131 Hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách xã góp phần thực hiện chương trình phát triển nông thôn Cà Mau

Đề TàI

Hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách xÃ
góp phần thực hiện chơng trình phát triển nông
thôn cà mau
__________

Cơ quan chủ quản: sở khoa học công nghệ môi trờng
Cơ quan chủ trì: sở tài chính vật giá tỉnh cà mau
Chủ nhiệm đề tài: Cử nhân mai hữu chinh, giám đốc Kho bạc
Nhà nớc tỉnh Cà Mau.

đề tài hòan thành và bảo vệ tháng 8 năm 1997

Mở ĐầU
Ngân sách xÃ, theo luật ngân sách Nhà nớc (NSNN) đợc thông qua ngày
20/ 03/ 1996 tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khoá IX, đợc xác định là một bộ phận của
NSNN, là phơng tiện vật chất để chính quyền cấp xà thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ do pháp luật qui định.
Theo Luật NSNN, phân cấp quản lý là điểm cốt yếu. Trớc đây đà có 4 cấp
ngân sách, nhng việc giao ngn thu vµ nhiƯm vơ chi cho tõng cÊp cha rõ ràng,
tình trạng ngân sách cấp này làm nhiệm vụ chi của ngân sách cấp khác là phổ
biến, đặc biệt là ngân sách cấp xà cha đợc kiểm soát vẫn nằm ngoài hệ thống
ngân sách. Trong khi đó, xà là đơn vị hành chính cơ sở có tầm quan trọng rất lớn,
vì đây không phải đơn thuần là một đơn vị hành chính về mặt nhà nớc mà còn là
một cộng đồng dân c gần gũi với nhau về các mặt kinh tế, xà hội và văn hoá.
Theo số liệu của Bộ Tài chính, hiện nay cả nớc có 10.082 xÃ, thị trấn và
phờng với trên 452.800 cán bộ làm công tác Đảng, chính quyền, đoàn thể. Trong


Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC

________________________________________________________________________________________

những năn gần đây qui mô ngân sách xà đà có sự phát triển nhanh chóng (bình
quân tăng gần 30% năm) nên đà góp phần quan trọng vào sự nghiệp xây dựng
ngân sách mới. Tuy nhiên, do mức độ phát triển kinh tế, xà hội của các địa phơng
cũng nh trình độ nhận thức và khả năng chủ động sáng tạo của cán bộ, đặc biệt là
cán bộ cấp xÃ, không đồng đều, nên kết quả hoạt động ngân sách xà rất khác
nhau. Nhiều xà đà biết chủ động nuôi dỡng, phát triển và khai thác nguồn thu
theo đúng chế độ, huy động đóng góp của dân để có kinh phí hoạt động và thực
hiện các chính sách khác nhau nhằm chăm lo đời sống nhân dân. Ngợc lại cũng
không ít xà quản lý ngân sách còn lỏng lẻo .
Trớc tình hình đó, không chờ các văn bản dới luật đợc ban hành, chỉ bám
sát những định hớng căn bản và có tính nguyên tắc của Luật NSNN, dới sự chỉ
đạo của tỉnh Minh Hải, tác giả đề tài, đà khởi thảo Quy định tạm thời về các
nguồn thu, chi của ngân sách xÃ, thị trấn, phờng ở Minh Hải, có sự tham gia
đóng góp của các ngành chuyên môn và các huyện, thị, xÃ, phờng, thị trấn và kết
quả là ngày 04/12/1996, UBND tỉnh minh Hải đà ký ban hành Quy định này
(xem phụ lục) để làm cơ sở cho việc thực hiện luật NSNN từ ngày đầu tiên của
năm 1997.
Mục tiêu của đề tài nhằm góp phần làm rõ cở sở lý luận và thực tiễn cho
việc xây dựng ngân sách xà trở thành một cấp ngân sách cơ sở, chủ động và sáng
tạo, gần dân và phục vụ thiết thực quyền lợi của dân. Đối tợng và phạm vi nghiên
cứu của đề tài đợc xác định là việc hoàn thiện cơ chế tổ chức thu và chi ngân
sách xà đợc hình thành trớc đây vào điều kiện cụ thể của tỉnh Cà Mau mới vừa đợc tách ra từ tỉnh Minh Hải.
Ngoài các phơng pháp nghiên cứu phổ biến trong khoa học, phơng pháp
nghiên cứu đợc sử dụng xuyên suốt trong đề tài là phơng pháp duy vật biện
chứng. Dựa vào phơng pháp này, việc tổ chức và quản lý thu chi ngân sách xà đợc xem xét nh là một hệ thống luôn biến đổi, vận động và do đó cần thờng xuyên
đợc hoàn thiện.
Nội dung của đề tài, ngoài phần mở đầu và kết luận, đợc thể hiện chủ yếu
ở 3 chơng :

Chơng 1: Vai trò của ngân sách xà đối với sự nghiệp xây dựng nông thôn
mới ở Việt Nam.
Chơng 2: Tình hình và thực trạng công tác tổ chức và quản lý ngân sách xÃ
trớc yêu cầu xây dựng nông thôn mới ở Minh Hải.
Chơng 3: Hoàn thiện tổ chúc và quản lý thu, chi ngân sách xà đáp ứng yêu
cầu xây dựng nông thôn mới ở tỉnh Cà Mau.
Đóng góp mới của đề tài thể hiện ở chỗ: việc phân giao nguồn thu và
nhiệm vụ chi của ngân sách xà ở Cà Mau đà đợc lơng hoá bằng con số cụ thể,
tạo sự thống nhất trong quản lý; chấm dứt tính tuỳ tiện và hà lạm đà tồn tại
từ rất lâu trong quản lý thu, chi ngân sách xÃ; làm cho quá trình thực hiện và
quản lý thu, chi ngân sách xà đợc dễ dàng, phù hợp với trình độ cán bộ quản lý
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH

2


Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________

hiện tại. Đồng thời với việc lợng hoá thì mối quan hệ giữa các cơ quan hữu
quan trong lĩnh vực quản lý điều hành ngân sách xà đà đợc định hình rõ nét.
Toàn bộ đề tài có số lợng 115 đánh máy, 7 bảng biểu, sơ đồ, 7 phụ lục và
13 danh mục tài liệu tham khảo.

Chơng I
Vai trò của ngân sách xà đối với sự nghiệp
xây dựng nông thôn mới ở việt nam
1.1- xà và vai trò của xà trong đời sống kinh tế-xÃ
hội ở việt nam

Theo giáo s sử học Lê Văn Lan, về mặt từ nguyên và ngữ nghĩa, XÃ là
một từ gốc Hán du nhập, đợc dùng để chỉ đơn vị hành chính thấp nhất ở các vùng
nông thôn. Còn làng là một từ thuần nôm đợc dùng để chỉ đơn vị tụ c nhỏ nhất
nhng hoàn chỉnh của ngời nông dân.
Trên vùng đồng bằng và trung du Bắc bộ, xà cđa ngêi ViƯt cã thĨ bao
gåm tõ mét ®Õn nhiỊu làng. Trong trờng hợp này ( khi đợc tích hợp vào xà ) thì
làng trở thành yếu tố cấu thành đơn vị hành chính cơ sở, và đợc gọi thành một
tên khác, gốc Hán: Thôn. Nh vậy, làng và thôn gần nh đồng nghĩa, chỉ
mang chút sắc độ khác nhau: làng hàm nghĩa tình cảm, thờng dùng trong
ngôn gnữ hằng ngày ( -Bác ngời làng nào ? ); còn thôn nặng chất hành chính,
thờng dùng cho các văn bản (XÃ thôn Việt Nam tên sách của giáo s Nguyên
Hồng Phong). Tuy nhiên, chỉ trong nhiều trờng hợp, xà lại chỉ một làng
(nhất xà nhất thôn). Do đó có chuyện lẫn lộn giữa làng và xÃ, thậm chí
làng và xà đợc nối ghép lại, thành làng xà .
Làng xà cổ truyền bắt đầu xuất hiện từ gất sớm trong lịch sử Việt Nam. ở
thời đại dựng nớc và giữ nớc đầu tiên (Thời đại Hùng Vơng), căn cứ vào di chỉ
khảo cổ của văn hoá Phùng Nguyên - Đông Sơn ( cách ngày nay từ bốn đến hai
nghìn năm) có thể ớc tính khoản 500 làng đà tồn tại trên lÃnh thổ nớc Văn Lang,
nớc Âu Lạc! Khi ấy chúng có thể mang tên là Kẻ (biến thành âm cổ: Cổ
Loa...), là chạ chung chạ.
Vào thời triều đại nhà Đờng thống trị nớc ta (thế kỷ VII), tổng quản Khâu
Hoà là ngời đầu tiên đặt định cấp xÃ. Đất An Nam ngày ấy có mời hai châu,
59 huyện. Dới huyện là hơng và xÃ. Trên giấy tờ, quy định tiểu hơng có
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH

