xây dựng chỉ số tiếp cận thông tin môi trường nước địa phương (alweii) và thử nghiệm áp dụng tại ba xã ven đô huyện thanh liêm, tỉnh hà nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN
KHOA MÔI TRƢỜNG



NGUYỄN ĐÌNH KHÔI




XÂY DỰNG CHỈ SỐ TIẾP CẬN THÔNG TIN MÔI
TRƢỜNG NƢỚC ĐỊA PHƢƠNG (ALWEII) VÀ THỬ
NGHIỆM ÁP DỤNG TẠI BA XÃ VEN ĐÔ HUYỆN
THANH LIÊM, TỈNH HÀ NAM




KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP HỆ ĐẠI HỌC CHÍNH QUY
Ngành: Khoa học Môi trƣờng


Cán bộ hƣớng dẫn: PGS.TS. Vũ Quyết Thắng



Hà Nội – 2009

_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


1
LỜI CẢM ƠN

Để khóa luận này được hoàn thành phải kể đến trước hết đóng
góp to lớn của thầy hướng dẫn PGS.TS.Vũ Quyết Thắng. Tôi cũng
gửi lời cảm ơn chân thành tới các cán bộ văn phòng dự án CEDO Hà
Nam vì sự giúp đỡ nhiệt tình trong chuyến đi thực địa; tới Hội Bảo vệ
Thiên nhiên và Môi trường Việt Nam vì đã cung cấp nhiều tài liệu quý
báu, và đặc biệt tới gia đình và bạn học – những người đã góp ý và
ủng hộ tôi trong quá trình thực hiện khóa luận.
Nguyễn Đình Khôi

_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


2
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Alweii: Access to Local Water Environmental Information Index (chỉ số tiếp cận
thông tin môi trƣờng nƣớc địa phƣơng)
TAI: The Access Initiative (tên tổ chức, đồng thời là tên bộ chỉ thị)

_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


3
MỤC LỤC
DANH MỤC HỘP, BẢNG, HÌNH 5

MỞ ĐẦU 6
1 CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN 8
1.1 TIẾP CẬN THÔNG TIN 8
1.1.1 Các khái niệm 8
1.1.2 Vai trò của tiếp cận thông tin trong quản lý môi trƣờng 9
1.1.3 Vƣợt chƣớng ngại vật 14
1.2 THE ACCESS INITIATIVE VÀ ĐÁNH GIÁ BAN ĐẦU VỀ TIẾP CẬN
THÔNG TIN TẠI VIỆT NAM 19
1.2.1 The Access Initiative 19
1.2.2 Đánh giá ban đầu về tiếp cận thông tin tại Việt Nam 20
2 CHƢƠNG 2: PHƢƠNG PHÁP LUẬN 21
2.1 BỘ CHỈ THỊ TAI 2.0 21
2.1.1 Cấu trúc 21
2.1.2 Nhận xét 23
2.2 PHƢƠNG PHÁP KIẾN TẠO CHỈ SỐ 24
2.2.1 Bản chất và các khái niệm 24
2.2.2 Công thức tính chỉ số 26
2.3 CÁC PHƢƠNG PHÁP KHÁC 30
2.3.1 Phiếu trƣng cầu ý kiến 30
2.3.2 Phỏng vấn không chính thức 30
2.3.3 Đánh giá nhanh môi trƣờng qua quan sát thực tế 31
2.3.4 Thu thập và phân tích tài liệu thứ cấp 31
3 CHƢƠNG 3: XÂY DỰNG CHỈ SỐ TIẾP CẬN THÔNG TIN MÔI TRƢỜNG
NƢỚC ĐỊA PHƢƠNG ALWEII 32
3.1 PHẠM VI ÁP DỤNG 32
3.2 CẤU TRÚC CƠ BẢN 32
3.3 LỰA CHỌN CHỈ THỊ VÀ CÔNG THỨC TÍNH 33
_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____

4
3.4 NỘI DUNG CHI TIẾT 34
3.5 PHÂN HẠNG 49
4 CHƢƠNG 4: NGHIÊN CỨU TRƢỜNG HỢP-ĐÁNH GIÁ TIẾP CẬN THÔNG
TIN MÔI TRƢỜNG NƢỚC BA XÃ VEN ĐÔ HUYỆN THANH LIÊM, HÀ NAM 51
4.1 KHU VỰC NGHIÊN CỨU 51
4.1.1 Đặc điểm kinh tế-xã hội 51
4.1.2 Hiện trạng môi trƣờng nƣớc 54
4.2 THU THẬP THÔNG TIN 56
4.3 TÍNH TOÁN CHỈ SỐ 57
4.4 NHẬN XÉT 73
4.5 MỘT SỐ ĐỊNH HƢỚNG GIẢI PHÁP CẢI THIỆN TIẾP CẬN THÔNG TIN
CHO KHU VỰC ĐÁNH GIÁ TRÊN CƠ SỞ NGHIÊN CỨU ALWEII 74
KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ 76
TÀI LIỆU THAM KHẢO 78
PHỤ LỤC 1: CHÚ GIẢI THUẬT NGỮ 83
PHỤ LỤC 2: MỘT SỐ HÌNH ẢNH VÙNG NGHIÊN CỨU 85
PHỤ LỤC 3: PHIẾU LẤY Ý KIẾN 87
PHỤ LỤC 4: DANH SÁCH NGƢỜI ĐƢỢC THAM KHẢO Ý KIẾN 92
PHỤ LỤC 5: BỘ CHỈ THỊ TAI 2.0 94





_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


5
DANH MỤC HỘP, BẢNG, HÌNH

DANH MỤC HỘP
Hộp 1: Hạt tử thần ở Paraguay…………………………………………………
11
Hộp 2: Chì trong nƣớc của chúng ta……………………………………………………
16

DANH MỤC BẢNG
Bảng 1: Cấu trúc bộ chỉ thị TAI 2.0 22
Bảng 2: Phân hạng chỉ số 30
Bảng 3: Cấu trúc và nội dung chỉ số tiếp cận thông tin môi trƣờng nƣớc địa phƣơng 34
Bảng 4: Công thức tính chỉ số Alweii 49
Bảng 5: Phân hạng Alweii 50
Bảng 6: Tính toán chỉ số Alweii tại ba xã nghiên cứu 57
Bảng 7: Kết quả phân hạng 72

DANH MỤC HÌNH
Hình 1: Trạng thái hệ thống trong không gian pha………………………………………
25
Hình 2: Cấu trúc Alweii……………………………………………………
33
Hình 3: Bản đồ hành chính tỉnh Hà Nam………………………………………
52
Hình 4: Bản đồ hành chính huyện Thanh Liêm………………………………………….
53
Ảnh 1: Nƣớc mƣơng bẩn ở xã Thanh Hà……………………………………………….
85
Ảnh 2: Nƣớc máy nhiễm sắt ở Liêm Tuyền………………………….………………….
85
Ảnh 3: Dụng cụ làm bún nhà anh Hoàng Văn Lƣợng…….……………………………
86

Ảnh 4: Bà Tạ Thị Thuận, chủ một cơ sở thêu ở Thanh Hà và ngƣời viết.……………
86
_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


