thực trạng phân cấp quản lý nhà nước của ngân hàng trung ương

mục lục
Mở đầu 4
Chơng 1. hệ thống ngân sách nhà nớc trong nền kinh tế thị
trờng
I. Bản chất và vai trò của ngân sách nhà nớc trong nền kinh tế thị trờng 5
1.Bản chất của ngân sách nhà nớc trong nền kinh tế thị trờng 5
2. Vai trò của ngân sách nhà nớc trong nề kinh tế thị trờng 6
2.1 Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trờng 6
2.2 Vai trò của ngân sách nhà nớc trong cơ chế thị trờng 8
II. hệ thống ngân sách nhà nớc 10
Chơng 2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc và thực trạng
phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc ở việt nam
I.Phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc 13
1. Sự cần thiết và tác dụng của phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc 13
2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc 14
3 .Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc 16
II. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc ở Việt nam 29
Chơng 3. Một số kiến nghị hoàn thiện chế độ phân cấp quản 43
lý ngân sách nhà nớc ở Việt nam hiện nay
Kết luận 55
3
Mở đầu
Với mục tiêu quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng
Ngân sách Nhà nớc (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng
tiết kiệm, có hiệu quả tiền của của Nhà nớc; tăng tích luỹ để thực hiện công
nghiệp hoá-hiện đại hoá đất nớc theo định hớng XHCN, đáp ứng yêu cầu
phát triển kinh tế, xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân; đảm bảo quốc
phòng, an ninh, đối ngoại, luật NSNN-một đạo luật quan trọng trong hệ
thống tài chính- đã đợc Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20-
3-1996; sau đó đợc sửa đổi, bổ sung bởi luật số 06/1998/QH 10 ngày 20-5-
1998, đánh dấu mốc lịch sử quan trọng trong công tác quản lý, điều hành

NSNN ở nớc ta, tạo cơ sở pháp lý cao nhất cho hoạt động của NSNN.
Sau bốn năm thực hiện luật NSNN, thực tiễn đã khẳng định vai trò của
luật trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội. Hoạt động NSNN dần
đợc quan tâm không chỉ từ phía các cơ quan quản lý Nhà nớc mà còn từ
phía ngời dân và các doanh nghiệp. Bên cạnh đó, cũng dựa trên cơ sở phản
hồi từ phía ngời dân và doanh nghiệp, luật đã bộc lộ nhiều bất cập không
chỉ giữa văn bản và thực tế áp dụng mà cả những bất cập trong công tác chỉ
đạo điều hành. Một trong những nguyên nhân dẫn đến những bất cập trên
là việc quyết định phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu cho các cấp ngân
sách và phân giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan trong bộ máy
quản lý Nhà nớc vẫn còn tồn tại nhiều nhợc điểm cần xem xét lại.
Để góp phần tiếp tục hoàn chỉnh hơn nữa luật NSNN nói chung và chế
độ phân cấp quản lý nhân sách nói riêng, tác giả chọn đề tài: Những bất
cập và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam
trong điều kiện hiện nay. Từ đó muốn thông qua thực tiễn để làm sáng tỏ
những cái đợc và cha đợc của chế độ phân cấp quản lý cả về phơng diện
pháp lý (các văn bản liên quan đến NSNN) và công tác chỉ đạo điều hành,
từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện luật, đáp ứng yêu cầu phát
triển kinh tế, xã hội trong thời kỳ đổi mới, phát huy tối đa hiệu quả của
NSNN trong việc điều chỉnh nền kinh tế theo những mục tiêu đã đặt ra.
Chơng I: Hệ thống Ngân sách Nhà nớc và phân cấp quản
lý Ngân sách Nhà nớc.
I. Bản chất và vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trờng.
1. Bản chất của NSNN.
Trong tiến trình lịch sử, NSNN với t cách là một phạm trù kinh tế đã ra
đời và tồn tại từ lâu. Là một công cụ Tài chính quan trọng của Nhà nớc,
4
NSNN xuất hiện dựa trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề Nhà nớc
và tiền đề kinh tế hàng hoá- tiền tệ.
Trong lịch sử loài ngời, Nhà nớc xuất hiện là kết quả của cuộc đấu tranh

giai cấp trong xã hội. Nhà nớc ra đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trung
nguồn lực tài chính vào trong tay Nhà nớc để làm phơng tiện vật chất trang
trải cho các chi phí nuôi sống bộ máy Nhà nớc và thực hiện các chức năng
kinh tế, xã hội của Nhà nớc. Bằng quyền lực của mình, Nhà nớc tham gia
vào quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội. Trong điều kiện kinh tế hàng
hoá- tiền tệ, các hình thức tiền tệ trong phân phối nh: thuế bằng tiền, vay
nợđợc Nhà nớc sử dụng để tạo lập quỹ tền tệ riêng có: NSNN. Nh vậy,
NSNN là ngân sách của Nhà nớc, hay Nhà nớc là chủ thể của ngân sách đó.
NSNN là khái niệm quen thuộc theo nghĩa rộng mà bất kỳ ngời dân nào
cũng biết đợc, song lại có rất nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN:
Theo quan điểm của Nga: NSNN là bảng thống kê các khoản thu và
chi bằng tiền của Nhà nớc trong một giai đoạn nhất định.
Một cách hiểu tơng tự, ngời Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tài liệu
kế toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nớc trong
một năm.
Có thể thấy rằng các quan điểm trên đều cho thấy biểu hiện bên ngoài
của NSNN và mối quan hệ mật thiết giữa Nhà nớc và NSNN.
Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức
quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nớc. Tại
Việt nam, định nghĩa về NSNN đợc nêu rõ trong luật NSNN (20/3/1996):
NSNN là toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nớc trong dự toán đã đ-
ợc cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền quyết định và đợc thực hiện trong
một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nớc.
(Điều1- luật NSNN).
Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiêu
(sử dụng) quỹ tiền tệ của Nhà nớc, làm cho nguồn tài chính vận động giữa
một bên là các chủ thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản
phẩm quốc dân dới hình thức giá trị và một bên là Nhà nớc. Đó chính là
bản chất kinh tế của NSNN. Đứng sau các hoạt động thu, chi là mối quan
hệ kinh tế giữa Nhà nớc và các chủ thể kinh tế, xã hội. Nói cách khác,

NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nớc với các chủ thể trong
5
phân phối tổng sản phẩm xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ
tập trung của Nhà nớc, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của
các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nớc và Nhà nớc chuyển dịch thu
nhập đó đến các chủ thể đợc thực hiện để thực hiện các chức năng, nhiệm
vụ của Nhà nớc.
2. Vai trò của Ngân sách Nhà nớc trong nền kinh tế thị trờng.
2.1. Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trờng.
Mọi hệ thống kinh tế đều đợc tổ chức theo cách này hay cách khác để
huy động tối đa các nguồn lực của xã hội và sử dụng có hiệu quả nguồn lực
đó nhằm sản xuất ra các hàng hoá và dịch vụ thoả mãn nhu cầu của xã hiội.
Việc sản xuất ra những loại hàng hoá gì, đợc tiến hành theo phơng pháp
nào là tốt nhất, việc phân phối hàng hoá đợc sản xuất ra đáp ứng tốt cho
nhu cầu của xã hội, đó là vấn đề cơ bản của tổ chức kinh tế, xã hội. Lực l-
ợng nào quyết định những vấn đề cơ bản đó? Trong nền kinh tế mà ngời ta
gọi là Kinh tế chỉ huy, các vấn đề cơ bản đó đợc cơ quan của Nhà nớc
quyết định. Còn trong nền kinh tế mà vấn đề cơ bản của nó do thị trờng
quyết định đợc gọi là Kinh tế thị trờng.
Trong nền kinh tế hàng hoá có một loạt những quy luật kinh tế vốn có
của nó hoạt động nh: quy luật giá trị, quy luật cung- cầu, quy luật cạnh
tranh, quy luật lu thông tiền tệvà lợi nhuận là động lực cơ bản của sự vân
động đó. Các quy luật biểu hiện sự tác động của mình thông qua thị trờng.
Nhờ sự vân động của hệ thống giá cả thị trờng mà diễn ra sự thích ứng tự
phát giữa khối lợng và cơ cấu của sản xuất với khối lợng và cơ cấu nhu cầu
của xã hội.
Có thể hiểu cơ chế thị trờng là cơ chế tự điều tiết kinh tế hàng hoá do sự
tác động của các quy luật kinh tế, cơ chế đó giải quyết ba vấn đề cơ bản
của tổ chức kinh tế là sản xuất cái gì, nh thế nào và cho ai. Cơ chế thi trờng
bao gồm các nhân tố cơ bản là cung cầu và giả cả thị trờng. Thực tế khó

