường hiện nay.
Đất đai là nguồn tài nguyên có giới hạn, có vị trí cố định trong không gian, không thể di
chuyển được theo ý muốn chủ quan của con người. Đất đai có vai trò vô cùng quan trọng
trong sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia.
Trong công cuộc cải cách kinh tế nông nghiệp nông thôn, Đảng và Nhà đã có hàng
loạt chính sách mới về đất đai nhằm thúc đẩy sản xuất nông nghiệp, giải quyết vấn đề
lương thực của cả nước, điển hình là Luật đất đai năm 1993, Nghị định số 64/1993/CP
ngày 27/9/1993 của Chính phủ quy định việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình và cá
nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp. Với chính sách mới về
quyền sử dụng đất đã làm thay đổi hoàn toàn quan hệ sản xuất ở nông thôn, người nông
dân đã thực sự trở thành người chủ mảnh đất của riêng mình - đó là động lực cho sự phát
triển vượt bậc của nền nông nghiệp sau giải phóng miền Nam. Sản xuất nông nghiệp từ tự
cung tự cấp sang đa dạng hàng hoá, hướng mạnh ra xuất khẩu. Một số hàng hoá nông
nghiệp đã vươn lên cạnh tranh mạnh và có vị thế trên thị trường thế giới, đem lại hiệu quả
kinh tế cho người nông dân như gạo, cà phê, hạt điều, cá, tôm.
Vai trò to lớn của việc giao chia ruộng đất cho hộ nông dân như đã nói trên là
không thể phủ nhận. Song với bối cảnh ngày nay, đất nước đang trên đà phát triển theo
hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá, trong môi trường hội nhập kinh tế quốc tế, ngành

nông nghiệp không những có nhiệm vụ quan trọng là đảm bảo an ninh lương thực quốc gia
mà còn phải đảm bảo tối đa nguyên liệu cho ngành công nghiệp, tăng khối lượng nông sản
xuất khẩu. Nhưng trên thực tế, khi chia ruộng đất cho nông dân theo tình thần của Nghị
định 64/CP của Chính phủ, đã thực hiện phương châm công bằng xã hội, ruộng tốt cũng
như ruộng xấu, ruộng xa cũng như ruộng gần được tính chia đều trên một nhân khẩu cho
các gia đình, dẫn đến tình trạng ruộng đất bị phân tán manh mún, không thể đáp ứng nhu
cầu phát triển của nền nông nghiệp trong thời kỳ đổi mới.
Sự manh mún ruộng đất đã dẫn đến tình trạng chung là hiệu quả của sản xuất thấp,
hạn chế khả năng đổi mới và ứng dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật vào sản xuất. Tình
rạng manh mún phân tán ruộng đất còn gây nên những khó khăn trong quản lý và sử dụng
có hiệu quả nguồn tài nguyên đất.
Để khắc phục tình trạng manh mún phân tán ruộng đất như đã nói trên, thì việc dồn
đổi ruộng đất nhiều ô thửa nhỏ thành ô thửa lớn, liền khu, liền khoảnh là việc làm hết
sức cần thiết, đáp ứng được đòi hỏi của sự nghiệp đổi mới, xây dựng một nền sản xuất
nông nghiệp hàng hoá, áp dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật vào đồng ruộng, đáp ứng
được nguyện vọng của nhân dân khai thác sử dụng đất nông nghiệp có hiệu quả, đồng
thời nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý Nhà nước về đất đai.
Từ đó, Đảng và Nhà nước ta đã đưa ra chủ trương "Dồn điền đổi thửa" để việc quản
lý và sử dụng đất có hiệu quả hơn.
Thời gian qua một số tỉnh đã thực hiện khá tốt công tác dồn điền đổi thửa như tỉnh
Hà Tây (nay là Hà Nội), Hoà Bình, Bắc Ninh, …… Tuy nhiên cũng có những địa phương
chưa thành công, mức độ thành công ở mỗi địa phương là khác nhau. Vậy nên cần phải có
những nghiên cứu nhằm đánh giá và tổng kết lại các kinh nghiệm, những vấn đề tồn tại của
các địa phương đã thực hiện việc dồn đổi ruộng đất để đưa ra những kiến nghị hữu ích cho
các địa phương khác thực hiện việc dồn đổi ruộng đất được hiệu quả hơn.
8
Tỉnh Hà Nam nằm trong khu vực đồng bằng sông Hồng là tỉnh sớm
triển khai việc giao đất cho hộ gia đình sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích
sản xuất nông nghiệp. Hệ quả là sau khi chia ruộng, bình quân mỗi hộ nông
dân nhận trên 12 mảnh ruộng. Có thửa diện tích chỉ có 50 m

2
nên việc đầu tư
cho sản xuất bị hạn chế năng suất thấp, chí phí lao động cao vì vậy hiệu quả
không cao.
Năm 1999 Thường trực tỉnh ủy Hà Nam đã chỉ đạo làm điểm mô hình
chuyển đổi ruộng đất nông nghiệp ở 3 xã thuộc 3 huyện trên địa bàn tỉnh.
Năm 2000 Ban Thường vụ Tỉnh uỷ Hà Nam ban hành Chỉ thị số 15/TU ngày
04/5/2000 Về việc chuyển đổi ruộng đất nông nghiệp nhằm khắc phục tình
trạng manh mún, phân tán ruộng đất; UBND tỉnh Hà Nam ban hành Kế hoạch
số 08/KH-UB ngày 10/5/2000 về tổ chức chuyển đổi ruộng đất nông nghiệp
nhằm khắc phục tình trạng manh mún, phân tán ruộng đất. Sau hơn 1 năm
thực hiện việc dồn điền đổi thửa thì mỗi hộ sản xuất nông nghiệp trên địa bàn
tỉnh vẫn còn trung bình 3-4 thửa, diện tích đất nông nghiệp bình quân đầu
người thấp, trong khi số thửa ruộng vẫn còn nhiều như vậy nên dù ruộng đã
liền vùng, liền khoảnh nhưng số hộ có ruộng liền khoảnh rộng trên một mẫu
không nhiều. Sau khi có Chỉ thị số 15/TU ngày 04/5/2000 của Ban Thường vụ
tỉnh ủy về khuyến khích phát triển kinh tế trang trại trên địa bàn tỉnh, trong
qúa trình dồn điền, đổi thửa cùng với việc mỗi hộ được dồn đổi theo quy định
thì các hộ đã chú ý đến việc tự dồn đổi cho nhau để những hộ mạnh dạn, có ý
chí, nghị lực, ham làm giàu đề nghị cấp có thẩm quyền cho phép chuyển đổi
sang làm mô hình kinh tế trang trại
Từ một nền nông nghiệp sản xuất nhỏ, phân tán, thu nhập thấp, với
những giải pháp phù hợp, đến nay sản xuất trên địa bàn tỉnh dần hình thành
các vùng chuyên canh, thâm canh tập trung, số lượng, chất lượng sản phẩm
nông nghiệp từng bước đáp ứng nhu cầu sản xuất hàng hóa và xuất khẩu.
Năm 2010, giá trị thu nhập bình quân 1ha canh tác đạt gần 80 triệu đồng, đặc
biệt có mô hình đạt 100-120 triệu đồng/ha. Toàn tỉnh có trên 5.000 mô hình
trang trại, gia trại, trong đó có 250 trang trại đạt tiêu chí của Bộ Nông nghiệp
và PTNT và Tổng cục Thống kê. Cơ giới hóa trong sản xuất nông nghiệp
được đẩy mạnh, trong đó khâu làm đất đạt 90%, khâu vận chuyển đạt 90%.

