đề tài nghiên cứu về quản lý đô thị tại phường xã ở tp.hcm

I

SỞ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ THÀNH ĐOÀN
TP. HỒ CHÍ MINH TP. HỒ CHÍ MINH


CHƢƠNG TRÌNH VƢỜN ƢƠM
SÁNG TẠO KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ TRẺ
 * 









BÁO CÁO NGHIỆM THU

(Đã được chỉnh sửa theo góp ý của Hội đồng nghiệm thu ngày 17/10/2013)



, PHƢỜNG, THỊ TRẤN

Chủ nhiệm đề tài:
Cơ quan chủ trì: TRUNG TÂM PHÁT TRIỂN
KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ TRẺ






TP. Hồ Chí Minh, tháng 10 năm 2013




II
: , thị trấn

:
: Trung
: 2 năm
:
:
:
cáp :

–
:
- , , thị trấn.
- màcấp
.
cấp .
:
TT


1
Sƣu tầm và tổng hợp tài liệu

2

Xây dựng đề cƣơng và khảo sát thực
địa, điền dã


3
Xây dựng bảng câu hỏi

4
Tiến hành điều tra, khảo sát

5
Xứ lý số liệu


III

6
Xây dựng đề cƣơng điều tra phỏng
vấn sâu

7
Triển khai điều tra phỏng vấn sâu

8
Viết báo cáo chuyên đề

9


10
Tổng hợp kết quả nghiên cứu để
chuẩn bị nghiệm thu

11
Nghiệm thu tổng kết kết quả nghiên
cứu của đề tài (trình Hội đồng khoa
học và cơ quan quản lý đề tài)



IV

cấp
.
.
.

.
.
.
.

V
. Anh Nguyễn Hữu Ngọc, Phó Bí Thƣ Quận đoàn Quận 8 đã đọc và đƣa ra
rất nhiều ý kiến đóng góp quý báu. Cảm ơn chị Nguyễn Na Na chuyên viên
phụ trách cải cách hành chính của UBND Quận 1 đã không những góp ý rất
nhiều, rất nhiệt tình cho chúng tôi mà còn giúp chúng tôi chuyển phiếu khảo
sát tới các phƣờng ở Quận 1. Cảm ơn anh
, , , Trung
.
. S
.
về .

VI

, , thị trấn
một số kết nhất định
cấp .
cấp g
, .
.
,
.
Summary
Local Government plays a focal role in administrative system in Ho
Chi Minh City. This level has contributed partly to the increasing

performance of system of administration; however, this level still has many
weaknesses that need to be considered and overcome in order to have an
administrative system with higher performance. This level is believed to lack
vision in governance. It, moreover, focuses too much onunnecessary
activities and ignores the activity of governance and service delivery.
Another weakness in this level is lacking a sufficient and qualified staffs.
The main reason underliningthe aforementioned weaknesses isthe
Government does not have a good thinking about how to govern society.
The not good thinking in governance undermined the administrative reforms

VII
in Ho Chi Minh City and the whole country. The most fundermental thing
should be carried out as soon as possible is to change the way they think
about administrative performance and governance. The following action
should be taken is to enhance the administrative empowerment. This action
aims at giving the local government more power, so local government can
become more and more independent in governance. A good preparation of
staffs should be also considered carefully in quantity, qualificationand
efficiency.

VIII


IV
VI
VIII
X
Bảng chữ viết tắt XII
XIII
1

1
15
17
1.4. Mục tiêu nghiên cứu 18
1.5 Phƣơng pháp nghiên cứu 18
23
23
1.1 Chính quyền địa phƣơng và chính quyền cấp xã 23
1.1.1 Khái niệm chính quyền địa phƣơng 23
1.1.2 Vị trí pháp lý của chính quyền địa phƣơng 25
1.1.3 Chính quyền cấp xã 25
1.2 Một số vấn đề chung về quản lý nhà nƣớc 26
26
1.2.2 Nội dung quản lý nhà nƣớc 27
1.3 Quản lý nhà nƣớc ở cấp xã 30
1.3.1. Khái niệm quản lý nhà nƣớc ở cấp xã 30
1.3.2. Đặc điểm quản lý nhà nƣớc ở cấp xã 30
1.3.3. Vai trò quản lý nhà nƣớc ở cấp xã 30
1.3.4. Nội dung quản lý nhà nƣớc ở cấp xã 31
1.4. cấp xã 33
1.5. Kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phƣơng của một số nƣớc trên
thế giới 34
1.5.1. Chính quyền cơ sở úc 34
1.5.2. Chính quyền địa phƣơng của Nhật 48
cấp
Minh 56
chính quyền cấp 56
2.2 Thực trạng cấp 58
2.2.1 Nhóm thứ nhất gồm công việc liên quan đến chức năng quản lý
nhà nƣớc 58