6
MỞ ĐẦU
Công dân có quyền hiểu và tác động lên các quyết định của nhà nƣớc ảnh
hƣởng tới cuộc sống của họ và tiếp cận thông tin là điều kiện cần để thực hiện quyền
này. Đối với dân cƣ trong vùng ô nhiễm nƣớc, tiếp cận thông tin lại càng quan trọng.
Nƣớc ô nhiễm nhƣ thế nào? tại sao lại ô nhiễm? ô nhiễm nhƣ vậy thì tác động ra
sao? chính quyền sẽ làm gì với vấn đề này? là các câu hỏi thƣờng xuyên đƣợc đặt ra,
và – xét tình hình ô nhiễm nƣớc ngày càng phổ biến ở Việt Nam – sẽ đƣợc dấy lên
gay gắt hơn nữa trong tƣơng lai. Tiếp cận thông tin môi trƣờng nƣớc là nhu cầu
chính đáng của công chúng mà chính quyền có trách nhiệm đáp ứng.
Muốn cung cấp tiếp cận hiệu quả cần phải đánh giá đƣợc tình trạng hiện tại
của tiếp cận. Bộ chỉ thị TAI 2.0 của tổ chức The Access Initiative hiện là công cụ
hữu ích nhất để đánh giá toàn diện tiếp cận thông tin nói riêng và tiếp cận môi trƣờng
nói chung. Song đánh giá của TAI 2.0 vẫn nặng về định tính, mô tả, không phù hợp
để theo dõi diễn biến của tiếp cận, so sánh tiếp cận ở các khu vực khác nhau.
Xét thấy phƣơng pháp kiến tạo chỉ số là thích hợp nhất để định lƣợng hóa tiếp
cận thông tin, tôi quyết định chọn mục tiêu khóa luận là: xây dựng chỉ số tiếp cận
thông tin môi trường nước địa phương – Alweii (Access to Local Water
Environmental Index). Với nền tảng là bộ chị thị TAI 2.0, chỉ số này đƣợc kì vọng sẽ
là công cụ đánh giá đơn giản, định lƣợng, hỗ trợ công việc hoạch định chính sách,
cải thiện tiếp cận thông tin. Nhằm đánh giá khả năng áp dụng đại trà của Alweii, một
nghiên cứu trƣờng hợp đã đƣợc thực hiện tại ba xã ven đô huyện Thanh Liêm, Hà
Nam là Thanh Hà, Thanh Tuyền và Liêm Tuyền.
Cấu trúc khóa luận này nhƣ sau: chƣơng đầu giới thiệu tổng quan về tiếp cận
thông tin, The Access Initiative và đánh giá ban đầu về tiếp cận thông tin tại Việt

Nam. Chƣơng 2 trình bày phƣơng pháp luận xây dựng Alweii, với hai nội dung
chính là phƣơng pháp luận của bộ chỉ thị TAI 2.0 và phƣơng pháp kiến tạo chỉ số
dùng hàm tích và logarit của tích. Alweii đƣợc xây dựng ở chƣơng 3 và đƣợc áp
dụng vào nghiên cứu trƣờng hợp ở chƣơng 4. Kết luận trình bày các ƣu điểm và
tiềm năng ứng dụng của Alweii cũng nhƣ các vấn đề cần nghiên cứu thêm.
Để hoàn thành khóa luận, những nhiệm vụ sau đây đã đƣợc thực hiện:
 Phân tích phƣơng pháp luận của TAI 2.0
_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


7
 Xây dựng Alweii
 Chuẩn bị phiếu hỏi
 Khảo sát và phỏng vấn chuyên gia và nhân dân địa phƣơng tại ba xã
Thanh Hà, Thanh Tuyền, Liêm Tuyền trong thời gian 1 tuần vào cuối
tháng 3/2009
 Tổng hợp tài liệu để xây dựng khóa luận

_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


8
1 CHƢƠNG 1
TỔNG QUAN

1.1 TIẾP CẬN THÔNG TIN
1.1.1 Các khái niệm
Con ngƣời có quyền hiểu và tác động đến các quyết định của chính quyền ảnh
hƣởng đến môi trƣờng của họ. Các điều kiện để đảm bảo quyền này – đƣợc biết tới
dƣới cái tên chung là tiếp cận môi trƣờng – lần đầu tiên đƣợc diễn đạt một cách

đầy đủ và trực tiếp tại Nguyên tắc 10, Tuyên bố Rio về Môi trƣờng và Phát triển:
“Các vấn đề môi trường được giải quyết tốt nhất khi có sự tham gia ở mức độ thích
hợp của tất cả các công dân quan tâm. Ở cấp quốc gia, mỗi cá nhân phải được cung
cấp một cách hợp lý khả năng tiếp cận thông tin về môi trường của chính quyền, bao
gồm thông tin về các vật chất và hành vi nguy hại trong cộng đồng của họ và cơ hội
tham gia vào quá trình ra quyết định. Nhà nước phải tạo điều kiện thuận lợi và
khuyến khích nhận thức và sự tham gia của công chúng bằng việc cung cấp thông
tin rộng rãi. Tiếp cận có hiệu quả đến các thủ tục tư pháp và hành chính, bao gồm
bồi thường và khắc phục hậu quả, phải được cung cấp cho công chúng.”
12
[41]
Nhƣ Nguyên tắc 10 chỉ ra, tiếp cận môi trƣờng là khả năng và quyền của công
chúng trong (1) thu thập và sử dụng thông tin môi trƣờng, (2) tham gia quá trình ra
quyết định của chính quyền, và (3) sử dụng các cơ chế trọng tài chính thức để giải
quyết tranh chấp môi trƣờng và khắc phục thiệt hại môi trƣờng. Ba yếu tố trên lần
lƣợt đƣợc gọi là tiếp cận thông tin, tham gia công chúng, và tiếp cận tƣ pháp – ba
trụ cột của tiếp cận môi trƣờng.


1
Nguyên văn: ““Environmental issues are best handled with participation of all concerned citizens,
at the relevant level. At the national level, each individual shall have appropriate access to
information concerning the environment that is held by public authorities, including information
on hazardous materials and activities in their communities, and the opportunity to participate in
decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and
participation by making information widely available. Effective access to judicial and
administrative proceedings, including redress and remedy, shall be provided.”
2

Từ đây về sau, các trích đoạn các điều ước quốc tế, trong trường hợp không có bản tiếng Việt

chính thức, đều được chú thích nguyên văn.
_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


9
1.1.2 Vai trò của tiếp cận thông tin trong quản lý môi trƣờng
1.1.2.1 Tiếp cận thông tin trong mối quan hệ với tham gia công chúng, tiếp cận
tư pháp và dân chủ môi trường
Tiếp cận thông tin, tham gia công chúng và tiếp cận tƣ pháp gắn bó mật thiết
với nhau và với dân chủ môi trƣờng. Để có cái nhìn toàn cảnh về vai trò của tiếp cận
thông tin, không cách nào hơn là xem xét nó trong mối quan hệ với hai yếu tố kia và
xuất phát từ khái niệm bao quát nhất: dân chủ.
Dân chủ là sự thực thi quyền làm chủ của nhân dân, mà cốt lõi là quyền lựa
chọn đƣờng lối và mục tiêu của xã hội. Quyền lực “lựa chọn” đƣợc thực thi chủ yếu
qua phản hồi của công chúng đối với nhà nƣớc, bao gồm các hình thức nhƣ bầu cử,
kiến nghị, biểu tình và nhiều hình thúc khác. Hình thức căn bản nhất là bầu cử:
ngƣời dân sẽ trao quyền cho những ngƣời theo đuổi hệ tƣ tƣởng, mục tiêu hoặc chính
sách mà họ ủng hộ. Nói cách khác, bầu cử trung thực là điều kiện cần của một nền
dân chủ đại diện
Tuy nhiên, chỉ riêng bầu cử không đủ để duy trì một nền dân chủ hiệu quả.
Trƣớc hết, nếu bầu cử là phƣơng tiện duy nhất để bộc lộ ý chí và nguyện vọng của
nhân dân, thì những nhóm thiểu số sẽ bị lấn át bởi nhóm đa số. Bảo vệ quyền lợi của
nhóm thiểu số bằng cách nào? Ba biện pháp quan trọng nhất là (1) luật hóa quyền
của nhóm thiểu số, (2) tăng cƣờng khả năng bảo vệ quyền lợi công dân thông qua hệ
thống tƣ pháp, và (3) bổ sung các yếu tố dân chủ trực tiếp, nói cách khác là tăng
cƣờng sự tham gia của các công chúng vào các quá trình ra quyết định của nhà nƣớc.
Mặt khác, bầu cử chỉ đƣợc tổ chức vài năm một lần. Giữa các kì bầu cử,
ngƣời dân cần có phƣơng tiện khác đề bảo vệ quyền hợp pháp của mình. Tƣ pháp là
phƣơng tiện quan trọng nhất. Chẳng hạn tòa án có thể đình hoãn hoặc vô hiệu hóa
các quyết định của chính quyền; giải quyết xung đột trong nội bộ công chúng hoặc

giữa một bộ phận công chúng và chính quyền; cung cấp bồi thƣờng cho bên bị hại và
yêu cầu bên vi phạm khắc phục hậu quả. Tất cả đều nhằm phục vụ chức năng duy
nhất: bảo vệ tính pháp quyền của nhà nƣớc dân chủ.
Song, cả bầu cử, tham gia của công chúng và tiếp cận tƣ pháp sẽ mất ý nghĩa
nếu chúng đƣợc thực thi bởi một công chúng thiếu thông tin. Công chúng cần thông
tin để hiểu đƣợc bối cảnh, đánh giá các lựa chọn và đƣa ra quyết định phù hợp với ý
chí và nguyện vọng của mình, dù ở hòm phiếu hay ở bàn tham nghị. Công chúng
_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