Cơ giới hóa trong thu hoạch được áp dụng ngày càng nhiều ở các vùng nông
thôn như máy gieo sạ lúa, máy gặt đật liên hợp Nhiều diện tích được chuyển
sang các vùng chuyên canh trồng trọt, chăn nuôi như trồng hoa, cây cảnh, cây
ăn quả cây công nghiệp, cây dược liệu, cây hương liệu, vùng chăn nuôi tập
trung những kết quả đã đạt được đó nhờ có hiệu quả của công tác dồn điền,
đổi thửa.
Tuy nhiên, trong công cuộc xây dựng nông thôn mới hiện nay, công tác
dồn điền đổi thửa tuy đã bớt phần manh mún nhưng mới chỉ là bước khởi đầu
quy mô diện tích hiện tại chưa đủ để có một nền sản xuất nông nghiệp theo
9
hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Sau một thời gian thực hiện công tác
dồn điền, đổi thửa đến nay, tỉnh Hà Nam chưa có một chuyên đề hoặc một
công trình hay đề tài nào nghiên cứu cụ thể, chi tiết đánh giá về hiệu quả sử
dụng đất của hộ nông dân, quy mô tích tụ diện tích đất ở các mô hình sản xuất
sau khi dồn điền đổi thửa trên địa bàn tỉnh Hà Nam một cách bài bản và khoa
học, để từ đó áp dụng vào thực tế.
Xuất phát từ những lý do nêu trên được sự đồng ý của Khoa Tài nguyên và Môi
trường – Trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội và sự hướng dẫn của PGS.TS Nguyễn Khắc
Thời tôi tiến hành nghiên cứu đề tài:
“Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng đất sau khi dồn điền đổi thửa
ở huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam”
2. Mục đích nghiên cứu
- Đánh giá thực trạng và ảnh hưởng của dồn điền đổi thửa đến hiệu quả sử dụng đất
sản xuất nông nghiệp.
- Đề xuất những giải pháp chủ yếu liên quan đến vấn đề tập trung ruộng đất nhằm
thúc đẩy phát triển sản xuất nông nghiệp.
3. Yêu cầu
- Đánh giá được những ảnh hưởng của công tác dồn điền đổi thửa đến hiệu quả sử
dụng đất nông nghiệp, đến công tác quản lý Nhà nước về đất đai.
- Đề xuất được các giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả trong sản xuất nông

nghiệp.
10
4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
- Ý nghĩa khoa học: Thông qua việc nghiên cứu và thực tiễn, xây dựng cơ sở lý luận
và hoàn thiện quy trình dồn điền đổi thửa phục vụ công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông
nghiệp góp phần tích cực cho việc thực hiện xây dựng nông thôn mới.
- Ý nghĩa thực tiễn: Thông qua việc nghiên cứu đề tài và thực tiễn đề xuất các giải
pháp giúp hộ nông dân có hướng đầu tư thâm canh, chuyển dịch cơ cấu cây trồng theo
hướng hàng hóa, cải tiến kỹ thuật, áp dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật vào sản xuất nông
nghiệp, từng bước hình thành các mô hình sản xuất hàng hóa trên cơ sở tích tụ ruộng đất
nông nghiệp.
11
Chương 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU
1.1. Chính sách quản lý và sử dụng đất nông nghiệp Việt Nam
1.1.1. Chính sách đất nông nghiệp trước thời kỳ đổi mới.
Quan hệ ruộng đất trước khi thực hiện các chính sách của Đảng và Nhà nước:
Dưới chế độ phong kiến, ở Việt Nam, quan hệ sở hữu ruộng đất tồn tại dưới ba
hình thức: sở hữu nhà nước; sở hữu làng, xã; sở hữu tư nhân. Sở hữu dưới dạng đất công
của nhà nước quy định đất đai thuộc quyền sở hữu của nhà vua, hoa lợi do đất đai này
mang lại chủ yếu dùng vào việc công như ban thưởng, lễ hội, công trình xây dựng, an ninh,
quốc phòng đất công của làng, xã gọi là sở hữu cộng đồng xuất hiện rất sớm ở Việt
Nam. Hình thức sở hữu này gắn liền với văn hóa làng, xã của Việt Nam, nhất là ở Đồng
bằng sông Hồng. Về mặt hình thức thì đất công của làng, xã vẫn thuộc quyền sở hữu của
Nhà nước nhưng quyền sử dụng hoàn toàn do làng, xã quy định. Việc sử dụng đất công của
làng, xã được thực hiện theo 2 cách: cho nông dân cấy rẽ hoặc sử dụng lao dịch của nông
dân thu hoa lợi trang trải cho việc công của làng, xã. Ruộng đất tư: Trong lịch sử nước ta
có hai thời kỳ ruộng đất tư khá phát triển là trước thế kỷ 14 và trong thế kỷ 17. Sở dĩ hai
thời kỳ này đất tư phát triển là do trước thế kỷ 14 tầng lớp quý tộc phong kiến đang hình
thành, còn trong thế kỷ 17, chiến tranh liên tiếp xẩy ra giữa các phe phái làm cho nhà nước
suy yếu đến mức không thể kiểm soát được phát triển của sở hữu tư nhân về ruộng đất.

Ngoài ba hình thức sở hữu truyền thống đó, trước cách mạng Tháng Tám, ở Việt
Nam còn hiện hữu hình thức sở hữu ruộng đất của tư bản Pháp dưới dạng các đồn điền.
Mặc dù tồn tại sở hữu tư nhân về đất đai nhưng vào đầu thế kỷ 20, nông dân lao
động Việt Nam làm chủ được rất ít đất đai, 95% dân số là nông dân nhưng chỉ sở hữu 30%
diện tích đất nông nghiệp, đặc biệt 60% nông dân là bần nông chỉ có 10% đất canh tác.
(Trần Thị Minh Châu, 2005).
- Chính sách ruộng đất của Đảng và Nhà nước trước năm 1945
Quan điểm về chính sách ruộng đất của Đảng ta là "Tịch ký hết thảy ruộng đất của bọn địa
chủ ngoại quốc, bản xứ và các giáo hội, giao ruộng đất ấy cho trung nông và bần nông,
quyền sở hữu ruộng đất thuộc về chính phủ công nông”. Đảng phát động nông dân chống
lại địa chủ cường hào bóc lột, trả đất lại cho dân cày, trả công điền lại cho dân. Thời kỳ
này chính sách ruộng đất chưa có điều kiện triển khai nhưng quan điểm và đường lối của
Đảng trong vấn đề ruộng đất đã tạo sự ủng hộ lớn trong giai cấp nông dân.
- Chính sách ruộng đất của Đảng và Nhà nước sau cách mạng Tháng Tám
Sau khi được thành lập, chính quyền cách mạng đã ban hành nhiều sắc luật về ruộng đất và
chính sách đối với nông dân như Sắc lệnh giảm 25% tô (ngày 20.10.1945), Sắc lệnh giảm
thuế ruộng 25% (ngày 26.10.1945) Đồng thời đem những đồn điền ấp trại tịch thu của
thực dân Pháp và bọn phản động chia cho nông dân tá điền. Năm 1952, Chính phủ ban
hành Điều lệ về sử dụng công điền, công thổ để cho công bằng và có lợi cho người nghèo.
Chính phủ cũng chia lại ruộng đất cho nông dân. Tháng 12 năm 1953 Quốc hội thông qua
Luật cải cách ruộng đất với mục tiêu cải thiện đời sống nông dân, động viên kháng chiến.
Sau năm 1954 đất nước chia cắt 2 miền, Đảng ta tiếp tục lãnh đạo nông dân Miền Nam đấu
tranh bảo vệ thành quả của chính sách ruộng đất trong kháng chiến chống Pháp. Chính
sách cải cách ruộng đất ở hai miền đã gặt hái được nhiều thành công, lần đầu tiên dân
nghèo ở nông thôn được làm chủ quá nửa số diện tích đất canh tác. Thắng lợi cải cách
ruộng đất tạo điều kiện cho Đảng ta vững tin bước vào công cuộc xây dựng nông thôn theo
mô hình kinh tế XHCN (Trần Thị Minh Châu, 2005)
- Chính sách đất nông nghiệp trong thời kỳ tập thể nông nghiệp trước năm 1981
Công cuộc tập thể hóa được thực hiện từ tháng 8 năm 1955 ở Miền Bắc và sau năm
12