3


§Ị TµI NGHI£N CøU KHOA HäC

________________________________________________________________________________________

70 - 150 “hé” , đại hơng có 160 - 540 hộ, và: tiểu xà có 10-30 hộ, đại
xà có từ 40-60 hộ. XÃ, với sè “hé” Ýt ái nh vËy, cã thĨ chÝnh lµ làng thời
đó.
Đến buổi đầu kỷ nguyên tự chủ ( đầu thế kỷ X ), nhà cải cách Khúc Hạo
(với đờng lối chính trị gói trong chữ Khoan - Giản - An - Lạc) đà chia cả nớc
thành những đơn vị hành chính gồm các: lộ, châu, giáp, xÃ. Trên thực tÕ chØ thÊy
sư cị nãi cơ thĨ vỊ c¸c cÊp giáp và xÃ. Giáp chính là hơng ngày trớc.
Khúc Hạo đặt thêm, ở thời của mình, đợc 150 giáp, cộng với số giáp có từ trớc, thành tất cả 314 Giáp. Mỗi Giáp có một quản giáp và một phó tri
giáp để trông nom việc thu thuế. Còn mỗi xà thì đặt xà quan, gồm một
Chánh lệnh trởng và một “t¸ lƯnh trëng” ( vỊ sau trong tỉ chøc “gi¸p” ở các
làng xÃ, vẫn còn bảo lu hiệu: lềnh, Ông lỊnh”, “Cai lỊnh” ).
Sang thêi TrÇn (thÕ kû XIII-XIV), triỊu đình ra lệnh phân bổ các chức Đại
t xà và “tiĨu t x·”, cïng víi c¸c “x· trëng”, “X· gi¸m” (đều là xà quan) nắm
quyền ở cấp hành chính cơ sở. Đại t xà là chức quan từ ngũ phẩm trở lên, Tiểu
t xà là chức quan từ lục phẩm trở xuống, cùng với các xà trởng, xà giám
chịu trách nhiệm quản lý hộ khẩu, đôn đốc binh dịch, thuế khoá.
Thế là từ việc đặt định và quản lý làng xà thời xa xa (thời cổ đại và trung
cổ),thực thể làng xà và văn minh làng xà đà hiện hình. Đó là - nh nhà dân tộc học
Nguyễn Đức Từ Chi hình dung: sản phẩm tự nhiên tiết ra từ quá trình định c và
cộng c của ngời Việt trồng trọt làm nông nghiệp lúa là chủ lực, từ cái nôi đầu
tiên của ngời Việt là đồng bằng và trung du bắc bộ, mà nhân ra trên cả nớc. Việc
nhà nớc cấp cao (dân tộc tự chủ hoặc ngoại bang đô hộ) trải qua các đời, luôn tìm
cách với xuống/ và với tới/ cái thực thể - sản phẩm làng xà và văn minh làng xÃ
ấy trong đó có vấn đề thu chi - ngân sách - thuế khoá - tiền tệ...đà cho thấy cái
thế lỡng trong suốt lịch sử, vốn là một trong những đặc trng quan trọng của
làng xà và văn minh làng xÃ, và một trong những biĨu hiƯn quan träng nhÊt cđa
c¸i “thÕ lìng” Êy chÝnh là: sự tự tồn (tự trị, bảo lu truyền thống...) Trong
quan hệ gắn bó giữa làng nớc của các làng xÃ.

Sống ở làng, sang ở nớc - ngời của các làng xÃ, ngày xa biểu đạt cái lẽ
sống của mình theo quan hệ diú đôi nh thế. (đồng thời sự gắn bó hữu cơ, thờng
hằn và sâu sắc, đến độ thốt lên lời cảm thán, kêu, cầu, thì cùng với trời đất
ơi !). tuy nhiên từ đáy lòng (tâm thức), ngời dân xà nào cũng coi làng xà của
mình mới là cái cơ bản: Ta về ta tắm ao ta, dù trong dù đục ao nhà vẫn hơn !.
Các nhà nghiên cứu đà chỉ ra các cơ sở và điều kiện để cho các làng xà cổ
truyền trở thành một thực thể luôn giữ vai trò cơ bản trong lịch sử Việt Nam
(Hằng số của lịch sử và văn minh). Đó là:
Xét về mặt kinh tế: Sự định hớng làm ăn để sống còn đà từ cái hích ban
đầu ở thời xa xa mà thành đờng lối không thay đổi, là nông nghiệp trồng lúa nớc, gắn liền với chế ®é rng ®Êt c«ng (“C«ng ®iỊn c«ng thỉ”, “Rng c«ng làng
xÃ, Chế độ công điền... Là hàng loạt vấn đề - liên kết kết và đồng thời - tạo cơ
sở kinh tÕ cho sù tù tån cđa lµng x· vµ văn minh làng xÃ).
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH

4


Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________

Về mặt tinh thần: Tín ngìng thµnh hoµng vµ hƯ thèng phong tơc tin thê vị
thần riêng của từng làng, mở rộng thành văn hoá làng, trong đó có yếu tố ngôn
ngữ (thổ ngữ, phơng ngữ). Vừa là sợi dây hết sức thiêng liêng và quan trọng, gắn
bó những ngời cùng làng xÃ, vừa khu biệt các làng xà với nhau, làm nổi nét sắc
thái địa phơng của các làng xÃ: Thánh làng nào, làng ấy thờ, chửi cha không
bằng pha tiếng...
Về mặt thiết chế: từ những hình thức tự quản sơ khai, trong tiến trình lịch
sử lâu dài đà dần dần vừa bảo lu vừa xây dựng - hình thành nên một bộ máy
quản trị làng xà khá đặc biệt, mà đến cuối thời trung cổ thì đọng thể thức lại

thành hai hội đồng là:
- Hội đồng kỳ mục, tức bộ máy quản lý xà thôn cổ truyền (gồm một số
chức sắc của làng đứng đầu là một viên Tiên chỉ và một hai Thứ chỉ) là cơ
quan có toàn quyền quyết định các công việc làng xÃ.
- Hội đồng lý dịch, tức đại diện cho bộ máy nhà nớc phong kiến ở làng xÃ
(đứng đầu là một lý trởng và một hai phó lý) do dân cử ra và nhà nớc công
nhận, chịu trách nhiệm thi hành các công việc (Chủ yếu là su thuế binh dịch) của
làng xÃ.
Với bộ máy quản lý làng xà này và ở chỗ bộ máy này, cái này gọi là tính
tự trị làng xà (Một vơng quốc nhỏ trong vơng quốc lớn) và cả tính dân chủ
của làng xà nữa, thấy thể hiện ra rõ nhất. Đây còn là và chính là chỗ tập trung
những vấn đề của cái gọi là quỹ làng, chi tiêu của làng, phụ thu lạm bổ... Chính là những vấn đề của ngân sách xà trong xà hội văn minh và làng xà cổ
truyền. [4]
Đến cuối thời Tự Đức, tức là thời nớc ta còn rơi vào sự thống trị của thực
dân Pháp, quan của triều đình bổ ra chỉ có đến phủ, huyện, còn tổng trở xuống
thuộc quyền tự trị của dân. Dân tự chọn lấy ngời của mình mà cử ra coi mọi việc
trong hạt. Tổng là một khu cã mÊy lµng hay x·, cã mét cai tỉng hay phó tổng do
hội dồng kỳ dịch các làng cử ra coi việc thuế khoá, đê diều và mọi việc trị an của
tổng[2]. Theo nhà viết sử Trần Trọng Kim, thì: làng hay xà là phần tử cốt yếu
của dân. phong tục lệ luật của làng nào riêng làng ấy, triều đình không can thiệp
đến, cho nên tục ngữ có câu phép vua thua lệ làng. Làng có hội đồng kỳ dịch
do dân cử ra để trông coi hết cả mọi việc. Hội đồng ấy có ngời tiên chỉ và thứ chỉ
đứng đầu rồi có lý tổng và phó lý do hội đồng kỳ dịch cử ra để thay mặt làng mà
giao thiệp với quan t, có tuần định coi việc cảnh sát trong làng. Khi một ngời nào
can phạm việc gì thì quan trình cứ ở làng, cho nên ai đi đâu hay làm việc gì cũng
phải lấy làng làm gốc.
Sự hình thành của làng xà ở miền Nam là kết quả trực tiếp của quá trình
di dân lập ấp từ phía Bắc vào Nam. Tuy vậy, khi bàn đến làng xà ở đây ngời ta
không thể đồng nhất với hình ảnh Luỹ tre làng hoặc một khái niệm tơng tự nào
đó, vì làng xà ở phía Nam đợc trải rộng ra theo cảnh sông nớc mênh mông của

thiên nhiên tại đây chứ không cụm lại nh cảnh làng, xà phía Bắc.
Vấn đề hình thành làng xà ở miền Nam, nhà nghiên cứu Sơn Nam có
những dòng ghi nhận sau đây:
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH

5


Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________

XÃ, thôn là là đơn vị cơ sở của xà hội thời trớc. Thờng phân biệt xà là
làng lớn, thôn là làng nhỏ. Dân c xÃ, thôn ghi vào bộ đinh, không ghi đàn bà trẻ
con.
để thành lập một xà chỉ cần năm, sáu ngời dân đinh, theo nghĩa có vốn, có
đất đứng đơn, bảo đảm với triều đình về nghĩa vụ thuế đinh, thuế ®iỊn. Thêi
phong kiÕn, “tÊc ®Êt ngän rau ¬n Chóa”, mn lập công phải xin phép vua. Bỗng
dng mà lập làng, tự tiện xử kiện, thâu thuế, đóng mộc v.v.. bị ghép tội làm loạn.
Ngời giầu, có thế lực đứng ra lập làng, có nhiều cái lợi: vừa có địa vị, vừa
bóc lột nhân công dễ dàng, ban ơn bố đức cho ngời đến c ngụ. Khi chết đợc dân
thờ nh một tiên triều, hậu triều trong đình. Khi cúng đình con cháu đợc ăn một
mâm riêng, sang trọng; nhằm lúc sa sút cũng đợc làng nâng đỡ. Làng mới lập dễ
thu hút ngời nghèo, thất nghiệp, vỡ nợ từ nơi khác đến. Thông thờng thì thời gian
đầu ngời đứng ra lập làng phải ra tay giúp đỡ những ngời mới tới để lấy tiếng tốt.
rõ:

đơn xin ra lập làng thành hai bổn, nộp quan Bố chánh, trong đơn phải ghi
a- Ranh giới bốn bên của làng (tứ cận);
b- Tên họ ngời đứng lập, những ngời chịu đóng thuế. Đúng ra là tên của

chủ nhà (xa là điền hộ, nay là chủ hộ);
c- Ranh giới những số đất xin trởng khẩu, tên chủ đất, diện tích loại tốt,
xấu;
d- Tên làng, do những ngời thành lập đề nghị (Đề nghị phạm huý, gợi ý
phản nghịch, hại đến phong thuỷ hoặc cuộc đất, đem hoạ cho làng);
e- Xin miễn thuế, miễn su, miễn đi lính trong ba năm;
f- Tên những dân đinh chịu đóng thuế đinh.
.
Sau đó ngời xin lập làng đợc quan phủ cấp cho con dấu nhỏ, bằng cây(vì
vậy, mÃi đến nay còn quen gọi con mộc, đúng chữ là mộc ký)
…….

