nghiên cứu cơ sở khoa học, thực tiễn, thử nghiệm đánh giá tác động môi trường của chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên lên môi trường ở nước ta

BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
VIỆN CHIẾN LƯỢC, CHÍNH SÁCH TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
WZYX


BÁO CÁO TỔNG KẾT KHOA HỌC
“NGHIÊN CỨU CƠ SỞ KHOA HỌC, THỰC TIỄN,
THỬ NGHIỆM ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG
CỦA CHÍNH SÁCH KHAI THÁC, SỬ DỤNG
TÀI NGUYÊN LÊN MÔI TRƯỜNG Ở NƯỚC TA”





Ngày tháng năm 2013 Ngày tháng năm 2013
CƠ QUAN CHỦ TRÌ ĐỀ TÀI CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI
(Họ tên, chữ ký, đóng dấu) (Họ tên, chữ ký, đóng dấu)







PGS.TS Nguyễn Thế Chinh TS. Nguyễn Trung Thắng

Hà Nội, 2013


1
MỤC LỤC
DANH MỤC BẢNG 3
DANH MỤC HÌNH 4
NHỮNG NGƯỜI THỰC HIỆN 5
BẢNG VIẾT TẮT 6
LỜI NÓI ĐẦU 7
Phần I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG
ĐỐI VỚI MÔI TRƯỜNG CỦA CHÍNH SÁCH 10
1. Cơ sở lý luận về đánh giá tác động chính sách 10
1.1. Khái niệm về đánh giá tác động của chính sách 10
1.2. Mục tiêu và nguyên tắc chính của đánh giá tác độ
ng chính sách 16
1.3. Các loại hình đánh giá tác động chính sách 17
1.4. Các bước chính trong quy trình đánh giá tác động chính sách 21
1.5. Các lợi ích và những khó khăn khi đánh giá tác động chính sách 30
2. Đánh giá tác động đối với môi trường của chính sách 32
2.1. Đánh giá tác động môi trường trước khi ban hành chính sách 32
2.2. Đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách sau khi ban hành 35
3. Kinh nghiệm quốc tế về đánh giá tác động môi trường của chính sách khai thác, sử
dụng tài nguyên thiên nhiên 40
3.1. Kinh nghiệm về ĐMC trên thế gi
ới 40

3.2. Kinh nghiệm về đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách
sau khi ban hành 60
3.3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 64
Phần II. THỰC TIỄN ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG LÊN MÔI TRƯỜNG CỦA CHÍNH SÁCH
Ở NƯỚC TA 68
1. Cơ sở pháp lý về đánh giá tác động chính sách và đánh giá tác động đối với môi trường
của chính sách ở nước ta 68
1.1. Pháp luật về đánh giá tác động văn bản 68
1.2. Pháp luật về
đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) 73
2. Tình hình thực hiện đánh giá tác động chính sách trước khi ban hành 75
2.1. Tình hình thực hiện RIA 75
2.2. Tình hình thực hiện ĐMC 77
3. Tình hình thực hiện đánh giá tác động chính sách sau khi ban hành 88
3.1. Thực hiện PIR theo qui định của pháp luật 88
3.2. Các hoạt động đánh giá việc thực hiện chính sách trên thực tế 88
3.3. Trường hợp nghiên cứu điển hình: Đánh giá một số tác động về môi trường, kinh tế, xã
hội củ
a chính sách về buôn bán động thực vật hoang dã ở Việt Nam 89
4. Tổng kết thực tiễn đánh giá tác động đối với môi trường của chính sách ở nước ta 92
4.1. Về đánh giá tác động chính sách trước khi ban hành (RIA và ĐMC) 92
4.2. Về đánh giá tác động chính sách sau khi ban hành 94
Phần III. THỬ NGHIỆM ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG ĐỐI VỚI MÔI TRƯỜNG CỦA VIỆC
THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH KHAI THÁC,
SỬ DỤNG TÀI NGUYÊN NƯỚC Ở NƯỚC
TA 96
1. Tổng quan chung về quản lý tài nguyên nước ở nước ta 96
1.1. Tiềm năng và thực trạng khai thác, sử dụng tài nguyên nước 96
1.2. Khung chính sách, pháp luật về tài nguyên nước 98
1.3. Tổ chức bộ máy về quản lý tài nguyên nước 106

1.4. Các vấn đề môi trường trong khai thác, sử dụng tài nguyên nước 109
2. Chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên nước ở nước ta 111
2.1. Chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên nước cho sinh hoạt 111


2
2.2. Chính sách khai thác, sử dụng nước cho sản xuất nông nghiệp 113
2.3. Chính sách khai thác, sử dụng nước cho thủy điện 113
2.4. Chính sách khai thác, sử dụng nước cho sản xuất muối và nuôi trồng thủy sản 115
2.5. Chính sách khai thác tài nguyên nước cho sản xuất công nghiệp và khai thác, chế biến
khoáng sản 116
2.6. Chính sách khai thác, sử dụng nguồn nước cho giao thông thủy 116
2.7. Chính sách khai thác nước dưới đất 116
3. Thử nghiệm đánh giá các tác động đối với môi trường của việc th
ực thi chính sách
khai thác, sử dụng tài nguyên nước cho thủy điện ở nước ta 117
3.1. Lập kế hoạch cho hoạt động đánh giá 118
3.2. Thực hiện hoạt động đánh giá 123
3.3. Giai đoạn sử dụng kết quả đánh giá 160
4. Đánh giá kết quả việc thử nghiệm 161
4.1. Đánh giá chung 161
4.2. Những khó khăn, vướng mắc trong quá trình đánh giá 162
4.3. Bài học kinh nghiệm để hoàn thiện đánh giá tác động 164
Phần IV. ĐỀ XUẤT PHƯƠNG PHÁP LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG ĐỐI VỚI MÔI
TRƯỜNG CỦA VIỆC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
KHAI THÁC, SỬ DỤNG TÀI
NGUYÊN THIÊN NHIÊN 165
1. Mục đích, phạm vi, đối tượng sử dụng 165
1.1. Mục đích 165
1.2. Phạm vi 165

1.3. Đối tượng sử dụng 165
2. Qui trình thực hiện đánh giá 165
2.1. Nghiên cứu tổng quan về tình hình khai thác, sử dụng tài nguyên 165
2.2. Nghiên cứu chính sách về khai thác, sử dụng tài nguyên 168
2.3. Thực hiện đánh giá tác động lên môi trường của việc thực hiện chính sách khai thác, sử
dụng tài nguyên 168
3. Các phương pháp, công cụ sử
dụng trong đánh giá 175
3.1. Các phương pháp/cách tiếp cận 175
3.2. Các công cụ sử dụng 176
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 178
TÀI LIỆU THAM KHẢO 181
PHỤ LỤC 187
Phụ lục 1. Danh mục các văn bản pháp luật về quản lý tài nguyên nước 188
Phụ lục 2. Kế hoạch triển khai thử nghiệm đánh giá tác động chính sách 190
Phục lục 3. Phiếu điều tra (các sở, ban, ngành) 194
Phục lục 4. Phiếu đ
iều tra (các dự án thủy điện) 197
Phụ lục 5. Báo cáo khảo sát thực tế 199



3
DANH MỤC BẢNG
Bảng 1. So sánh giữa RIA và PIR 19
Bảng 2. Các loại tác động cần cân nhắc khi đánh giá phương án chính sách 22
Bảng 3. Các phương pháp phân tích kinh tế chính trong RIA 23
Bảng 4. Các bước triển khai thực hiện PIR 25
Bảng 5. Các bước thực hiện ĐMC ở CH Séc 44
Bảng 6. 10 nghiên cứu ĐMC trong quản lý tài nguyên nước của Ngân hàng Thế

giới
56
Bảng 7. Các Quy hoạch phát triển KTXH tỉnh/thành phố đã thực hiện ĐMC 80
Bảng 8: Tỷ lệ sử dụng nướ
c 2008 và dự kiến đến 2020 96
Bảng 9. Trách nhiệm quản lý nhà nước về tài nguyên nước của các Bộ, ngành 107
Bảng 10 . Các vấn đề môi trường và các chỉ số/chỉ thị đánh giá 122
Bảng 11. Số lượng và tổng công suất các dự án thủy điện vừa và nhỏ ở 33 tỉnh, TP
nghiên cứu
127
Bảng 12. Diện tích rừng bị mất do xây dựng công trình thủy điện vừa và nhỏ ở một
số địa phương
133
Bảng 13. Diện tích rừng chuyển sang làm thủy điện và trồng rừng thay thế giai
đoạn 2006-2012
136
Bảng 14. Tổng diện tích rừng bị mất do phát triển thủy điện 137
Bảng 15. Các dự án thủy điện có tác động đến rừng tự nhiên, rừng đầu nguồn 138
Bảng 16. Tác động lên các loài cá do xây dựng các công trình thủy điện 141
Bảng 17. Tác động của thủ
y điện lên dòng chảy của sông 144
Bảng 18. Tác động của thủy điện lên hoạt động tưới tiêu, sản xuất 147
Bảng 19. Ước tính lượng CO
2
phát thải từ mất rừng cho phát triển thủy điện 151
Bảng 20. Tình hình quản lý lưu vực sông ở một số địa phương và dự án thủy điện 157
Bảng 21. Lựa chọn các chỉ thị/chỉ số đánh giá 171