1975 trong cả nước. Đến năm 1960, miền Bắc đã căn bản hoàn thành HTXNN bậc thấp, thu
hút 2,4 triệu hộ nông dân (85,8%), 76% diện tích đất nông nghiệp. Đến năm 1965 về cơ bản
miền Bắc đã đưa nông dân vào con đường làm ăn tập thể với 90,3% số hộ nông dân là xã viên
HTXNN. Do nóng vội nên mô hình HTXNN sử dụng đất kém hiệu quả, làm hao hụt hàng vạn
héc ta ruộng đất, năng suất lúa giảm, thu nhập của xã viên càng giảm thấp. Từ đó đòi hỏi Đảng
và Nhà nước ta phải cải cách các HTXNN, mà trước hết là chính sách ruộng đất trong các
HTXNN.
1.1.2. Chính sách đất nông nghiệp trong thời kỳ đổi mới từ năm 1981 đến nay
- Chính sách khoán sản phẩm tới các hộ nông dân trong các HTXNN
Ngày 13 tháng 1 năm 1981 Đảng ra Chỉ thị 100 của Ban Bí thư Trung ương về cải tiến
công tác khoán, mở rộng khoán sản phẩm đến nhóm và người lao động trong nông nghiệp.
Chủ trương đổi mới bắt đầu bằng việc trao quyền quản lý và sử dụng đất nông nghiệp cho các
hộ xã viên HTXNN. Khoán 100 đã tạo động lực khuyến khích lợi ích vật chất đối với người
nhận khoán, nông dân phấn khởi, đầu tư thêm công sức, tiền vốn, vật tư, áp dụng tiến bộ kỹ
thuật, tận dụng đất đai để phát triển sản xuất. Sau hơn 4 năm thi hành Chỉ thị 100, sản xuất
nông nghiệp đã có bước phát triển đáng kể. Trong 5 năm 1981-1985, sản lượng quy thóc tăng
27%, năng suất lúa tăng 23,8%, diện tích trồng cây công nghiệp hàng năm tăng 62,1%, tổng
sản phẩm nông nghiệp tăng 6%, thu nhập quốc dân trong nông nghiệp tăng 5,6% (Trần Thị
Minh Châu năm 2005).
Tuy nhiên sau một thời gian phát huy tác dụng là động lực thúc đẩy sản xuất, cơ
chế khoán theo Chỉ thị 100 đã bộc lộ những hạn chế. Cơ chế khoán 100 về cơ bản vẫn dựa
trên sở hữu tập thể, quản lý tập trung vẫn còn chiếm tỷ trọng lớn, xã viên chưa thực sự làm
chủ trong quá trình sản xuất vì tư liệu sản xuất, đặc biệt là đất đai vẫn do hợp tác xã quản
lý tập trung, thu nhập của nông dân từ kinh tế tập thể còn thấp, mức khoán không ổn
định
Nhằm khắc phục nhược điểm của khoán 100, Bộ Chính trị đã ra Nghị quyết 10-
NQ/TW ngày 05/4/1988 về đổi mới cơ chế quản lý trong nông nghiệp. Theo cơ chế khoán
10, ruộng đất được giao ổn định đến hộ xã viên trong khoảng 15 năm, sản lượng khoán ổn
định trong 5 năm, các hộ xã viên nhận khoán được hưởng khoảng 40% sản lượng khoán.
Tiếp theo đó Hội nghị TW 6 (khóa VI) đã ra Nghị quyết khẳng định hộ gia đình xã viên là

đơn vị kinh tế tự chủ. Việc khẳng định hộ gia đình xã viên là đơn vị kinh tế tự chủ và được
nhận khoán đất nông nghiệp sử dụng lâu dài đã tạo ra động lực mới trong sản xuất, khuyến
khích hộ nông dân bỏ thêm vốn liếng, công sức, vật tư vào sản xuất.
Sau một thời gian tạo ra động lực mạnh mẽ cho sản xuất nông nghiệp, chính sách
quản lý đất đai dựa trên cơ chế khoán thể hiện một số hạn chế như cơ chế quản lý và phân
phối kết quả sản xuất do nông dân làm ra chưa công bằng; Về mặt pháp lý đất nông nghiệp
vẫn thuộc quyền quản lý của HTXNN. Cơ chế này làm cho hộ nhận khoán không thỏa
mãn, họ cảm thấy bị thiệt thòi, từ đó không thấy hấp dẫn để đầu tư tăng năng suất. Từ đó
Đảng và Nhà nước ta tiếp tục tìm kiếm những quyết sách nhằm đổi mới mạnh mẽ hơn về
quan hệ của hộ xã viên với ruộng đất nhận khoán tạo động lực mới trong nông nghiệp.
- Quan hệ giữa Nhà nước và nông dân trong sở hữu và sử dụng đất theo tinh thần
đổi mới từ năm 1993 đến nay
Luật đất đai 1993 ra đời bước tiếp tục đổi mới quan trọng trong hệ thống các chính
sách quản lý, sử dụng đất nông nghiệp ở nước ta. Theo đó, hộ nông dân được giao quyền
sử dụng ruộng đất lâu dài với 5 quyền: chuyển nhượng, chuyển đổi, cho thuê, thừa kế và
thế chấp. Các quyền này chỉ có giá trị trong thời hạn giao đất. Luật cũng quy định thời gian
giao đất được ổn định trong 20 năm đối với cây hàng năm, 50 năm đối với cây lâu năm.
Hết thời hạn giao đất nông dân có thể được gia hạn sử dụng tiếp nếu có nhu cầu và chấp
13
hành tốt các quy định quản lý đất đai khác của Nhà nước. Luật cũng quy định hạn mức
giao đất tới 3ha áp dụng cho 16 tỉnh, thành phố, ở Miền Nam, hạn mức 2 ha đối với các
tỉnh thành khác. Điểm mới của Luật đất đai năm 1993 đi cùng với việc giao đất ổn định đã
quy định cụ thể về nghĩa vụ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng ruộng đất của Nhà nước,
để người nông dân có quyền tự chủ cá nhân trong việc canh tác trên mảnh đất được giao,
nhờ đó đã có tác dụng khuyến khích nông dân tìm phương thức sử dụng đất nông nghiệp
hiệu quả hơn.
Luật đất đai năm 1993 được tiếp tục sửa đổi, bổ sung vào các năm 1998, năm 2001 và đặc
biệt sau 10 năm thực hiện Luật đất đai 1993 được sửa đổi căn bản vào năm 2003, trong đó
phân định rõ hơn quyền và nghĩa vụ của cả Nhà nước và nông dân sử dụng đất nông
nghiệp. Với việc ban hành Luật đất đai năm 2003, Nhà nước ta đã đặt nền tảng pháp lý cơ

bản cho việc xây dựng chính sách đất nông nghiệp thích hợp với đường lối phát triển nền
kinh tế thị trường định hướng XHCN trên các điểm sau: thừa nhận quyền tự do kinh doanh
trên đất của nông dân; quyền sử dụng đất có đủ điều kiện pháp lý trở thành hàng hóa; thiết
lập thể chế pháp lý cần thiết để đất nông nghiệp tham gia thị trường bất động sản; bảo hộ
thích đáng lợi ích của người sử dụng đất.
- Chính sách cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai sửa đổi năm 1998 và Luật Đất đai năm 2003
đều quy định chế độ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp được giao cho
các hộ gia đình, cá nhân sử dụng theo tinh thần: tất cả những hộ gia đình, cá nhân, tổ chức
kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, tổ chức nước ngoài có
quyền sử dụng đất đều được Nhà nước cấp GCNQSDĐ. Việc giao đất, cấp GCNQSDĐ
nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng nhằm tạo điều kiện cho họ yên tâm đầu tư
thâm canh trên diện tích đã được giao, là vật bảo đảm về mặt pháp lý để người sử dụng đất
thực hiện các quyền của họ mà pháp luật đã quy định.
- Chính sách tích tụ và tập trung ruộng đất nông nghiệp
Luật Đất đai năm 1993 cũng như các luật sửa đổi sau này mới chú trọng đến vấn
đề giao đất và tạo cơ sở pháp lý cho nông dân sử dụng đất để kinh doanh nông nghiệp mà
chưa chú trọng đúng mức đến việc tích tụ, tập trung đất cho sản xuất nông nghiệp theo quy
mô hiệu quả. Do diện tích đất nông nghiệp nước ta nhỏ, cách giao đất lại theo kiểu bình
quân, có tốt, có xấu, có gần, có xa dẫn đến tình trạng đất nông nghiệp được phân chia rất
manh mún. Tình trạng các hộ chỉ có 0,2 - 0,3 ha đất canh tác nằm rải rác trên nhiều xứ
đồng vẫn rất phổ biến, nhất là ở Miền Bắc. Các quy định của Luật Đất đai về chuyển đổi,
chuyển nhượng, cho thuê, đấu thầu đất là cơ sở pháp lý quan trọng, tạo điều kiện từng
bước cho tích tụ ruộng đất, nhưng chưa đủ để khắc phục tình trạng manh mún, nhỏ lẻ. Do
đó “dồn điền đổi thửa” được coi là một trong những việc cần thiết của chính sách đất nông
nghiệp của Nhà nước ta trong một số năm gần đây.
Những thay đổi trong chính sách đất đai của Việt Nam từ năm 1981 đến nay đã góp phần
đáng kể trong việc tăng nhanh sản lượng nông nghiệp và phát triển khu vực nông thôn.
Tổng sản lượng nông nghiệp tăng 6,7%/năm trong suốt giai đoạn 1994-1999 và khoảng
4,6% trong giai đoạn 2000-2003. An toàn lương thực quốc gia không còn là vấn đề nghiêm