10
cũng cần thông tin để tự bảo vệ quyền lợi bản thân cũng nhƣ lợi ích cộng đồng trong
tòa án. Tiếp cận thông tin, do đó, là điều kiện tiên quyết để thực hiện tham gia công
chúng và tiếp cận tƣ pháp, là thiết yếu đối với tính hiệu lực của một nền dân chủ.
Bảo đảm tiếp cận thông tin là trách nhiệm không thể chối bỏ của bất cứ nhà nƣớc
nào nhận mình là của dân, do dân và vì dân.
Đối với thực thi dân chủ trong lĩnh vực quản lý môi trƣờng, tiếp cận thông tin
càng phải đƣợc nhấn mạnh. Điều này có thể thấy rõ nếu nhìn môi trƣờng từ góc độ
kinh tế học: phần lớn các dịch vụ và hàng hóa môi trƣờng là các hàng hóa công
cộng
3
và các tác động môi trƣờng là các ngoại ứng
4
. Không có thị trƣờng cho hàng
hóa công cộng nên tình trạng môi trƣờng thƣờng không đƣợc phản ánh qua giá cả.
Đây không những là trở ngại chung cho tất cả các bên liên quan khi đánh giá các
phƣơng án trong quá trình ra quyết định mà còn dễ tạo ra hiện tƣợng mà kinh tế học
gọi là “thông tin bất đối xứng” – khi một bên liên quan có nhiều thông tin hơn bên
kia. Thông tin bất đối xứng dẫn nhiều hậu quả tiêu cực: nó ngăn cản các bên liên
quan thực hiện các giao dịch tối ƣu nhất cho xã hội, và – trong lĩnh vực môi trƣờng –

nó có thể bào mòn công bằng xã hội.
Cũng bởi môi trƣờng khó định giá nên các dạng thông tin môi trƣờng còn lại
(thông tin về tình trạng môi trƣờng, các nhân tố tác động đến môi trƣờng, và sự an
toàn của con ngƣời) là chỗ dựa chủ yếu cho các phân tích khoa học phục vụ quá trình
ra quyết định. Không có bình đẳng và phổ cập về tiếp cận thông tin thì không có
bình đẳng về sức mạnh công dân trong quá trình lập quyết định, tức là không có dân
chủ môi trƣờng.
Bởi vì hàng hóa và dịch vụ môi trƣờng mang tính chất công cộng, nên quyền
sở hữu hoặc thụ hƣởng các chúng thƣờng khó xác định. Bởi vì tác động môi trƣờng
mang tính chất ngoại ứng, nên chúng thƣờng xuất phát từ hành vi của một nhóm
thiểu số và là gánh nặng của một nhóm đa số. Các điều kiện này là nguồn gốc của
xung đột; và trong xung đột thì nhóm có nguồn lực dồi dào và nhiều đặc quyền hơn
(“nhóm ƣu thế”, thƣờng là ngƣời giàu, ngƣời có quan hệ cá nhân hoặc liên đới lợi
ích với nhà cầm quyền, nam giới, các cộng đồng có trình độ phát triển kinh tế-xã hội
cao) sẽ có lợi thế hơn nhóm còn lại (“nhóm yếu thế”, thƣờng là ngƣời nghèo, phụ nữ,
và cộng đồng kém phát triển). Để bảo vệ lợi ích, nhóm yếu thế thƣờng trông cậy vào


3
Hàng hóa công cộng: hàng hóa mà nếu một cá nhân có thể sử dụng thì các cá nhân khác cũng có
thể sử dụng mà không tốn chi phí tiếp cận.
4
Ngoại ứng: tác động sinh ra trong một hệ sản xuất lên các đối tượng nằm ngoài hệ đó.
_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


11
hệ thống tƣ pháp. Nhƣng các quá trình môi trƣờng diễn ra rất phức tạp, các nạn nhân
của thiệt hại môi trƣờng sẽ phải chứng kiến cánh cửa tƣ pháp đóng lại trƣớc mắt nếu
không có đủ thông tin chứng minh mình thật sự là nạn nhân. Tiếp cận thông tin là

một trong những chìa khóa của vấn đề. Nếu thông tin môi trƣờng đƣợc thu thập hiệu
quả và phân phối rộng khắp, các mầm mống của xung đột lợi ích có thể đƣợc phát
hiện sớm và ngăn chặn kịp thời. Ngay cả khi xung đột xảy ra, thông tin môi trƣờng
có thể mang đến cho nhóm yếu thế, các nạn nhân của thiệt hại môi trƣờng ít nhất
quyền đƣợc xét xử trƣớc tòa án, thậm chí là công cụ đƣa họ đến thắng lợi.
Hộp 1: Hạt tử thần ở Paraguay
Câu chuyện sau nằm trong nội dung một báo cáo của The International Union of Food
and Agriculture related Workers và được nhắc lại trong một hội nghị của UNEP,
Geneva. Nó minh họa tính chất ngoại ứng của tác động môi trường và sự thiếu thông tin
của cộng đồng địa phương đã dẫn đến kết quả tai hại như thế nào, cũng như quyền tiếp
cận liên hệ mật thiết với nhân quyền ra sao.
Julio Chávez sở hữu một mảnh đất trên 1 ha ở Rincon‟i, nhƣng sống ở thị trấn Ybycui
lân cận. Đây có lẽ là lý do vì sao Chávez kí hợp đồng với Delta&Pine Paraguay Inc để
biến mảnh đất này thành bãi rác.
Chiếc xe tải đầu tiên chở các bao tải rác vào Rincon‟i vào tháng 11/1998. Khi những
ngƣời hàng xóm ngạc nhiên hỏi chuyện gì đang diễn ra, Chávez nói rằng đây là những
hạt bông quá đát đƣợc trộn xuống đất làm phân bón.
Những ngày sau đó, xe tải nối đuôi nhau đổ hạt bông xuống mảnh đất của Chávez. Một
số ngƣời, bao gồm cả phụ nữ và trẻ em, đƣợc thuê dỡ rác khỏi xe. Họ làm 12 tiếng một
ngày, không có quần áo bảo hộ, và không biết gì về những rủi ro mình đang đối mặt. Dù
trên bao tải có in những dòng cảnh báo nhƣng ngƣời dân không đọc đƣợc vì chúng đƣợc
viết bằng tiếng Anh.
Hạt bông chồng chất ngày càng cao. Mùi thối rữa của chúng lan khắp khu vực khi trời
mƣa. Những ngƣời sống gần khu vực rác thải than phiền rằng mùi đó làm họ đau đầu và
mất ngủ. Khi dân làng phát hiện ra những vết sẹo lạ giống nhƣ vết bỏng trên bàn tay và
cánh tay, việc thải hạt bông phải ngừng lại. Dù vậy, ngày càng nhiều ngƣời ở Rincon‟i
mắc các chứng đau đầu, buồn nôn, tiêu chảy, mệt mỏi và mất ngủ. Học sinh ở ngôi
trƣờng gần đó phải thôi học và tất cả mọi ngƣời đều biết thủ phạm chính là bãi rác của
Chávez.
Nguồn: Carlos Amorin, Las Semillas de la Muerte, REL-UITA, Montevideol, 1999, (Se-

eds of death, UITA translation); trích trong [36].
_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