đánh giá đầy đủ u điểm và khuyết tật của cơ chế thị trờng. Nhìn chung nó
có các u điểm cơ bản sau:
* Cơ chế thị trờng kích thích hoạt động của các chủ thể kinh tế và tạo
đIều kiện thuận lợi cho sự hoạt động tự do của họ. Do đó làm cho nền kinh
tế phát triển năng động, phát huy đợc các nguồn lực của xã hội vào phát
triển kinh tế.
6
* Cạnh tranh buộc nhà sản xuất phải hao phí lao động cá biệt đến mức
thấp nhất có thể đợc bằng cách áp dụng kỹ thuật và công nghệ mới vào sản
xuất, nhờ đó mà thúc đẩy lực lợng sản xuất phát triển, nâng cao năng suất
lao động, nâng cao chất lợng và số lợng hàng hoá.
* Sự tác động của cơ chế thị trờng đa đến sự thích ứng tự phát giữa
khối lợng và cơ câú sản xuất với khối lợng và cơ cấu nhu cầu xã hội, nhờ đó
có thể thoả mãn nhu cầu tiêu dùng của cá nhân và sản xuất về hàng ngàn,
hàng vạn loại sản phẩm khác nhau.
* Trong cơ chế thị trờng tồn tại sự đa dạng của các thị trờng. Bên
cạnh thị trờng hàng hoá đã xuất hiện từ lâu là các thị trờng về vốn, lao
động phục vụ cho sản xuất kết hợp với hệ thống giá cả linh hoạt vận động
theo quan hệ cung cầu của hàng hoá, dịch vụ.
Lịch sử phát triển của sản xuất xã hội dã chứng minh rằng cơ chế thị tr-
ờng là cơ chế điều tiết nền kinh tế hàng hoá đạt hiệu quả kinh tế cao. Song,
cơ chế thị trờng không phải là hiện thân của sự hoàn hảo mà chứa đựng
trong nó nhều trục trặc.
Mục đích hoạt động của các doanh nghiệp lá tối đa hoá lợi nhuận.
Ngành nào, lĩnh vực nào có khả năng đem lại lợi nhuận cao thì các doanh
nghiệp sẽ đổ xô vào sản xuất mặt hàng, lĩnh vực đó. Từ đó dẫn đến sự phát
triển mất cân đối giữa các khu vực,các ngành nghề trong nền kinh tế quốc
dân.
Hơn nữa, vì lợi nhuận, các doanh nghiệp sẵn sàng lạm dụng tài
nguyên, gây ô nhiễm môi trờng sống của con ngời mà xã hội phải gánh

chịu, do đó, hiệu quả kinh tế, xã hội không đợc đảm bảo.
Có những mục tiêu xã hội mà dù cơ chế thị trờng hoạt động tốt cũng
không thể đạt đợc. Sự tác động của cơ chế thị trờng dẫn đến sự phân hoá
giàu, nghèo, tác động xấu đến đạo đức và tình ngời.
Với một loạt các khuyết tật trên, ngày nay, trên thực tế không tồn tại cơ
chế thị trờng thuần tuý, mà thờng có sự can thiệp của Nhà nớc, khi đó nền
kinh tế gọi là Nền kinh tế hỗn hợp.
2.2. Vai trò của Ngân sách Nhà nớc trong cơ chế thị trờng.
7
Tất cả những khiếm khuyết của cơ chế thị trờng đòi hỏi có sự can thiệp
của Nhà nớc là tất yếu, là một nhu cầu khách quan nhằm khôi phục lai
những cân đối và mở đờng cho sức sản xuất phát triển.
Trong cơ chế điều chỉnh của Nhà nớc, bên trong kết cấu của nó, ngoài
việc tổ chức một cách khoa học, thì những công cụ tài chính, tiền tệ, kế
hoạch, luật pháp đợc coi là những công cụ điều chỉnh cơ bản và quan trọng.
NSNN là một trong những công cụ hữu hiệu để Nhà nớc đIều chỉnh vĩ
mô nền kinh tế, xã hội. Mục tiêu của NSNN không phải để Nhà nớc đạt đợc
lợi nhuận nh các doanh nghiệp và cũng không phải để bảo vệ vị trí của
mình trớc các đối thủ cạnh tranh trên thị trờng. NSNN ngoài việc duy trì sự
tồn tại của bộ máy Nhà nớc còn phải xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội
để tạo ra môi trờng thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động.
NSNN đợc sử dụng nh là công cụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằm
đảm bảo cân đối hợp lý của cơ cấu kinh tế và sự ổn định của chu kỳ kinh
doanh. Trớc xu thế phát triển mất cân đối của các ngành, lĩnh vực trong nền
kinh tế, thông qua quỹ ngân sách, Chính phủ có thể áp dụng các chính sách
u đãi, đầu t vào các lĩnh vực mà t nhân không muốn đầu t vì hiệu quả đầu t
thấp; hoặc qua các chính sách thuế bằng việc đánh thuế vào những hàng
hoá, dịch vụ của t nhân có khả năng thao túng trên thị trờng; đồng thời, áp
dụng mức thuế suất u đãi đối với những hàng hoá mà Chính phủ khuyến
dụng. Nhờ đó mà có thể đảm bảo sự cân đối, công bằng trong nền kinh tế.

Giá cả trên thị trờng biến động dựa vào quy luật cung cầu của hàng hoá,
dịch vụ. NSNN cũng đợc sử dụng nh là công cụ đảm bảo sự ổn định giá cả
của thị trờng. Chẳng hạn, khi Chính phủ muốn bảo hộ cho những ngời có
thu nhập thấp, Chính phủ sẽ đặt giá trần là mức giá cao nhất mà ngời bán đ-
ợc phép đa ra và mức này thờng là thấp hơn mức giá cân bằng trên thị tr-
ờng, khi đó tất yếu sẽ dẫn đến sự thiếu hụt trên thị trờng. để duy trì hiệu lực
của giá trần thì Chính phủ lại tiếp tục can thiệp bằng cách cung phần thiếu
của hàng hoá, lợng hàng hoá này đợc lấy từ quỹ dự trữ của Nhà nớc thuộc
NSNN, tức là trong khoản chi ngân sách phải có khoản dự phòng này. Trái
lại khi Chính phủ muốn bảo hộ cho ngời sản xuất, muốn hàng hoà của một
ngành nào đó đợc khuyến khích thì sẽ đặt giá sàn là mức giá thầp nhất mà
ngời bán đợc phép đa ra và mức này thờng lớn hơn giá cân bằng trên thị tr-
ờng. Điều này sẽ dẫn đến sự d thừa hàng hoá trên thị trờng và khi đó là sự
can thiệp của Chính phủ bằng cách mua hết lợng hàng thừa. Khoản tiền sử
dụng để thanh toán cho ngời bán cũng là từ NSNN.
8
Một vai trò đợc coi là không kém phần quan trọng của NSNN là giải
quyết các vấn đề xã hội: bất công, ô nhiễm môi trờngChẳng hạn trớc vấn
đề công bằng xã hội. Chống lại sự bất công là cần thiết cho một xã hội văn
minh và ổn định, Chính phủ thờng sử dụng các biện pháp tác động tới thu
nhập để thiết lập lai sự công bằng xã hội. Điều chỉnh thu nhập của các
nhóm dân c khác nhau bằng cách trợ cấp thu nhập cho những ngời có thu
nhập thấp hoặc hoàn toàn không có thu nhập. Một cách khác, Chính phủ có
thể sử dụng biện pháp tác động gián tiếp đến thu nhập bằng cách tạo khả
năng tạo thu nhập cao hơn dựa vào năng lực của bản thân. theo đánh giá thì
đây là biện pháp tích cực nhất, đồng thời làm tăng thu nhập quốc dân; nói
cách khác, nó làm cho một số ngời dân giàu lên mà không ai nghèo đi;
hoặc qua chính sách thuế thu nhập, sử dụng mức thuế suất cao đối với ngời
có thu nhập cao và ngợc lại.
Nh vậy, vai trò của NSNN là rất lớn. Vấn đề đặt ra là việc tổ chức quy