2.2.1.1. Thực trạng quản lý nhà nƣớc về kinh tế-đô thị 58
2.2.1.2. Thực trạng quản lý nhà nƣớc về văn hóa-xã hội 64

IX
2.2.2 Nhóm công việc liên quan đến chức năng cung ứng dịch vụ hành
chính công của chính quyền cơ sở theo phân công, phân cấp 78
2.2.3 Nhóm công việc liên quan đến chức năng của chính quyền tự
quản 79
2.2.4. Mối quan hệ giữa UBND cấp xã và tổ chức chính trị xã hội 79
2.3. Nguyên nhân 84
96
3.1 Đặc thù tự nhiên, kinh tế-xã hội của Tp. HCM có tác động đến giải
pháp 96
3.2
96
3.3 Ph 97
3.4. Giải pháp chung 99
3.5 M 102
118
1. Phiếu khảo sát giành cho phó chủ tịch cấp xã phụ trách mảng
kinh tế - đô thị 123
2. Phiếu khảo sát giành cho chủ tịch cấp xã 127
3. Phiếu khảo sát giành cho phó chủ tịch cấp xã phụ trách
mảng văn hóa-xã hội 131
4. Bảng câu hỏi phỏng vấn 132
Phụ lục 5. Các đầu mối công việc của UBND cấp xã quy định trong các
văn bản pháp luật 133
Phụ lục 6. Phân công nhóm công việc của UBND cấp xã 138
Phụ lục 7. Cơ sở dữ liệu từ phiếu khảo sát 151
Phụ lục 8. Phân loại đơn vị hành chính xã, phƣờng, thị trấn 158

173

X


SỐ
TÊN BẢNG SỐ LIỆU
TRANG
1.1.
nhà nƣớc cấp xã
21
1.2
Bộ máy chính quyền cùa Öc
35
1.3
Phân loại District ở Öc
38
1.4
Phân loại chính quyền địa phƣơng của Öc
39
1.5
Cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phƣơng
40
1.6
Quy trình thành lập Ban địa phƣơng ở Öc
42
1.7
Tổ chức hành chính tiêu biểu cấp vùng ở Nhật
50
1.8

Tổ chức hành chính tiêu biểu của chính quyền cơ sở
50
1.9
Mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và hành pháp ở
địa phƣơng của Nhật
53
1.10
Phân cấp giữa các cấp chính quyền của Nhật
54
2.1.
Uỷ ban nhân dân
57
2.2.

79
2.3
Mối quan hệ giữa UBND và các tổ chức chính trị-xã
hội
82
2.4.

85
2.5.
. HCM
92
2.6.
Minh
94

XI

2.4.

44
3.1
Tổ chức chính quyền hai cấp
101
3.2
Số lƣợng nhân sự cần bổ sung
107
3.3
Kiến nghị về việc chuẩn bị nguồn lực
112
3.4
Những hoạt động cần chuyển giao cho khu vực tƣ
nhân
116


XII
BẢNG CHỮ VIẾT TẮT


OECD
Nhóm các nƣớc phát triển
UNDP
Cơ quan phát triển của Liên hiệp quốc
TP
Thành phố
UBND
Uỷ ban Nhân dân

CLB
Câu lạc bộ
NĐ
Nghị định



XIII
THÀNH ĐOÀN TP. HỒ CHÍ MINH


TRUNG TÂM PHÁT TRIỂN KH&CN TRẺ



BẢNG KÊ KINH PHÍ QUYẾT TOÁN ĐỢT 1

.HCM
ST
T




1

Thuê khoán lao động khoa học
(thuê khoán n/c, báo cáo khoa học,
nhận xét chuyên gia, thuê chuyên
gia nƣớc ngoài (có ý kiến chấp

thuận của UBNDTP khi dùng tiền
NSKH), n/c thiết kế mẫu điều tra,
điều tra khảo sát, thù lao thuê
khoán, khác )
42,000,000