LËp lµng lµ mét viƯc tèn kÐm nhng hÊp dÉn giới bá hộ thích kinh doanh,
nhờ đó họ mặc nhiên làm thôn trởng. Một khi thôn đà lập rồi, ai muốn khuẩn đất
phải có lễ lộc, bù vào tốn kém ban đầu của viên bá hộ.
Nhà văn Sơn Nam còn ghi lại nh sau: Việc cai trị làng do hơng chức ... ở
ngoài Bắc có hơng ớc, có tham tích. ở nam bộ su tầm lại rất khó khăn, không ai
biết đến hơng ớc, nhất là những làng mới lập sau này. Bản hơng ớc còn tìm thấy
đợc là của làng Minh Hơng, soạn thảo lần đầu năm 1800, Trịnh Hoài Đức duyệt
lại, thêm bớt năm 1821, tới năm 1823 lại thêm nhiều khoản mới. Làng này qui tụ
những ngời gốc Hoa (theo nhà Minh), không theo qui chế nớc ngoài (không gia
nhập các bang) mà sinh hoạt nh làng xà Việt Nam. Lời mở đầu bản hơng ớc ghi:
Nớc có pháp luật nhà có châm quy, một kiểu với bản hơng ớc của làng Dơng
Liễu ở Sơn Tây, lập năm 1739, đời Lê Nớc có pháp luật quy định, dân có điều ớc riêng.
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH

6

Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________

......
Gia Định thành thông chí, hoàn tất vào đầu Minh Mạng, ghi: Mỗi làng có
dựng một ngôi đình, tuỳ làng cúng tế hàng năm vào tháng giêng, hoặc tháng 8,
tháng 9 hoặc vào ba tháng cuối năm. Làng nào có ngời học thức thì nhân ngày ấy
giảng quốc luật và hơng ớc, và báo cáo về tình hình thâu thuế, bầu cử và bàn giao
giữa hơng chức cũ và mới ... Làng không đình, làm sao trọn vẹn ý nghĩa truyền
thống [3]
Làng xà nơi đâu trên thế giới hoặc Việt Nam, tựu trung lại, đều giống nhau
ở chỗ tính cộng đồng rất cao. Vì vậy, xét về mặt từ nguyên học, từ tiếng Anh
commune, hoặc tiếng Pháp commune có nghĩa nguyên gốc là cộng đồng.
Chẳng hạn, từ điển Le petit Larousse có định nghĩa xà nh sau: “CollectivitÐ
territoriale administrÐe par un maire assistÐ du conseil municipal.
Nhiều công trình nghiên cứu về sử học, nhân chủng học,... đà chỉ rõ tính
cộng đồng là đặc thù quan trọng của các tập đoàn ngời từ khi rời bỏ cách sống
theo kiểu vợn ngời. ở miền Bắc nớc ta, đặc thù này còn để lại dấu ấn đậm nét
qua hình ảnh: luỹ tre làng bao bọc, nhằm không những chỉ tạo ra quan hệ tơng
trợ để cùng nhau khắc phục sự khắc nghiệt của điều kiện tự nhiên mà còn để đối
đầu với ngời khổng lồ phơng Bắc và các lân bang ở phía Nam, nh đà nêu trên,
do cảnh rừng và sông nớc mênh mông, làng mới có vào thời khai hoang, đợc nhà
văn, nhà nghiên cú Sơn Nam mô tả rất đặc sắc nh sau: Nhà không rào, làng
không luỹ tre, con ngời khẩn hoang cần có sự tơng trợ đùm bọc với nhau. Đất
hoang còn cha có ngời khẩn, hoặc cha khẩn tới mức. Nhân công thiếu [3]
Đại Nam Nhất Thống Chí ghi: Con trai chuyên nghề nông, đánh cá. Con
gái chăm việc canh cửi, có khi kiêm nghề buôn bán. Hạng tuấn tú chuyên theo
đèn sách, hạng khoẻ mạnh chuyên theo kỹ nghệ, khuôn dệt đúng phép, làng lụa
bắt bông hoa tinh xảo có tiếng, phong tục thuần mà rộng rÃi... Ưu đÃi khách mà
không sợ tốn phí.

1.2- lịch sử ra đời của ngân sách xà ở việt nam
Theo nhà sử học Lê Văn Lan, ngân sách xà ở Việt Nam có quá trình phát
triển rất lâu đời.
Bản hơng ớc của làng Phú Thôn, tổng Phú LÃo, huyện Vụ Bản, tỉnh Nam
Định ngày trớc ghi: Nớc có thuế nớc, nh thuế đinh, điền, môn bài, để chi công
việc công ích trong nớc. Dân phải đóng thuế ở dân, nh: thuế trâu, bò, ngựa, nhà
cửa, để lo công việc cho dân. (Trong câu văn cổ này, thuật ngữ và khái niệm
dân chính là dùng với làng xÃ).
Đó chính là một tuyên ngôn cho sự ra đời và tồn tại ngân sách xà trong
xà hội và văn minh lµng x· ngµy xa. Víi lý do: Lµng x· là một đơn vị có tính tự
tồn - tự trị - tự quản cao, nên cũng cần phải có quỹ làng xÃ, sự ra đời và sự tồn tại
ngân sách xà là hiển nhiên và thành một tất yếu truyền thống, không những
không thể phủ định - phủ nhận mà còn hằn nếp lại - dới nhiều hình thức - trong
thiết chế làng xà các đời sau. Vấn đề bây giờ là nhận diện các đặc trng của quỹ
làng ngày xa, để xem có những gì bảo lu trong vấn đề ngân sách xÃ, ngày nay nói
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH

7


Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________

riêng, cũng nh trong nếp sống - nếp nghĩ làng xÃ, nói chung với các hình thức
quỹ làng bây giờ.
Đặc trng nổi nét là tính tuỳ tiện, gắn bó và nằm ngay trong một thuộc tính
lớn của văn minh làng xÃ, vốn là sản phẩm của lối sống và c dân nông nghiệp
truyền đời: cha ăn bữa sáng đà lo bữa tối - cái lo nghĩ - lo toan của dân làng xÃ
thờng chỉ đến mức nh thế cho nên giật gấu vá vai, đợc chăng hay chớ, chín

bỏ làm mời...là những chuyện thờng hằng. Vì thế, về phơng diện tạo nguồn cho
quỹ làng qua các đời, do Sống ở làng, chết ở làng, nên xoay sở đủ cách trăm
dâu đổ đầu tằm, ngời xa cũng chỉ quẩn quanh một số phơng sách mà ngay cả
đến khi cố định đợc thành lệ làng (tức hơng ớc, khoán ớc...) chặt chẽ, ráo
riết, cũng chủ yếu là...phạt vạ. Đáng chú ý là do kinh tế hàng hoá kém phát triển,
nên bằng cách phạt (vạ) để đa đầu vào cho quỹ làng (và cũng tiện cho cách sử
dụng nguồn thu theo phong tục của văn minh làng xà cỉ trun), thÊy cïng víi
lo¹i tiỊn tƯ cỉ, rÊt phỉ biến là hiện vật, đặc biệt là thức ăn, đồ uống. Khoán ớc
làng Phú Cốc, Thanh Oai, Hà Tây ghi: ai chửi mắng nhau phạt gà rợu và 3 mạch
tiền. Cũng về tội này, làng Mộ Trạch (Hải Dơng) quy định: nặng thì phạt một
trâu giá 5 quan 2 mạch, nhẹ thì phạt một lợn giá 1 quan (Hơng ớc làng Mộ Trạch
lập năm 1772). Còn lý do để bị phạt vạ thì vô vàn, miễn là nó tuỳ tiện góp đợc
vào việc thu quỹ cho làng: gặp hoạn lạc mà ngời làng bỏ đi, không giúp đỡ dân,
khi trở về, bị phạt 20 quan tiền (Hơng ớc làng Quỳnh Đôi - Nghệ An, lập năm
1802); có ngời làng khác vào làng mình để tìm hoa màu mà họ bị mất trộm, ai
không cầm gậy ra đánh mạnh theo hiệu lệnh, bị phạt 1 quan tiền (Hơng ớc làng
Đông L, Hà Tây, lập năm 1774). Trong làng có kẻ phạm lỗi, đến khi làng có
việc ăn uống, ai để phần cỗ cho kẻ vi phạm đó, bị phạt 3 quan tiền (Hơng ớc làng
Dơng Liễu, Hà Tây, lập năm 1691)...
Thu ®· vËy, mµ chi cịng cµng t tiƯn. Mét sè làng xà dùng quỹ làng để
trả lơng cho các chức dịch, nhng mỗi làng trả một cách: làng Hành Thiện (Nam
Định): Lý trởng 24 đồng/năm, Phó lý-Th ký-Thủ quỹ 12 đồng/ năm; làng Dơng
Xá (Gia Lâm): Lý trởng 50 đồng/ năm, phó lý 12 đồng/năm; làng Phù chuẩn
(Bắc Ninh): Lý trởng 18 đồng/năm, phó lý 15 đồng/năm. Nhiều làng có khoán ớc
sử dụng quỹ làng để khen thởng, nhng việc khen thởng này cũng rất tuỳ tiện.
Làng Lộc D, (Thừơng Tín, Hà Tây) quy định: ngời nào tố cáo việc cờ bạc trong
làng đợc thởng 6 mạch tiền; làng Mộ Trạch (Hải Dơng) thởng cho ngời tố giác kẻ
ăn trộm 2 quan tiền; làng Kiều trì (Hà Tây) thởng 7 quan tiền cho cả phiên tuần,
nếu trong nhiệm kỳ không để xảy ra trộm cắp; làng Yên Sở (Hà Tây) cấp cho ngời đánh cớp, nếu bị chết: 100 quan tiền đen, nếu bị thơng nặng: 50 quan, bị thơng nhẹ: 10 quan... Còn phần lớn quỹ làng thì thờng ở đâu cũng dùng chủ yếu
vào việc ăn uống (nếu số quỹ là ít, thì cho ngay ngời đảm nhận các công việc có

kẻ vi phạm hởng; còn nếu có nguồn thu lớn thì cả làng (có nơi, làng là các
chức dịch, có nơi làng là toàn thể nam giới) đợc ăn vạ).
Cùng với tính tuỳ tiện, thì tính hà lạm cũng là dấu hiệu đặc trng của quỹ
làng ngày xa, và điều này cũng nằm ngay trong mặt trái của cái gọi là tinh thần
dân chủ; trong Văn minh làng xà cổ truyền công trình nghiên cứu của giáo s
Cao Văn Biền về làng xà thời cận đại, đà cho biết: thực tế, đầu vào của quỹ làng
là vơ vét từ rất nhiều nguồn: ngoài phép phụ thu lạm bổ (thu dôi ra để dự
phòng, thuế ruộng đất nói chung nộp cho nhà nớc (chỗ dôi ra đó, thuộc về quỹ
làng, thì ngay đối với Quốc gia công điền công thổ, các làng xà cũng thờng
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH

8


Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________

xén ra một phần, đấu giá lấy tiền bỏ quỹ làng (Làng có ruộng công ở xứ Trng
Nữ, cho thuê đồng niên, lấy tiền bỏ công quỹ- Hơng ớc làng ốc Nhiêu, tổng
Hoà Bình, huyện Yên Mỹ, tỉnh Hng Yên cũ. Làng có 5 mẫu ruộng ký tại làng
Thủy T, nay lấy ra bán đấu giá để sung công- Hơng ớc làng Thờng Sơn, tổng
Thuỷ T, huyện Thuỷ Nguyên, tỉnh Kiến An cũ ...); còn đối với loại bản xà công
điền công thổ thì các làng xà đều sử dụng nh một thứ tài sản riêng để cho thuê
lấy tiền bỏ quỹ làng. Ngoài những khoản thu nh thế, ngoài khoản thu về phạt vạ,
quỹ làng còn vắt lấy từ nguồn cheo (cheo nội, cheo ngoại): Lấy chồng trong
làng, phải nộp cheo 1 đồng, một mâm xôi, một con gà, hai chai rợu, 100 khẩu
trầu; gả chồng cho ngời làng khác, nộp cheo 5 đồng, còn sửa lễ cũng nh ngời
trong làng. Tiền ấy để sung vào công quỹ- Hơng ớc làng An Xá, tổng Đan
Tràng, huyện Cẩm Giàng, tỉnh Hải Dơng. Thu từ lệ “Khao väng” (“tiỊn chiÕt

can”) “Trong lµng cã ngêi nµo thi đỗ có văn bằng cử nhân chữ Tây và ngời có
quan hàm ra làm quan, thì biện (tiền chiết can) là 100 quả cau, 1 chai rợu để lễ
thần trình dân và nộp 30 đồng để sung công - Điều 187, Hơng ớc làng Liêu Xá,
Mỹ Hào, Hng Yên) thu từ lệ phí bán danh các chức sắc, ngôi thứ trong làng. khi
có việc công ích phải chi tiêu thì hơng hội có thể bán vị thứ để lấy tiền chi dùng
(Hơng ớc làng Liêu Hạ, Mỹ Hào, Hng Yên)...
Từ rất nhiều nguồn thu nh thế, vấn đề đặt ra là: ai sẽ sử dụng quỹ làng? Dĩ
nhiên, trên danh nghĩa, thì đây là việc công của làng. Các văn bản xa cũng thờng
hay dùng chủ ngữ dân ở chỗ này ( Dân cho ngời ngoài làng đến ở (tại khu đất
ở đầu làng) đồng niên lấy mỗi lô là 3 đồng (Quy định của làng Phú Thọ); Dân
lấy mỗi sào 1 đồng (tiền bỏ thầu 27 mẫu 9 sào hoang thổ) - Quy định của làng
Hà Tây...). Nhng trên thực tế, thì toàn bộ quỹ làng xa đều do bộ máy quản trị
làng (chức sắc, chức dịch) thao túng, nếu không phải là nuốt gọn. Những kẻ nắm
quyền ở làng xà này là ai? Trớc đây, từ một cái nhìn giản đơn, nhiều ngời cho
rằng đó là những kẻ “hµo phó’ (nhµ giµu) trong lµng (“qun lùc kinh tÕ”). Gần
đây, công trình nghiên cứu về Cơ cấu tổ chức của làng Việt cổ truyền ở Bắc Bộ
Của giáo s Trần Từ đà cho thấy một thực tế uyển chuyển và phức tạp hơn: những
ngời nắm quyền điều hành công việc làng xÃ, do đó, hởng dụng - chiếm dụng
quỹ làng, thơng lại ở tầng lớp trung gian (Trung nông) - những kẻ khôn khéo
linh hoạt, biết đi dầy giữa một bên là dân làng, và một bên là tầng lớp phú hào,
để trục lợi. Học giả Pháp (Philippe Papin) nghiên cứu đề tài Làng xà ở Hà Nội
và vùng phụ cận cũng thấy nh vậy và còn chứng minh rằng đó là do chế độ dân
cử và chính quyền cấp cao hơn tri huyện thơng thoả hiệp chứ không can thiệp
vào việc dân cử này.
Tính dân chủ làng xà - đặc trng quan trọng của văn minh làng xÃ, ở đây
có mặt tráicủa nó, nếu không phải là con dao hai lỡi. Ngời chịu chém cắt ở
đây, nếm vị đắng mặt trái cái mề đay không ai khác hơn, chính là nhân dân
làng xÃ.
Đối với tình hình tiêu cực nghiêm trọng của quỹ làng ngày xa nh thế,
lịch sử cho thấy đà có những ứng xử gì ?

Từ trong nội bộ làng xà và văn minh làng xÃ, phát huy mặt phải của tính
dân chủ làng xÃ, thấy cũng có đấy những cố gắng để hạn chế những lạm quỹ
làng và điều này cũng đợc ghi vào bản hơng ớc (Ai cỡng hiếp dân chúng, yêu
sách trong kỳ thu thuế, phu) (kẻ đó bị phạt 10 quan tiền cổ và bị xoá bỏ ngôi thứ
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH

9


Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________

ở đình) ( Hơng ớc làng Dơng Liễu); khi thu thuế ai đòi hỏi yêu sách thêm, thì
ngời ấy chết làng không đến đa tang (Hơng ớc làng Quỳnh Đôi); Ai lấy tiền
thuế làm của riêng, hay tiêu lạm, phải trả lại và bị phạt 10 quan (Hơng ớc làng
dơng Liễu); XÃ trởng, giáp trởng thu lạm tiền từ 1 quan trở lên, phạt 3 quan tiền
cổ, bồi thờng 1 thành 2 (Hơng ớc làng Đồng L-1744).
Tuy nhiên, trên thực tế, những ngời dân ngu khu đen, thấp cổ bé họng
trong làng xÃ, chẳng mấy khi thực hiện đợc những điều qui định trên giấy tờ này.
Đến thời cận đại, chính quyền thực dân cũng có những can thiệp để kiểm
soát làng xà (tính tự trị làng xÃ) và cả vấn đề ngân khố làng xà (tính tuỳ tiện,
tính hà lạm). Cụ thể trong các nghị định về cải lơng hơng chính, chẳng hạn
kèm theo văn bản số 1950 (ký cùng ngày) về việc lập sổ dự toán chi tiêu của các
làng xà An Nam xứ Bắc kỳ, quy định các làng có 500 suất đinh trở lên, phải lập
ngân sách và có sổ chi thu. Nhng trong tỉng sè 7000 x· cđa B¾c kú ngày ấy, chỉ
có khoảng 600 làng (cha đến 10%) thuộc diện 500 suất đinh trở lên. Vì thế văn
bản năm 1927 quy định thêm, không chỉ căn cứ vào số đinh (500 trở lên) mà còn
căn cứ vào múc thu (500 đồng trở lên) buộc làng xà trong diện phải cã sỉ thu chi.
Tuy vËy trªn thùc tÕ, ngêi ta không tìm thấy một quyển sổ nào nh thế cả.

Trong thời Pháp thuộc, ngân sách xà ở là một bộ phận hợp thành của hệ
thống ngân sách đợc hình thành khá hoàn chỉnh và nó đóng vai trò cực kỳ phản
động trong việc vơ vét của cải thuộc địa và nô dịch nhân dân ta (các bộ phận còn
lại là: a/ Ngân sách Đông Dơng và các ngân sách phụ thuộc của nó là: ngân sách
đặc biệt về tiền vay nợ và ngân sách riêng của sở hoả xa; b/ Ngân sách các xứ
bên trong liên bang: Bắc Kỳ, Trung Kỳ, Nam Kỳ, Ai Lao, Cao Miên và Quảng
Châu Văn (Một vùng đất Trung Quốc dới quyền uỷ trị của Pháp trong 99 năm);
c/ Ngân sách các tỉnh và thành phố).
Sau cách mạng tháng 8 năm 1945 cho đến ngày ký hiệp định Geneve tháng
7/1954, các nghiên cứu về lịch sử tài chính đều có chung nhận định rằng: là một
bộ phận hợp thành của hệ thống ngân sách, ngân sách xà cũng góp phần quan
trọng trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ miền Bắc, giải phóng miền Nam. Từ
khi có Điều lệ ngân sách xà ban hành ngày 8/5/1972, ngân sách xà đà thực sự
quản lý theo luật lệ thống nhất của nhà nớc, góp phần quan trọng trong sự nghiệp
giải phóng miền Nam, xây dựng miền Bắc XHCN. Sau ngày giải phóng, sau một
thời gian khá dài vẫn tiếp tục duy trì chế độ quản lý theo cơ chế cũ, với sự ra đời
của nghị quyết số 138 - HĐBT ngày 19/11/1983, hệ thống ngân sách nhà nớc
khẳng định bao gồm bốn cấp: trung ơng, tỉnh, huyện, xÃ. Nhiều địa phơng thực
hiện tốt công tác lập và chấp hành tốt ngân sách xà kiểm soát đợc mục đích và
khối lợng các khoản chi tiêu của chính quyền xÃ. Một báo cáo cho thấy: tính đến
năm 1993, có khoảng 8.000 xà đà xây dựng đợc ngân sách, quy mô thu, chi ngân
sách xà tăng nhanh, đợc công nhận cấp ngân sách, chỉ còn khoảng 786 xà là đơn
vị dự toán. Số xà biết quản lý ngân sách xà khá, có phơng hớng cụ thể ngày một
tăng (ớc trên 12%). Ngân sách xà đảm bảo chi tiền lơng và sinh hoạt phí, phụ cấp
hu trí cho khoảng 550.000 ngời làm việc và công tác tại xà và chi thờng xuyên về
nghiệp vụ phí, công tác phí, mua sắm tài sản và chi sự nghiệp văn xÃ. Các xà đÃ
giành khoảng 30% tổng số chi ngân sách cho việc đầu t xây dựng trụ sở, trờng
học, trạm y tế, nhà văn hoá, đờng liên thôn. Tại thời điểm đầu năm 1993, ở xà đÃ
có cơ sở vật chất khá lớn, tuy chất lợng chỉ mới đáp ứng đòi hỏi những viƯc phơc
____________________________________________________________________________________