mô, cơ cấu và quản lý NSNN nh thế nào để phát huy đợc vai trò của nó.
II. Hệ thống ngân sách nhà nớc
Luật NSNN ra đời là sự phản ánh pháp lý cơ chế quản lý NSNN ở n-
ớc ta, thể chế hoá những chủ trơng, đờng lối đổi mới của Đảng từ Đại hội
VI, VII, VIII, là công cụ pháp lý để quản lý NSNN có hiệu lực và hiệu quả,
góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính. Hệ thống NSNN và phân
cấp quản lý NSNN là nội dung cốt lõi trong mối quan hệ giữa ngân sách
trung ơng và ngân sách địa phơng đã đợc phản ánh rõ ràng trong luật dựa
trên quan điểm của Đảng và Nhà nớc ta: tăng cờng tính tập trung, thống
nhất, tính liên tục của điều hành vĩ mô, lãnh đạo tập trung đi đôi với việc
mở rộng trách nhiệm và quyền hạn, phát huy tính chủ động, sáng tạo của
địa phơng đối với những vấn đề mà các địa phơng có khả năng xử lý có
hiệu quả.
Hệ thống NSNN đợc hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ
hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp
ngân sách.
Tại nớc ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ
máy Nhà nớc và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh
tế xã hội của đất nớc theo Hiến pháp. Mỗi cấp chính quyền có một cấp
ngân sách riêng cung cấp phơng tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực
hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ. Việc hình thành hệ
thống chính quyền Nhà nớc các cấp là một tất yếu khách quan nhằm thực
9
hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nớc trên mọi vùng lãnh thổ của đất nớc.
Chính sự ra đời của hệ thống chính quyền Nhà nớc nhiều cấp đó là tiền đề
cần thiết để tổ chức hệ thống ngân sách nhà nớc nhiều cấp.
Cấp ngân sách đợc hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà nớc, phù
hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền Nhà nớc ta hiện nay, hệ
thống ngân sách nhà nớc bao gồm ngân sách trung ơng và ngân sách địa
phơng:

* Ngân sách trung ơng phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo ngành và giữ vai
trò chủ đạo trong hệ thống ngân sách nhà nớc. Nó bắt nguồn từ vị trí, vai
trò của chính quyền trung ơng đợc Hiến pháp quy định đối với việc thực
hiện các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của đất nớc. Ngân sách trung -
ơng cấp phát kinh phí cho yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà
nớc trung ơng (sự nghiệp văn hoá, sự nghiệp an ninh quốc phòng, trật tự an
toàn xã hội, đầu t phát triển). Nó còn là trung tâm điều hoà hoạt động
ngân sách của địa phơng. Trên thực tế, ngân sách trung ơng là ngân sách
của cả nớc, tập trung đại bộ phận nguồn tài chính quốc gia và đảm bảo các
nhiệm vụ chi tiêu có tính chất huyết mạch của cả nớc. ngân sách trung ơng
bao gồm các đơn vị dự toán của cấp này, mỗi bộ, mỗi cơ quan trung ơng là
một đơn vị dự toán của ngân sách trung ơng.Ngân sách trung ơng bao gồm:
- Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ơng (gọi chung
là ngân sách cấp tỉnh).
- Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi
chung là ngân sách cấp huyện).
- Ngân sách cấp xã, phờng, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp
xã).
* Ngân sách địa phơng là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các cấp
chính quyền bên dới phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngoài ngân
sách xã cha có đơn vị dự toán, các cấp ngân sách khác đều bao gồm một số
đơn vị dự toán của cấp ấy hợp thành.
+ Ngân sách cấp tỉnh phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, đảm
bảo thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xã hội của
chính quyền cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ơng. Chính quyền cấp
tỉnh cần chủ động, sáng tạo trong việc động viên khai thác các thế mạnh
10
trên địa bàn tỉnh để tăng nguồn thu, đảm bảo chi và thực hiện cân đối ngân
sách cấp mình.
+ Ngân sách cấp xã, phờng, thị trấn là đơn vị hành chính cơ sở có

tầm quan trọng đặc biệt và cũng có đặc thù riêng: nguồn thu đợc khai thác
trực tiếp trên địa bàn và nhiệm vụ chi cũng đợc bố tríđể phục vụ cho mục
đích trực tiếp của cộng đồng dân c trong xã mà không thông qua một khâu
trung gian nào. Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN,
đảm bảo điều kiện tài chính để chính quyền xã chủ động khai thác các thế
mạnh về đất đai, phát triển kinh tế, xã hội, xây dựng nông thôn mới, thực
hiện các chính sách xã hội, giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn.
Trong hệ thống ngân sách Nhà nớc ta, ngân sách trung ơng chi phối
phần lớn các khoản thu và chi quan trọng, còn ngân sách địa phơng chỉ đợc
giao nhiệm vụ đảm nhận các khoản thu và chi có tính chất địa phơng. Quan
hệ giữa các cấp ngân sách đợc thực hiện theo nguyên tắc sau:
Ngân sách trung ơng và ngân sách các cấp chính quyền địa phơng đ-
ợc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.Thực hiện việc bổ sung từ
ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới để đảm bảo công bằng, phát triển
cân đối giữa các vùng, các địa phơng. Số bổ sung này là khoản thu của
ngân sách cấp dới.Trờng hợp cơ quan quản lý Nhà nớc cấp trên uỷ quyền
cho cơ quan quản lý Nhà nớc cấp dới thực hiện nhiệm vị chi thuộc chức
năng của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân
sách cấp dới để thực hiện nhiệm vụ đó.Ngoài việc bổ sung nguồn thu và uỷ
quyền thực hiện nhiệm vụ chi, không đợc dùng ngân sách cấp này để chi
cho nhiệm vụ của ngân sách cấp khác trừ trờng hợp đặc biệt theo quy định
của Chính phủ.
11
Chơng II: phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc và thực trạng
phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc ở việt nam
I. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc:
1. Sự cần thiết và tác dụng:
Chế độ phân cấp và quản lý ngân sách ở nớc ta ra đời từ năm 1967, tới
nay đã qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với từng giai đoạn lịch
sử nhất định nhằm giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa

ngân sách trung ơng và chính quyền các cấp trong quản lý NSNN.
NSNN đợc phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa
phơng là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp.
Điều đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà còn từ cơ chế phân cấp
quản lý về hành chính. Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm vụ cần đảm bảo
bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất
và bố chí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống. Mặt khác,
xét về yếu tố lịch sử và thực tế hiện nay, trong khi Đảng và Nhà nớc ta đang
chống t tởng địa phơng, cục bộ vẫn cần có chính sách và biện pháp nhằm
khuyến khích chính quyền địa phơng phát huy tính độc lập, tự chủ, tính chủ
động, sáng tạo của địa phơng mình trong quá trình phát triển kinh tế, xã hội
trên địa bàn. Có một số khoản thu nh: tiền cho thuê mặt đất, mặt nớc đối
với doanh nghiệp, tiền cho thuê và tiền bán nhà thuộc sở hữu Nhà nớc, lệ
phí trớc bạ, thuế môn bài,giao cho địa phơng quản lý sẽ hiệu quả hơn.
Phân cấp quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của NSNN
với cac hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung
đấy đủ và kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và
phân phối sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả cao,
phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của đất nớc. Phân
cấp quản lý NSNN đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phơng tiện tài
chính cho việc duy trì và phát triển hoạt động của các cấp chính quyền
ngân sách từ trung ơng đến điah phơng mà còn tạo điều kiện phát huy đợc
các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa phơng trong cả nớc. Nó cho
phép quản lý và kế hoạch hoá NSNN đợc tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ
giữa các cấp chính quyền cũng nh quan hệ giữa các cấp ngân sách đợc tốt
hơn để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô của NSNN. Đồng thời,
phân cấp quản lý NSNN còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế,
xã hội ngày càng hoàn thiện hơn.
12
Tóm lại phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý, tức là việc giải quyết

mối quan hệ giữa chính quyền Nhà nớc trung ơng và các cấp chính quyền
địa phơng trong việc xử lý các vấn đề hoạt động và điều hành NSNN đúng
đắn và hợp lý sẽ là một giải pháp quan trọng trong quản lý NSNN.
2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN.
Phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp
chính quyền Nhà nớc về vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành
NSNN.
Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết quả tốt cần phải tuân thủ các
nguyên tắc sau đây:
Một là: phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội của đất nớc. Phân
cấp quản lý kinh tế, xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp
quản lý NSNN. Quán triệt nguyên tắc này tạo cơ sở cho việc giải quyết mối
quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền qua việc xác định rõ nguồn thu,
nhiệm vụ chi của các cấp. Thực chất của nguyên tắc này là giải quyết mối
quan hệ giữa nhiệm vụ và quyền lợi, quyền lợi phải tơng xứng với nhiệm vụ
đợc giao. Mặt khác, nguyên tắc này còn đảm bảo tính độc lập tơng đối
trong phân cấp quản lý NSNN ở nớc ta.
Hai là: ngân sách trung ơng giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực
cơ bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nớc.
Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của Nhà nớc trung -
ơng trong quản lý kinh tế, xã hội của cả nớc mà Hiến pháp đã quy định và
từ tính chất xã hội hoá của nguồn tài chính quốc gia.
Nguyên tắc này đợc thể hiện:
- Mọi chính sách, chế độ quản lý NSNN đợc ban hành thống nhất và dựa
chủ yếu trên cơ sở quản lý ngân sách trung ơng.
- Ngân sách trung ơng chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớn trong
nền kinh tế và trong xã hội. Điều đó có nghĩa là: các khoản thu chủ yếu có
tỷ trọng lớn phải đợc tập trung vào ngân sách trung ơng, các khoản chi có
tác động đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội của cả nớc phải do ngân
sách trung ơng đảm nhiệm. Ngân sách trung ơng chi phối hoạt động của

ngân sách địa phơng, đảm bảo tính công bằng giữa các địa phơng.
13
Ba là: phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần
trăm (%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho
ngân sách cấp dới đợc cố định từ 3 đến 5 năm. Hàng năm, chỉ xem xét điều
chỉnh số bổ sung một phần khi có trợt giá và một phần theo tốc độ tăng tr-
ởng kinh tế. Chế độ phân cấp xác định rõ khoản nào ngân sách địa phơng
đợc thu do ngân sách địa phơng thu, khoản nào ngân sách địa phơng phải
chi do ngân sách địa phơng chi. Không để tồn tại tình trạng nhập nhằng
dẫn đến t tởng trông chờ, ỷ lai hoặc lạm thu giữa ngân sách trung ơng và
ngân sách địa phơng. Có nh vậy mới tạo điều kiện nâng cao tính chủ động
cho các địa phơng trong bố trí kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội. Đồng
thời là điều kiện để xác định rõ trách nhiệm của địa phơng và trung ơng
trong quản lý NSNN, tránh co kéo trong xây dựng kế hoạch nh trớc đây.
Bốn là: đảm bảo công bằng trong phân cấp ngân sách. Phân cấp ngân
sách phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nớc, cố gắng hạn chế
thấp nhất sự chênh lệch về văn hoá, kinh tế, xã hội giữa các vùng lãnh thổ.
14
3. Nội dung của phân cấp quản lý NSNN.
Dựa trên cở quán triệt những nguyên tắc trên, nội dung của phân cấp
quản lý NSNN đợc quy định rõ trong chơng II và III của luật NSNN bao
gồm:
Nội dung thứ nhất là phân cấp các vấn đề liên quan đế quản lý, điều
hành NSNN từ trung ơng đến địa phơng trong việc ban hành, tổ chức thực
hiện và kiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách.
Tiếp theo là phân cấp về các vấn đề liên quan đế nhiệm vụ quản lý và
điều hành NSNN trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình
tự và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán ngân
sách, quyết toán ngân sách và tổ chức thực hiện kế hoạch NSNN.
Cụ thể:

Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn
bù đắp bội chi; phân tổ NSNN theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo
cơ cấu giữa chi thờng xuyên và chi đầu t phát triển, chi trả nợ. Quốc hội
giao cho Uỷ ban thờng vụ Quốc hội quyết định phơng án phân bổ ngân
sách trung ơng cho từng bộ, ngành và mức bổ sung từ ngân sách trung ơng
cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng. Nh vậy, Quốc hội quyết định
những vấn đề then chốt nhất về NSNN, đảm bảo cơ cấu thu, chi NSNN hợp
lý và cân đối NSNN tích cực, đồng thời giám sát việc phân bổ ngân sách
trung ơng và ngân sách của các địa phơng.
Uỷ ban thờng vụ Quốc hội có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ của
Quốc hội giao về quyết định phơng án phân bổ ngân sách trung ơng, giám
sát việc thi hành pháp luật về NSNN.
Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thờng vụ quốc hội các dự án luật,
pháp lệnh và các dự án khác về NSNN; ban hành các văn bản pháp quy về
NSNN; lập và trình Quốc hội dự toán và phân bổ NSNN, dự toán điều chỉnh
NSNN trong trờng hợp cần thiết; giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng
bộ, ngành; thống nhất quản lý NSNN đảm bảo sự phối hợp chăth chẽ giữa
các cơ quan quản lý ngành và địa phơng trong việc thực hiện NSNN; tổ
chức kiểm tra việc thực hiện NSNN; quy định nguyên tắc, phơng pháp tính
toán số bổ sung nguồn thu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới;
quy định chế độ quản lý quỹ dự phòng NSNN và quỹ dự trữ tài chính; kiểm
tra nghị quyết của Hội đồng nhân dân về dự toán và quyết toán NSNN; lập
15
và trình Quốc hội quyết toán NSNN và quyết toán các công trình cơ bản
của Nhà nớc.
Bộ tài chính chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về
NSNN trình chính phủ; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN theo thẩm
quyền; chịu trách nhiệm trớc Chính phủ thực hiện chức năng thống nhất
quản lý NSNN; hớng dẫn kiểm tra các bộ, cơ quan khác ở trung ơng và địa
phơng xây dựng dự toán NSNN hàng năm; đề xuất các biện pháp nhằm