4
DANH MỤC HÌNH
Hình 1. Chu trình chính sách ROAMEF

11
Hình 2. Đánh giá tác động chính sách trong chu trình xây dựng chính sách
12









5
NHỮNG NGƯỜI THỰC HIỆN

TS. Nguyễn Trung Thắng, Viện CLCSTNMT – Chủ nhiệm Đề tài
ThS. Hoàng Hồng Hạnh, Viện CLCSTNMT
ThS. Dương Thị Phương Anh, Viện CLCSTNMT
ThS. Nguyễn Ngọc Tú, Viện CLCSTNMT
CN. Trương Thúy Mai, Viện CLCSTNMT
ThS. Nguyễn Thị Thùy Dương, Viện CLCSTNMT
ThS. Nguyễn Sỹ Linh, Viện CLCSTNMT
CN. Nguyễn Thị Nhung, Viện CLCSTNMT
TS. Thái Văn Tiến, Cục Quản lý tài nguyên nước
ThS. Lê Hoài Nam, Cục Thẩm định và đánh giá tác động môi trường

6
BẢNG VIẾT TẮT

ADB Ngân hàng phát triển châu Á
BVMT bảo vệ môi trường
CIEM Viện quản lý kinh tế Trung ương
CLCSTNMT Chiến lược, chính sách tài nguyên môi trường
CTMTQG Chương trình mục tiêu quốc gia
CQK Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch
ĐMC Đánh giá môi trường chiến lược
ĐTM Đánh giá tác động môi trường
EU Cộng đồng châu Âu
EVN Tập đoàn điện lực Việt Nam
GTVT Giao thông vận tải

IPCC Ban liên chính phủ về biến đổ
i khí hậu
IWRM Quản lý tổng hợp tài nguyên nước
KHĐT Kế hoạch và Đầu tư
KTXH Kinh tế - xã hội
KTTĐ Kinh tế trọng điểm
LVS Lưu vực sông
NN&PTNT Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế
PIR Đánh giá tác động chính sách (Policy Impact Review)
PPP Chính sách, quy hoạch/kế hoạch, chương trình
RIA Đánh giá tác động văn bản (Regulatory Impact Assessment)
SEMLA Dự án tăng cường năng lực quản lý đất đai và môi trườ
ng
(của Thụy Điển hỗ trợ Bộ Tài nguyên và Môi trường)
TNMT Tài nguyên môi trường
UBLVS Ủy ban lưu vực sông
UNEP Chương trình môi trường Liên hợp quốc
USAID Cơ quan hỗ trợ phát triển Hoa Kỳ
VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật
VHTTDL Văn hóa, Thể thao, Du lịch
VSMTNT Vệ sinh môi trường nông thôn
WB Ngân hàng Thế giới


7
LỜI NÓI ĐẦU

Trong những năm gần đây, để đạt được mục tiêu phát triển bền vững, vấn đề
lồng ghép các mục tiêu môi trường vào chính sách quản lý đang ngày càng được

quan tâm. Một hoạt động quan trọng là đánh giá tác động đối với môi trường của
các chính sách, trong đó có chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên
nhằm đề ra các giải pháp hạn chế các tác động tiêu cực lên môi trường, góp phần
khai thác, sử dụng bền vữ
ng tài nguyên.
Nước ta có nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú và đa dạng, với đầy đủ
các loại tài nguyên đất, khoáng sản, tài nguyên nước, rừng, thủy sản, đa dạng sinh
học… Từ khi bắt đầu công cuộc đổi mới, hệ thống chính sách pháp luật về khai
thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên ở nước ta cũng đã được xây dựng và từng
bước hoàn thiện. Tuy nhiên, việc đánh giá tác động đối với môi trường của các
chính sách chưa đượ
c triển khai thực hiện một cách bài bản, đặc biệt là đối với các
tác động lên môi trường của việc thực hiện chính sách sau khi ban hành. Vì vậy,
mức độ lồng ghép những vấn đề môi trường vào các chính sách, chiến lược khai
thác và sử dụng tài nguyên thiên nhiên ở nước ta còn gặp nhiều bất cập.
Một khó khăn lớn hiện nay là ở nước ta chưa có một phương pháp luận cụ
thể, chi tiết, rõ ràng để hướ
ng dẫn việc đánh giá tác động đối với môi trường của
việc thực hiện chính sách sau khi được ban hành. Chính vì vậy, việc nghiên cứu cơ
sở lý luận và thực tiễn, xây dựng phương pháp luận về đánh giá tác động đối với
môi trường của việc thực hiện chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên làm cơ sở
cho việc chỉnh sửa, hoàn thiện chính sách để hạn chế, khắc phục ô nhiễm, suy thoái
môi trườ
ng, hướng tới phát triển bền vững ở nước ta là quan trọng và cần thiết.
Trong bối cảnh đó, Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường
được Bộ Tài nguyên và Môi trường giao thực hiện đề tài “Nghiên cứu cơ sở khoa
học, thực tiễn, thử nghiệm đánh giá tác động môi trường của chính sách khai thác,
sử dụng tài nguyên ở nước ta” nhằm xây dựng phương pháp luận đánh giá tác động
đối với môi trườ
ng của việc thực hiện các chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên.

Mục tiêu tổng quát của Đề tài là: Từ cơ sở lý luận và thực tiễn, xây dựng
phương pháp luận về đánh giá tác động lên môi trường của chính sách khai thác, sử
dụng tài nguyên làm cơ sở cho việc hoàn thiện chính sách để hạn chế, khắc phục ô
nhiễm, suy thoái môi trường, hướng tới phát triển bền vững ở nước ta.
Mục tiêu cụ thể c
ủa Đề tài bao gồm: (i) Nghiên cứu cơ sở lý luận và kinh
nghiệm quốc tế về đánh giá tác động lên môi trường của chính sách khai thác, sử
dụng tài nguyên thiên nhiên; (ii) Rà soát, tổng kết thực tiễn, nghiên cứu, thử
nghiệm đánh giá tác động môi trường của chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên
thiên nhiên lên môi trường ở nước ta và; (iii) Kiến nghị, đề xuất phương pháp luận
về đánh giá tác động lên môi trường của các chính sách khai thác, sử dụng tài
nguyên thiên nhiên ở
nước ta.


8
Vấn đề đặt ra cần giải quyết của Đề tài:
Về mặt cơ sở lý luận, đánh giá tác động đối với môi trường của chính sách
được chia thành 02 loại: (i) Đánh giá tác động môi trường của chính sách trước khi
ban hành và; (ii) Đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính
sách sau khi ban hành. Đối với loại thứ nhất, ở nước ta đã có các công cụ đánh giá
tác động văn bản (RIA)
đối với các dự án luật, pháp lệnh và nghị định và đánh giá
môi trường chiến lược (ĐMC) đối với các dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch
(CQK), còn đối với loại thứ hai thì chưa có phương pháp luận cụ thể.
Vì vậy, trọng tâm của Đề tài là xây dựng phương pháp luận về đánh giá
tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách khai thác, sử d
ụng
tài nguyên sau khi ban hành ở nước ta, trong đó hướng tới việc xây dựng quy
trình thực hiện đánh giá tác động.