trọng nữa và nghèo đói đang từng bước được đẩy lùi (Ban Kinh tế, năm 2004).
14
1.2. Tổng quan về dồn điền, đổi thửa
1.2.1. Thực trạng ruộng đất nông nghiệp ở miền Bắc nước ta
Manh mún đất đai nghĩa là một hộ nông dân canh tác nhiều thửa đất diện tích nhỏ
vị trí riêng lẻ xa rời nhau (từ 3 thửa đất trở lên). Ở miền Bắc nước ta, theo con số ước tính,
toàn quốc có khoảng 75 triệu mảnh ruộng, trung bình một hộ nông dân có khoảng 7-8
mảnh. Manh mún đất đai được coi là một trong những rào cản của phát triển sản xuất nông
nghiệp nhất là sản xuất trồng trọt, cho nên rất nhiều nước đã và đang thực hiện chính sách
khuyến khích tập trung đất đai. Việt Nam cũng đang thực hiện chính sách này trong mấy
năm gần đây. Dưới quan điểm kinh tế nếu manh mún đất đai làm cho lao động và các
nguồn lực khác phải chi phí nhiều hơn thì việc giảm mức độ manh mún đất đai sẽ tạo điều
kiện để các nguồn lực này được sử dụng có hiệu quả hơn. Như vậy, trên tổng thể nền kinh
tế sẽ đạt được lợi ích khi ta giảm mức độ manh mún đất đai. Tuy nhiên, mức độ manh mún
đất đai cũng mang lại một số lợi ích nhỏ, trước mắt cho nông dân. Do đó ở nhiều nơi nông
dân muốn duy trì một mức độ nào đó của tình trạng này.
a. Thực trạng manh mún ruộng đất ở đồng bằng sông Hồng (ĐBSH)
* Tình trạng manh mún ruộng đất ở cấp nông hộ
Muốn có được những giải pháp triệt để khắc phục tình trạng manh mún ở ĐBSH trước
hết phải nghiên cứu những đặc điểm của manh mún ruộng đất và những nguyên nhân gây nên
tình trạng này. Manh mún ruộng đất ở ĐBSH là một hiện tượng mang tính lịch sử. Tình trạng
manh mún thể hiện trên cả 2 góc độ: manh mún về ô thửa và bình quân quy mô ruộng đất/hộ
gia đình nông dân. Vào những năm 30 của thế kỷ trước, ĐBSH đã có đến 16,0 triệu thửa
ruộng to nhỏ khác nhau. Diện tích trung bình mỗi thửa ở tỉnh Bắc Ninh lúc bấy giờ là 680 m
2
.
Nếu tính riêng diện tích phải giành ra làm bờ vùng, bờ thửa thì ĐBSH đã mất đi trên 3% diện
tích đất canh tác. Đến năm 1997, tình trạng manh mún ruộng đất ở ĐBSH vẫn đứng ở vị trí thứ
2 trong 7 vùng sinh thái cả nước, chỉ sau miền núi phía Bắc.
Ở đồng bằng sông Hồng hiện nay sự manh mún ruộng đất cấp nông hộ thể hiện ở

các đặc điểm sau:
- Diện tích canh tác bình quân trên hộ hay trên lao động rất thấp (chỉ khoảng 0,25
ha/hộ).
- Số lượng các hộ có diện tích từ 1ha trở lên không đáng kể (chưa đầy 15%) đa số
có diện tích nhỏ hơn 0,50 ha.
- Bình quân diện tích canh tác trên hộ và trên khẩu có xu thế giảm do mất đất nông
nghiệp và sự gia tăng của dân số nông thôn.
Bảng 1.1 Thay đổi quy mô đất nông nghiệp ở nông hộ (%)
Loại quy mô hộ 2005 1994
So sánh
2005/1994
1. Hộ không sử dụng đất 4,16 1,15 3,01
2. Hộ có dưới 0,2 ha 25,15 26,59 - 1,44
3. Hộ có từ 0,2 ha đến dưới 0,5 ha 39,19 43,96 - 4,77
4. Hộ có từ 0,5 ha đến dưới 1 ha 16,42 16,23 0,19
5. Hộ có từ 1 ha đến dưới 3 ha 13,06 10,52 2,54
6. Hộ có từ 3 ha đến dưới 5 ha 1,57 0,98 0,59
7. Hộ có từ 5 ha đến dưới 10 ha 0,40 0,19 0,21
8. Hộ có từ 10 ha trở lên 0,05 0,02 0,03
15
(Nguồn: Tổng cục Thống kê năm 2006)
* Tình trạng manh mún về số ô thửa
Như đã nêu ở phần đặt vấn đề, tại thời điểm chia ruộng năm 1993 để đảm bảo công
bằng, các hộ nông dân được chia ruộng cao-thấp, xa-gần, tốt-xấu khiến ruộng đất bị phân
chia thành rất nhiều thửa loại, hạng đất khác nhau và manh mún rất cao. Tình trạng mang
mún ở ĐBSH cũng như các vùng kinh tế khác trong cả nước tập trung chủ yếu trên các loại
đất trồng cây hàng năm và mức độ manh mún thể hiện ở 2 mặt:
Diện tích/thửa: Với cây lúa, diện tích/thửa có thể diễn biến từ 200 đến 400 m
2
, với

cây màu nhỏ hơn 100-200 m
2
đặc biệt, với cây rau thì rất nhỏ chỉ từ 20 – 50 m
2
, tỷ lệ thửa
có diện tích < 100 m
2
chiếm đến 5 - 10% tổng số thửa.
Số thửa/hộ: Số hộ có từ 7 đến 10 thửa là phổ biến, thậm chí có nơi lên tới 25 thửa,
cá biệt có hộ có 47 thửa (Vĩnh Phúc). Về số thửa/hộ giữa các vùng cũng có sự khác nhau.
Ví dụ: ở Nam Định là 5,7 thửa, ở Hà Nam là 8,3 thửa, trong đó ở Hải Dương là 11 thửa.
Bảng 1.2 Mức độ manh mún ruộng đất ở các vùng trong cả nước
TT Vùng sinh thái
Tổng số thửa/hộ Diện tích bình quân(m
2
)/thửa
Trung bìnhCá biệt Đất lúa Đất rau
1 Trung du miền núi Bắc bộ 10 – 20 150 150 - 300 100 - 150
2 Đồng bằng sông Hồng 7 25 300 - 400 100 - 150
3 Duyên hải Bắc Trung bộ 7 – 10 30 300 - 500 200 - 300
4 Duyên hải Nam Trung bộ 5 – 10 30 300- 1000 200 - 1000
5 Tây Nguyên 5 25 200 - 500 1000 - 5000
6 Đông Nam bộ 4 15 1000 - 3000 1000 - 5000
7 Đồng bằng sông Cửu Long 3 10 3000 - 5000 500 - 1000
(Nguồn: Tổng cục Địa chính năm 1997)
Kết quả điều tra của Viện Quy hoạch và Thiết kế Nông nghiệp cũng phản ánh rõ
mức độ manh mún đất nông nghiệp ở 5 tỉnh thuộc vùng ĐBSH, kết quả cụ thể được tổng
hợp ở bảng 1.3.
Bảng 1.3. Mức độ manh mún ruộng đất ở một số tỉnh vùng ĐBSH
STT Tỉnh

Tổng số thửa/hộ Diện tích bình quân/thửa (m
2
)
Ít nhất
Nhiều
nhất
Trung
bình
Nhỏ nhất Lớn nhất Trung bình
1 Hải Phòng 5,0 18 6 - 8 20 - -
2 Hải Dương 9,0 17 11,0 10 - -
3 Vĩnh Phúc 7,1 47 9,0 10 5968 228
4 Nam Định 3,1 19 5,7 10 1000 288
5 Ninh Bình 3,3 24 8,0 5 3224 -
(Nguồn: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn năm 2003)
Kết quả ở bảng 1.3 cho thấy mức độ manh mún ruộng đất thuộc một số tỉnh đồng
bằng sông Hồng rất khác nhau; ở các tỉnh đông dân, diện tích đất nông nghiệp ít thì mức
16
độ manh mún càng cao và đây cũng là yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến sản lượng các loại
cây trồng.
17
b. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng manh mún
Nguyên nhân đầu tiên, quan trọng nhất dẫn đến tình trạng manh mún ruộng đất là
sự phức tạp của địa hình đất đai ở mỗi địa phương trong ĐBSH; hầu như trong mỗi làng,
xã đều có 3 loại đất: đất cao, đất vàn và đất thấp. Đây chính là hệ quả của việc xây dựng đê
điều từ rất sớm trong đồng bằng.
Nguyên nhân thứ 2 là chế độ thừa kế chia đều ruộng đất cho tất cả con cái. Ở Việt
Nam ruộng đất của cha mẹ thường được chia đều cho tất cả các con sau khi ra ở riêng, vì thế
tình trạng phân tán ruộng đất gắn liền với chu kỳ phát triển của nông hộ.
Nguyên nhân thứ 3 là tâm lý tiểu nông của các hộ sản xuất nhỏ. Do quy mô sản