MAI H÷U CHINH

10


§Ị TµI NGHI£N CøU KHOA HäC
________________________________________________________________________________________

vơ cÊp thiÕt víi 8.616 trụ sở, 13.855 trờng phổ thông cơ sở, 41.292 lớp mẫu giáo,
nhà trẻ, trên 8.000 trạm y tế, nhà hộ sinh, 650 nhà và 350 phòng văn hoá, 3640
chợ, hàng chục vạn km đờng liên thôn, hàng nghìn km đờng dây điện
Chi ngân sách xà đà đảm bảo duy trì hoạt động của ngành giáo dục, y tế
đạt đợc một số kết quả nhất định, 54,7% số cán bộ y tế xà và 40,7% số cô nuôi
dạy trẻ đà đợc ngân sách xà chi lơng và sinh hoạt phí theo mức quy định của nhà
nớc. Điều này cho thấy, trớc khi có luật NSNN, ngân sách xà đà có một vai trò
nhất định trong việc phát triển nông thôn và đẩy mạnh quá trình đô thị hoá ở Việt
Nam.[8]
1.3- vai trò của ngân sách xà đối với phát triển nông
thôn ở việt nam
1.3.1- Xây dựng ngân sách xà vững chắc là điều kiện quan trọng trong
quá trình xây dựng nông thôn mới, giảm sự cách biệt giữa nông thôn và
thành thị
Theo Hiến pháp năm 1992, hệ thống các đơn vị hành chính hiện nay đợc tổ
chức nh sau:
-

Nớc chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng;
Tỉnh chia thành huyện, thị xÃ, thành phố thuộc tỉnh;
Thành phố trực thuộc trung ¬ng chia thµnh qn, hun;
Thµnh phè thc tØnh chia thµnh phờng;

Thị xà chia thành phờng, xÃ;
Quận chia thành phờng;
Huyện chia thành xÃ, thị trấn.

Trong hệ thống nói trên, xà là đơn vị hành chính cơ sở, có vai trò đặc biệt
quan trọng; điều đó đợc giải thích nh sau:
- XÃ không chỉ là nơi mà ngời dân sống trong cộng đồng này gắn bó với
nhau bằng quan hệ ruột thịt, bằng truyền thống tơng thân tơng ái mà còn là nơi
trực tiếp sáng tạo ra của cải vật chất cho xà hội.
- Khi bàn đến xÃ, ngời ta hình dung đến hình ảnh nông thôn Việt Nam còn
qúa cách xa về trình độ phát triển so với thành thị - nơi mà bằng với cơng lĩnh
của Đảng đợc khẳng định ngay từ đầu, cần đợc đầu t và phát triển để tiến tới một
ngày mai tơi sáng, cùng sánh bớc với thành thị trong sự nghiệp công nghiệp hóa,
hiện đại hóa.
Để đạt đợc mục tiêu nói trên, các cấp xà phải có ngân sách đủ mạnh để
điều chỉnh các hoạt ®éng ë x· ®i ®óng híng, gãp phÇn thùc hiƯn mục tiêu phát
triển kinh tế của Đảng và Nhà nớc. Ngân sách xÃ, đợc xác định là có vai trò quan
trọng đối với sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá ở nông thôn, đặc biệt đối
với các khu vực có nhiều tiềm năng nh Minh Hải chẳng hạn.
Minh Hải là một vùng đất còn non trẻ, đợc khai phá muộn, cơ sở vật chất
cha đợc xây dựng là bao, tiếp theo là chiến tranh kéo dài, khu vực nông thôn hầu
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH

11


Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________

nh bị hoang phế. Khi hoà bình lập lại, làn sóng di dân trở về nông thôn tăng
nhanh. Tốc độ khai khẩn đất hoang đợc đẩy nhanh, diện tích đất nông nghiệp
tăng dần, sản phẩm nông nghiệp, thuỷ sản tăng vọt, thúc đẩy nền kinh tế của tỉnh
phát triển mạnh vào những năm đầu sau giải phóng. Tuy vậy, sự phát triển theo
chiều rộng đó đà dẫn đến hậu quả:
- Rừng bị chặt phá nặng nề, nhằm mục đích khai thác lâm sản, lấy đất làm
ruộng, nuôi tôm. Điều này làm ảnh hởng đến sản xuất, và tài nguyên cũng bị cạn
kiệt. Đồng thời, làn sóng di dân từ thành thị về nông thôn và di dân từ các tỉnh
khác đến để khai mở đất hoang đà làm cho dân số ở khu vục nông thôn tăng
nhanh có tính chất cơ học, diện tích đất nông nghiệp bình quân đầu ngời giảm,
đẩy nhanh tiến trình nghèo khó, tạo gánh nặng cho việc giải quyết các vấn đề xÃ
hội và phát triển kinh tế khu vực nông thôn.
- Điều kiện tự nhiên: Minh Hải là vùng đất thấp, nền đất yếu, nhiều kênh
rạch, đất bùn do bồi đắp tự nhiên, nên việc đầu t phát triển kinh tế hạ tầng rất khó
khăn, đòi hỏi nhiều chi phí lớn. Bên cạnh đó có khả năng đầu t từ ngân sách vào
các năm sau giải phóng lại ít, nên từ đó cơ sở hạ tầng nông thôn rất yếu kém, trớc
hết là hệ thông giao thông đờng bộ, điện, nớc sinh hoạt, trụ sở, trờng học, trạm
xá... Sự cách biệt về tốc độ phát triển và đời sống giữa nông thôn và thành thị
ngày cũng một tăng.
Từ khi thực hiện chính sách đổi mới của Đảng và nhà nớc, nguồn tài chính
đầu t hạ tầng cấp xà tiếp tục bị giảm sút, nên việc hỗ trợ sản xuất nông dân kém
đi.
Trớc đây công việc nghiên cứu và phát triển khuyến nông, cung ứng máy
kéo, tín dụng, cơ sở phúc lợi: đờng xá, trạm xá, trờng học, do hợp tác xà đứng ra
làm, nay chuyển sang kinh tế thị trờng, các hợp tác xà bị giải tán một cách tự
nhiên, kéo theo sức hỗ trợ vào đầu t và hỗ trợ sản xuất nông nghiệp không còn.
Còn các hàng hoá nông sản trớc đây đợc các doanh nghiệp nhà nớc hỗ trợ bằng
cách thu mua và chế biến tiêu thụ, sau này do chỉ thấy lợi ích trớc mắt và cục bộ
trong cơ chế thị trờng nên nhiều doanh nghiệp nhà nớc bây giờ chỉ trợ giúp cầm
chừng đối với khu vực nông thôn.

Mặt khác, cũng cần thấy rằng do thiếu sự định hớng nên cơ cấu chi NSNN
trong giai đoạn chuyển đổi kinh tế bớc đầu cũng rơi vào chỗ bất hợp lý, chỉ thiên
vào đầu t cho khu vực thành thị, đến việc chế biến nông sản nhiều hơn là khâu
nuôi trồng ở nông thôn, thiếu quan tâm phát triển khu vực nông thôn; kết quả là
sự cách biệt giữa thành thị và nông thôn ngày một nhiều hơn nữa.
Để giải quyết vấn đề trên, chơng trình phát triển đến năm 2000 của tỉnh
Minh Hải đà đặt ra các kế hoạch và chính sách hỗ trợ cho phát triển nông thôn
nh: phát triển kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn, chính sách xoá đói
giảm nghèo, đầu t cơ sở hạ tầng cho nông thôn, bình ổn giá thu mua nông sản,
khuyến nông từ nguồn ngân sách nhà nớc, mở rộng tín dụng nông thôn... Tuy vậy
vấn đề bức xúc và quan trọng hơn cả dƠ dµng nhËn thÊy lµ: lµm thÕ nµo cã ngn
tµi chính tại chỗ để giải quyết tình trạng kém phát triển của nông thôn Minh Hải.
Bởi vì, bất cứ nguồn tài trợ bên ngoài nào cũng không thể không thông qua yếu
tố bên trong để phát huy. Bởi vậy xây dựng ngân sách xà vững chắc là một yếu tố
____________________________________________________________________________________
MAI H÷U CHINH