Đối tượng nghiên cứu của Đề tài là các phương pháp đánh giá tác động
chính sách, đánh giá tác động môi trường của chính sách; kinh nghiệm quốc tế và
thực tiễn đánh giá tác động đối với môi trường ở nước ta; các chính sách về khai
thác, sử dụng tài nguyên ở nước ta.
Phạm vi nghiên cứu của Đề tài là các lo
ại tài nguyên thuộc phạm vi quản lý
của Bộ Tài nguyên và Môi trường gồm đất đai, tài nguyên nước, khoáng sản, riêng
hoạt động thử nghiệm đánh giá chỉ tập trung cho chính sách khai thác tài nguyên
nước cho phát triển thủy điện, trọng tâm là thủy điện vừa và nhỏ, ở miền Bắc và
miền Trung.
Các phương pháp thực hiện bao gồm:
- Nghiên cứu tại bàn: rà soát các nghiên cứu, các hướng dẫn, các phương
pháp luận về đ
ánh giá tác động môi trường, các chính sách, các văn bản pháp luật,
các số liệu về chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên ở nước ta
- Khảo sát thực tế: đánh giá có sự tham gia, phỏng vấn các cơ quan quản lý ở
Trung ương và địa phương, các doanh nghiệp, cộng đồng
- Phân tích các số liệu, thông tin thu được
- Phương pháp chuyên gia
- Tổ chức hội thảo tham vấn.
Báo cáo này là Báo cáo tổng hợp của Đề tài với các nội dung chính sau đây:
Phần I. Cơ
sở lý luận và kinh nghiệm quốc tế về đánh giá tác động đối với
môi trường của chính sách
Phần II. Thực tiễn hoạt động đánh giá tác động đối với môi trường của
chính sách ở nước ta
Phần III. Thử nghiệm đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực
hiện chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên nước

9
Phần IV. Đề xuất phương pháp luận về đánh giá tác động đối với môi
trường của việc thực hiện chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên ở nước ta
Với mục tiêu, nội dung nhiệm vụ đặt ra, đây là một đề tài nghiên cứu khó,
với phạm vi, đối tượng nghiên cứu rộng. Báo cáo tổng hợp của Đề tài, vì vậy, chắc
sẽ không tránh khỏi những thiếu sót. Nhóm tác giả thực hiện
Đề tài mong nhận
được các ý kiến góp ý của các chuyên gia, các nhà quản lý… để Báo cáo được
hoàn thiện hơn.

CÁC TÁC GIẢ

10
Phần I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ ĐÁNH GIÁ
TÁC ĐỘNG ĐỐI VỚI MÔI TRƯỜNG CỦA CHÍNH SÁCH

1. Cơ sở lý luận về đánh giá tác động chính sách
1.1. Khái niệm về đánh giá tác động của chính sách
a) Khái niệm chính sách
Trong đời sống hiện nay, để quản lý các hoạt động phát triển kinh tế, xã hội,
bảo vệ môi trường…các tổ chức cần phải ban hành các chính sách. Trên thế giới
cũ
ng như ở nước ta có nhiều cách hiểu và định nghĩa khác nhau về chính sách.
Theo Từ điển mở Wikipedia thì “Chính sách là nguyên tắc hay quy tắc để
hướng dẫn các quyết định để đạt được kết quả”
1
. Chính sách có thể là chính sách
công (của Nhà nước), hay chính sách tư (của doanh nghiệp, tổ chức ngoài nhà
nước ). Theo D.G.Kilpatrick thì “Chính sách công là hệ thống các luật, các biện
pháp được quy định, các hành động và các ưu tiên đầu tư đối với một vấn đề, được
công bố bởi một cơ quan chính phủ hoặc đại diện của nó”

2
.
Theo Từ điển Pháp – Việt về Pháp luật và hành chính thì chính sách là
“Tổng thể các phương sách, các hình thức hoạt động của các giai cấp, các đảng
phái, các tổ chức xã hội, các dân tộc với mục đích căn bản là giành chính quyền
nhà nước, cầm quyền và sử dụng chính quyền để cai trị, quản lý xã hội theo lý
tưởng, đường lối, lợi ích của giai cấp, đảng phái, dân tộc mình; hoạt động của nhà
nước để giữ vững chủ quyền, độc lập và lợi ích của quốc gia và phát triển các mối
quan hệ quốc tế với các quốc gia khác”
3
.
Trong Giáo trình khoa học chính sách, tác giả Vũ Cao Đàm cho rằng“Chính
sách là tập hợp biện pháp được thể chế hóa mà một chủ thể quyền lực, hoặc chủ
thể quản lý đưa ra, trong đó tạo sự ưu đãi một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích
vào động cơ hoạt động của họ, định hướng hoạt động của họ nhằm thực hiện mộ
t
mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến lược phát triển của một hệ thống xã hội”.
4

Về mối liên hệ giữa chính sách và văn bản pháp luật, có thể thấy rằng chính
sách được quy định, được thể hiện, được công bố bởi các văn bản pháp luật và theo
như tác giả Vũ Cao Đàm, các văn bản pháp luật chính là những “vật mang chính
sách”
5
. Một văn bản pháp luật có thể chứa đựng một hoặc nhiều chính sách, ví dụ
như Luật Tài nguyên nước 2012 có các quy định về chính sách khai thác, sử dụng
tài nguyên nước (cho sinh hoạt, cho nông nghiệp, cho thủy điện ), chính sách bảo
vệ tài nguyên nước, chính sách tài chính về tài nguyên nước Ngược lại, một
chính sách lại có thể được thể hiện qua nhiều văn bản pháp luật, ví dụ, chính sách

1

2
Kilpatrick, Definition of Public Policy and the Law,
3
Đoàn Trọng Truyến (Chủ biên), Từ điển Pháp – Việt Pháp luật và Hành chính, NXB Thế giới Hà Nội 1992.
4
Vũ Cao Đàm, Giáo trình khoa học chính sách, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, 2011. tr.29
5
Vũ Cao Đàm, sđd. tr.83.


11
khuyến khích khai thác, sử dụng tài nguyên nước cho phát triển thủy điện của Nhà
nước Việt Nam được quy định tại Luật Tài nguyên nước 1998 và các văn bản
hướng dẫn, cũng như tại Luật điện lực, Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia,
Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia
Từ kết quả rà soát một số định nghĩa, khái niệm, trong Đề tài này, v
ới phạm
vi nghiên cứu đề cập đến các chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên thuộc nhóm
chính sách công, nhóm nghiên cứu cho rằng: “Chính sách là tập hợp các biện
pháp can thiệp được thể chế hóa mà Nhà nước đưa ra nhằm đạt được mục tiêu
quản lý của mình; chính sách được thể hiện, quy định qua các văn bản quy
phạm pháp luật”.
b) Đánh giá tác động chính sách
Theo W.Jann and K. Wegrich, từ những năm 1950, các hoạt động phân tích
chính sách đã bắt đầu coi quá trình chính sách (policy process) được phát tri
ển
thông qua một chuỗi các giai đoạn riêng biệt. Theo tác giả này một quá trình chính
sách có thể được mô tả thông qua mô hình chu trình chính sách (policy cycle) với

các giai đoạn như sau:
• Xác định vấn đề (Agenda – setting);
• Xây dựng chính sách (Policy formulation);
• Ra quyết định (Decision making);
• Thực hiện chính sách (Implementation) và;
• Đánh giá (Evaluation)
6

Theo Tài liệu Sách xanh – Thẩm định và Đánh giá ở Chính phủ (The Green
Book – Appraisal and Evaluation in Central Government) của Bộ Tài chính,
Vương quốc Anh, việc xây dựng chính sách thường được thực hiện thông qua một
chu trình chính sách (policy cycle), với các hoạt động/công đoạn như sau:
• (i) Nghiên cứu/xác định sự cần thiết (Rationale);
• (ii) Xác định mục tiêu (Objectives);
• (iii) Thẩm định/đánh giá tác động (Appraisal);
• (iv) Giám sát thực hiện (Monitoring);
• (v) Đánh giá quá trình thực hi
ện (Evaluation) và;
• (vi) Phản hồi (Feedback).
Chu trình này thường được gọi là ROAMEF và được trình bày ở Hình 1
7
dưới đây.


6
W. Jann and K. Wegrich, Theories of the Policy Cycle, Handbook of Public Policy Analysis – Theory, Politics and
Methods, CRC Press, trang 43-62.
7
HM Treasury, The Green Book, Appraisal and Evaluation in Central Government.