xuất nhỏ lẻ, các hộ nông dân ngại thay đổi, nhất là những thay đổi liên quan đến ruộng đất.
Nguyên nhân thứ tư liên quan đến phương pháp chia ruộng bình quân theo nguyên
tắc xuất có tốt có xấu khi thực hiện Nghị định 64/NĐ-CP năm 1993. Việc chia nhỏ các
thửa ruộng để có sự công bằng giữa các hộ đã góp phần không nhỏ làm tăng tình trạng
manh mún ruộng đất ở ĐBSH. Quan điểm muốn bảo vệ sự công bằng cho những người
dân được chia ruộng và nhiều lý do sau đây khiến đa số các địa phương chia nhỏ ruộng cho
nông dân, đó là:
+ Tất cả các hộ đều phải có ruộng gần, tốt, xấu, cao, thấp. Có như vậy mới thể hiện
tính công bằng.
+ Độ phì tự nhiên của đất của các khu khác nhau phải chia đều cho các hộ.
+ Do hiệu quả kinh tế của các loại sử dụng đất khác nhau nên phải chia đều đất cho
các hộ.
+ Các chân đất thường không an toàn do các vấn đề như: úng, hạn, chua do đó
việc chia đều rủi ro cho các hộ là chỉ tiêu quan trọng trong khi chia ruộng.
+ Ngoài ra, giá đất luôn biến động, tăng cao, đặc biệt là các khu đất gần các trục
đường chính hoặc trong tương lai sẽ nằm trong quy hoạch khu đô thị, khu công nghiệp vì
thế đất ở đó phải được chia đều cho các hộ để mọi người đều có thể hưởng "thành quả" đền
bù đất hay cùng chịu "rủi ro" nếu đất đai bị chuyển mục đích sử dụng.
18
c. Những hạn chế của tình trạng manh mún ruộng đất đối với sản xuất nông nghiệp
- Hạn chế khả năng áp dụng cơ giới hoá nông nghiệp, không giảm được chi phí lao
động đầu vào.
- Thửa ruộng quá nhỏ khiến nông dân ít khi nghĩ đến việc đầu tư tiến bộ kỹ thuật
(TBKT) để tăng năng suất. Theo họ, đầu tư TBKT có thể giúp tăng năng suất nhưng trên
diện tích quá nhỏ thì sản lượng tăng không đáng kể.
- Thửa ruộng đã nhỏ, nhiều thửa lại phân tán làm tăng rất nhiều công thăm đồng,
vận chuyển phân bón và thu hoạch, mặt khác nông dân không muốn trồng cây hàng hoá do
phải tăng công bảo vệ.
- Quy mô ruộng đất nhỏ làm giảm lợi thế cạnh tranh của một số sản phẩm nông
nghiệp trong bối cảnh giá nông sản luôn có xu thế giảm.

- Nhiều thửa ruộng dẫn tới lãng phí đất canh tác do phải làm nhiều bờ ngăn, tính
trung bình vùng ĐBSH mất khoảng 2,4% - 4% đất canh tác dùng để đắp bờ vùng, bờ thửa.
- Khó khăn trong quản lý đất và không phù hợp với sản xuất hàng hoá
1.2.2. Tình hình sử dụng đất nông nghiệp ở nước ngoài
a. Ruộng đất ở một số nước châu Âu, châu Mỹ
Ở các nước Âu, Mỹ bình quân ruộng đất trên đầu người khá cao, tốc độ đô thị hóa
nhanh, nhu cầu lao động cho công nghiệp nhiều, chính quyền khuyến khích việc đẩy nhanh
tốc độ tích tụ ruộng đất, mở rộng quy mô trang trại bằng các chính sách và biện pháp cụ
thể nhằm khuyến khích sản xuất kinh doanh của các trang trại lớn. Tuy nhiên, để tránh tích
tụ ruộng đất vượt hạn mức trong từng địa phương, một số nước như Anh, Pháp có biện
pháp quản lý thông qua Hội đồng quy hoạch đất đai của từng tỉnh, huyện, với Hội đồng
quản trị gồm những đại diện nông dân địa phương, những chuyên viên ruộng đất và hai ủy
viên của Chính phủ (thuộc Bộ Nông nghiệp và Bộ Tài chính). Hội đồng này mua đất trên
thị trường tạo ra quỹ đất dự trữ và bán lại công khai cho các hộ nông dân theo giá thị
trường.
Ở Pháp, tuy không đề ra các hạn mức cụ thể, nhưng để đề phòng tích tụ ruộng đất
quá mức, Nhà nước đã có biện pháp can thiệp vào thị trường ruộng đất, thông qua Hội
đồng quy hoạch ruộng đất địa phương để mua bán đất của nông dân, lập quỹ đất dự trữ,
điều tiết thị trường bất động sản.
Bảng 1.4. Tích tụ ruộng đất ở một số nước Âu, Mỹ
Tên nước
Quy mô trang trại (ha)
Năm 1950 Năm 1970 Năm 1990
Mỹ 86,00 151,00 185,00
Anh 36,00 55,00 75,00
Pháp 14,00 23,00 29,00
(Nguồn: Hội khoa học kinh tế Việt Nam,1998)
Ở châu Âu và châu Mỹ, kể từ ngày sau cách mạng nông nghiệp lần thứ 2 cuối thế
kỷ XIX đầu thế kỷ XX, một loạt các trang trại nhỏ, manh mún năng suất thấp đã bị loại
thải, thay vào đó là các trang trại quy mô vừa, năng suất lao động cao. Ví dụ ở Pháp năm

1955 có xấp xỉ 2,3 triệu nông hộ quy mô đất 14 ha/hộ, đến năm 1993 chỉ còn 800 ngàn hộ
19
với quy mô 35 ha/hộ. Ở Mỹ năm 1950 cả nước có 5,65 triệu hộ với quy mô bình quân 86
ha/hộ đến năm 1992 chỉ còn 1,92 triệu, quy mô 198,9 ha/hộ. Tiến trình tích tụ ruộng đất và
vốn nhanh chóng của các nông hộ ở châu Âu chủ yếu là nhờ áp dụng các thành tựu khoa
học công nghệ phát triển trong quá trình cơ giới hoá nông nghiệp của cuộc cách mạng công
nghiệp lần thứ 2.
- Sự phù hợp giữa quy mô các thửa thửa (trong trồng trọt) và các đàn gia súc trong
quá chăn nuôi với khả năng đầu tư thâm canh và áp dụng hiệu quả tiến bộ khoa học kỹ
thuật. Phương thức tăng quy mô ô thửa có thể hỗ trợ quá trình đầu tư, thâm canh, cơ giới
hoá, qua đó có thể làm tăng hiệu quả sản xuất/đơn vị diện tích. Nhưng nhiều ý kiến cho
rằng quá trình tập trung thâm canh trên đây chỉ phát huy tác dụng khi sản xuất hàng hoá
phát triển. Nói cách khác, quy mô của các ô thửa, đàn gia súc… phụ thuộc vào quy mô sản
xuất, trình độ sản xuất và khả năng đầu tư của nông hộ. Trong trường hợp lao động dư thừa
nhiều và sản xuất còn nhiều rủi do, người nông dân nhỏ thường chọn giải pháp đầu tư vào
lao động hơn là vào các nguồn lực khác vì thế họ ít quan tâm đến DĐĐT. Quy mô sản xuất
phụ thuộc vào đặc điểm của mỗi loại hình nông hộ (hộ chăn nuôi hay trồng trọt, hộ trồng
nho hay trồng lúa mỳ) và khả năng áp dụng khoa học công nghệ trong sản xuất … Ví dụ
quy mô sản xuất có hiệu quả hiện nay ở Pháp là từ 50 ha đến 100 ha, nhưng ở Mỹ quy mô
nông hộ từ 200 ha đến 300 ha (do khả năng cơ giới hoá cao hơn).
Ngoài ra cũng cần nhấn mạnh rằng trong điều kiện sản xuất của các nông hộ nhỏ,
sự manh mún không phải lúc nào cũng gây khó khăn. Trên thực tế manh mún ruộng đất
cũng có ưu điểm nhất định đối với sản xuất nhỏ như: cho phép đa dạng hoá cây trồng, giảm
rủi ro sản xuất, khắc phục dư thừa lao động thời vụ và khắc phục tính phi hiệu quả của thị
trường lao động và thị trường đất đai.
b. Ruộng đất ở một số nước châu Á
Để phản ánh tình hình tích tụ ruộng đất ở một số nước châu Á được thể hiện ở bảng
1.5:
Bảng 1.5. Tình hình tích tụ đất ở một số nước Châu Á
Tên nước