12
Mặt khác, cũng do tính công cộng và ngoại ứng, lĩnh vực môi trƣờng là nơi
mà thị trƣờng thƣờng thất bại và vì thế trách nhiệm điều hành thƣờng rơi vào tay nhà
nƣớc. Sự tập trung quyền quyết định trong tay nhóm nhỏ các cá nhân nắm chức trách
dễ sinh ra đặc quyền đặc lợi; đi kèm với sự loại trừ số đông công chúng khỏi quá
trình ra quyết định. Tham nhũng và lãng phí là những hậu quả dễ thấy. Nhƣng ngay
cả khi luật pháp không đƣợc tuân thủ, sự tập trung hóa cao độ quyền lực quản lý
trong tay nhà chức trách cũng là nguồn gốc sinh ra các quyết định không hợp lòng
dân. Nguyên nhân là môi trƣờng có những chiều giá trị riêng không đo đếm đƣợc
theo đơn vị tiền tệ và phụ thuộc nhiều vào hệ giá trị của từng cá nhân, từng cộng
đồng. Khoa học chƣa có cách hợp lý nào để dung nạp yếu tố phi kinh tế của môi
trƣờng thành đầu vào của quá trình ra quyết định, và không thể là “nguồn cung cấp
giải pháp duy nhất”
5
. Nguồn giải pháp đặc biệt quan trọng bên cạnh khoa học là ý
kiến công chúng; và để là nguồn giải pháp hữu ích, công chúng cần phải đƣợc thông
tin, đƣợc tham gia trực tiếp vào quá trình ra quyết định, và có khả năng sử dụng đƣợc
các cơ chế tƣ pháp để đảo ngƣợc các quyết định không đúng đắn của nhà chức trách.
Những phân tích trên cho thấy tiếp cận thông tin – cùng với tham gia công
chúng và tiếp cận tƣ pháp – vừa là chìa khóa mở cánh cửa của quá trình lập quyết
định ra trƣớc công chúng, vừa là khuôn khổ giữ cho quá trình này diễn tiến theo
đúng ý chí và nguyện vọng của xã hội.
1.1.2.2 Quyền tiếp cận thông tin và nhân quyền: những ghi nhận của luật pháp
quốc tế
Nhiều văn kiện quốc tế, trực tiếp hoặc gián tiếp, đều cho rằng quyền tiếp cận
thông tin nằm trong số các quyền của con ngƣời. Theo đó, quyền tiếp cận thông tin

là bộ phận không thể tách rời của quyền tự do ngôn luận và quyền tự do thông tin,
nhƣ đƣợc nêu trong điều 17, Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền của Liên Hiệp
Quốc: “Mọi người đều có quyền tự do ngôn luận và bày tỏ quan điểm; kể cả tự do
bảo lưu ý kiến không phụ thuộc vào bất cứ sự can thiệp nào, cũng như tự do tìm
kiếm, thu nhận, và truyền bá thông tin bằng bất cứ phương tiện thông tin đại chúng
nào và không giới hạn về biên giới” [8] và Nghị quyết Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc
59(I) (1946): “Tự do thông tin là nhân quyền cơ bản”
6
[44].


5
Yves Lador, Earth Justice Permanent Representative to the UN in Geneva, trích trong [36].
6
Nguyên văn: “Freedom of information is a fundamental human right” [44]
_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


13
Bởi vì tiếp cận thông tin là điều kiện cần để quản lý môi trƣờng hiệu quả, việc
công nhận quyền đƣợc sống trong môi trƣờng lành mạnh là nhân quyền bản chất sẽ
tạo thế đứng vững chắc của quyền tiếp cận thông tin nhƣ là một nhân quyền thủ tục
7
.
Sự công nhận này đƣợc tìm thấy trong một số công ƣớc khu vực. Điều 24 Hiến
chƣơng Châu Phi về Quyền của con ngƣời và các dân tộc (1981) ghi “Mọi dân tộc
đều có quyền hưởng môi trường thỏa mãn sự phát triển của họ”
8
[39]. Điều 11, Nghị
định thƣ bổ sung cho Công ƣớc Châu Mỹ về quyền con ngƣời trong các quyền kinh

tế, xã hội, và văn hóa (1988) ghi: “Mọi người đều có quyền sống trong môi trường
lành mạnh và sử dụng các dịch vụ công cơ bản”
9
[40].
Tuy nhiên, phải đến Công ƣớc Aathus (1998), tiếp cận thông tin, cùng với
tham gia công chúng và tiếp cận tƣ pháp, mới đƣợc công nhận trực tiếp nhƣ là quyền
con ngƣời. Điều 1 của công ƣớc tuyên bố “Nhằm góp phần bảo vệ quyền của mỗi cá
nhân thuộc thế hệ hiện tại và tương lai được sống trong một môi trường thích hợp
cho sức khỏe và phúc lợi của người đó, mỗi bên ký kết phải đảm bảo quyền tiếp cận
thông tin, quyền công chúng tham gia vào quá trình lập quyết định và quyền tiếp cận
tư pháp trong các vấn đề môi trường theo các điều khoản trong công ước này”
10

[37]. Mặc dù chỉ giới hạn trong quy mô khu vực (các nƣớc kí kết đến giờ phần lớn là
các nƣớc Châu Âu và Bắc Mỹ [33]), Công ƣớc Aarhus cho đến giờ – nhƣ Kofi A.
Annan nhận định – là “sự cụ thể hóa ấn tượng nhất nguyên tắc 10 của Tuyên bố
Rio”, “bước tiến tham vọng nhất trong lĩnh vực dân chủ môi trường dưới sự bảo trợ
của Liên Hiệp Quốc”, và do đó mang “ý nghĩa (…) toàn cầu” [33].
Sự ghi nhận của các văn kiện luật quốc tế đối với quyền tiêp cận thông tin có
ý nghĩa lớn lao trong việc thúc đẩy dân chủ môi trƣờng trên thế giới. Mặc dù quan
điểm xem quyền tiếp cận là nhân quyền vẫn gặp một số rào cản – nhƣ có thể bị xem


7
Có hai nhóm quyền: quyền bản chất, ví dụ như quyền được sống, quyền được tự do; và quyền thủ
tục, được coi là phương tiện để đạt được quyền bản chất [33] [39].
8
Nguyên văn: “All people shall have the right to a general satisfactory environment favourable to
their development”, African Charter on Human and Peoples’ Rights [39]
9

Nguyên văn: “"Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access
to basic public services”, Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in
the Area of Economic, Social and Cultural Rights [40]
10
Nguyên văn: “In order to contribute to the protection of the right of every person of present and
future generations to live in an environment adequate to his or her health and wellbeing, each
Party shall guarantee the rights of access to information, public participation in decision-
making and access to justice in environmental matters in accordance with the provisions of this
Convention.”, the Aarhus Convention [38].