12















Hình 1. Chu trình chính sách ROAMEF
(Nguồn: The Green Book, Appraisal and Evaluation in Central Government)
Trong quy trình ROAMEF này, có hai loại hoạt động đánh giá chính sách
là: (iii) thẩm định/đánh giá tác động (appraisal) trước khi chính sách được ban hành
và; (v) đánh giá việc thực hiện (evaluation) chính sách sau khi ban hành. Theo đó,
thẩm định/đánh giá tác động chính sách (trước khi ban hành) là việc đánh giá xem
đề xuất chính sách có thực sự cần thiết, thẩm định các phương án và chọn ra
phương án tối ưu. Còn đánh giá thực hiện chính sách sau khi ban hành (evaluation)
là xác định các kết quả đã đạt được, so sánh vớ
i các mục tiêu mong đợi và rút ra
các bài học để chỉnh sửa/hoàn thiện chính sách.
Chính phủ Vương quốc Anh cũng đã ban hành các tài liệu Hướng dẫn đánh
giá tác động (Impact Assessment Guidance), Bộ công cụ đánh giá (Impact

Assessment Toolkit) và Tổng quan về đánh giá tác động chính sách (Impact
Assessment Overview).
Theo đó, “đánh giá tác động chính sách là:
(i) một quá trình liên tục nhằm xác định nguyên nhân về việc can thiệp
(chính sách) của Chính phủ, so sánh các phương án để đạt được mục tiêu và biết
được các hậ
u quả của một đề xuất chính sách và;
(ii) là công cụ nhằm hỗ trợ việc xây dựng chính sách thông qua đánh giá chi
phí-lợi ích và những rủi ro của một đề xuất chính sách có thể có đối với cộng đồng,
doanh nghiệp, môi trường và toàn xã hội về lâu dài”.
8


8
HM Government, Impact Assessment Overview, 8/2011.
Sự cần thiết
(
Rationale
)
Phản hồi
(
Feedback
)

Đánh giá
(
Evaluation
)

Mục tiêu

(
Ob
j
ective
)

Thầm định
(
A
pp
raisal
)

Giám sát/Thực hiện
(Monitoring)


13

Ghi chú: - RRC: Ủy ban kiểm soát văn bản (Reducing Regulation Committee)
- RPC: Ủy ban chính sách (Regulatory Policy Committee)

Hình 2. Đánh giá tác động chính sách trong chu trình xây dựng chính sách
(Nguồn: Impact Assessment Guidance, HM Government, 2011)

Xây dựng chính sách
Xác định lý do can thiệp và các mục tiêu của chính
sách. (Kết hợp với RRC)
Xây dựng các phương án chính sách
Nhận dạng và phát triển các phương án, chi phí
b
an đầu và các lợi ích. (Kết hợp với RRC)
Tham vấn các bên liên quan
Chắt lọc các phương án lựa chọn, chi phí và lợi
ích. Xây dựng Đề xuất chính sách
Xây dựng Đề xuất cuối cùng

Chính phủ chính thức thông báo về một chính
sách. Lập kế hoạch đánh giá sau ban hành (PIR)
Ban hành chính sách
Ban hành sau khi chỉnh sửa theo yêu cầu của
Quốc hội
Đánh giá sau khi ban hành (PIR)
Các kết quả rà soát, đánh giá sau ban hành và các
khuyến nghị chính sách
PIR khuyến
nghị sửa đổi
chính sách?
Quá trình lặp lại
Có
3-5 nă
m
Ý kiến của RPC
RRC thông qu
a

Công bố
báo cáo
PIR
Ý kiến của RPC
RRC thông qua
Công bố
báo cáo
tham vấn
Ý kiến của RPC
RRC thông qu
a

Quốc hội yêu
cầu chỉnh sửa
Ý kiến của RPC
RRC thông qua
Công bố
b
áo cáo
Công bố
ban hành
chính
sách
Không
Có
Không


14
Theo Hướng dẫn đánh giá tác động chính sách – Impact Assessment
Guidance, đánh giá tác động chính sách là một trong những hoạt động bắt buộc
phải thực hiện trong quá trình xây dựng chính sách. Quy trình xây dựng chính sách
được giới thiệu cụ thể như ở Hình 2 và bao gồm có hai loại hình đánh giá tác động
chính sách, đó là: (i) đánh giá tác động trước khi ban hành chính sách (ex-ante
assessment, còn được gọi là đánh giá tác động văn bản pháp luật - Regulatory
Impact Assessment - RIA) và; (ii) đánh giá tác động việc thực hiện chính sách sau
khi ban hành (ex-post assessment hay Policy Impact Review –PIR- hay là
evaluation)
9
.
Theo H. Wollmann, đánh giá chính sách (policy evaluation) bắt đầu được

thực hiện từ những năm 1960, qua các giai đoạn phát triển khác nhau và hiện nay
trên thế giới, Hoa Kỳ là nước dẫn đầu về “văn hóa đánh giá” (evaluation culture)
chính sách, tiếp theo là Thụy Điển, Hà Lan, Vương quốc Anh, Đức, Đan Mạch và
Phần Lan và các nước khác. Trong nghiên cứu của mình, Wollmann lại phân chia
đánh giá chính sách thành 3 loại: (i) đánh giá trước ban hành (ex ante evaluation);
(iii) đánh giá khi thực hiện (on-going evaluation) và (iii) đánh giá sau thực hiện (ex
post evaluation). Theo tác gi
ả, đánh giá khi thực hiện là xác định các tác động và
kết quả giữa kỳ (interim) khi chính sách đang được triển khai, còn đánh giá sau
thực hiện là đánh giá việc đạt được các mục tiêu cũng như các tác động của chính
sách sau khi kết thúc
10
. Có thể thấy hai loại hình đánh giá khi thực hiện và đánh giá
sau thực hiện đều có thể gộp thành đánh giá sau khi ban hành (ex post
evaluation/assessment).
Ở nước ta, trong Giáo trình khoa học chính sách, tác giả Vũ Cao Đàm cũng
đã đề cập đến vấn đề này trong hoạt động phân tích chính sách. Theo đó “Phân tích
chính sách là xem xét chính sách từ nhiều giác độ khác nhau, phát hiện điểm mạnh,
điểm yếu của chính sách để phục vụ cho các mục đích sử dụng khác nhau”. Tác gi
ả
cũng đã phân chia phân tích chính sách thành 4 loại: (i) Phân tích chính sách trước
ban hành, nhằm để thẩm định một chính sách trước khi ban hành; (ii) Phân tích
chính sách sau ban hành, nhằm để đánh giá chính sách sau khi ban hành một thời
gian ngắn (có thể là 3-6 tháng) xem kịch bản chính sách có diễn ra đúng như dự
kiến; (iii) Phân tích chính sách ở một thời điểm chọn ngẫu nhiên để kiểm tra việc
thực hiện và; (iv) Phân tích chính sách sau một số năm thực hiện để đánh giá hiệu
lực củ
a chính sách
11
. Về thực chất hoạt động phân tích chính sách ở đây chính là

đánh giá chính sách và như vậy cũng có thể phân thành hai loại trước và sau khi
ban hành.
Một vấn đề đặt ra là cần phân biệt như thế nào giữa đánh giá chính sách và
đánh giá văn bản pháp luật. Thông qua tìm hiểu cơ sở lý luận và kinh nghiệm áp
dụng ở nhiều nước, nhóm nghiên cứu nhận thấy rằng, đối với đánh giá trước khi
ban hành, đánh giá/thẩm định (assessment/appraisal) v
ăn bản cũng được coi là

9
HM Government, Impact Assessment Guidance, 8/2011.
10
H. Wollmann, Policy Evaluation and Evaluation Reasearch, Handbook of Public Policy Analysis – Theory,
Politics and Methods, CRC Press, trang 393-402.
11
Vũ Cao Đàm, sđ d., tr. 226.