12


Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________

quan trọng trong quá trình xây dựng nông thôn mới, giảm sự cách biệt giữa nông
thôn và thành thị ở Minh Hải. Vai trò ngân sách đợc thể hiện qua các nội dung
tiếp theo đây:
1.3.2- Ngân sách xà là công cụ tài chính quan trọng để chính quyền xÃ
thực hiện mọi chức năng nhiệm vụ đợc giao.
Quản lý nhà nớc ở cấp trung ơng là quản lý toàn diện mọi mặt, mọi lĩnh
vực của cả nớc. Quản lý nhà nớc của chính quyền địa phơng là quản lý các mặt

chức năng, nhiệm vụ đợc quy định phân giao trên địa bàn lÃnh thổ. Quản lý nhà
nớc ở cấp xà là quản lý về mặt dân sinh, kinh tế, văn hoá, xà hội và trật tự trị an ở
xÃ. Từ lâu nay, việc phân định chức năng của các cấp cha đúng đà làm nảy sinh
tình trạng có nhiều cấp chính quyền làm kinh tế. Phải xác định lại, xà không làm
kinh tế, nhng công việc về xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển văn hoá xà hội,
đảm bảo trật tự an toàn ở nông thôn ... là những vấn đề quan trọng, đòi hỏi phải
có bộ máy quản lý và ngồn tài chính tơng xứng để thực thi chúng.
Công việc xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xà hội là nhiệm vụ cùc kú quan
träng cđa chÝnh qun x·, nh»m mơc ®Ých phát triển kinh tế, đẩy mạnh giao lu
hàng hoá, góp phần to lớn vào việc khai thác tiềm năng và thế mạnh, thúc đẩy
xoá bỏ phơng thức cổ truyền, tự cung tự cấp dẫn đến hình thành nền kinh tế hàng
hoá phong phú, đa dạng và phát triển kích thích áp dụng kỹ thuật và công nghệ
mới ở nông thôn, từ đó tạo tiền đề để thực hiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo
hớng nông-công nghiệp hiện đại.
Xây dựng cơ sở hạ tầng cho nông thôn đòi hỏi vốn đầu t lớn, vốn này có
đặc điểm là thời hạn thu hồi chậm, thậm có khi không thu hồi đợc vốn đầu t, nhng hiệu quả kinh tế mang lại cho xà hội rất cao.Chính vì vậy mà kinh tế t nhân
không thể tham gia vào công việc này mà ngợc lại chỉ có ngân sách nhà nớc mới
có thể đầu t cơ sở hạ tầng ở nông thôn. XÃ là cấp chính quyền cơ sở, là nơi tiếp
nhận sự chỉ đạo, đầu t từ đơn vị hành chính cấp trên. Mặt khác xà có tính độc lập
và khép kín nhất định về nhiều mặt và tính tự quản, ví dụ nh hệ thống đờng giao
thông nội bộ, thuỷ nông nội đồng, nhà trẻ, mẫu giáo, công trình phúc lợi công
cộng... ở xà chủ yếu do đảm nhận với sự ®ãng gãp søc ngêi søc cđa nh©n d©n
trong x·, ®Ĩ phục vụ trở lại cho nhân dân trong xà đó. Chính vì vậy mà phơng
thức đầu t cơ sở hạ tầng ở nông thôn phải đa dạng và vận dụng triệt để mọi nguồn
ngân sách nhà nớc, nhân dân đóng góp tuỳ theo điều kiện thuận lợi của từng xÃ.
Một phơng thức phổ biến có hiệu quả hiện đang phát huy hiệu quả tích cực: Nhà
nớc và nhân dân cùng làm để giải quyết tốt các vấn đề: thuỷ lợi, điện, đờng, trờng, trạm.
Ngân sách xà đóng vai trò to lớn trong việc phát triển nền văn hoá đậm
đà bản sắc dân tộc. Hoạt động văn hoá, văn nghệ thể dục - thể thao là những hoạt
động nâng cao sức khoẻ , vui chơi, giải trí, mà con dịp để tập hợp dân. Cuộc sống

càng ổn định và đi lên thì những đòi hỏi về mặt này càng cao, càng nhiều hơn.
Phát huy vai trò của ngân sách xà đối với sự nghiệp phát triển các kết cấu
hạ tầng và hạ tầng xà hội đi liền với thúc đẩy kinh tế và phát triển văn hoá - thể
thao, sẽ thúc đẩy hình thành các trung tâm thị tứ, thi trấn mới, điều đó sẽ thúc
đẩy quá trình thành thị hoá nông thôn, hạn chế dần sự phát triển cách biệt giữa
nông thôn và thành thị.
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH

13


Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________

Việc phát triển trờng lớp, giải quyết nạn mù chữ cùng với phát triển của các
phơng tiện truyền thông, truyền hình và các phơng tiện thông tin khác là chìa
khoá để nâng cao dân trí và tạo ra sự liên hệ, giao tiếp mới, góp phần loại trừ hủ
tục và nâng cao đời sống văn hoá ở nông thôn.
Tài trợ thích hợp cho sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hoá, phát thanh truyền
hình, câu lạc bộ nhà văn hoá... đợc xem là chìa khoá để nâng cao dân trí, hớng
nghiệp cho thanh niên, cung cấp thông tin khuyến nông và thi trờng cho nông
thôn; tao ra sự liên hệ, giao tiếp mới, góp phần tăng khả năng sản xuất, bán các
sản phẩm hàng hoá dich vụ và nâng cao đời sống văn hoá của nông thôn.
- Phát triển các kết cấu hạ tầng và hạ tầng xà hội, đi liền với thúc đẩy kinh tế
và phát triển văn hoá - thể thao, sẽ thúc đẩy hình thành các trung tâm thị tứ, thị
trấn mới, điều đó sẽ thúc đẩy quá trình thành thị hoá nông thôn, hạn chế dần sự
phát triển cách biệt giữa nông thôn và thành thị. Cũng từ đó phát sinh phong phú
nhiều nguồn tài chính thu ngân sách nhà nớc trên địa bàn ngày càng tăng, quy
mô thu, chi ngân sách xà ngày càng giữ vị trí quan trọng trong hệ thống ngân

sách nhà nớc và nền kinh tế quốc gia. Chính sách tài chính, đặc biệt là chính sách
ngân sách nhà nớc có mối quan hệ hữu cơ với sự phát triển nông thôn nói chung,
ở Minh Hải nói riêng. Xây dựng cơ chế quản lý ngân sách xà thích hợp trong
từng giai đoạn có ý nghĩa quan trọng đến việc tạo điều kiện, thúc đẩy sự phát
triển nông thôn, giảm bớt sự cách biệt giữa thành thị và nông thôn.
1.3.3- Ngân sách xà là công cụ tài chính quan trọng để chính quyền nhà
nớc cấp xà điều chỉnh các hoạt động ở xà đi đúng hớng, thu hút vốn đầu t
phát triển kính tế - văn hoá - x· héi ë x·.
ChÝnh qun cÊp x· cịng nh chÝnh quyền các cấp khác nói chung đều sử
dụng các công cụ: pháp luật, kế hoạch, hành chính, tài chính để điều chỉnh các
hoạt động nhằm hớng đến mục tiêu ổn định và phát triển. Trong lĩnh vực tài
chính thì ngân sách là công cụ tài chính quan trọng nhất.
Thông qua thu ngân sách, chính quyền xà thực hiện kiểm tra, kiểm soát,
điều chỉnh các hoạt động sản xuất kinh doanh, dịch vụ đi đúng hớng theo kế
hoạch phát triển kinh tế xà hội của địa phơng trong từng giai đoạn nhất thời.
Đồng thời, thông qua công tác thu thực hiện việc chống các hành vi hoạt động
kinh tế phi pháp, trốn lậu thuế và các nghĩa vụ khác. Thu ngân sách xà là nguồn
chủ yếu để đáp ứng các nhu cầu chi thờng xuyên, đầu t cơ sở hạ tầng ngày càng
phát triển ở xÃ.
Thông qua chi ngân sách, xà bố trí các khoản chi để đảm bảo tăng cờng
hiệu lực và hiệu quả các hoạt động của chính quyền về quản lý pháp luật, giữ
vững trật tự trị an, bảo vệ tài sản công cộng, bảo vệ lợi ích hợp pháp của công dân
và các tổ chức kinh tế, tạo điều kiện thuận lợi cho đầu t phát triển sản xuất, kinh
doanh phục vụ trên địa bàn xÃ, thu hút vốn đầu t từ bên ngoài, quản lý mọi mặt
hoạt động kinh tế, văn hoá, thực hiện các chính sách xà hội và tăng cờng cơ sở
vật chất cho xà nh trụ sở và phơng tiện làm việc, trờng học, nhà trẻ, lớp mẫu giáo,
nhà văn hoá, đờng, cầu cống liên ấp, trang thiết bị công cộng...
Bố trí các khoản chi ngân sách xà phải đợc kết hợp chặt chÏ víi kÕt qu¶
qu¶n lý, sư dơng ngn kinh phÝ này, nếu không sẽ làm hạn chế hiệu lực và hiệu
quả các mục tiêu đề ra.

____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH

14


Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________

1.4- tổ chức và quản lý ngân sách xà ở một số n ớc có
kinh tế thị trờng phát triển.
Kinh nghiệm thế giới cho thấy không phải bất cứ nớc nào cũng có ngân
sách xà và điều chắc chắn hơn cả là nếu tồn tại ngân sách xà ở các nớc khác nhau
thì nội dung, mục tiêu, phơng pháp tổ chức và quản lý ngân sách xà lại không
giống nhau; bởi lẽ tổ chức và quản lý ngân sách xà phụ thuộc vào 2 yếu tè cã mèi
quan hĐ chỈt chÏ víi nhau: tỉ chøc quản lý hành chính quốc gia và tơng ứng với
nó là yếu tố: phân cấp ngân sách.
Về mặt lý thuyết, vấn đề phân cấp ngân sách có thể thực hiện theo hai phơng án với hai quan điểm hoàn toàn trái ngợc nhau:
Phơng án thứ nhất dựa trên quan điểm coi NSNN lµ mét thĨ thèng nhÊt vµ
duy nhÊt, do chính phủ trung ơng quản lý và quyết định việc sử dụng với ý nghĩa
đó, khái niệm phân cấp ngân sách và ngân sách địa phơng hoàn toàn bị phủ
nhận. Thay vào đó, là khái niệm phân cấp quản lý NSNN, nghĩa là chính phủ
trung ơng chỉ phân giao nhiệm vụ quản lý một số nghiệp vụ nhất định trong hoạt
động của NSNN cho chính quyền địa phơng.
Phơng án thứ hai, dựa trên quan điểm ngợc lại, cho rằng mỗi cấp chính
quyền nhà nớc phải có ngân sách riêng độc lập trong hệ thống NSNN thống nhất.
Nh vậy, bên cạnh ngân sách trung ơng do chính phủ trung ơng quản lý và quyết
định sử dụng, vẫn cần thiết tồn tại ngân sách địa phơng do chính quyền địa phơng
các cấp quản lý.
Phơng án thứ hai đợc nhiều nớc áp dụng, bởi lẽ nó vừa đảm bảo sự tập trung