_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


14
là mối đe dọa đối với chủ quyền quốc gia, hoặc trong bối cảnh đối thoại Bắc-Nam về
phát triển và quản trị bị buộc tội là mang màu sắc chủ nghĩa thực dân mới [33] – vai
trò của nó đối với sự nghiệp bảo vệ nhân quyền nói chung ngày càng đƣợc nhận thức
sâu sắc. Tiếp cận môi trƣờng nói chung và tiếp cận thông tin nói riêng quan trọng
không chỉ bởi vì nó giúp giải quyết các vấn đề môi trƣờng thuận lợi hơn, mà còn vì
nó điều kiện không thể bỏ qua để bảo vệ hạnh phúc và nhân phẩm của con ngƣời
[33].
1.1.2.3 Các lợi ích khác
Đối với những ngƣời không hứng thú với quan điểm tiếp cận thông tin là một
phần của dân chủ môi trƣờng và nhân quyền, vẫn có lý do thực tiễn để ủng hộ tiếp
cận thông tin. Kinh nghiệm ở các nƣớc đều chỉ ra rằng phát huy tiếp cận thông tin
của công chúng đem lại nhiều lợi ích thiết thực cho tất cả các bên liên quan, nhƣ:
Phân tán chi phí giám sát môi trường: việc giám sát môi trƣờng càng sát sao
và rộng khắp thì quản lý môi trƣờng càng hiệu quả. Tuy nhiên trƣờng hợp phổ biến
là chi phí giám sát vƣợt ra khỏi khả năng chi trả của chính quyền. Tiếp cận thông tin
khuyến khích ngƣời dân, giới truyền thông và các tổ chức xã hội dân sự huy động

thời gian và công sức xem xét thông tin môi trƣờng và “rung chuông báo động” khi
phát hiện hành động vi phạm. Bằng cách này, chính quyền có một mạng lƣới giám
sát rộng khắp mà không phải chịu gánh nặng chi phí.
Phát huy các biện pháp quản lý phi chính phủ: thay vì độc diễn trên sân
khấu, chính quyền có thể đóng vai trò ngƣời đƣa tin và biến công chúng thành
những nhà hành pháp. Công chúng liên quan, một khi nắm đƣợc thông tin, có thể
phản hồi qua các cơ quan chính quyền (nhƣ khiếu nại và vận động cải cách luật),
qua thị trƣờng (nhƣ thay đổi thói quen tiêu dùng, tẩy chay các nhà sản xuất vi phạm,
hoặc gây áp lực trong vai trò chủ cổ phiếu), qua xã hội dân sự (nhƣ phê phán qua
phƣơng tiện thông tin đại chúng).
Thay đổi kì vọng của công chúng: cung cấp thông tin là một cách để chính
quyền phát tín hiệu đến công chúng về tầm quan trọng và tính khẩn cấp của vấn đề
môi trƣờng đƣợc nhắc đến, thúc đẩy phản hồi và tham gia của công chúng.
1.1.3 Vƣợt chƣớng ngại vật
Mặc dù tầm quan trọng của tiếp cận thông tin là không thể phủ nhận, sự thực
thi tiếp cận trong thực tế không tránh khỏi những chƣớng ngại. Sẽ có những ngƣời
_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


15
tranh cãi rằng tiếp cận gây ra xung đột, tiếp cận trì hoãn phát triển, chi phí tiếp cận
quá cao, hoặc tiếp cận phức tạp hóa mọi việc. Những luận điểm này không phải
không có lý: chúng cho thấy có nhiều việc cần làm hơn là lý luận suông về lợi ích
của tiếp cận thông tin.
1.1.3.1 Những chướng ngại trong hệ thống quản lý
Tăng cƣờng tiếp cận môi trƣờng nói chung và tiếp cận thông tin nói riêng bao
hàm sự chuyển đổi một phần quyền lực từ tay nhà chức trách vào công chúng, do đó
không tránh khỏi những kháng cự từ những công chức mà lợi ích hoặc vị thế gắn
chặt với mức độ kiểm soát quá trình ra quyết định. Chính trị của tiếp cận là bài toán
phức tạp, và lời giải thƣờng vƣợt xa khỏi lĩnh vực môi trƣờng. Tuy nhiên, loạt báo

cáo đánh giá quốc gia về tiếp cận môi trƣờng của The Access Initiative có thể cung
cấp một số gợi ý hữu ích: những trở ngại chính trị có thể vƣợt qua nhờ các liên minh
về tiếp cận và sự kích thích hợp lý phản ứng của công chúng [33].
Trong hầu hết trƣờng hợp, những tiến bộ đáng kể về tiếp cận thông tin không
phải là kết quả công việc của một vài cá nhân hay tổ chức đơn lẻ mà là thành tựu của
các liên minh về tiếp cận – một tập hợp các tổ chức xã hội dân sự, các nhà hoạt động
phong trào, các công ty tƣ nhân có liên đới lợi ích về tiếp cận. Nguyên nhân chính là
một liên minh nhƣ vậy tập hợp đƣợc các cá nhân và tổ chức ủng hộ tiếp cận dƣới
một danh nghĩa và chiến lƣợc thống nhất. Bài học kinh nghiệm cho thấy thành viên
của liên minh không nhất thiết chỉ đến từ xã hội dân sự hoặc chỉ hoạt động trong lĩnh
vực môi trƣờng. Các cơ quan nhà nƣớc có chính sách cởi mở, các công ty tƣ nhân
tìm kiếm hợp đồng với nhà nƣớc có thể là những thành viên rất tích cực [33].
Trong việc kích thích phản ứng của công chúng, tạo ra cảm giác “sốc” luôn có
hiệu quả cao do khai thác đặc điểm tâm lý con ngƣời là thƣờng phản ứng với những
thay đổi đột ngột mạnh hơn là các thay đổi từ từ. Ví dụ, giá cổ phiếu có xu hƣớng
_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


16
giảm mạnh khi thông tin về tác động môi trƣờng của công ty bị đột ngột phơi bày
11
,
còn các công ty có xu hƣớng tự cải thiện khi giá cổ phiếu đi xuống
12
[33]. Tuy nhiên
một công chúng quá “sốc” có thể có hành động cực đoan, vì vậy cần thận trọng trong
phƣơng pháp cung cấp thông tin.
1.1.3.2 Lấp đầy lỗ hổng trong hệ thống thông tin
Xƣơng sống của tiếp cận là hệ thống thông tin môi trƣờng. Song, đánh giá cho
thấy hệ thống thông tin của các quốc gia còn nhiều khiếm khuyết, với trọng tâm là ba

vấn đề: thông tin trong trƣờng hợp khẩn cấp, tính công khai, tính khả dụng và tính
kịp thời của thông tin [33].
Các tiến bộ khoa học đã làm cho thảm họa môi trƣờng nói chung, nƣớc phát
triển cũng nhƣ đang phát triển, dễ dự báo hơn là khủng hoảng chính trị
13
[33]. Tuy


11
Badrinath và Bolster 1996; Hamilton 1995; Lanoie và Laptante 1994; Moighalu và nnk 1990,
trích trong [33]
12
Khanna và nnk 1998, Konar và Cohen 1997, trích trong [33]
13
Hewitt 1983, Jarman và Kouzman 1994, Vaisutis-White 1994, Rosenthal và Kouzmin 1997, trích
trong [33]
Hộp 2: Chì trong nƣớc của chúng ta
Ngay cả một nước có trình độ khoa học kĩ thuật cao và một lực lượng hùng hậu các quy
định pháp lý về môi trường như nước Mỹ cũng không tránh khỏi những lổ hổng trong hệ
thống thông tin. Năm 2004, thủ đô của nước này nổ ra một xì-căng-đan môi trường; thủ
phạm hóa ra không phải là thiếu thông tin, mà là sự vụng về trong phổ biến thông tin ra
công chúng. Vụ việc cũng minh họa vai trò của truyền thông đại chúng trong tiếp cận
thông tin, cũng như phản ứng quyết liệt của công chúng đã buộc giới chức phải hành động
khẩn cấp như thế nào.
Số 31/1/2004 của tờ The Washington Post đăng tin các cuộc kiểm tra gần đây cho thấy
hàm lƣợng chì trong nƣớc máy thành phố vƣợt tiêu chuẩn cho phép. Công chúng bị khuấy
động là điều dễ hiểu, nhƣng ngay cả giới chức cũng “kinh ngạc” không hiểu sao một chất ô
nhiễm nghiêm trọng nhƣ vậy lại đột ngột lan tràn khắp Washington DC. Các cuộc điều tra
và giải trình sau đó hé lộ sự thật: chì trong nƣớc không phải là một khám phá mới, Cơ
quan Nƣớc và Nƣớc thải Washington DC (WASA) đã biết đến vấn đề này từ hè năm

ngoái. Một bí ẩn khác đƣợc dấy lên: tại sao vấn đề đã có từ lâu mà WASA không giải
quyết, thậm chí không công khai?
(tiếp trang sau)
_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