15
đánh giá tác động chính sách. Trên thế giới, RIA hiện là công cụ phổ biến và quan
trọng, bắt buộc cần thực hiện khi xây dựng một chính sách/văn bản.
Còn đối với đánh giá việc thực hiện chính sách sau khi ban hành thì cần phân
biệt rõ hai trường hợp: (i) đánh giá việc thực hiện một chính sách và; (ii) đánh giá
việc thực hiện một văn bản pháp luật. Trong trường hợp (i) cần lưu ý, như đã đề
cập ở trên, một chính sách có thể được thể hiện, được quy định ở nhiều văn bản
khác nhau, do đó khi xác định vấn đề đánh giá cần xem xét một cách toàn diện và
đầy đủ. Ví dụ, khi đánh giá việc thực hiện chính sách khai thác tài nguyên nước
cho phát triển thủy điện cần phải nghiên cứu các nội dung, khía cạnh của chính
sách này được quy định trong các văn bản pháp luật về tài nguyên nước, về BVMT,
về n
ăng lượng… có liên quan. Trong trường hợp (ii), khi đánh giá việc thực hiện

một văn bản pháp luật nào đó thì cần phải đề cập đến tất cả các chính sách, các quy
phạm đã được quy định trong văn bản đó. Ví dụ, khi đánh giá việc thực hiện Luật
Tài nguyên nước 1998 cần phải bao quát, xem xét, đánh giá các hoạt động đã triển
khai về: bảo vệ tài nguyên nước; khai thác, sử dụng tài nguyên nước; phòng ch
ống
khắc phục hậu quả lũ lụt và các tác hại khác do nước gây ra; khai thác và bảo vệ
công trình thủy lợi; quan hệ quốc tế về tài nguyên nước; quản lý nhà nước về tài
nguyên nước… đã được quy định trong Luật.
Vì vậy, khi tiến hành đánh giá chính sách (kể cả trước và sau khi ban hành)
một hoạt động quan trọng và phải thực hiện đầu tiên là xác định vấn đề, xác định
nội dung, mục tiêu, các khía cạnh củ
a chính sách (hay văn bản) dự định ban hành,
hay chính sách (văn bản) đã ban hành.
Tóm lại, đánh giá tác động chính sách là hoạt động nhằm luận giải về mục
tiêu chính sách, nội dung chính sách, chu trình thực hiện chính sách và các mối
quan hệ của chính sách, dự báo hoặc đánh giá thực tế các tác động, qua đó tìm ra
phương án tối ưu khi ban hành chính sách, hoặc soát xét lại việc thực hiện chính
sách để giúp sửa đổi, bổ sung hoàn thiện và tổ chức thực hiệ
n chính sách hiệu quả.
Đánh giá tác động chính sách là một công cụ để đưa ra các quy định pháp lý tốt
hơn, là một công cụ để đánh giá, đo lường các lợi ích, chi phí, những tác động có
thể xảy ra của một dự thảo chính sách hay là đánh giá những tác động về kinh tế,
xã hội, môi trường đã xảy ra sau khi thực hiện một chính sách đã ban hành.
Đánh giá tác động chính sách gồm hai loại. Đánh giá tác động chính sách
trước khi ban hành (ex-ante assessment hay RIA) là hoạt độ
ng phân tích, dự báo
những tác động có thể có của chính sách sắp được ban hành, làm cơ sở để các nhà
hoạch định chính sách lựa chọn phương án tối ưu để ban hành chính sách. Đánh giá
tác động sau khi ban hành chính sách (ex-post assessment hay PIR/evaluation) là
việc rà soát, xem xét các tác động do việc thực thi chính sách sau khi ban hành đã

tạo ra, làm cơ sở để chỉnh sửa, thay thế, hoàn thiện chính sách.




16
1.2. Mục tiêu và nguyên tắc chính của đánh giá tác động chính sách
a) Mục tiêu
Sở dĩ phải phân tích, đánh giá chính sách là vì chính sách là những công cụ
quản lý, có tác động đến nhiều đối tượng và ảnh hưởng lâu dài đến nhiều tổ chức,
cá nhân nên trước khi quyết định, ban hành cần phải phân tích, đánh giá đầy đủ các
nội dung cũng như tính hiệu quả của chính sách.
Mục tiêu chính của đánh giá tác động chính sách là hỗ trợ Chính phủ ban
hành các chính sách có chất lượ
ng cao hơn, hiệu quả hơn thông qua việc xác định
mục tiêu chính sách rõ ràng, khẳng định chắc chắn về sự cần thiết phải ban hành
chính sách, khẳng định được tính khả thi, tính hiệu quả, đảm bảo tính công khai,
minh bạch của chính sách. Theo Raymond & Lê Duy Bình (2007) thì việc thực
hiện RIA là nhằm giúp xác định mục tiêu của văn bản được rõ ràng, khẳng định sự
cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật, khẳng đị
nh được tính khả thi,
đảm bảo tính công khai, minh bạch của văn bản pháp luật
12
. Còn thực hiện PIR
chính là nhằm đánh giá tính hiệu quả của chính sách sau một thời gian thực hiện để
làm cơ sở cho việc chỉnh sửa, hoàn thiện.
Một cách tổng quát, một chính sách có chất lượng cao cần:
- Giảm thiểu tác động (có tính tiêu cực) tới xã hội và doanh nghiệp: các biện
pháp pháp luật cần đảm bảo tính tối thiểu, đủ để đạt được các kết quả dự kiến.
- Được xây d

ựng sao cho có ảnh hưởng tối thiểu tới sự cạnh tranh.
- Tương thích với các thông lệ và tiêu chuẩn quốc tế hoặc được quốc tế công
nhận nhằm giảm thiểu các trở ngại đối với thương mại.
- Rõ ràng, minh bạch: Các đối tượng liên quan cần phải hiểu được một cách
dễ dàng quyền lợi và nghĩa vụ của họ trong khuôn khổ văn bản pháp luật đó.
- T
ập trung vào vấn đề chính, và giảm thiểu các tác động khác.
- Xác định một cơ chế trách nhiệm rõ ràng về thực hiện và giám sát.
Việc thực hiện đánh giá tác động chính sách, kể cả RIA và PIA, là đều
hướng tới đạt được các tiêu chí trên của một chính sách có chất lượng cao.
b) Một số nguyên tắc chính
Đánh giá tác động chính sách cũng phải tuân theo một số nguyên tắc của
phân tích đánh giá chính sách công, theo như giáo trình về phân tích, đánh giá
chính sách công
13
, bao gồm:
– Nguyên tắc khách quan: Trong quá trình phân tích đánh giá phải dựa vào
những luận cứ, luận chứng khách quan. Các nhận xét, các kết luận đưa ra trong quá
trình phân tích phải hoàn toàn khách quan mà không áp đặt chủ quan.

12
Raymond Mallon & Lê Duy Bình, Cẩm nang thực hiện một quá trình Đánh giá dự báo tác động pháp luật (RIA),
Hà Nội, Việt Nam, 2007.
13
Nguyễn Cảnh Quý, Bài giảng phân tích đánh giá chính sách công trong quản lý hành chính nhà nước, 2011


17
– Nguyên tắc toàn diện: Phân tích đánh giá chính sách phải có một tầm nhìn
toàn diện, phải đặt chính sách trong mối quan hệ với điều kiện kinh tế, chính trị văn

hóa, xã hội. Khi phân tích đánh giá chính sách phải đặt mối quan hệ với các chính
sách khác. Phải phân tích toàn bộ nội dung của chính sách, phân tích các thành tựu
đạt được, các mặt hạn chế yếu kém và nguyên nhân.
- Nguyên tắc lịch sử cụ thể: Khi phân tích đánh giá chính sách phải đặt trong
những đi
ều kiện hoàn cảnh lịnh sử nhất định. Nhà phân tích, đánh giá phải có quan
điểm lịch sử. Trong quá trình phân tích, không phân tích chung chung mà phải cụ
thể , gắn với sự vật, hiện tượng, các đối tượng cụ thể.
- Nguyên tắc kết hợp: Khi phân tích một chính sách thì phải phân tích nhiều
bộ phận, nhiều chủ thể, nhiều đối tượng khác nhau, vì vậy sau khi phân tích phải
kết hợp các bộ phận với nhau.
Ngoài ra, để thực hiện thành công quá trình đánh giá tác động chính sách nói
chung, một số nguyên tắc chính phải được đảm bảo sau đây:
- Đánh giá tác động chính sách phải được bắt đầu ngay từ giai đoạn đầu của
quá trình xây dựng chính sách trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định có cần
can thiệp hay không và cần can thiệp như thế nào. RIA phải được thiết kế, lập kế
hoạch rõ ràng. Không nên thực hiện RIA sau khi đã hoàn thành việ
c soạn thảo văn
bản, vì như thế những phân tích trong RIA chỉ là đánh giá phương án đã được lựa
chọn, chứ không phải là so sánh các phương án khác nhau nhằm tìm ra một giải
pháp tối ưu.
- Báo cáo đánh giá tác động chính sách là một báo cáo liên tục được cập nhật
trong quá trình xây dựng chính sách. Thông thường, khi mới được định hình, nội
dung đánh giá tác động chính sách nên đơn giản và trong quá trình thực hiện sẽ dần
dần được bổ sung, đ
iều chỉnh. Vì vậy, phải thường xuyên cập nhật nội dung báo
cáo, đánh giá lại các phương án, kiểm tra lại các giả định, các phân tích rủi ro.
- Phải thường xuyên tham vấn ý kiến các chuyên gia, các bên liên quan, huy
động sự tham gia rộng rãi của nhiều đối tượng, qua đó minh bạch hóa quá trình xây
dựng chính sách. Đánh giá tác động chính sách và quá trình tham vấn là các hoạt