15/10/2009

1,400,000
HĐTK

15/10/2009

1,000,000
HĐTK

30/12/2009

1,000,000
HĐTK

15/01/2009

1,000,000
HĐTK

15/12/2009
Xây dựng đề cƣơng khảo sát
500,000

HĐTK

05/01/2010

2,000,000
HĐTK

15/05/2010

500,000
HĐTK

07/01/2010

2,000,000
HĐTK

XIV




GIÁM ĐỐC


ĐOÀN KIM THÀNH

CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI

07/07/2010

7,500,000
HĐTK

1/10/2010

7,400,000
HĐTK

15/12/2009
Xây
700,000
HĐTK

04/01/2010
0,05)
15,000,000


15/03/2010

2,000,000
HĐTK
3

Chi phí đánh giá, kiểm tra nội bộ,
nghiệm thu các cấp



09/08/2009
Chi )
6,440,000

4

Chi khác



20/12/2010
, văn phòng phẩm
2,200,000
HĐTC

1/12/2009
Dịch tài liệu
7,300,000
HĐTK
5

x 0,07)
8,400,000

Tổng cộng
66,340,000




Ngày 15 tháng 11
năm 2009

XV
Ghi chú chữ viết tắt:
HĐTK: hợp đồng thuê khoán
HĐTC: hóa đơn tài chánh
HĐBL: hóa đơn bán lẻ
0032883 (và các số tƣơng tự): mã số hóa đơn tài
chánh

1

1.1. tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực đề tài
Nghiên cứu về chính quyền địa phƣơng, phần lớn tập trung vào từng
quốc gia, từng địa phƣơng cụ thể; bởi chính quyền địa phƣơng mang đặc thù
vùng miền rõ nét. Nói cách khác, ít có nghiên cứu nào đi sâu vào chính
quyền địa phƣơng nói chung. Tuy nhiên, có nhiều nghiên cứu tìm hiểu chính
quyền địa phƣơng và quản lý nhà nƣớc của chính quyền địa phƣơng trên một
số phƣơng diện cơ bản nhƣ: đặc điểm của chính quyền địa phƣơng; phân cấp
và quản lý nhà nƣớc ở chính quyền địa phƣơng; chức năng, tổ chức của
chính quyền địa phƣơng; và năng lực thực thi của chính quyền địa phƣơng.
Đặc điểm của chính quyền địa phƣơng

Trong một bài báo nghiên cứu, “Street level bureaucracy and public
accountabilities”, Hupe và Hill (2007) cung cấp một cái nhìn tƣơng đối tổng
quát về bản chất của chính quyền địa phƣơng và vấn đề trách nhiệm của
chính quyền địa phƣơng. Trên cơ sở tổng thuật tài liệu của một số tác giả
viết về cấp chính quyền cơ sở, Hupe và Hill đƣa ra một số bản chất (đặc
điểm) của chính quyền địa phƣơng. Thứ nhất, chính quyền địa phƣơng cần
có quyền tự chủ nhất định và bắt buộc phải sử dụng quyền tự chủ đó. Thứ
hai, chính quyền địa phƣơng tìm cách quản lý các công việc của riêng nó.
Thứ ba, những ngƣời làm việc cho chính quyền địa phƣơng phải có tính
chuyên nghiệp. Thứ tư, chính quyền địa phƣơng đóng vai trò quan trọng
trong việc tƣơng tác với ngƣời dân. Thứ năm, chính quyền địa phƣơng làm
việc trong mối quan hệ đa chiều, theo chiều dọc và chiều ngang.
Từ những đặc điểm cơ bản này, tác giả phân tích trách nhiệm của chính
quyền địa phƣơng. Trách nhiệm của chính quyền địa phƣơng mang tính đa
chiều vì có nhiều đối tƣợng tham gia vào quá trình quản lý ở địa phƣơng; ở
nhiều cấp độ khác nhau. Không những có trách nhiệm hành chính, có trách

2
nhiệm chuyên môn (professional accountability) mà còn có trách nhiệm
trong việc tham gia và thu hút sự tham gia của ngƣời dân và tổ chức vào
hoạt động quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng. Những điều này cho thấy, việc
kiểm soát các công việc hàng ngày của chính quyền địa phƣơng không hề dễ
dàng, liên quan nhiều đến cái mà tác giả gọi là mạng lƣới vi mô (Micro
network).
Những đặc điểm này của chính quyền địa phƣơng giúp soi rọi vấn đề
quản lý nhà nƣớc của chính quyền địa phƣơng tại Tp. Hồ Chí Minh; trong
đó có vấn đề vai trò của chính quyền địa phƣơng trong hệ thống chính quyền
của Thành phố.
Về phân cấp và chính quyền địa phƣơng, các nghiên cứu thƣờng tập
trung vào việc khám phá những cách thức, khung hoạt động giúp quá trình