17
vậy, tiếp cận thông tin trong trƣờng hợp khẩn cấp môi trƣờng lại chƣa đƣợc đảm bảo
một cách tƣơng xứng. Theo đánh giá của The Access Initiative, 17/23 nƣớc khảo sát
xếp loại yếu quy định về phổ biến thông tin cho công chúng khi tình huống khẩn cấp
đang diễn ra; xếp loại yếu về chất lƣợng thông tin: 35/41 nƣớc; loại yếu về nỗ lực sử
dụng truyền thông đại chúng trong khẩn cấp: 27/39 nƣớc; và loại yếu về chất lƣợng
điều tra hậu khẩn cấp: 30/42 nƣớc [33].
Trong khi thông tin khẩn cấp yếu về tất cả các mặt, đánh giá cho thấy vấn đề
chính của các dạng thông tin khác nằm ở tính công khai, tính khả dụng và tính kịp
thời của thông tin. Chẳng hạn, ở nhiều nƣớc thông tin quan trắc tƣơng đối đầy đủ và
chất lƣợng tốt nhƣng lại khó đến với công chúng. Hoặc mặc dù có cơ quan chính phủ
Hộp 2: Chì trong nƣớc của chúng ta
(tiếp trang trước)
Thực ra WASA có công khai – nhƣng không đúng cách. Mặc dù các mẫu đã phân tích từ
tháng 6/2003, đến tháng 11 các thông báo chính thức mới đƣợc gửi đi. Theo quy định, mỗi
khách hàng sử dụng nƣớc phải nhận đƣợc thông báo nêu rõ “Một vài nhà trong cộng đồng
này có nồng độ chì cao trong nƣớc uống. Chì có thể gây ra các rủi ro sức khỏe đáng kể”.
Thông báo của WASA lƣợc đi các từ “nƣớc uống” và “đáng kể”. Mục đích cuộc họp quần
chúng sau đó (cũng bắt buộc theo luật) chỉ đƣợc nêu đơn giản là “thảo luận và thu thập ý
kiến công chúng về các dự án của WASA”. Hậu quả là hầu hết ngƣời dân không chú ý và
vụ việc rơi vào quên lãng.
Tình hình thay đổi khi chì trong nƣớc xuất hiện trên trang nhất các báo. Đƣờng dây nóng
của WASA liên tiếp nhận cuộc gọi từ dân cƣ. Các phòng thí nghiệm ngập trong yêu cầu
phân tích nƣớc. Nhà chức trách tổ chức họp quần chúng khẩn cấp. Một đội đặc nhiệm liên

ngành đƣợc thành lập, cung cấp miễn phí thiết bị lọc, xét nghiệm nƣớc và xét nghiệm máu.
Tuy nhiên, các thông báo không nhất quán của WASA và Cơ quan bảo vệ môi trƣờng
(EPA) sau đó lại khởi động làn sóng giận dữ mới từ công chúng. Ngƣời dân tự tổ chức các
cuộc họp, lập trang web, viết kiến nghị và khiếu kiện. Mặc dù sau đó vấn đề đƣợc giải
quyết, cũng nhƣ không thiệt hại sức khỏe đáng kể nào đƣợc xác định, phản ứng của công
chúng đã dẫn đến những hành động quyết liệt của nhà chức trách. EPA phê bình WASA.
Quốc hội mở điều tra về khuyết điểm EPA. Hàng triệu USD đƣợc đầu tƣ để thay thể
đƣờng ống nhiễm chì. Và EPA đề nghị kiểm tra lại các quy định liên bang về chì và đồng.
Nguồn: Joseph Foti (2008), Lead in Our Water – A Washington, DC mystery,

[32]

_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


18
lãnh trách nhiệm lập báo cáo hiện trạng môi trƣờng nhƣng ít nỗ lực để trình bày báo
cáo một cách dễ hiểu hay quảng bá chúng trên truyền thông đại chúng.
Thông tin quá thiếu và đến quá muộn là nguyên nhân phổ biến dẫn đến sự
tham gia của công chúng không đạt hiệu quả mong đợi [33]. Ở đa số các trƣờng hợp
khảo sát, công chúng không tiếp cận đƣợc những tài liệu thích hợp về dự án/chính
sách ảnh hƣởng đến họ. Trong khi ý kiến công chúng rất quan trọng trong giai đoạn
định hình chính sách, giai đoạn này thƣờng diễn ra trong phòng kín. Sự tham gia
công chúngvào chính sách do đó bị thu hẹp thành ủng hộ/phản đối/sửa chữa các bản
thảo.
Dù nhiều nƣớc đã đƣa môn giáo dục công dân và giáo dục môi trƣờng vào
chƣơng trình giảng dạy, mối liên kết giữa hai môn học này chƣa đƣợc thiết lập [33].
Trong tất cả các trƣờng hợp khảo sát, học sinh không đƣợc học về quyền tiếp cận
môi trƣờng và không biết bảo vệ quyền của mình bằng cách nào [33]. Một công
chúng chậm trễ về hiểu biết, hạn hẹp về tầm ảnh hƣởng, cộng thêm hạn chế về trình

độ khó có thể tham gia một cách có ý nghĩa vào các quyết định lớn.
Có nhiều cách thức để bù đắp những khiếm khuyết trên. Chẳng hạn chuẩn hóa
các chỉ thị trong quan trắc môi trƣờng, yêu cầu thông tin quan trắc đƣợc cung cấp
miễn phí, chuẩn hóa định dạng của báo cáo hiện trạng môi trƣờng quốc gia, giảm
lạm dụng thuật ngữ và đa dạng hóa hình thức trình bày. Đối với thông tin khẩn cấp
cần có quy định về công bố thông tin kịp thời, khuyến khích chuẩn hóa nội dung
thông tin, thiết lập hệ thống truyền tin bao gồm các hình thức liên lạc mới nhất nhƣ
điện thoại di động và tin nhắn, và thiết lập danh sách các chất độc cần thông báo lập
tức nếu bị rò rỉ. Để tăng chất lƣợng tham gia công chúng, giải pháp trung tâm là đa
dạng hóa và tăng tính kịp thời các nguồn thông tin, đặc biệt là các sơ thảo chính sách
hoặc dự án, và cải thiện cách thức quảng bá thông tin. Cần cung cấp đầy đủ thông tin
cho các bên liên quan tham gia ngay từ các giai đoạn đầu của quá trình lập quyết
định. Cần tăng cƣờng tích hợp các nội dung của giáo dục công dân và giáo dục môi
trƣờng trong nhà trƣờng.
1.1.3.3 Tăng cường năng lực cung cấp thông tin
Ngoài việc đảm bảo quyền tiếp cận thông tin về mặt pháp lý, cần phải tăng
cƣờng năng lực thực thi quyền của các bên liên quan. Nghiên cứu ở các nƣớc [33]
cho thấy nhiều công chức, bao gồm cả các cán bộ thuộc ngành tƣ pháp không hiểu rõ
lý luận, luật, và thực hành của tiếp cận thông tin. Trong lúc đó, công dân thƣờng
_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