các nguồn lực tài chính vào tay chính phủ trung ơng để thực hiện các chức năng
và nhiệm vụ của chính phủ ở tầm vĩ mô nhng vẫn đảm bảo phát huy đợc quyền
chủ động và sáng tạo của chính quyền địa phơng trong việc thực hiện các chính
sách kinh tế - xà hội ở địa phơng.
Dới đây, chúng ta xem xét một số kinh nghiệm về phân cấp ngân sách một
số nớc tiêu biểu: CHLB Đức (nớc theo thể chế liên bang), Nhật bản (nớc theo thể
chế phi liên bang), Malaysia (đại diện cho các nớc đang phát triển ở khu vực) để
qua đó thấy đợc đặc điểm về mặt tổ chức và quản lý ngân sách xÃ.
a. Phân cấp ngân sách ở CHLB Đức
CHLB Đức là một quốc gia theo chế độ dân chủ lập hiến. Theo hiến pháp,
CHLB Đức có ba cấp hành chính: Liên bang, tiểu bang (16 tiểu bang) và cấp xÃ
(khoảng 16.000 xÃ). Theo điều 30 của Hiến pháp CHLB Đức, quyền lực của nhà
nớc nằm ở Liên bang và tiểu bang, mỗi cấp có chức năng riêng của nó. Điều 28
của nớc này cũng quy định rõ các xà có quyền giải quyết các nhiệm vụ của mình
dới sự chỉ đạo của chính phủ bang. Mỗi tiểu bang đều có Hiến pháp, Quốc hội,
Chính phủ và bộ máy hành chính riêng. Về mặt nguyên tắc, mỗi cấp hành chính
làm việc độc lập để thực hiện các nhiệm vụ do hiến pháp quy định. Liên bang và
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH

15


Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________

các tiểu bang đều gánh chịu mọi chi phí xuất phát từ các nhiệm vụ của họ. Liên
bang, các tiểu bang và các xà đều có ngân sách riêng và độc lập với nhau. Các
ngân sách này phải đáp ứng nhu cầu của toàn bộ nền kinh tế. Việc phân phối số
thuế thu đợc có thể áp dụng theo 3 hệ thống phân phối nh sau:

- Các loại thuế dành riêng cho một cấp, ví dụ cho Liên bang hoặc tiểu
bang.
- Tất cả các khoản thu thuế đa vào một quỹ rồi chia ra theo từng cấp là
một Liên bang, tiểu bang và xÃ.
- Hệ thống hỗn hợp của các phân phối nêu trên.
Năm 1991, toàn bộ số thu về thuế dự tính khoảng 650 tỷ DM đợc phân phối
nh sau:
- 48% số thu về thuế Liên bang nắm;
- 34% số thu về thuế do tiĨu bang n¾m;
- 13% sè thu vỊ th do x· n¾m;
- 5% sè thu vỊ th nép cho EU.
NÕu nh ngân sách cấp liên bang và tiểu bang phải đảm nhận việc huy động
các khoản thu lớn và tài trợ cho các hoạt động có tính chiến lợc và thờng xuyên ở
tầm vĩ mô thì cấp ngân sách xà ở CHLB Đức chỉ chịu trách nhiệm tài trợ cho các
nhiệm vụ công cộng ở địa phơng nh hệ thống cung ứng và cung cấp dịch vụ (nớc,
năng lợng điện, giải quyết ô nhiễm, bảo dỡng đờng sá) và quản lý các tài sản
khác ở địa phơng, đồng thời cùng với tiểu bang thực hiện các nhiệm vụ về giáo
dục, văn hoá và đợc tiểu bang và liên bang uỷ nhiệm giải quyết khoản trợ cấp xÃ
hội.
Để giải quyết các nhiệm vụ trên, cấp ngân sách xà nhận đợc 15% tổng số
thuế tiền lơng và thuế thu nhập. Đồng thời, cấp xà thu các loại thuế môn bài, thuế
đất (phải trích một phần nộp liên bang và tiểu bang). Ngoài ra cấp xà còn thu các
loại thuế lặt vặt nh thuế nớc giải khát, lệ phí mở dịch vụ ăn uống, giải trí. Điều
đáng chú ý là Hiến pháp cho phép các xà hoặc tiểu bang tự quy định các khoản
thu ngoài các khoản thu của Liên bang đà quy định. Tuy nhiên điều này cũng
không dẫn đến việc tuỳ tiện, bởi vì các nhà chức trách địa phơng phải cân nhắc
kỹ càng, nếu quy định quá nhiều loại thuế thì các nhà doanh nghiệp sẽ chuyển
vốn đầu t sang xà khác hoặc tiểu bang khác để kinh doanh và đân chúng ở địa
phơng bị đánh nhiều loại thuế sẽ biểu tình và không tín nhiệm bộ máy của địa
phơng nữa, cho nên các nhà chiến lợc tài chính ở địa phơng phải tìm ra đợc sự

cân bằng.
Hiến pháp CHLB Đức đà quy định rõ tỷ lệ phân chia các loại thuế cho cấp
ngân sách nh sau
- Thuế lơng và thuế thu nhập :
15% cho ngân sách xÃ
42,5% cho ngân sách Liên bang
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH

16


Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________

42,5% cho ngân sách Tiểu bang
- Thuế doanh nghiệp
50% cho ngân sách Liên bang
50% cho ngân sách Tiểu bang
Ngân sách xà do tiểu bang phê chuẩn nhng việc này không có nghĩa là tiểu
bang can thiệp vào thẩm quyền quyết định của cấp xà mà chỉ có ý nghĩa giám
sát, kiểm tra. điều 109 của Hiến pháp còn quy định tiểu bang hoàn toàn độc lập
với nhau về tài chính và ngân sách. Ngân sách tiểu bang do Quốc hội của tiểu
bang phê chuẩn, ngân sách liên bang do Quốc hội của liên bang phê chuẩn.
b. Phân cấp ngân sách ở Nhật
Hệ thống NSNN ở Nhật bao gồm 2 bộ phận cấu thành: ngân sách trung ơng
và ngân sách địa phơng; trong đó ngân sách trung ơng giữ vai trò chủ đạo, đảm
nhận phần lớn nhiệm vụ chi và các khoản thu; còn ngân sách địa phơng cũng chia
thành ngân sách tỉnh, ngân sách quận, huyện thị xÃ, thị trấn, xà phờng. Thu của
ngân sách địa phơng bao gồm các khoản thuế, trợ cấp của ngân sách trung ơng và

vay qua phát hành trái phiếu địa phơng.
Quốc hội Nhật Bản quy định rất rõ các loại thuế và các biểu thuế phải nộp
vào các cấp ngân sách. Thuế suất thờng quy định theo từng khung (có giới hạn
tối đa và tối thiểu). Căn cứ vào khung thuế đó, Hội đồng nhân dân các cấp quyết
định mức thu cụ thể hàng năm. Ví dụ, khung thuế st cđa th thu nhËp doanh
nghiƯp do Qc héi quy định là 12 - 15%, thì Hội đồng nhân dân tỉnh có thể quy
định thuế suất cụ thể là 12% hoặc tối đa là 15%. Căn cứ vào quyết định của Hội
đồng, các Sở thuế địa phơng tiến hành thu thuế cho cấp mình (Trung ơng có tổng
cục thuế và c¸c cơc th khu vùc. TØnh, hun, x· cã bé máy thuế riêng gọi là
thuế địa phơng).
Về chi, định mức chi về giáo dục, công trình công cộng, quản lý hành
chính của các cấp ngân sách đo Nhà nớc quy định thống nhất, áp dụng cho tất cả
các địa phơng căn cứ vào định mức chi của cả nớc, vào dân số, diện tích và các
yếu tố khác (số giờng bệnh, số trờng học, số viên chức...), từng địa phơng lập kế
hoạch thu chi tài chính và đa ra Hội đồng nhân dân duyệt. Tỉnh nào thu không đủ
chi thì Quốc hội có thể xem xét để tài trợ. Việc tài trợ chủ yếu nhằm mục đích
thực hiện những dự án cụ thể. Nếu địa phơng nào thu vợt chi, thì đợc tăng chi,
nếu kế hoạch thu không đạt, phải giảm chi. Khối lợng tài trợ đà đợc duyệt là
không đổi.
c- Phân cấp ngân sách ở Malaysia
Ngân sách ở Malaysia có 3 cấp:
- Ngân sách liên bang
- Ngân sách bang
- Ngân sách của chính quyền địa phơng.
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH

17

Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________

Mỗi cấp ngân sách đều hoạt động dựa trên Hiến pháp và Luật pháp đà đợc
quy định cho từng cấp: ngân sách liên bang thu tất cả các loại thuế của chính phủ
liên bang theo Hiến pháp và luật thuế của liên bang, không để lại tỷ lệ thu cho
ngân sách các bang. Các bang căn cứ vào Hiến pháp của mình, tự quyết định một
số loại thuế và thu có liên quan đến địa phơng (thuế đất, thuế thổ trạch, tài
nguyên gỗ, rừng, lệ phí đỗ xe, nguồn thu cho thuê tài sản, nguồn thu hoạt động
dịch vụ nh: thu dọn rác). ở liên bang Malaysia, ngân sách địa phơng (giống nh
cấp quận, huyện ở Việt Nam; nh vậy có thể coi là không có ngân sách xà ở
Malaysia) đảm nhận các khoản chi:
- Chi thờng xuyên của bộ máy hành chính địa phơng
- Chi duy trì bảo dỡng cơ sở hạ tầng
- Chi cho dự án phát triển của địa phơng
Qua kinh nghiệm của nhiều nớc, có thể rút ra những đặc điểm chung về
phân cấp ngân sách tổ chức, quản lý ngân sách xà nh sau:
Một là, việc phân cấp ngân sách không thực hiện theo nguyên tắc tổng hợp
từ dới lên. Ngân sách cấp dới không thể hiện vào ngân sách cấp trên và ngân sách
cấp trên không lồng ghép vào ngân sách cấp dới; có nghĩa là ngân sách các cấp
không bao hàm lẫn nhau.
Hai là, trong hệ thống ngân sách của tất cả các nớc, vai trò chủ yếu phụ
thuộc vào ngân sách trung ơng. Chính phủ trung ơng thâu tóm các nguồn thu
quan trọng nhất là đảm nhận các nhiệm vụ chi chủ yếu nhất. Ngân sách trung ơng thờng có xu hớng thu các loại thuế thu nhập (ở các nớc phát triển thuế này
chiếm tỷ trọng lín so víi tỉng sè thu vỊ th), phÇn lín các loại thuế gián thu và
các nguồn thu từ doanh nghiệp nhà nớc; đồng thời cũng cấp phát cho các nhu cầu
chi gắn với việc thực hiện các chức năng về kinh tế, chính trị, xà hội của nhà nớc.
Ngân sách địa phơng, trong đó có ngân sách xÃ, đóng vai trò phụ thuộc:
Nguồn thu của ngân sách địa phơng thờng là các nguồn thu loại hai, gồm các
loại thuế địa phơng, các khoản quyên góp, các khoản phụ thu và một phần quan