động có tính tương hỗ lẫn nhau. Đánh giá tác động chính sách có thể giúp cấu trúc
quá trình tham vấn và quá trình tham vấn bổ sung nội dung cho báo cáo đánh giá
tác
động chính sách.
- Đánh giá tác động chính sách là một quá trình. Vì vậy, kết quả của đánh giá
tác động chính sách không phải là báo cáo cuối cùng mà là toàn bộ quá trình thực
hiện. Báo cáo đánh giá tác động chính sách phải dễ đọc, dễ hiểu, không quá phức
tạp và ngắn gọn.
1.3. Các loại hình đánh giá tác động chính sách
a) Đánh giá tác động chính sách trước khi ban hành/Đánh giá tác động
văn bản (Regulatory Impact Assessment – RIA)


18
Bắt đầu những năm 1970, tại các nước có hệ thống pháp luật tiên tiến (các
nước OECD, Mỹ, Úc, Anh…), một trong những nội dung được chú trọng trong quá
trình xây dựng chính sách, pháp luật là công tác đánh giá tác động văn bản (RIA).
Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD)
14
, RIA là một công cụ
chính sách có tính hệ thống, hỗ trợ các nhà hoạch định chính sách đánh giá và đo
lường các lợi ích, chi phí và rủi ro có thể có của một văn bản mới. RIA là phương
pháp đánh giá chi phí, hệ quả, những tác động có thể xảy ra đối với các nhóm trong
xã hội, các khu vực, hoặc toàn bộ xã hội và nền kinh tế từ sự thay đổi chính sách
hoặc pháp luật. RIA được thực hiện trong qua trình làm luật, sửa đổi bổ
sung các
quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới. RIA giúp đưa ra nhiều phương
án khác nhau, và nghiên cứu, phân tích, đánh giá, so sánh tác động của các phương
án đó, cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền để có thể lựa chọn được phương án
tốt nhất.

Ở Vương quốc Anh, như trên đã đề cập, trong các năm 2010-2011, các bộ đã
ban hành những hướng dẫn, sổ tay về đánh giá tác động chính sách rất cụ thể. Bộ
Tài chính (HM Treasury) đã ban hành cu
ốn Sách Xanh – Thẩm định và Đánh giá ở
chính quyền trung ương, năm 2010 (The Green Book – Appraisal and Evaluation
in Central Government) nhằm hướng dẫn việc thẩm định (chính là RIA) và đánh
giá chính sách. Bộ Kinh doanh, Sáng tạo và Kỹ năng cũng đã xác định RIA “là một
công cụ được nhà hoạch định chính sách sử dụng để đánh giá và trình bày những
lợi ích, chi phí và rủi ro có thể có của một dự thảo luật/đề xuất chính sách đối với
khu vực Nhà n
ước và tư nhân”. đồng thời, RIA cũng là “một công cụ giúp nhà
hoạch định chính sách đánh giá cẩn trọng về việc chính phủ có nên can thiệp (bằng
chính sách) hay không, và dự đoán trước những tác động của sự can thiệp đó”
15
.
RIA có thể đánh giá vừa tổng thể, toàn diện, vừa mang tính từng phần. Tổng
thể và toàn diện nghĩa là đánh giá tác động trên tất cả các mặt, các khía cạnh. Từng
phần nghĩa là RIA có thể được thực hiện đối với một khía cạnh như tác động lên
môi trường hay tác động lên kinh tế, xã hội…. Thực tế đã chứng minh rằng, nếu
RIA được thực hiện ở giai đoạ
n sớm của quá trình xây dựng và ban hành văn bản
thì RIA sẽ có tác dụng hỗ trợ rất lớn cho việc nâng cao chất lượng của hoạt động
xây dựng và ban hành văn bản pháp luật.
Hiện nay, RIA là một công cụ không thể thiếu đối với quy trình làm luật của
hầu hết các quốc gia trên thế giới. Mối quan tâm đến RIA ngày càng lớn, không chỉ
ở các quốc gia phát triển mà còn đối với các nước đang phát triển. Ở Anh và m
ột số
nước châu Âu, RIA là một yêu cầu bắt buộc khi xem xét một dự thảo chính sách
có được thông qua hay không, ở đó RIA được sử dụng đồng bộ, khoa học và có
tính tương tác rất cao đối với chính sách công của quốc gia với các chính sách dự

định xây dựng.

14
OECD, Building a framework for conducting Regulatory Impact Analysis (RIA): Tools for Policy- Makers, 2007
15
Department of Business, Innovation and Skill (BIS), Guidance for RIA, 2010.


19
Ở Việt Nam, RIA bắt đầu được giới thiệu từ năm 2001, thông qua hỗ trợ của
các tổ chức như Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP), Tổ chức hỗ trợ
kỹ thuật Đức (GTZ). Các nghiên cứu cũng đã được thực hiện bởi Viện Quản lý
kinh tế trung ương, Ban Nghiên cứu của Thủ tướng, Bộ Tư pháp. Hiện nay công cụ
này cũng đã được quy đị
nh tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và
Nghị định 24/2009/NĐ-CP.
RIA được phân chia thành 3 loại: (i) RIA sơ bộ; (ii) RIA đơn giản và; (iii)
RIA đầy đủ (sẽ được đề cập kỹ hơn ở phần sau).
Bộ Tư pháp hiện đang xây dựng Sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá tác
động văn bản quy phạm pháp luật, theo đó, “RIA là một quá trình được thực hiện
từng b
ước một cách logic để đánh giá, so sánh và lấy ý kiến về phương án chính
sách trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định sẽ can thiệp. RIA là một hoạt
động đi kèm với quá trình đề xuất, xây dựng chính sách và kết quả được thể hiện
trong một bản báo cáo riêng, gọi là báo cáo RIA. Các phương án tối ưu mà báo
cáo RIA lựa chọn sẽ được thể hiện cụ thể trong dự thảo văn bản. RIA không phải là
một bản đánh giá chi phí và lợi ích của một dự thảo văn bản đã được soạn thảo
xong”
16
.

Tuy nhiên, nhìn chung, "đánh giá tác động chính sách" vẫn còn là vấn đề khá
mới mẻ và chưa phổ biến ở nước ta, và cho đến nay mới chỉ có một số văn bản đã
thực hiện RIA như Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp 2005, Dự thảo Luật nuôi con
nuôi 2008, Luật Bồi thường Nhà nước 2009

b) Đánh giá tác động của việc thực hiện chính sách sau khi ban hành
(PIR)
Đánh giá tác động chính sách sau khi ban hành (PIR) cũng là một công đoạn
quan trọng của quá trình xây dựng và hoàn thiện chính sách, là việc rà soát, đánh
giá chính sách sau khi thực hiện, nhằm xác định các tác động trên thực tế, xem xét
cái gì đã diễn ra như mong đợi, điều gì cần phải cải thiện và những chính sách khác
có thể học hỏi từ phương pháp đã sử dụng.
Bộ Tài chính của Vươ
ng quốc Anh đã ban hành Hướng dẫn về đánh giá
chính sách sau khi ban hành (The Magenta Book – Guidance for evaluation). Theo
đó PIR là “một quá trình khách quan để biết một chính sách đã được thực hiện như
thế nào, đã có hiệu quả gì, cho ai, như thế nào và tại sao”
17
. PIR cần được hướng
dẫn chi tiết đối với từng loại chính sách và cần được đưa vào trong chu trình xây
dựng chính sách. Nếu PIR được tính đến và đưa vào trong quá trình xây dựng/hoàn
thiện chính sách càng sớm thì sẽ càng tốt hơn cho việc đánh giá. Thực hiện một
PIR tốt đồng nghĩa với việc sẽ xác định được chính sách đề ra đã tốt chưa, đã được
thực hiện theo như dự kiến ban đầ
u chưa và các nguồn lực có được sử dụng hiệu
quả không. Từ đó PIR sẽ là cơ sở, nền tảng cho việc hiệu chỉnh lại chính sách. Nếu
không thực hiện PIR, hoặc thực hiện không tốt thì các nhà hoạch định chính sách