19
không nhận thức đƣợc quyền của mình, chƣa nói đến kĩ năng tham gia quá trình lập
quyết định, đòi hỏi thông tin hay tìm trợ giúp tƣ pháp. Mặc dù nhiều tổ chức xã hội
dân sự giúp nâng cao nhận thức và kĩ năng thực hành tiếp cận thông tin của công
dân, họ lại thiếu nguồn lực để làm điều này một cách thích đáng.
Để xây dựng năng lực tiếp cận của cả bên cung (chính phủ) và bên cầu (công
chúng), cần tăng cƣờng đào tạo công chức nhà nƣớc, xây dựng mối quan hệ hợp tác
giữa chính quyền và các tổ chức xã hội dân sự và giữa các cơ quan nhà nƣớc với

nhau, hỗ trợ tài chính và kĩ thuật cho các tổ chức xã hội dân sự có kinh nghiệm trong
giáo dục và tổ chức quẩn chúng trong các vấn đề môi trƣờng, tăng cƣờng tự do lập
hội và khuyến khích các chƣơng trình giáo dục về tham gia công chúng và tích hợp
các nguyên tắc minh bạch thông tin vào hoạt động các cấp, các ngành.
1.2 THE ACCESS INITIATIVE VÀ ĐÁNH GIÁ BAN ĐẦU VỀ
TIẾP CẬN THÔNG TIN TẠI VIỆT NAM
1.2.1 The Access Initiative
The Access Initiative - là Liên minh Toàn cầu Các tổ chức Xã hội Dân sự với
mục tiêu thúc đẩy quản trị môi trƣờng minh bạch, dân chủ và có trách nhiệm, giúp
đỡ các cá nhân giành đƣợc tiếng nói trong những quyết định ảnh hƣởng đến phúc lợi
của họ và của cộng đồng. Đƣợc thành lập vào năm 1999 do sự khởi xƣớng của Chile,
Hungary, Uganda, Thái Lan và Mỹ, cho tới năm nay The Access Initiative đã xây
dựng quan hệ đối tác với hơn 150 tổ chức xã hội dân sự khắp thế giới [35].
Phƣơng thức hoạt động của The Access Inititative khá độc đáo. Các tổ chức
đối tác tiến hành các đánh giá quy mô quốc gia về các chính sách và hoạt động của
chính phủ, thực hiện các nghiên cứu pháp lý và nghiên cứu trƣờng hợp. Đến tháng
8/2007, 35 nghiên cứu đánh giá tiếp cận môi trƣờng ở 25 quốc gia đã đƣợc hoàn
thành và 14 nghiên cứu khác đang đƣợc triển khai [35]. Không dừng lại ở nghiên
cứu, các đối tác của The Access Initiative còn vận động thúc đẩy các quyền tiếp cận,
thông thƣờng với sự hợp tác của các chính phủ và tổ chức quốc tế. Các thành tựu
đáng kể của The Access Initiative bao gồm:
 Ở Chile, Ủy ban Quốc gia về Môi trƣờng thành lập hệ thống Kiểm kê Xả
thải Độc hại đầu tiên của đất nƣớc. Các đối tác của The Access Initiave
đóng góp vào việc thiết kế hệ thống này nhằm đảm bảo đến mức cao nhất
quyền tiếp cận thông tin và quyền tham gia của công dân [35]
_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


20
 Ở Uganda, các nghiên cứu và vận động của The Access Initiative đã dẫn

đến Đạo luật Tự do Thông tin đƣợc soạn thảo, mang đến cho công dân
quyền tiếp cận thông tin chính phủ [35].
 Ở Indonesia, dựa trên các kết quả nghiên cứu, các đối tác của The Access
Initiative đã làm việc cùng chính phủ và các tổ chức xã hội dân sự khác
soạn thảo luật Tự do Thông tin. Luật này đƣợc chính thức thông qua vào
năm 2008 [35].
 Ở Mexico, các đánh giá của The Access Initiative đã phát hiện ra các lổ
hổng trong tiếp cận thông tin. Cuốn cẩm nang về tiếp cận thông tin của tổ
chức đã làm tăng đáng kể số yêu cầu thông tin từ phía công dân và cải
thiện hoạt động cung cấp thông tin của chính phủ [35].
Tất cả các đánh giá tiếp cận của The Access Initiative và đối tác đều sử dụng
hệ phƣơng pháp luận thống nhât với nòng cốt là bộ chỉ thị TAI. Phiên bản 1.0 của bộ
chỉ thị này đƣợc xây dựng vào năm 2003, đi kèm với phần mềm cho phép nghiên
cứu viên phân tích và tổng hợp dữ liệu. Năm 2006, tổ chức cho ra đời phiên bản 2.0
sau khi thảo luận với các đối tác và rút kinh nghiệm từ hoạt động nghiên cứu thực tế.
Chỉ số tiếp cận thông tin môi trường nước được xây dựng trong khóa luận này cũng
dựa trên cơ sở phiên bản TAI cải tiến.
1.2.2 Đánh giá ban đầu về tiếp cận thông tin tại Việt Nam
Năm 2006, chƣơng trình đánh giá tiếp cận môi trƣờng đƣợc khởi động tại
Việt Nam dƣới sự chủ trì của Hội Bảo vệ Thiên nhiên và Môi trƣờng Việt Nam – đối
tác chính thức của The Access Initiative tại Việt Nam. Chƣơng trình đƣợc tài trợ chủ
yếu bởi Viện Nghiên cứu Quốc tế (World Resource Institute), nhận hỗ trợ từ Viện
Môi trƣờng Thái Lan và Tổ chức Bảo tồn Thiên nhiên Quốc tế IUCN. 20 nghiên cứu
điển hình đầu tiên sử dụng bộ chỉ thị TAI 2.0 đã đƣợc hoàn thành và lập báo cáo vào
năm 2007 . Theo kết luận của báo cáo, pháp luật Việt Nam nhìn chung “đã lưu ý khá
đầy đủ” quyền tiếp cận thông tin nhƣng “chưa quan tâm đúng mức đến việc hỗ trợ
kĩ thuật, hướng dẫn và đào tạo công chúng về kĩ năng tiếp cận thông tin” [6]. Về
hoạt động thực tế, báo cáo cho rằng các tổ chức xã hội dân sự và truyền thông đã “hỗ
trợ tốt” tiếp cận môi trƣờng, nhƣng các cơ quan nhà nƣớc “chưa chú trọng nâng cao
năng lực tiếp cận thông tin cho công chúng” với các nỗ lực “chưa toàn diện”, ngân

sách “chưa thỏa đáng”, không thu hút được các nhóm yếu thế [6]. Vai trò các tổ
chức xã hội dân sự trong thúc đẩy tiếp cận thông tin bị đánh giá là “mờ nhạt” [6].
_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


21
2 CHƢƠNG 2
PHƢƠNG PHÁP LUẬN

2.1 BỘ CHỈ THỊ TAI 2.0
2.1.1 Cấu trúc
Nòng cốt trong phƣơng pháp đánh giá tiếp cận môi trƣờng của The Access
Initiative là bộ chỉ thị TAI 2.0 bao gồm 148 chỉ thị (mà thực chất là các tiêu chí định
tính). Các chỉ thị này đƣợc chia thành bốn mục [34] bao gồm:
1. Tiếp cận thông tin
2. Tham gia công chúng
3. Tiếp cận tư pháp
4. Xây dựng năng lực
Ba hạng mục đầu đại diện cho ba thành tố của tiếp cận thông tin môi trƣờng,
tuy nhiên hạng mục thứ 4 không kém phần quan trọng: kinh nghiệm cho thấy xây
dựng năng lực là điều kiện thiết yếu để đảm bảo tiếp cận bền vững. Hạng mục này
chỉ có một số ít chỉ thị đứng riêng còn phần lớn mang tính chất “kiêm nhiệm” ví dụ
các chỉ thị “xây dựng năng lực trong tiếp cận thông tin” thuộc hạng mục tiếp cận
thông tin.
Mỗi hạng mục chia thành ba nhóm chỉ thị: các chỉ thị luật
14
đánh giá khả
năng đảm bảo tiếp cận của khung pháp lý; các chỉ thị nỗ lực đánh giá các hoạt động
cung cấp tiếp cận của chính phủ, bao gồm cả các hoạt động thi hành luật; các chỉ thị
hiệu quả đánh giá mức độ luật và nỗ lực chuyển hóa thành kết quả thực tế. Trong

từng hạng mục và từng nhóm, các chỉ thị lại đƣợc chia thành các chủ đề và chủ đề
con. Trƣờng hợp ngoại lệ là các chỉ thị hiến pháp thuộc nhóm chỉ thị luật không phân
hạng mục.