thực hiện chính sách tăng thu, tiết kiệm chi NSNN; chủ trì phối hợp với các
bộ, ngành trong việc xây dựng các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN;
thanh tra, kiểm tra tài chính với tất cả các tổ chức, các đơn vị hành chính,
sự nghiệp và các đối tợng khác có nghĩa vụ nộp ngân sách và xử dụng ngân
sách; quản lý quỹ NSNN và các quỹ khác của Nhà nớc; lập quyết toán
NSNN trình Chính phủ.
Bộ kế hoạch và đầu t có nhiệm vụ trình Chính phủ dự án kế hoạch phát
triển kinh tế, xã hội của cả nớc và cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc
dân, trong đó có cân đối tài chính tiền tệ, vốn đầu t xây dựng cơ bản làm cơ
sở cho việc xây dựng kế hoạch tài chính, ngân sách; phối hợp với bộ tài
chính lập dự toán và phơng án phân bổ NSNN trong lĩnh vực phụ trách;
phối hợp với bộ tài chính và các bộ ngành hữu quan kiểm tra đánh giá hiệu
quả của vốn đầu t các công trình xây dựng cơ bản.
Ngân hàng Nhà nớc có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chímh trong việc
lập dự toán NSNN đối với kế hoạch và phơng án vay để bù đắp bội chi
NSNN; tạm ứng cho NSNN để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ NSNN theo
quyết định của thủ tớng Chính phủ.
Các bộ, ngành khác có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chính, UBND cấp
tỉnh để lập, phân bổ, quyết toán NSNN theo ngành, lĩnh vực phụ trách ;
kiểm tra theo dõi tình hình thực hiện ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ
trách; báo cáo tình hình thực hiện và kết quả sử dụng ngân sách thuộc
ngành, lĩnh vực phụ trách; phối hợp với bộ tài chính xây dung định mức
tiêu chuẩn chi NSNN thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách.
Hội đồng nhân dân có quyền quyết định dự toán và phân bổ ngân sách
địa phơng, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phơng; quyết định các chủ
trơng, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phơng; quyết định
điều chỉnh dự toán ngân sách địa phơng trong thời gian cần thiết; giám sát
việc thực hiện ngân sách đã quyết định. Riêng đối với HĐND cấp tỉnh,
ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn nêu trên còn đợc quyền quyết định thu,
16

chi lệ phí, phụ thu và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của
pháp luật.
Uỷ ban nhân dân lập dự toán và phơng án phân bổ ngân sách địa ph-
ơng, dự toán điều chỉnh NSĐP trong trờng hợp cần thiết trình HĐND cùng
cấp quyết định và báo cáo cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. Kiểm tra
nghị quyết của HĐND cấp dới về dự toán ngân sách và quyết toán ngân
sách. Tổ chức thực hiện NSĐP và báo cáo về NSNN theo quy định. Riêng
đối với cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng, UBND còn có nhiệm vụ
lập và trình HĐND quyết định việc thu phí, lệ phí, phụ thu, huy động vốn
trong nớc cho đầu t xây dựng cơ bản thuộc địa phơng quản lý.
Nh vậy, luật đã quy định tơng đối rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn của
các cơ quan, chính quyền Nhà nớc trong lĩnh vực NSNN. đặc biệt đối với
HĐND và UBND các cấp đã có sự đổi mới theo hớng tăng tính tự chủ,
sáng tạo của địa phơng trong việc phát huy tiềm năng hiện có, bồi dỡng và
tăng thu cho ngân sách cấp mình, từ đó chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có
hiệu quả theo kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của địa phơng, phù hợp
với quy hoạch tổng thể và chế độ thu, chi thống nhất của Nhà nớc. Điều
này cơ bản cũng phù hợp với phơng hớng đổi mới chức năng, nhiệm vụ của
HĐND và UBND đợc Quốc hội và Chính phủ đề ra trong kỳ hội nghị
HĐND và UBND toàn quốc.
Về các khoản thu NSNN:
Thu NSNN là số tiền mà nhà nớc huy động vào NSNN và không bị ràng
buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp. Phần lớn các khoản thu này đều
mang tính chất cỡng bức. Với đặc điểm đó, thu NSNN khác với các nguồn
thu của các chủ thể khác (doanh nghiệp, t nhân) vì nó gắn với quyền lực
của nhà nớc.
Theo phân loại thống kê của liên hiệp quốc, thu NSNN gồm hai loại:
- Các khoản thu từ thuế, trong đó chia ra thuế trực thu và thuế gián thu.
- Các khoản thu ngoài thuế nh phí, lệ phí và các khoản thu từ hoạt động
kinh tế của Nhà nớc và các khoản chuyển giao vào NSNN khác.

Tại Việt nam, trớc đây, việc phân chia nội dung thu của các cấp ngân
sách dựa vào cơ sở kinh tế của chính quyền tức là những tổ chức kinh tế do
trung ơng quản lý thì nguồn thu của các tổ chức này tập trung vào ngân
sách trung ơng, các tỏ chức kinh tế do địa phơng quản lý thì sẽ ghi thu vào
17
ngân sách địa phơng. Điều này đã dẫn đến tình trạng xây dựng chồng chéo
các cơ sở kinh tế của trung ơng và địa phơng, tranh giành nguồn nguyên vật
liệu, thị trờng tiêu thụ sản phẩm. Mặt khác, nó không gắn trách nhiệm của
các cấp chính quyền địa phơng trong việc quan tâm tới những tổ chức kinh
tế do trung ơng quản lý ở địa phơng. Do vậy, để khắc phục những nhợc
điểm trên, chế độ phân cấp đợc điều chỉnh theo hớng thay đổi tỷ lệ ghi thu
vào ngân sách trung ơng và ngân sách địa phơng nhng do vẫn dựa trên cơ
sở cũ nên nguồn thu vẫn không đợc đảm bảo.
Hiện nay, theo luật NSNN sửa đổi, việc phân chia nội dung thu NSNN
không dựa vào tính chất sở hữu, tổ chức của cơ sở kinh tế mà theo cơ chế:
* Mỗi cấp ngân sách đều có các khoản thu đợc hởng 100%. Nh vậy, có
thể giúp chính quyền địa phơng chủ động bố trí cân đối ngân sách cấp mình
* Các khoản thu đợc phân chia theo tỷ lệ điều tiết giữa các cấp ngân
sách.
Trớc đây, tỷ lệ điều tiết này đợc xác định bởi công thức:
X= [(Q- T): K]*100
Trong đó: X :là tỷ lệ điều tiết các khoản thu.
T :là tổng số chi theo nhiệm vụ đợc giao.
Q :là tổng số thu cố định.
K :là thuế doanh thu và thuế nông nghiệp.
Công thức trên bị đánh giá là thiếu cơ sở khoa học, không chính xác về mặt
toán học và kinh tế dẫn đến bất công bằng giữa nhiều địa phơng, số tỉnh có
tỷ lệ điều tiết tính ra vợt quá 100% là quá lớn nên ngân sách nhiều địa ph-
ơng bội thu, trong khi đó ngân sách TƯ bội chi.
Hiện nay, luật quy đinh:

* Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ơng và
ngân sách từng tỉnh do Chính phủ quyết định và nó đợc áp dụng chung đối
với tất cả các khoản thu đợc phân chia và đợc xác định riêng cho từng tỉnh.
Các khoản thu đợc phân chia gồm:
18
Thuế giá trị gia tăng không kể thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hoá
nhập khẩu và thu từ hoạt động xổ số kiến thiết.
Thuế thu nhập doanh nghiệp không kể thuế thu nhập doanh nghiệp
của các đơn vị hạch toán toàn ngành và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ
hoạt động xổ số kiến thiết.
Thuế thu nhập đối với ngời có thu nhập cao.
Thuế chuyển thu nhập ra nớc ngoài của các tổ chức, cá nhân nớc
ngoài có vốn đầu t tại Việt nam
Thu sử dụng vốn ngân sách của các doanh nghiệp nhà nớc không kể
thu sử dụng vốn ngân sách từ hoạt động xổ số kiến thiết.
Việc xác định tỷ lệ phần trăm phân chia đợc thực hiện nh sau:
Gọi:
- Tổng số chi ngân sách các cấp chính quyền địa phơng(không bao bồm số
bổ sung) là A.
- Tổng số các khoản thu ngân sách các cấp chính quyền địa phơng hởng
100% (không bao gồm số bổ sung) là B.
- Tổng số các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa các cấp chính
quyền địa phơng đợc hởng là C.
- Tổng số các khoản thu đợc phân chia giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh là D.
Nếu A-(B+C)< D thì tỷ lệ phần trăm phân chia đợc tính theo công thức:
Tỷ lệ phần trăm = [(A-B)+C]: D * 100%
Nếu A-(B+C) > D thì tỷ lệ phần trăm chỉ đợc tính bằng 100% và phần
chênh lệch sẽ thực hiện cấp bổ sung.
Nếu A-(B+C) =D thì tỷ lệ phần trăm là 100% và tỉnh tự cân đối.
* Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính

quyền địa phơng do UBND tỉnh quy định.
Các khoản thu phân chia:
- Thuế chuyển quyền sử dụng đất.
19
- Thuế nhà, đất.
- Tiền sử dụng đất.
- Thuế sử dụng đất nông nghiệp.
- Thuế tài nguyên.
- Lệ phí trớc bạ.
- Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nớc thu vào các mặt hàng bài
lá, hành mã, vàng mã và các dịch vụ kinh doanh vũ trờng, mát xa, ka ra ô
kê, kinh doanh gôn, bán thẻ hội viên và vé chơi gôn, trò chơi bằng các máy
giắc pót, kinh doanh vé đặt cợc đua ngựa, đua xe.
Phân định nguồn thu giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh.
Ngân sách trung ơng Ngân sách địa phơng
Các khoản thu
100%
1.thuế GTGT hàng nhập khẩu
2.thuế xuất, nhập khẩu
3.thuế tiêu thụ đặc biệt (trừ
một số mặt hàng, dịch vụ)
4.thuế thu nhập doanh nghiệp
của đơn vị hạch toán toàn
nghành
5.thu từ dầu khí
6.thu nhập từ vốn góp của nhà
nớc, tiền thu hồi vốn của nhà
nớc từ các cơ sở kinh tế
7.các khoản do Chính phủ
vay, viện trợ không hoàn lại

của Chính phủ các nớc
8.các khoản phí, lệ phí theo
quy định
9.thu kết d NSTƯ
10.các khoản thu khác.
1.tiền cho thuê đất
2.tiền cho thuê và bán nhà
thuộc sở hữu Nhà nớc
3.lệ phí trớc bạ
4.thu từ hoạt động xổ số kiến
thiết
5.viên trợ không hoàn lai của
nớc ngoài trực tiếp cho địa ph-
ơng
6.các khoản phí, lệ phí theo
quy định
7.các khoản đóng góp tự
nguỵện của cá nhân, tổ chức
trong và ngoài nớc
8.thu kết d NSĐP
9.thu bổ sung từ NSTƯ
10.các khoản thu khác theo
quy định.
20
Các khoản thu
phân chia theo
tỷ lệ phần trăm
giữa NSTƯ và
ngân sách tỉnh.
1.thuế GTGT (trừ thuế GTGT hàng nhập khẩu và hoạt động sổ

xố kiến thiết)
2.thuế thu nhập doanh nghiệp (trừ các đơn vị hạch toán toàn
ngành và hoạt động xổ số kiến thiết)
3.thuế thu nhập đối với ngời có thu nhập cao
4.thuế chuyển thu nhập ra nớc ngoài
5.thu từ sử dụng vốn ngân sách của các DNNN.
Các khoản thu
phân chia giữa
tỉnh, huyện, xã
1.thuế chuyển quyền sử dụng đất
2.thuế nhà đất
3.thuế sử dụng đất nông nghiệp
4.thuế tài nguyên
5.thuế tiêu thụ đặc biệt với hàng sản xuát trng nớc thu vào vàng
mã, kinh doanh vũ trờng, mát xa,
tỷ lệ phân chia do UBND tỉnh quy định.
Về các khoản chi NSNN
Chi NSNN là số tiền mà Nhà nớc chi từ quỹ ngân sách để thực hiện chức
năng và nhiệm vụ của mình. Có nhiều cách để xác định cơ cấu chi NSNN.
Chẳng hạn, để thấy rõ hơn vai trò của NSNN đối với phát triển các ngành
kinh tế đất nớc, đặc biệt là các ngành mũi nhọn thì cơ cấu chi NSNN đợc
phân theo ngành kinh tế quốc dân (ngành công nghiệp, nông nghiệp, lâm
nghiệp, giao thông vận tải, thơng mại, dịch vụ). Nếu để đảm bảo cho
Quốc hội có thể thấy rõ ngay nhuồn ngân sách phân bổ cho mỗi cơ quan
Nhà nớc, chi ngân sách Nhà nớc đợc phân loại theo tổ chức của cơ quan
Nhà nớc (theo từng bộ, cơ quan Nhà nớc Trung ơng, cơ quan Nhà nớc địa
phơng). Nếu để đáp ứng yêu cầu kiểm tra, kiểm soát của Nhà nớc đối với
việc lập dự toán, quyết định dự toán, thực hiện phân cấp và quản lý, sử
dụng kinh phí NSNN cho từng mục đích và từng đối tợng cụ thể, ngời ta
phân loại theo mục đích sử dụng cuối cùng: chi lơng, phụ cấp lơng, chi mua

sắm hàng hoá, dịch vụNói chung, mỗi cách phân loại đều có mục đích và
ý nghĩa riêng, chúng có nét chung là cho biết một cách toàn diện ảnh hởng
ngắn hạn hoặc dài hạn của việc chi tiêu quốc gia vào phát triển kinh tế, thấy
rõ mục đích kinh tế, xã hội mà Chính phủ đang theo đuổi.
21
Theo luật NSNN, nội dung chi NSNN đợc phân loại theo tổ chức kinh
tế, từ ngân sách trung ơng đến ngân sách các cấp địa phơng đều có các
khoản chi cơ bản giống nhau:
Chi thờng xuyên: là những khoản chi hết sức cần thiết và không thể trì
hoãn, phải thực hiện thờng xuyên hàng tháng, hàng năm để duy trì sự tồn
tại của bộ máy Nhà nớc.
Chi đầu t, phát triển: là những khoản chi để hình thành tài sản cố định nh
mua sắm tài sản cố định, đầu t xây dựng các công trình kinh tế mũi nhọn,
xây dung cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, xây dựng nhà cửa, đầu t vào các
động sản tài chính, sửa chữa lớn tài sản cố định, chi trả nợ gốc tiền vay
những khoản chi này gắn với việc điều chỉnh vĩ mô của Nhà nớc, tạo môi
trờng và điều kiện cho các TPKT hoạt động và phát triển.
Sự khác nhau cơ bản giữa hai nhóm chỉ tiêu trên thể hiện ở chỗ: chi th-
ờng xuyên có tính chất tiêu hao trực tiếp, còn chi đầu t phát triển có tính
chất thu hồi trong những điều kiện nhất định.
Theo thứ tự u tiên thì chi thờng xuyên đợc u tiên trớc hết, sau đó mới
đến chi đầu t phát triển. Thứ tự u tiên này cũng chỉ có ý nghĩa tơng đối vì
nếu cứ u tiên chi thờng xuyên dễ dẫn đến phá vỡ cơ cấu kinh tế, và nếu cứ u
tiên chi đầu t phát triển dễ đẫn đến làm tăng thâm hụt NSNN.
Cả ngân sách trung ơng và ngân sách địa phơng đều có hai khoản chi
trên, tuy nhiên, giữa chúng cũng có sự khác nhau về quy mô, phạm vi của
các khoản chi. Chi đầu t phát triển của ngân sách trung ơng là những khoản
chi có quy mô lớn, có tác dụng đối với toàn bộ nền kinh tế quốc dân, các
khoản chi này nhìn chung là khó xác định chủ đầu t và các công trình phúc
lợi công cộng. Còn các khoản chi của ngân sách địa phơng chỉ đầu t cho