Quy mô trang trại (ha)
Năm 1950 Năm 1970 Năm 1990
Nhật Bản 0,80 1,10 1,40
Đài Loan 1,12 0,83 1,21
Hàn Quốc 0,86 0,94 1,20
Thái Lan 3,50 3,56 4,52
(Nguồn: Hội khoa học kinh tế Việt Nam,1998)
Qua bảng 1.5 cho thấy: Các nước thuộc Châu Á bình quân ruộng đất thấp, quy mô
trang trại nhỏ nên việc tích tụ ruộng đất không dễ dàng như các nước Âu, Mỹ. Ngay ở Nhật
Bản là một nước có trình độ công nghiệp hóa cao trong lĩnh vực nông nghiệp cũng có tình
trạng như vậy.
20
Ở Nhật Bản, sau cải cách ruộng đất năm 1950, chủ trương hạn chế việc bán ruộng
đất đã gây trở ngại cho việc tích tụ ruộng đất. Về sau đã thay đổi chủ trương này nhưng
việc tích tụ ruộng đất cũng chậm chạp. Tuy nhiên, họ có kinh nghiệm đáng quan tâm là hạn
chế việc chia nhỏ quy mô ruộng đất của các hộ nông dân. Một hộ có nhiều con, theo tập
quán chỉ có người con trai trưởng mới có nhiệm vụ tiếp tục ở nông thôn làm ruộng và
chăm sóc cha mẹ, còn các con khác phải đi làm nghề khác, không chia ruộng cho tất cả các
con.
Ở Đài Loan, sau năm 1949 dân số tăng đột ngột do sự di dân từ lục địa ra. Lúc đầu
chính quyền Tưởng Giới Thạch thực hiện cải cách ruộng đất theo nguyên tắc phân phối
đồng đều ruộng đất cho nông dân. Ruộng đất đã được trưng thu, tịch thu, mua lại của các
địa chủ rồi bán chịu, bán trả dần cho nông dân, tạo điều kiện ra đời các trang trại gia đình
quy mô nhỏ. Năm 1953, ở Đài Loan đã có đến 679.000 trang trại với quy mô bình quân là
1,29 ha/trang trại; đến năm 1991 số trang trại đã lên đến 823.256 với quy mô bình quân chỉ
còn 1,08 ha/trang trại. Tuy nhiên, quá trình công nghiệp hoá nông nghiệp nông thôn sau
này đòi hỏi phải mở rộng quy mô của các trang trại gia đình nhằm ứng dụng tiến bộ khoa
học kỹ thuật, giảm chi phí sản xuất, hạ giá thành sản phẩm,… nhưng do người Đài Loan
coi ruộng đất là tiêu chí đánh giá vị trí của họ trong xã hội nên mặc dù có thị trường nhưng
ruộng đất vẫn không được tích tụ (có nhiều người tuy là chủ đất nhưng đã chuyển sang làm

những nghề phi NN). Để giải quyết tình trạng này, năm 1983 Đài Loan công bố Luật Phát
triển nông nghiệp, trong đó công nhận phương thức sản xuất ủy thác của các hộ nông dân,
có nghĩa là nhà nước công nhận việc chuyển quyền sở hữu đất đai. Ước tính đã có trên
75% số trang trại áp dụng phương thức này để mở rộng quy mô ruộng đất sản xuất. Ngoài
ra để mở rộng quy mô, các trang trại trong cùng thôn xóm còn tiến hành các hoạt động hợp
tác như làm đất, mua bán chung một số vật tư, sản phẩm nông nghiệp, nhưng không chấp
nhận phương thức tập trung ruộng đất, lao động để sản xuất (Bộ Nông nghiệp và Phát triển
nông thôn, 2003).
1.2.3. Nghiên cứu việc dồn điền đổi thửa ở Việt Nam
- Khái niệm về dồn điền đổi thửa: là tập hợp, dồn đổi các thửa ruộng nhỏ thành các
thửa ruộng lớn, trái ngược với việc chia các mảnh ruộng to thành nhiều mảnh ruộng nhỏ.
Có hai cơ chế chủ yếu để thực hiện dồn điền đổi thửa:
Một là để cho thị trường ruộng đất và các nhân tố phi tập trung tham gia vào, Nhà
nước chỉ hỗ trợ để cơ chế này vận hành tốt.
Hai là thực hiện các biện pháp can thiệp hành chính, tổ chức phân chia lại ruộng đất, thực
hiện quy hoạch có chủ định, theo cách này các địa phương đều xác định là dồn điền đổi thửa sẽ
không làm thay đổi các quyền của nông hộ đối với ruộng đất đã được quy định trong pháp luật.
Tuy nhiên việc thực hiện trong quá trình này có thể làm thay đổi khả năng tiếp cận ruộng đất của
các nhóm nông dân hưởng lợi khác nhau dẫn đến thay đổi bình quân ruộng đất ở các nhóm xã
hội khác nhau.
- Cơ sở thực tiễn của việc dồn điền, đổi thửa
Hơn nửa thế kỷ qua, nông nghiệp Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn, góp
21
phần đưa Việt Nam trở thành nước xuất khẩu lương thực đứng thứ hai trên thế giới và đảm
bảo an ninh lương thực quốc gia, nâng cao đời sống cho nông dân, ổn định nông thôn và
xây dựng đất nước.
Sự phát triển của sản xuất nông nghiệp gắn liền với chính sách ruộng đất. Mỗi chính
sách ruộng đất có tác dụng trong thời gian nhất định, phù hợp với phát triển nông nghiệp ở
mỗi thời kỳ.
Chính sách người cày có ruộng phù hợp với lao động thủ công

Chính sách tập trung hoá ruộng đất sản xuất phù hợp với phát triển nông nghiệp trong
thời kỳ chiến tranh.
Chính sách giao ruộng đất cho nông dân phù hợp với sản xuất nông nghiệp trong thời
kỳ chuyển đổi từ cơ chế quản lý tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế thị trường.
Thực hiện Luật đất đai, hiện cả nước đang có tới 70 triệu thửa ruộng manh mún,
bình quân mỗi hộ nông dân chỉ có 0,7 ha đất canh tác, có tới 7-8 thửa, có hộ lên tới 48 – 50
thửa. Ruộng đất manh mún đã hạn chế việc áp dụng cơ giới hoá và ứng dụng khoa học kỹ
thuật mới vào sản xuất.
Từ năm 1997 đến nay, Đảng và Nhà nước Việt Nam có chủ trương lớn là thực hiện
đồn điển đổi thửa, dưới tên gọi “dồn ô thửa nhỏ thành ô thửa lớn” với mục đích là cho xuất
hiện những vùng chuyên canh lớn. Với Nghị quyết 6 của Bộ Chính trị (năm 1998), Nghị
quyết 03 của Chính phủ (năm 2000) kinh tế trang trại chính thức được công nhận như một
loại hình sản xuất của thời kỳ kinh tế thị trường. Kinh tế trang trại đã tập trung và tích tụ
ruộng đất với nhiều hình thức khác nhau để tổ chức sản xuất nông nghiệp hàng hoá quy mô
lớn. Đây là mô hình sản xuất nông nghiệp có hiệu quả trong cơ chế thị trường.
Nhờ có chính sách về đất đai, và các chính sách khác của nhà nước, nông nghiệp
đã có sự phát triển vượt bậc, không chỉ tăng so với các thời kỳ trước, mà quan trọng là
nhiều loại đã đủ dùng trong nước và xuất khẩu với khối lượng lớn (năm 2005 xuất khẩu
thuỷ sản đạt 2,73 tỷ USD, trên 5,25 triệu tấn gạo, 54,5 nghìn tấn lạc nhân, 892,4 nghìn tấn
cà phê nhân, 587,1 nghìn tấn cao su, 108,8 nghìn tấn hạt điều nhân, 235,5 triệu USD hàng
rau quả, 109 nghìn tấn hạt tiêu, 87,9 nghìn tấn chè ) và đứng thứ hạng cao trên thế giới
như gạo, cà phê, hạt tiêu, điều.
Xu hướng tích tụ ruộng đất để phát triển kinh tế trang trại ngày càng được mở rộng
với nhiều hình thức như: nhận chuyển nhượng đất, thuê đất, mượn đất, dồn đổi, tập trung
ruộng đất.
Tuy đạt được những thành tựu về tích tụ ruộng đất như trên, nhưng quá trình tích tụ
ruộng đất đã bộc lộ những tồn tại, vướng mắc cần được tháo gỡ về cơ chế chính sách như:
Chưa có quy hoạch về phát triển sản xuất hàng hoá quy mô lớn, theo hướng hiện
đại bền vững;
Mức hạn điền thấp, thời hạn sử dụng đất ngắn đã không khuyến khích nông dân