16
Bộ Tư pháp, Dự thảo Sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, 01/2010.

17
HM Treasury, The Magenta Book, Guidance for evaluation, 4/2011, trang 11.


20
sẽ không thể cung cấp các bằng chứng về mức độ hiệu quả (hoặc không hiệu quả)
của chính sách.
Theo Tài liệu hướng dẫn này, PIR có thể phân thành 3 loại:
- Đánh giá quá trình chính sách (process evaluation) là xem xét chính sách
có được thực hiện như dự kiến không, điều gì đã xảy ra trên thực tế, tốt hơn, xấu
hơn và tại sao.
- Đánh giá tác động chính sách (impact evaluation) nhằm đánh giá một cách
khách quan để xác định những thay đổi nào
đã xảy ra, ở mức độ nào và có tác dụng
gì cho chính sách. Đánh giá tác động của việc thực hiện chính sách sau khi ban
hành có thể bao gồm nhiều nội dung, khía cạnh khác nhau như đánh giá tác động
về mặt kinh tế, xã hội, môi trường… Đánh giá tác động đối với môi trường của
việc thực hiện chính sách sau khi ban hành thuộc loại hình đánh giá này.
- Đánh giá hiệu quả kinh tế của chính sách (economic evaluation) là so sánh
lợi ích thu được từ chính sách với chi phí của nó.
Ở nước ta, Luật ban hành VBQPPL 2008 và Nghị định 24/2009/NĐ-CP
cũng đã quy định sau ba năm
kể từ khi luật, pháp lệnh, nghị định có hiệu lực, bộ,
cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo có trách nhiệm đánh
giá tác động của văn bản trong thực tiễn, đối chiếu với kết quả đánh giá tác động
trong giai đoạn soạn thảo để xác định tính h
ợp lý, tính khả thi của các quy định.
Trên cơ sở đó, kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền các giải pháp nâng cao hiệu
quả của văn bản hoặc hoàn thiện văn bản.
c) Sự khác nhau giữa RIA và PIR

Như vậy, rõ ràng là có sự khác biệt giữa RIA và PIR mặc dù cả hai đều là
đánh giá tác động chính sách. Đó là sự khác biệt về mục đích, phướng pháp, kỹ
thuật áp dụng, thời điểm th
ực hiện, sử dụng kết quả… Các sự khác biệt này đã
được tổng hợp như trong Tài liệu Sách Xanh – Thẩm định và Đánh giá ở chính
quyền trung ương. như ở Bảng 1.

Bảng 1. So sánh giữa RIA và PIR

Đánh giá trước ban hành
(Thẩm định/RIA)
Đánh giá sau ban hành
(PIR)
Mục đích
Đánh giá trước khi ban hành; xem xét
sự cần thiết; dự báo các tác động mà
can thiệp chính sách có thể mang lại.
Đánh giá sau khi chính sách được thực
hiện, xem xét tầm quan trọng và mức độ
tác động của việc thực hiện chính sách.
Áp dụng
Các dự án, chính sách và chương trình Các dự án, chính sách và chương trình
Thời gian
thực hiện
Trước khi thực hiện dự án/chính sách - Trong suốt quá trình thực hiện.
- Sau khi thực hiện.
Dữ liệu Dự báo - Dữ liệu hiện tại và trong quá khứ, những
ước tính và kết quả thực tế, ước tính thực
tế và đối chứng (counterfactual)
Phương

pháp
- So sánh giữa các phương án lựa chọn
với “phương án 0”.
- So sánh kết quả của việc thực hiện
phương án với “phương án 0”.


21
- Ước tính/đánh giá mức độ rủi ro - So sánh kết quả thực tế với mục tiêu đề
ra.
- Đánh giá mức độ rủi ro khi nó đã hoặc
chưa trở thành hiện thực.
Kỹ thuật
phân tích
- Phân tích chi phí – lợi ích/hiệu quả
- Phân tích đa tiêu chí
- Các phân tích thống kê khác.
- Phân tích chi phí – lợi ích/hiệu quả
- Phân tích đa tiêu chí
- Các phân tích thống kê khác. Ví dụ: phân
tích các chỉ số/chỉ thị thực hiện
Nguồn: HM Treasury, The Green Book, Appraisal and Evaluation in Central Government
1.4. Các bước chính trong quy trình đánh giá tác động chính sách
a) Đánh giá tác động chính sách trước khi ban hành (RIA)
Quy trình thực hiện RIA đã được mô tả đầy đủ trong các tài liệu Sách xanh –
Thẩm định và đánh giá ở Chính phủ của Bộ Tài chính, Vương quốc Anh, Dự thảo
Sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá tác động VBQPPL của Bộ Tư pháp Việt Nam
và cuốn Cẩm nang thực hiện một quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật
(RIA)
do R. Mallon soạn thảo cho Chính phủ Việt Nam năm 2005.

Theo Dự thảo Sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá tác động VBQPPL của
Bộ Tư pháp
18
nội dung của một báo cáo RIA gồm 7 phần chính và được thực hiện
theo các bước như sau:
Bước 1: Xác định vấn đề cần giải quyết
Một chính sách đưa ra là nhằm giải quyết một vấn đề cụ thể mà chính phủ
hướng tới. Vì vậy các nhà xây dựng chính sách cần phải hiểu rõ vấn đề cần được
xử lý, hiểu rõ mục tiêu cần đạt được của chính sách/văn b
ản và phải nhận thức
được các chi phí – lợi ích mà chính sách gây ra. Cần phải hiểu được cơ sở, nguyên
nhân, bản chất của vấn đề; xác định các nhóm lợi ích bị ảnh hưởng và quan điểm
của họ; xác định được động cơ của các nhóm đối tượng liên quan.
Bước 2: Xác định mục tiêu/mục đích của dự thảo văn bản
Cần xác định rõ quy định của dự thả
o văn bản nhằm đạt được mục tiêu hay
kết quả nào, và làm thế nào để đạt được mục tiêu này. Mục tiêu nên dễ hiểu và đo
đếm được. Đối với các vấn đề phức tạp, có thể đặt ra một mục tiêu mang tính tổng
thể và sau đó là các mục tiêu chi tiết. Tuy nhiên các mục tiêu cần đáp ứng các tiêu
chí SMART hoặc thậm chí phải là tiêu chí SMATER (S – cụ thể; M – có thể đo
được; A – có thể đạt đượ
c; R – thích hợp; T – có mốc thời gian cụ thể; E – hợp lý;
R – có cơ sở nghiên cứu).
Bước 3: Xây dựng các phương án
Để giải quyết vấn đề đặt ra, các nhà xây dựng chính sách cũng phải xem xét
các phương án để xử lý vấn đề. Các phương án cần được so sánh với cả phương án
“không làm gì/không can thiệp” và các phương án mà không cần sử dụng đến văn
bản chính sách. Tiếp theo là việc lựa chọn giữa các phương án, thông qua loại bỏ

18
Bộ Tư pháp, Tlđd.


22
một số phương án do không có tính khả thi cao, chi phí/rủi ro cao và/hoặc lợi ích
mang lại không lớn.
Bước 4: Đánh giá tác động/phân tích chi phí, lợi ích
Trong phần này, cần xác định các tác động tích cực và tiêu cực dự kiến của
từng phương án, trong đó cần tập trung vào các tác động lớn và được coi là quan
trọng đối với các đối tượng chịu ảnh hưởng. Nghị định số 24/2009/NĐ-CP quy
định các tác động cần được đánh giá trong báo cáo RIA bao gồ
m các tác động về:
• Kinh tế
• Xã hội
• Môi trường
• Hệ thống pháp luật
• Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân
• Ngân sách Nhà nước
• Các tác động chính khác liên quan tới quyết định
Đây là một trong các bước quan trọng nhất của RIA. Các lợi
ích, chi phí và
tác động tiềm năng đối với các đối tượng của từng phương án -
bao gồm cả
phương án “không làm gì” - đều phải được phân tích. Mục tiêu chính của quá trình
phân tích này là xác định liệu các lợi ích của các phương án chính sách có lớn hơn
các chi phí/thiệt hại liên quan hay không.
Các phân tích này phải đủ sâu để thông
báo cho các nhà ra quyết định, song
cũng cần phải (i) phù hợp với tác động tiềm

năng của cải cách, và (ii) phù hợp
với trình độ, nguồn lực và thông tin hiện có của tổ
chức tiến hành đánh giá.