những công trình, mục tiêu đợc thực hiện trong phạm vi địa phơng đó.
Ngoài ra, có một số khoản chi thuộc đặc thù chức năng của ngân sách trung
ơng thì ngân sách trung ơng đảm nhiệm: trả nợ vay, chi an ninh quốc
phòng, chi về ngoại giao
Về số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp d ới:
Gồm hai loại:
* Số bổ sung để cân đối ngân sách gồm số bổ sung ổn định trong suốt
thời kỳ nhất định và số bổ sung tăng thêm hàng năm một phần theo tỷ lệ tr-
ợt giá và một phần theo tốc độ tăng trởng kinh tế
22
* Số bổ sung theo mục tiêu.
Có thể nói, với những nội dung trên, hệ thống NSNN và chế độ phân cấp
và quản lý NSNN đã bớc đầu tạo cơ sở, điều kiện, hành lang pháp lý cho
công tác quản lý, điều hành hoạt động NSNN có hiệu lực và có hiệu quả,
theo những chuẩn mực nhất định, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của
NSNN trong cơ chế kinh tế mới ở nớc
phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách trung ơng và ngân sách
tỉnh.
Lĩnh vực Ngân sách trung ơng Ngân sách tỉnh
1.Chi xây dựng cơ bản
- Các công trình kinh tế then
chốt quan trọng.
- Các công trình hạ tầng cơ sở
2.Chi vốn lu động.
3.Chi trả nợ (trong và ngoài
nớc).
4.Chi dự trữ Nhà nớc.
NSTƯ đảm nhận các công
trình hạ tầng cơ sở không có
khả năng thu hồi vốn do

trung ơng quản lý.
Các xí nghiệp trong và ngoài
nớc do trung ơng quản lý.
Hầu hết NSTƯ đảm nhận chi
trả nợ nớc ngaòi.
Hầu hêt NSTƯ đảm nhiệm.
NSĐP đảm nhận các công
trình hạ tầng cơ sở do địa ph-
ơng quản lý.
Các xí nghiệp do địa phơng
quản lý.
Trả nợ trong nớc, địa phơng
đảm nhận phần huy động xây
dựng cơ sở hạ tầng.
1.C hi quản lý Nhà nớc.
2.Chi sự nghiệp kinh tế
nông nghiệp, thuỷ lợi
Lâm nghiệp
Giao thông
Kiến thiết thị chính.
3.Chi sự nghiệp giáo dục phổ
thông
Toàn bộ bộ máy quản lý Nhà
nớc của trung ơng
Duy trì bảo vệ đê điều trung -
ơng
Duy tu, tu bổ các đờng giao
thông, các công trình kiến
thiết do trung ơng quản lý.
Một số công trình quan trọng

nh xoá mù chữ, giáo dục
miền núi
Toàn bộ bộ máy Nhà nớc của
địa phơng
Bảo vệ đê điều, hỗ trợ làm
thuỷ lợi, thuỷ nông
Sửa chữa các đờng giao thông
địa phơng
Chi toàn bộ các trờng tự tiểu
học trở lên, kể cả mẫu giáo.
23
Chi hoạt động thờng xuyên
giáo dục
Chi chơng trình mục tiêu
4.Chi sự nghiệp đào tạo
Các trờng đại học.
Các trờng trung học
5.Chi y tế
6.Chi nghiên cứu khoa học
7.Chi văn hoá thông tin
8.Chi thể dục, thể thao
9.Chi quốc phòng, an ninh
10.Chi hỗ trợ Đảng, đoàn, hội
11.Chi trợ cấp ngân sách xã
12.Chi khác
Các trờng đại học đa ngành
Một số trờng PTTH khu vực
Các cơ sở y tế chữa bệnh
trung ơng
Nghiên cứu khoa học cơ bản

Các sự nghiệp văn hoá quần
chúng do trung ơng quản lý
Toàn bộ hoạt động chính quy
Các tổ chức thuộc trung ơng
Tuỳ thuộc khả năng của
NSTƯ
Các trờng trung học, dạy
nghề
Cơ sở chữa và khám bệnh do
địa phơng quản lý
Nghiên cứu ứng dụng
Các sự nghiệp văn hoá quần
chúng do địa phơng quản lý
Dân quân du kích và tuyển
quân
Các tổ chức thuộc địa phơng
Tuỳ thuộc vào phân bổ của
NSTƯ
II. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam hiện nay.
Phân cấp ngân sách là phân định trách nhiệm và quyền hạn, nghĩa vụ và
lợi ích giữa các cơ quan chính quyền Nhà nớc các cấp trong hệ thống
NSNN. Tại Việt nam, kể từ sau khi có luật NSNN, cơ chế phân cấp đã có sự
thay đổi một cách căn bản, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho chính quyền địa
phơng trong việc chủ động khai thác nguồn thu và bố trí chi tiêu.
Với sự thống nhất từ trên xuống về các khái niệm, nội dung, nguyên tắc
quản lý, hệ thống NSNN đã đồng nhất cách hiểu, t duy trong quá trình vận
hành trong thực tế. Nét mới là ổn định nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi
cấp chính quyền theo luật (chỉ thay đổi khi Quốc hội sửa luật), khắc phục
đợc tính không ổn định trong phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi. Trớc
đây, về thu, hầu nh năm nào Chính phủ cũng điều chỉnh nguồn thu, tỷ lệ

24
điều tiết một số khoản thu giữa trung ơng và địa phơng. Việc điều chỉnh
này chủ yếu bằng quyết định, chỉ thị (các văn bản dới luật) của thủ tớng
Chính phủ nên hiệu lực pháp lý không cao. Có những nguồn thu, năm thì để
lại cho địa phơng, năm thì thu về trung ơng (thuế xuất, nhập khẩu tiểu
ngạch, thu cấp quyền sử dụng đất). Về chi, cũng thớng xuyên sửa đổi các
nhiệm vụ chi (nh chi trợ cấp khó khăn thờng xuyên và đột xuất cho cán bộ
trung ơng; chi cho bộ máy của Viện kiểm sát nhân dân; quản lý công tác
định canh, định c và xây dựng vùng kinh tế mới, đo đạc và quản lý ruộng
đấtcó năm đợc xác định là nhiệm vụ của trung ơng, có năm lại là của địa
phơng).
Luật đã khẳng định nguyên tắc: ngân sách cấp trên nắm giữ các nguồn
thu chủ yếu và đảm nhận các nhiệm vụ chi quan trọng hơn cấp dới, các
nguồn thu của ngân sách cấp dới không đủ đáp ứng nhu cầu chi thì đợc cấp
bổ sung và không đợc sử dụng ngân sách cấp nàt để chi cho nhiệm vụ của
ngân sách cấp khác. Do đó, xét về định tính, tuy cả ngân sách trung ơng và
ngân sách địa phơng (tỉnh) đều có mời khoản thu 100% nhng ngân sách
trung ơng nắm giữ các nguồn thu quan trọng và chiếm tỷ trọng lớn trong
cơ cấu thu của cả nớc. Thực tiễn trong mấy năm gần đây, tỷ trọng của ngân
sách trung ơng chiếm khoảng 70% tỷ trọng chung của NSNN(năm 1999,
quyết toán thu ngân sách trung ơng là 58918 tỷ đồng và ngân sách địa ph-
ơng thu là 19571 tỷ), chủ yếu là thu từ các xí nghiệp quốc doanh, các xí
nghiệp có vốn đầu t nớc ngoài (đặc biệt là lĩnh vực dầu khí) từ thuế xuất,
nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, thuế GTGT hàng nhập
khẩu và thu từ viện trợ không hoàn lại. Từ chỗ tập trung các nguồn thu chủ
yếu vào ngân sách trung ơng nên các nhiệm vụ chi của nó cũng khá nặng
nề (năm 1999, tổng chi ngân sách trung ơng quyết toán là 52206 tỷ đồng và
ngân sách địa phơng là 38766 tỷ đồng) chủ yếu là chi đầu t phát triển (xây
dựng cơ bản, hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp nhà nớc, các chơng trình quốc
gia), chi trả nợ, viện trợ, chi thờng xuyên(quốc phòng, an ninh, lơng hu,