tích tụ ruộng đất và yên tâm đầu tư phát triển sản xuất lâu dài.
Chưa có chính sách khuyến khích đầu tư cơ sở hạ tầng phù hợp với tích tụ ruộng
đất để sản xuất hàng hoá lớn.
Chưa có chính sách hỗ trợ đào tạo quản lý, kỹ thuật, thông tin thị trường, khuyến
khích liên kết, chế biến và tiêu thụ nông sản cho nông dân tích tụ ruộng đất phát triển kinh
tế trang trại.
Chưa có chính sách đào tạo, chuyển đổi nghề cho nông dân để rút bớt lao động
nông nghiệp, tào tiền đề cho tích tụ ruộng đất.
Chưa có chính sách, cơ chế, quy hoạch giải quyết đầu ra, thường thì được mùa lại
mất giá nên người dân không yên tâm đầu tư sản xuất.
Gần 10 năm trở lại đây, vấn đề tích tụ ruộng đất tại Việt Nam được đề cập khá
22
nhiều, nhưng với nhiều lo lắng và có phần né tránh, vì một loạt những băn khoăn như trên,
nếu không tiến hành thận trọng, tích tụ ruộng đất sẽ trở thành như bắt bí hộ đói nghèo để
mua được đất giá rẻ, hoặc thu hồi đất “bờ xôi, ruộng mật”, lập dự án treo, hay phân lô bán
nhằm làm giàu bất chính vì lợi ích của một nhóm người; hay có thể làm nẩy sinh tầng lớp
địa chủ mới Chính vì thế, nhìn từ tổng thể, việc tích tụ ruộng đất vẫn đang là một bức
tranh vẽ giở và còn quá nhiều rào cản trên con đường đi đến giấc mơ đại điền của người
nông dân. Hai “nút thắt” lớn nhất đang tồn tại hiện nay trong vấn đề tích tụ ruộng đất là
nên tích tụ theo hình thức mua đất hay thuê đất, và xử lý vấn đề lao động nông nghiệp thế
nào khi họ rút ra khỏi thị trường này? Chỉ riêng đối với vấn đề nên mua đất hay chỉ là cho
thuê đất, đã là vấn đề quá khó, khi vừa muốn đảm bảo yêu cầu nông dân không bị áp lực
bởi nỗi lo “không tấc đất cắm dùi”, vừa đảm bảo yêu cầu sớm tích tụ đất đai để tổ chức
được sản xuất nông nghiệp quy mô lớn, để sản xuất theo kiểu hàng hóa.Những người tán
thành quan điểm mua, bán cho rằng có tích tụ theo cách đó, mới có thể yên tâm sản xuất
bền vững, chứ nếu chỉ là thuê thôi, thì tâm lý cũng không thể muốn đầu tư lâu dài trên
mảnh đất đó. Thực tế, việc tích tụ ruộng đất diễn ra trong thời gian qua chủ yếu là theo
hình thức này.
Nhưng luồng quan điểm nên “cho thuê”, “Đây là cách để nông dân “có chỗ lui về”
không mất trắng đất - ít nhất là về mặt tâm lý”. “Thực trạng tích tụ ruộng đất, dồn điền đổi

thửa hiện nay đã làm cho nhiều hộ nông dân mất đất, trắng tay. Vì vậy, một chính sách cần
thiết lúc này là làm sao để nông dân cho thuê đất chứ không bán đất. Doanh nghiệp đầu tư
xây dựng kênh mương, cây giống và tổ chức sản xuất, nông dân được thuê làm việc trên
chính thửa ruộng của mình. Vậy nông dân vẫn còn sổ đỏ, có thu nhập, có công việc; doanh
nghiệp có diện tích lớn sẽ sản xuất kinh doanh hiệu quả”. Và dù bán, hay thuê thì nguyên
Phó thủ tướng Nguyễn Công Tạn cũng cho rằng: “Việc tích tụ ruộng đất như thế nào là vấn
đề khó. Vì theo đặc điểm của người nông dân phương đông, ruộng đất đeo đuổi với họ như
hình với bóng”.
Nhìn vào khả năng thực hiện chủ trương tích tụ đất đai, TS. Đặng Kim Sơn đã phải
sử dụng rất nhiều chữ “nếu”: “Ở miền Nam, nếu thị trường phát triển tốt, luật pháp cho
phép nông dân tích tụ ruộng đất, giao quyền sử dụng đất lâu dài hơn hiện nay, thì khả năng
tích tụ là có. ở miền Bắc tình hình khó hơn khi lao động nông nghiệp rời khỏi nông thôn,
không bước được vào thị trường lao động chính thức. Họ làm nghề chạy xe ôm, cửu vạn,
giúp việc, thợ xây ở thành phố, tất cả những nghề đó không có hợp đồng, không có bảo
hiểm, bất kỳ lúc nào cũng có thể bị đuổi việc. Vì thế họ sống chết giữ mảnh đất đó để đề
phòng cơ nhỡ. Như thế, mảnh đất đó vừa không sinh lợi, lại không được tích tụ lại vào tay
người thật sự sản xuất. Chính vì thế, đối với miền Bắc, muốn xử lý thị trường đất đai thì
phải xử lý được thị trường lao động. Chừng nào, người nông dân đi được vào thị trường
lao động chính thức, thì chừng đó đất đai ở nông thôn mới tích tụ được, và việc dồn điền
đổi thửa mới thành công”. Trong quá trình sửa Luật Đất đai tới đây, nhiều người kỳ vọng
những vướng mắc về sử dụng đất sẽ được giải quyết về căn bản, giúp cho quá trình tích tụ
ruộng đất được thuận lợi.
- Tình hình thực hiện dồn đổi ruộng đất ở một số tỉnh trong nước.
Việt Nam bắt đầu con đường đổi mới kinh tế của mình vào năm 1986. Mục tiêu của
chính sách đổi mới là chuyển nền kinh tế Việt Nam từ mô hình kinh tế kế hoạch hoá, tập
trung sang nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Trong lĩnh vực nông
nghiệp, Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị năm 1988 là bước ngoặt cơ bản. Nội dung chính
của chính sách này là công nhận hộ nông dân là một đơn vị kinh tế tự chủ, tự do hoá thị
trường đầu vào và đầu ra của sản xuất cũng như các tư liệu sản xuất khác (ngoại trừ đất
đai) và giao đất sử dụng ổn định, lâu dài cho người dân. Chính sách mới này đã dẫn đến

23
xoá bỏ hợp tác hoá trong nông nghiệp. Cũng theo chính sách này, nông dân được giao đất
nông nghiệp trong 15 năm và ký hợp đồng sử dụng các đầu vào, sử dụng lao động và sản
phẩm mà họ sản xuất ra. Các chỉ tiêu trong hợp đồng được ổn định trong 5 năm. Hơn nữa,
hầu hết các tư liệu sản xuất (máy móc, trâu bò và các công cụ khác) được coi là sở hữu tư
nhân. Từ đó, nông nghiệp Việt Nam bước vào một giai đoạn mới tương đối ổn định. Tuy
nhiên, thời gian giao đất còn quá ngắn và một số quyền sử dụng đất khác chưa được luật
pháp hoá. Điều này dẫn đến nông dân có thể ít có động cơ đầu tư dài hạn trên đất. Luật Đất
đai năm 1993 ra đời đã giải quyết được những vấn đề nêu trên. Theo Luật Đất đai năm
1993 thì nông dân được giao đất ổn định và lâu dài. Họ được giao 5 quyền sử dụng đất
gồm: Quyền chuyển nhượng, chuyển đổi, cho thuê, thừa kế và thế chấp. Nguyên tắc quan
trọng nhất trong việc giao đất là duy trì sự công bằng. Thông thường nhiều nơi ở miền
Bắc, đất đai được chia bình quân theo định suất (hoặc bình quân theo nhân khẩu). Những
tiêu chuẩn khác cũng được xem xét khi giao đất là các đối tượng chính sách xã hội, chất
lượng đất, tình hình thuỷ lợi, khoảng cách đến thửa ruộng và khả năng luân canh cây trồng.
Đất trồng cây hàng năm ở Việt Nam được chia thành 6 hạng. Do đó, để duy trì nguyên tắc
công bằng mỗi hộ thường được giao nhiều thửa với nhiều hạng đất khác nhau, ở các cánh
đồng khác nhau với chất lượng đất khác nhau. Đây là một trong những nguyên nhân cơ bản
tạo ra tình trạng manh mún đất đai ở Việt Nam. Nguyên nhân của manh mún đất đai do
giao đất nông nghiệp công bằng đã được nhiều cơ quan và các nhà nghiên cứu thảo luận và
phân tích những năm gần đây. Manh mún có nhiều mức độ khác nhau, ở một số vùng tình
trạng manh mún có thể nghiêm trọng hơn ở những nơi hoặc vùng khác. Theo số liệu của
Tổng cục Địa chính năm 1998, bình quân 1 hộ vùng đồng bằng sông Hồng có khoảng 7
thửa, trong khi ở vùng núi phía Bắc con số này còn cao hơn, từ 10 – 20 thửa. Số liệu điều
tra 42.167 nông hộ ở tỉnh Hưng Yên cho thấy sau khi giao đất năm 1993, trung bình một
hộ có 7,6 thửa.
Vào năm 1998, Chính phủ đã đề ra chính sách khuyến khích nông dân đổi ruộng
cho nhau để tạo thành những thửa có diện tích lớn hơn. Từ đó, các tỉnh ở miền Bắc, đặc
biệt ở vùng đồng bằng sông Hồng, đã thành lập các hội đồng thực hiện thí điểm công tác
dồn điền, đổi thửa. Theo báo cáo trên toàn quốc khoảng 700 xã ở 20 tỉnh đã và đang thực