14
Luật ở đây nghĩa là hệ thống pháp luật nói chung; luật cơ sở, luật đặc thù (các chủ đề trong nhóm
chỉ thị luật) bao hàm cả các văn bản luật và văn bản dưới luật theo cách gọi ở Việt Nam.
_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


22
Có hai loại chỉ thị. Trong đó, các chỉ thị “lõi” đƣợc coi là mang tính chất đại
diện cao nhất, và đƣợc ƣu tiên hơn các chỉ thị còn lại trong trƣờng hợp việc đánh giá
bị hạn chế vê nguồn lực.
Đối với mỗi chỉ thị, The Access Initiative đều đƣa ra hƣớng dẫn tƣơng đối chi
tiết về cách đánh giá, chẳng hạn nhƣ “phỏng vấn ít nhât hai công chức liên quan”
hoặc “tham vấn các văn bản pháp lý”; ngoài ra còn có các đánh giá bổ sung về ngƣời
nghèo và phụ nữ. Tất cả các chỉ thị đều đƣợc phân thành 5 hạng (rất xấu – xấu –
trung bình – khá – tốt) dựa theo dựa theo mô tả định tính. Nhìn chung việc xếp hạng
phụ thuộc nhiều vào chủ quan của nghiên cứu viên.
Cấu trúc chi tiết bộ chỉ thị trình bày ở bảng dƣới. Danh sách toàn bộ chỉ thị
xem phụ lục.
Bảng 1: Cấu trúc bộ chỉ thị TAI 2.0; tử số thể hiện số chị thị lõi, phân số thể hiện
tổng số chỉ thị. Các chỉ thị tiếp cận thông tin được sử dụng trong nghiên cứu trường
hợp ở chương 4 được đánh dấu bằng nền màu xám. Xây dựng dựa theo bảng các chỉ
thị TAI 2.0 [34].
Nhóm
Chủ đề
Tiếp cận

thông tin
Tham gia
công chúng
Tiếp cận tƣ
pháp
Xây dựng
năng lực
LUẬT
Hiến pháp
6/6
Luật
cơ sở
Phạm vi và
chất lƣợng
của tiếp cận
2/2
1/1
1/2
3/7
Giới hạn
tiếp cận
1/1
2/2
2/2

Luật
đặc
thù
Phạm vi và
chất lƣợng

tiếp cận
3/3
2/2
2/2

Giới hạn
tiếp cận
1/1
1/1
1/1

Xây
dựng
năng
lực
Cơ quan
nhà nƣớc
1/3
1/3
1/3

Công chúng
1/1
1/21
1/1

Cơ quan địa
phƣơng
1/1
1/1

1/1

Tính kịp thời
1/1
1/1
1/2

_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


23
NỖ LỰC
Phạm vi và chất
lượng tiếp cận
2/5
3/5
4/8

Chi phí và khả
năng chi trả
1/1
1/1
1/1

Công bằng và bình
đẳng
1/2
1/2
2/6
1/3

Tính kịp thời
1/3
1/2
1/2

Kênh tiếp cận
1/1
2/4
1/1

Xây
dựng
năng
lực
Cơ quan
nhà nƣớc
3/5
3/5
3/5

Cơ quan địa
phƣơng
0/1
0/1
0/1

Công chúng
1/2
1/2
1/2

HIỆU QUẢ
Tác động của luật
và nỗ lực của chính
phủ
1/1
2/2
1/1

Thành quả của
cung cấp tiếp cận
1/2
1/3
1/2

Xây
dựng
năng
lực
Cơ quan
nhà nƣớc
1/1
1/1
1/1

Công chúng
0/1
0/1
0/1

Cơ quan địa
phƣơng
0/1
0/1
0/1

Giới truyền
thông
0/1
0/1
0/1

Tổ chức xã
hội dân sự
1/1
1/1
1/1


2.1.2 Nhận xét
Bộ chỉ thị TAI 2.0 bao quát toàn diện các khía cạnh của tiếp cận môi trƣờng
nhƣng có hai vấn đề sau:
Một là hƣớng dẫn phân hạng cho mỗi chỉ thị nhìn chung là các mô tả thiếu cụ
thể, ví dụ nhƣ ở đối với chỉ thị 11 “Pháp luật yêu cầu cơ quan nhà nước thu thập
hoặc báo cáo thường xuyên và đa dạng các thông tin liên quan ở mức độ nào?”,
nghiên cứu viên sẽ phân hạng theo các mức luật cấm thu thập/báo cáo – không có
_____ALWEII & NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP_____


24

quy định – hầu như không yêu cầu – yêu cầu ở mức thấp – yêu cầu ở mức trung bình
– yêu cầu ở mức cao. Có lẽ đây là sự “mơ hồ có dụng ý” để có thể đƣợc áp dụng cho
các nƣớc có bối cảnh khác nhau. Tuy nhiên nó khiến cho kết quả đánh giá phụ thuộc
khá nhiều vào chủ quan của nghiên cứu viên.
Hai là kết quả đánh giá các chỉ thị chỉ mang tính chất bán định lƣợng: mỗi chỉ
thị đƣợc gán cho một hạng nhất định (từ kém đến tốt hoặc từ yếu đến mạnh). Mặt
khác chỉ có phân hạng cho từng chỉ thị (từng khía cạnh của tiếp cận) mà không có cơ
chế kết hợp các thông tin này thành những đánh giá khái quát hơn. Nhƣ vậy việc
quan sát chiều hƣớng thay đổi của tiếp cận theo thời gian cũng nhƣ so sánh tiếp cận
giữa các đối tƣợng cùng loại (ví dụ so sánh tiếp cận thông tin ở hai huyện, hai tỉnh)
đều gặp khó khăn.
Làm thế nào để có thể đánh giá một cách tổng thể và định lƣợng hóa tiếp cận
môi trƣờng nói chung và tiếp cận thông tin nói riêng? Một trong các giải pháp là xây
dựng một chỉ số tiếp cận môi trƣờng dựa trên các chỉ thị của TAI 2.0.
2.2 PHƢƠNG PHÁP KIẾN TẠO CHỈ SỐ
2.2.1 Bản chất và các khái niệm
Từ những năm 1990, Chƣơng trình Phát triển Liên Hiệp Quốc (United
Nations Development Program - UNDP) trong các báo cáo thƣờng niên về Phát triển
Con ngƣời đã công bố lần lƣợt nhiều chỉ số đo lƣờng sự phát triển con ngƣời nhƣ
HDI (chỉ số Phát triển con ngƣời), HPI (chỉ số Nghèo con ngƣời), GPI (chỉ số Tiến
bộ về giới) dựa trên một hệ phƣơng pháp định lƣợng. Nguyễn Đình Hòe và Vũ Văn
Hiếu trong giáo trình Tiếp cận hệ thống trong Môi trƣờng và Phát triển, 2007, đã
tổng quan hệ phƣơng pháp này dƣới tên gọi kiến tạo chỉ số và dựa theo đó đề xuất
nhiều chỉ số khác [5].
Từ cách nhìn của tiếp cận hệ thống, kiến tạo chỉ số là phƣơng pháp đánh giá
một trạng thái của một hệ thống thông qua việc mô tả định lƣợng trạng thái các yếu
tố cấu thành nên hệ thống đó. Giả sử cần đánh giá trạng thái của hệ thống A. Quá
trình nghiên cứu cho thấy trạng thái A đƣợc phản ánh qua một tập n yếu tố {x1, x2,
…, xn}, đƣợc đại diện bởi các chỉ thị. Trạng thái của A tại một thời điểm nhất định
đƣợc biểu diễn bởi một điểm trong hệ không gian pha n chiều, mỗi chiều tƣơng ứng

với một chỉ thị.