bảo đảm xã hội).
Từ khi đa luật NSNN vào thực tiễn, nhiều địa phơng đã ý thức đợc trách
nhiệm phải đảm bảo nguồn thu gắn với tăng trởng và phát triển kinh tế ở
địa phơng thì mới có thể đảm nhận tốt nhiều nhiệm vị chi. Đồng thời, nhận
thức đợc, khi đời sống của đại đa số nhân dân ở địa phơng khá lên thì ngân
sách địa phơng mới đảm bảo đợc hầu hết các nhiệm vụ chi về giáo dục, y
tế, văn hoá, xã hộiDo đó, các khoản thu của ngân sách địa phơng nhìn
chung đợc tập trung thu đúng, thu đủ, kịp thời, giảm bớt sự phân tán nguồn
thu nên số thu ngày càng ổn định và nguồn thu ngày càng đợc mở rộng.
25
Luật NSNN một mặt đề cao vai trò của ngân sách trung ơng, mặt khác
để đảm bảo khả năng cân đối của ngân sách các cấp địa phơng, luật đã thu
hẹp dần các khoản thu của ngân sách trung ơng đợc hởng 100%. Quá trình
thu hẹp này còn diễn ra khi Quốc hội sửa đổi luật ngân sách(20/5/1998),
một mặt thay đổi thuế doanh thu bằng thuế GTGT, thuế lợi tức bằng thuế
thu nhập doanh nghiệp; mặt khác điều chỉnh nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa
các cấp ngân sách, trong đó hai khoản thu từ thuế sử dụng đất nông nghiệp
và thuế tài nguyên (trừ dầu khí) đợc đẻe lại 100% cho ngân sách địa phơng
(theo luật cũ là phân chia giữa ngân sách trung ơng và ngân sách địa ph-
ơng). đồng thời, tăng thêm các khoản thu cho NSĐP, đặc biệt là cấp huyện
và đô thị về thuế tiêu thụ đặc biệt (trớc đây trung ơng thu 100%), thu đối
với hàng sản xuất trong nớc thu vào các mặt hàng bài lá, vàng mã, kinh
doanh vũ trờngđã tạo điều kiện làm phong phú nguồn thu của NSĐP.
Quy mô thu NSNN
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Nsđp
38.8. 36 43.1 39.4 28.3 29.5 33 33.3 33.5 33.2
Nst
61.2 64 56.9 60.6 71.7 70.5 67 66.7 66.5 66.8
Bên cạnh những tỉnh đạt yêu cầu thu còn có nhiều tỉnh, thành phố thụ

động trong khai thác các nguồn thu của mình, để tồn đọng thu trong nhiều
năm. kết quả kiểm tra năm 1996 qua 10 tỉnh, thành phố cho thấy cả 10 tỉnh,
thành phố chi mới thực hiện đợc 97.3% kế hoach thu Chính phủ giao, mà
khả năng thực tế có thể thu hoàn thành vợt mức kế hoạch đề ra, nhiều
nguồn thu cha đợc khai thác hết. Năm 1995 (trớc khi có luật) có 1/3 số
tỉnh, thành tự cân đối đợc ngân sách, còn lại không tự cân đối đợc, nhng
đến năm 1997 đã có 50% số tỉnh tự cân đối đợc.
Trớc thực trạng phân cấp, quản lý ngân sách đó, tình hình thu, chi
NSNN đã đạt đợc nhiều kết quả:
Về thu NSNN không những đảm bảo đủ nguồn thu cho chi tiêu thờng
xuyên của nhà nớc mà còn giành ra một phần tích luỹ cho đầu t phát triển,
tăng cờng dự trữ, củng cố tiềm lực tài chính. Bình quân 10 năm (1991-
2000), tỷ suất thu NSNN so với GDP đạt 20.2%, tăng khá so với mức
13.4% giai đoạn 1986-1990. Những năm cuối thế kỷ, quy mô của NSNN
tăng gấp khoảng 2.6 đến 2.9 lần so với năm 1991. Xét về số tuyệt đối, tính
theo giá hiện hành, thu NSNN năm 2000 tăng gấp 7.7 lần năm 1999. Nếu
loại trừ yếu tố lạm phát, quy mô tuyệt đôi thu NSNN vẫn còn tăng gấp 2.6
lần năm 1991. Trong đó, số thu từ thuế, phí và lệ phí ngày càng lớn và
26
chiếm tỷ trọng quyết định trong tổng thu NSNN, bình quân đạt khoảng
95% đến 98% tổng thu. Thành tựu này không chỉ do luật NSNN đem lại mà
còn đánh dấu sự tiến bộ của ngành thuế, đồng thời khẳng định chiều hớng
phát triển đúng đắn của công cuộc chuyển đổi kinh tế, cải cách thuế.
Trong các năm 1991, 1992, tốc độ thu NSNN năm sau luôn cao hơn năm
trớc. Cao nhất là năm 1992, thu NSNN bằng 198% năm 1991. Số thực thu
NSNN trong những năm này phản ánh rõ rệt hiện tợng tăng trởng nhanh
của nền kinh tế. Từ năm 1993, tốc độ tăng thu năm sau so với năm trớc tuy
vẫn tăng nhng mức tăng lại giảm dần và chậm lại, giảm từ 98.1% năm 1992
so vơi năm 1991 xuống 3.1% năm 1998 so với 1997, sau đó lại đợc nhích
lên và điều này đợc lý giải do có luật NSNN mà các khpản thu đợc tập hợp

kịp thời vào NSNN.
Về chi NSNN: chi NSNN diễn biến thất thờng trong những năm đầu
thập niên 1990. Năm 1990, tổng chi NSNN đạt 20% GDP, năm 1991 giảm
xuống còn 15%, sau đó lại đột ngột tăng lên tới gần 30% GDP vào năm
1993. Đây là hậu quả của cơ chế tập trung nhng phân tán. Trớc khi có luật
NSNN, ngân sách của mỗi cấp chính quyền gồm hai phần: của chính bản
thân cấp chính quyền đó và của cấp dới. Cách quản lý nh vậy về hình thức
thì tập trung nhng trên thực tế lại rất phân tán. Trung ơng chỉ giao nhiệm vụ
thu mà không giao nhiệm vụ chi cho các địa phơng. Hệ thống định mức
tiêu chuẩn do trung ơng ban hành bị vi phạm dẫn đến tuỳ tiện trong quản lý
ngân sách, gây thất thoát và lãng phí nguồn lực. Từ năm 1994, đặc biệt là
sau năm 1995, tổng chi NSNN so với GDP liên tục giảm. Trong 5 năm, tỷ
trọng chi NSNN đã giảm từ 29.4% GDP năm 1993 xuống 22.7% năm 1998.
Các năm 1999, 2000, dù đã áp dụng các biện pháp kích cầu nhng chi so với
GDP chỉ đạt 22.5%. Tuy nhiên, nếu xét cả thời kỳ 10 năm, tính theo giá
hiện hành, quy mô tuyệt đối chi NSNN năm 2000 tăng gấp 8.5 lần so với
năm 1991. Nếu loại trừ yếu tố lạm phát, quy mô tuyệt đối chi NSNN năm
2000 vẫn tăng 2.9 lần năm 1991.
Thực tiễn cuộc sống đa dạng và phong phú hơn nhiều so với các quy
định của luật pháp, luật NSNN cũng không phải là ngoại lệ. Trong quá trình
thực thi luật, bên cạnh những thành tựu đạt đợc là những hạn chế, bất cập
phát sinh, đặc biệt là khi luật đang ở giai đoạn còn phải tiếp tục xem xét và
hoàn thiện, những bất cập cần phải đợc phát hiện và giải quyết kịp thời.
II. Đánh giá thực trạng phân cấp và quản lý NSNN ở Việt nam:
1. Bất cập giữa văn bản và thực tế áp dụng.
27