hiện dồn điền, đổi thửa, tuy nhiên tiến trình vẫn còn rất chậm. Trên thực tế ở những vùng
này đất đai được chia lại cho các hộ nông dân với mục tiêu là giảm số thửa ruộng. Ví dụ: Ở
tỉnh Thanh Hoá số thửa ruộng đã giảm 51% trong 3 năm thực hiện chính sách này (1998 –
2001). Trung bình số thửa ruộng của một hộ đã giảm từ 7,8 thửa xuống còn 3,8 thửa.
Trong các báo cáo gửi Chính phủ và UBND tỉnh, khi rút kinh nghiệm công tác dồn điền,
đổi thửa, các địa phương đều đưa ra kết luận công tác dồn điền, đổi thửa nên áp dụng ở
những vùng mà manh mún đất đai đang là vấn đề lớn và không có mâu thuẫn về đất đai.
Điều đó có nghĩa dồn điền, đổi thửa không nên dẫn đến những mâu thuẫn mới liên quan
đến đất đai. Nguyên tắc quan trọng nhất trong dồn điền, đổi thửa là các hộ nông dân tự
nguyện đổi đất cho nhau để tạo thành những thửa lớn hơn. Tuy nhiên, ở rất nhiều tỉnh quá
trình giao lại đất đã xảy ra, trong đó các hộ nông dân được tham gia rất ít vào quá trình
này, ngoại trừ việc đánh giá chất lượng đất và xác định hệ số trao đổi giữa các hạng đất.
Bởi đất đai ở Việt Nam là sở hữu toàn dân, do đó các hộ nông dân cho rằng họ không có
quyền tham gia vào quá trình giao lại đất hoặc thảo luận về kế hoạch hoá sử dụng đất.
1.3. Hiệu quả sử dụng đất
Theo trung tâm từ điển ngôn ngữ, hiệu quả chính là kết quả như yêu cầu của việc làm
mang lại.
Kết quả hữu ích là một đại lượng vật chất tạo ra do mục đích của con người, được
biểu thị bằng những chỉ tiêu cụ thể, xác định. Do tính chất mâu thuẫn giữa nguồn tài
24
nguyên hữu hạn với nhu cầu ngày càng cao của con người mà ta phải xem xét kết quả được
tạo ra như thế nào? Chi phí bỏ ra để tạo ra kết quả đó là bao nhiêu? Có đưa lại kết quả hữu
ích không? Chính vì thế khi đánh giá hoạt động sản xuất không chỉ dừng lại ở việc đánh
giá kết quả mà còn phải đánh giá chất lượng các hoạt động sản xuất kinh doanh tạo ra sản
phẩm đó. Đánh giá chất lượng của hoạt động sản xuất kinh doanh là nội dung đánh giá
hiệu quả.
Việc xác định bản chất và khái niệm hiệu quả cần xuất phát từ những luận điểm triết
học của Mác và những luận điểm lý thuyết hệ thống sau đây:
- Thứ nhất: Bản chất của hiệu quả là sự thực hiện yêu cầu tiết kiệm thời gian, biểu hiện
trình độ sử dụng nguồn lực của xã hội. Các Mác cho rằng quy luật tiết kiệm thời gian là quy

luật có tầm quan trọng đặc biệt tồn tại trong nhiều phương thức sản xuất. Mọi hoạt động của
con người đều tuân theo quy luật đó, nó quyết định động lực phát triển của lực lượng sản xuất,
tạo điều kiện phát triển văn minh xã hội và nâng cao đời sống của con người qua mọi thời đại.
- Thứ hai: Theo quan điểm của lý thuyết hệ thống thì nền sản xuất xã hội là một hệ
thống các yếu tố sản xuất và các quan hệ vật chất hình thành giữa con người với con người
trong quá trình sản xuất.
Hệ thống sản xuất xã hội bao gồm trong nó các quá trình sản xuất, các phương tiện
bảo tồn và tiếp tục đời sống xã hội, đáp ứng các nhu cầu xã hội, nhu cầu của con người là
những yếu tố khách quan phản ánh mối quan hệ nhất định của con người đối với môi
trường bên ngoài. Đó là quá trình trao đổi vật chất, năng lượng giữa sản xuất xã hội và môi
trường.
- Thứ ba: Hiệu quả kinh tế là mục tiêu nhưng không phải là mục tiêu cuối cùng mà là
mục tiêu xuyên suốt mọi hoạt động kinh tế. Trong kế hoạch và quản lý kinh tế nói chung
hiệu quả là quan hệ so sánh tối ưu giữa đầu vào và đầu ra, là lợi ích lớn hơn thu được với
một chi phí nhất định, hoặc một kết quả nhất định với chi phí nhỏ hơn.
Ngày nay, nhiều nhà khoa học cho rằng: xác định đúng khái niệm, bản chất hiệu quả thì
phải xuất phát từ luận điểm triết học của Mác và những người nhận thức lí luận của lý
thuyết hệ thống, nghĩa là hiệu quả phải được xem xét trên 3 mặt: hiệu quả kinh tế, hiệu quả
xã hội và hiệu quả môi trường.
Hiệu quả kinh tế.
Theo Các Mác thì quy luật kinh tế đầu tiên trên cơ sở sản xuất tổng thể là quy luật tiết
kiệm thời gian và phân phối một cách có kế hoạch thời gian lao động theo các ngành sản
xuất khác nhau. Theo nhà khoa học kinh tế Samuelson Nordhuas "Hiệu quả có nghĩa là
không lãng phí". Nghiên cứu hiệu quả sản xuất phải xét đến chi phí cơ hội, "Hiệu quả sản
xuất diễn ra khi xã hội không thể tăng sản lượng một hàng hoá này mà không cắt giảm sản
lượng một loại hàng hoá khác".Theo các nhà khoa học Đức như: Stenien, Rusteruyer,
Simmerman, Hanau hiệu quả kinh tế là chỉ tiêu so sánh mức độ tiết kiệm chi phí trong một
đơn vị kết quả hữu ích và mức tăng kết quả hữu ích của hoạt động sản xuất vật chất trong
một thời kỳ, góp phần làm tăng thêm lợi ích của xã hội.
Hiệu quả kinh tế phải đáp ứng được ba vấn đề:

- Một là: Mọi hoạt động sản xuất của con người đều tuân theo quy luật "tiết kiệm thời
gian".
- Hai là: Hiệu quả kinh tế phải được xem xét trên quan điểm lý thuyết hệ thống.
- Ba là: Hiệu quả kinh tế là một phạm trù phản ánh mặt chất lượng của các hoạt động
kinh tế bằng quá trình tăng cường các nguồn lực sẵn có phục vụ cho lợi ích của con người.
Hiệu quả kinh tế được hiểu là mối tương quan so sánh giữa lượng kết quả đạt được và
lượng chi phí bỏ ra trong hoạt động sản xuất kinh doanh. Kết quả đạt được là phần giá trị thu
được của sản phẩm đầu ra, lượng chi phí bỏ ra là phần giá trị của các nguồn lực đầu vào. Mối
25