Cần miêu tả các tác động tích cực và tiêu cực dự kiến của từng phương
án, trong đó nên tập trung vào các tác động lớn, tác động chính như về kinh tế,
xã hội, môi trường, hệ thống pháp luật, ngân sách nhà nước, quyền và nghĩa vụ
của công dân Các chi phí và lợi ích cần được định lượng trong các trường hợp
có thể. Việc
đánh giá cần đầy đủ, bao gồm cả chi phí và lợi ích kinh tế, chi phí an
toàn, y tế,
môi trường, xã hội. Cũng cần xác định mức độ yêu cầu về thực hiện
văn bản
pháp luật đó khi đánh giá lợi ích tiềm năng.
Các loại hình tác động có thể được mô tả như trong Bảng 2.


23
Bảng 2. Các loại tác động cần cân nhắc khi đánh giá phương án chính sách
(Nguồn: Dự thảo Sổ tay hướng dẫn đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp, 01/2010)

Kinh tế Ngân sách
Nhà nước
Xã hội Môi trường
Mô tả
tác
động
Tác động tới khu vực tư nhân và
các doanh nghiệp
Tác động tới Ngân sách

nhà nước
Tác động tới xã hội và công dân Tác động tới môi trường
Ví dụ
về chi
phí
(tác
động
tiêu
cực)
• Tạo thêm khoản chi phí mới
• Tăng chi phí hiện tại cho các
doanh nghiệp.
• Tăng rào cản gia nhập thị
trường.
• Giảm doanh thu của các doanh
nghiệp.
• Chi phí thủ tục hành chính mới.
• Chi phí cơ hội tính cho thời
gian doanh nghiệp phải bỏ ra
để tuân thủ quy định.
Tạo thêm chi phí hoặc
tăng chi phí cho các cơ
quan nhà nước trong
việc:
• Ban hành văn bản
• Thi hành văn bản
• Thiết lập cơ quan mới
• Thực hiện công tác
quản lý

Chi phí cho người dân và xã hội trong:
• Tăng giá tiêu dùng và chi phí
• Tăng thất nghiệp
• Giảm thu nhập hộ gia đình
• Giảm cơ hội làm thay đổi vị trí
trong xã hội của người dân
• Sức khỏe người dân giảm sút hoặc
tăng các nguy cơ về sức khỏe
• Làm tăng hoặc gây ra sự phân biệt
đối xử cho một nhóm trong xã hội
(ví dụ phân biệt về giới, dân tộc,
tuổi…)
• Tăng ô nhiễm môi
trường, bao gồm ô
nhiễm không khí,
nước, đất và tác động
tới động vật hoang dã.
• Tàn phá hoặc lãng phí
tài nguyên
• Chi phí làm sạch lại
môi trường khi bị ô
nhiễm.

Ví dụ
về lợi
ích
(tác
động
tích
cực)

• Giảm các chi phí hiện tại cho
các doanh nghiệp.
• Dỡ bỏ các rào cản cho các
doanh nghiệp và nhà đầu tư
trong việc gia nhập thị trường
hoặc ngành nghề kinh doanh.
• Tăng cường sự an toàn và minh
bạch của môi trường kinh
doanh cho các doanh nghiệp
• Đơn giản hóa hoặc bãi bỏ thủ
tục hành chính
• Tiết kiệm thời gian tuân thủ
quy
định cho các doanh nghiệp
Bãi bỏ hoặc giảm bớt chi
phí cho cơ quan Nhà
nước trong việc:
• Thi hành quy định
• Quản lý quy định
Lợi ích cho người dân và xã hội:
• Giảm giá tiêu dùng và chi phí cho
người dân
• Tăng việc làm
• Tăng thu nhập hộ gia đình
• Tăng cơ hội làm thay đổi vị trí trong
xã hội của người dân
• Nâng cao sức khỏe người dân
• Giảm phân biệt đối xử về giới, dân
tộc, tuổi…
• Tiết kiệm thời gian tuân thủ quy

định cho người dân
• Giảm ô nhiễm môi
trường, bao gồm ô
nhiễm không khí,
nước, đất và tác động
tới động vật hoang dã.
• Góp phần đảm bảo tính
bền vững của tài
nguyên
• Tiết kiệm chi phí giải
quyết ô nhiễm tiềm
tàng hoặc thực tế.


24
Về các phương pháp phân tích kinh tế để định lượng các tác động của phương
án chính sách, thường sử dụng các phương pháp như phân tích rủi ro, phân tích lợi
ích – chi phí, phân tích về tính tiết kiệm chi phí Các phương pháp này được mô tả
như ở Bảng 3.
Bảng 3. Các phương pháp phân tích kinh tế chính trong RIA
Phương pháp Mô tả Điểm lợi Điểm bất lợi
Phân tích rủi ro Đánh giá định lượng
về mức độ rủi ro của
đề xuất cải cách
Đưa ra một số chỉ số
đánh giá liệu đề xuất
chính sách có thể sẽ có
hiệu quả hay không
nhằm giảm bớt rủi ro.
Thừa nhận tính chất

trao đổi bù trừ trong các
chính sách liên quan tới
rủi ro.
Chi phí của việc giảm chi phí
và các tác động không liên
quan tới rủi ro không được
xem xét. Các tác động v
ề rủi
ro có thể đa dạng và không
tương xứng.
Phân tích lợi
ích – chi phí
Nhận biết và tính toán
tất cả các loại hình
chi phí và lợi ích
Một tiêu chí quan
trọng là lợi ích phải
lớn hơn chi phí, và
khi đó thì đề xuất
chính sách là nên
thực hiện.
Phản ánh được các tác
động bất lợi và thuận
lợi của một đề xuất từ
quan điểm toàn xã hội.
Xử lý liệu đề xuất có
mang lại lợi ích cho
toàn xã hội hay không.
Một số
cấu phần lợi ích và

chi phí có thể không được đo
lường, tính toán và không
được đưa vào trong đánh giá.
Tiêu chí này có thể kém
thuyết phục nếu như các tác
động mang tính phân bổ
(distributional impacts) cao.
Phân tích về
tính tiết kiệm
chi phí
Tính toán chi phí theo
đơn vị lợi ích đối với
từng đề xuất.
Loại bỏ các đề xuất có
chi phí cao ra khỏi danh
sách được xem xét.
Không giải quyết được vấn
đề lựa chọn phương án mang
lại lợi ích tối ưu.
Nguồn: R. Mallon, Cẩm nang thực hiện một quá trình RIA, 2005
Bước 5: Tham vấn các bên liên quan
Cần xây dựng kế hoạch cho quá trình tham vấn trong đó cần xác định các
bên liên quan sẽ được lấy ý kiến và việc lấy ý kiến sẽ được thực hiện như thế nào.
Cần tạo điều kiện cho các bên liên quan dễ dàng tham gia ý kiến hơn: nêu rõ các
vấn đề chính như số liệu, thông tin và giả định còn thiếu và cần thu thập thêm ý
kiến.
Việc tham vấn có thể thực hiện thông qua các hình thức tổ chứ
c hội thảo, lấy
ý kiến bằng văn bản, phỏng vấn chuyên gia, lấy ý kiến qua website tùy theo từng
đối tượng được tham vấn. Ngoài ra, quá trình thực hiện tham vấn cần lưu ý đến các

vấn đề thực tiễn như: thời gian thực hiện tham vấn (tránh các kỳ nghỉ Tết, nghỉ hè),
địa điểm thực hiện tham vấn (tổ chức ở các vùng miền khác nhau) nhằm lôi kéo sự
tham gia của các đố
i tượng khác nhau
Theo khuyến cáo của Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế và phát triển (OECD)
về tham vấn RIA, quá trình tham vấn cần được bắt đầu từ sớm và được duy trì liên
tục trong suốt quá trình thực hiện RIA, cần phải tìm được người chuyên gia, đối
tượng phù hợp cho quá trình tham vấn ý kiến. Đồng thời quá trình tham vấn cũng