trọng là trợ cấp của ngân sách trung ơng. Ngân sách địa phơng đảm nhận đáp ứng
nhu cầu chi cho bộ máy quản lý địa phơng và cho các dịch vụ công cộng (các
doanh nghiệp dịch vụ công cộng, sửa chữa đờng giao thông, xây dựng nhà ở), chi
về giáo dục, bảo vệ sức khỏe và trợ cấp xà hội.[6]
ở các nớc có quy định ngân sách xà chính phủ đều rất coi trọng chế độ
quản lý ngân sách xà vì là xà địa bàn trực tiếp tạo ra của cải vật chất cho xà hội
và ngân sách xà là hạt nhân cấu thành nên hệ thống NSNN. Điều này đợc minh
hoạ qua ý kiến của GS. TS Tào Hữu Phùng, thứ trởng Bộ Tài chính, nh sau :
trong công cuộc đổi mới đất nớc, xà là đơn vị hành chính cơ sở có tầm quan
trọng đặc biệt, đó không chỉ là một đơn vị hành chính về mặt nhà nớc mà còn là
ngôi nhà chung của cộng đồng dân c. Đặc trng của cấp xà là cấp cơ sở gần dân
nhất, chính quyền cấp xà là cầu nối giữa cộng đồng dân c trong xà với cơ quan
nhà nớc cấp trên. Và ngân xà cũng có những đặc thù riêng. Tính đặc thù đó thể
____________________________________________________________________________________
MAI H÷U CHINH

18


Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________

hiện cơ bản ở chỗ: nguồn thu đợc khai thác trực tiếp từ trên địa bàn và nhiệm vụ
chi cũng đợc bố trí để phục vụ cho mục đích trực tiếp của cộng đồng dân c trong
xÃ, mà không qua một khâu trung gian nào. [5]

CHƯƠNG 2
TìNH HìNH Và THựC TRạNG CÔNG TáC QUảN Lý NG
ÂN SáCH XÃ TRƯớC YÊU CầU XÂY DựNG
NÔNG THÔN MớI ở MINH HảI

2.1- TìNH HìNH Và THựC TRạNG CÔNG TáC QUảN Lý NGÂN
SáCH XÃ ở VIệT NAM
Theo các báo cáo gần đây nhất, cùng với những đổi thay của đất nớc, trớc
yêu cầu xây dựng nông thôn mới, ngân sách xà có nhiều biến đổi tích cực, tạo
nguồn thu ngày càng lớn hơn, đáp ứng nhu cầu chi phong phú và da dạng đặt ra
cho chính quyền xÃ. Nguồn thu của ngân sách xà không ngừng tăng lên, ngoài
các khoản thu thờng xuyên, ngân sách xà đà tích cực khai thác và huy động
nguồn thu khác để phục vụ cho yêu cầu xây dựng các công trình phúc lợi xà hội
ở địa phơng. Có xà nguồn thu ngân sách lên tới hàng tỷ đồng. Tốc độ tăng thu
năm sau đều cao hơn năm trớc do đó tốc độ tăng chi ngân sách xà cũng tăng
nhanh hơn đà đáp ứng đợc phần lớn các nhu cầu chi tại xÃ. (Năm 1994 chi ngân
sách xà tăng 34,2%, năm 1995 tăng 29,6 % và năm 1996 ớc tăng 23,6% so với
năm trớc). Điều đó cho thấy ngân sách xà đóng vai trò hết sức quan trọng trong
quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế và xây dựng nông thôn mới ở nớc ta.
Thực hiện phơng châm nhà nớc và nhân dân cùng làm, nhiều xà huy
động đợc nhiều nguồn vốn trong dân dới mọi hình thức bổ sung giải quyết các
nhu cầu bức b¸ch vỊ ph¸t triĨn sù nghiƯp gi¸o dơc, y tÕ, nhà trẻ, mẫu giáo, nhà
văn hoá, đờng liên thôn, liên xÃ, xây dựng nhà tình nghĩa và nhiều nhu cầu khác
ở xÃ. Các biện pháp đợc xà sử dụng để động viên và huy động nguồn thu thờng là
nuôi dỡng và tạo cơ sở để thu nh xây dựng chợ, làm bến đò, cầu cống ... Về phía
nhà nớc, trong những năm qua NSNN đà tích cực hỗ trợ cho ngân sách xà thông
qua các hình thức trợ cấp bổ sung xây dựng cơ bản và trợ cấp cân đối ngân sách
xÃ. Số trợ cấp này là một khoản thu đáng kể trong ngân sách xÃ. Chỉ tính riêng
năm 1996 tổng số chi ngân sách xà khoảng 3.500 tỷ đồng, trong đó khoảng 1.510
tỷ đồng do NSNN chi hỗ trợ, còn khoảng 1.990 tỷ đồng do ngân sách xà thu ®Ĩ
®¶m b¶o chi. Trong ®ã chi tr¶ phơ cÊp cho cán bộ xà (kể cả cán bộ nghỉ việc)
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH

19

Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________

khoảng 900 tỷ đồng gấp hơn hai lần so với năm 1993. NSNN đảm bảo chi sinh
hoạt phí, phụ cấp cho 452.800 cán bộ Đảng, chính quyền, đoàn thể, cán bộ
chuyên môn; 192.400 cán bộ già yếu nghỉ việc và hơn 20 vạn ngời là trởng thôn,
trởng bản. Đó là khoản chi rất lớn trong NSNN để giúp chính quyền cấp xà thực
hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xà hội tại địa phơng.
Tuy đà đạt đợc nhiều kết quả rất đáng khích lệ trong việc đầu t phát triển
cơ sở hạ tầng ở nông thôn, thực hiện các biện pháp phúc lợi xà hội, chăm lo các
gia đình chính sách, song, ngân sách xà đà bắt đầu bộc lộ những yếu kém và hạn
chế nhất định. Hạn chế cơ bản là còn quá nhiều xà cha tổ chức khai thác tiềm
năng sẵn có, còn buông lỏng quản lý các nguồn thu đợc giao, để thất thu lớn.
Một số xà còn tuỳ tiện đặt ra các khoản thu phí, lệ phí mang tính lệ làng, trái
quy định của nhà nớc, bổ bán trên đầu dân. Theo thống kê thì hiện nay cả nớc có
gần 10.000 xÃ, nhng chỉ khoảng trên 10% số xà sử dụng ngân sách có hiệu quả.
Số thu trợ cấp của ngân sách cấp trên còn giữ vị trí quan trọng trong ngân sách
xÃ, có đến 60% số xà còn phải nhận trợ cấp cân đối ngân sách xÃ. Các khoản chi
đầu t xây dựng cơ sở hạ tầng có nhiều xà làm tốt nhờ khai thác tốt các tiềm năng
trong dân, song về cơ bản vẫn còn t tởng ỷ lại, trông chờ vào cấp trên.
Về công tác lập, chấp hành quyết toán ngân sách xà có nhiều địa phơng
thực hiện tốt các chế độ theo quy định của nhà nớc, tổ chức xây dựng và bảo vệ
kế hoạch kịp thời, có chất lợng, tính toán các nguồn thu tơng đối sát thực tế và bố
trí chặt chẽ từng mục chi. Ngay từ đầu năm, nhiều xà đà thực hiện thu đúng, thu
đủ và phản ánh kịp thời, đầy đủ vào sổ sách báo cáo kế toán đúng thời gian quy
định. Tuy nhiên, trong điều kiện còn hạn chế về nhiều mặt, công tác lập, chấp
hành, quyết toán ngân sách xà còn yếu dẫn đến việc quản lý quỹ ngân sách xà bị
buông lỏng, thất thoát và lÃng phí, bị cá nhân lợi dụng. Trên thực tế, nhà nớc đÃ

giao cho xà quản lý một số quỹ và tài sản nhà nớc nhng do cha có cơ chế quản lý
cụ thể nên còn mất mát và thất thoát xảy ra phổ biến.
Thực trạng trên có nhiều nguyên nhân, song nguyên nhân cơ bản phải kể
đến là chính quyền cấp xà và các cơ quan ở địa phơng còn cha quan tâm đúng
mức đến việc tổ chức thu và bố trí chi hợp lý, dẫn đến ngân sách xà bị thả nổi.
Chủ trơng nhà nứơc và nhân dân cùng làm cha phát huy mạnh mẽ và sâu sắc
trong nhân dân. Việc phân cấp quản lý ngân sách xà cha gắn bã víi mơc tiªu
kinh tÕ x· héi giao cho x· quản lý nhất là đối với các lĩnh vực cần huy động
nhiều nguồn lực trong dân. Ngoài ra, bộ máy quản lý tài chính ngân sách xà các
cấp, ngay cả ở cấp xà cũng cha đợc quan tâm củng cố và xây dựng.[5]
2.2- tình hình và thực trạng công tác tổ chức và quản
lý thu, chi ngân sách xà ở tỉnh minh hải tr ớc khi thực
hiện chia tách tỉnh
2.2.1- Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xà hội của tỉnh Minh Hải
Minh Hải là tỉnh cực Nam của đất nớc và là một trong 9 tỉnh thuộc đồng
bằng sông Cửu Long. Vùng đất này đợc khai phá rất muộn màng (vào cuối thế kỷ
17) và là nơi hội tụ của những ngời dân tứ xứ tìm nơi sinh cơ lập nghiệp.
a- Vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên của tỉnh Minh Hải
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH

20