phân cấp tới chính quyền địa phƣơng đƣợc thành công.
Xác định chính quyền địa phƣơng và hoạt động quản lý của chính
quyền địa phƣơng là nơi gặp gỡ trực tiếp ngƣời dân của nhà nƣớc, EC (2007,
tr.x) tập trung vào việc nghiên cứu và hỗ trợ năng lực quản lý của chính
quyền địa phƣơng. Trong đó EC nhấn mạnh đến vấn đề phân cấp với logic:
phân cấp đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra chính quyền địa phƣơng
dân chủ với quyền lực và khả năng thật sự để chủ động trong việc hoạch
định chính sách cũng nhƣ những công việc quản lý ở địa phƣơng (EC 2007,
tr.x). Đây cũng là lý do EC xây dựng mô hình hệ thống mở (open-systems
model) giúp đẩy mạnh quá trình phân cấp. Mô hình hệ thống mở xem xét
quá trình phân cấp từ cấp quốc gia đến cấp địa phƣơng trong bối cảnh toàn
cầu hoá và khu vực hoá (EC 2007, tr. xi). Quá trình phân cấp gắn với ba loại
phân cấp cơ bản: phân cấp chính trị, phân cấp hành chính và phân cấp tài
chính (EC 2007, tr.15-19). Quá trình phân cấp này đòi hỏi sự tham gia mang

3
tính định hƣớng, tạo lập nền tảng từ cấp quốc gia và sự tham gia của chính
quyền địa phƣơng cũng nhƣ của ngƣời dân.
Về phía chính quyền địa phƣơng, để thành công trong quá trình phân
cấp cần phải đảm bảo một số vấn đề cơ bản. Thứ nhất, chính quyền địa
phƣơng phải đƣợc sự thừa nhận về mặt pháp lý, phải xem chính quyền địa
phƣơng là một bộ phận quan trọng để quản lý và phát triển địa phƣơng chứ
không phải là một cánh tay nối dài của một cấp chính quyền khác (EC 2007,
tr. 20). Thứ hai, chính quyền địa phƣơng phải có năng lực quản lý. Thứ ba,
sự phân cấp nhất thiết phải đi đôi với quá trình phân cấp tài chính (EC 2007,
tr.20). Thứ tƣ, tính tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phƣơng cũng
cần phải đƣợc đề cao (EC 2007, tr.20-21).
Tài liệu này của EC (2007) đƣợc biên soạn nhƣ một cẩm nang giúp các
nƣớc đang phát triển thực hiện tốt hơn quá trình phân cấp. Đây là tài liệu có
ích trong nghiên cứu về cách thức tổ chức phân cấp cho chính quyền địa

phƣơng. Tuy nhiên tài liệu này không đi sâu vào những đặc điểm riêng biệt
của chính quyền địa phƣơng tại Việt Nam nói chung và tại Tp. Hồ Chí Minh
nói riêng nên chƣa nêu bật một cách thật sự thực trạng phân cấp, cũng nhƣ
thực trạng quản lý nhà nƣớc của chính quyền địa phƣơng tại Tp. Hồ Chí
Minh.
Cũng đề cập đến vấn đề phân cấp và chính quyền địa phƣơng, OECD
(2004) với mục đích hỗ trợ quá trình phân cấp tại các nƣớc đang phát triển,
đƣa ra những chiến lƣợc, bài học về phân cấp. OECD một mặt thừa nhận ba
loại phân cấp: phân cấp chính trị, phân cấp hành chính, phân cấp tài chính,
một mặt bổ sung thêm hai loại phân cấp khác. Phân cấp hỗn hợp (Integrated
decentralization) là việc phân cấp nhiều chức năng, nhiệm vụ cho các cơ
quan thuộc chính quyền địa phƣơng (OECD 2004, tr. 16). Trong khi đó,

4
phân cấp từng phần chỉ tập trung phân cấp từng mảng, từng nhiệm vụ cụ thể
cho cấp chính quyền địa phƣơng (OECD 2004, tr. 17).
Trong các loại phân cấp này, khi đƣa ra những bài học giúp cho quá
trình phân cấp ở các nƣớc đang phát triển, OECD nhấn mạnh đến loại phân
cấp tài chính. Cùng với việc nhấn mạnh này, OCED giành hẳn một phần
quan trọng trong tài liệu đề cập đến việc làm thế nào để nâng cao tính “tự
chịu trách nhiệm” của chính quyền địa phƣơng.
Liên quan đến phân cấp tài chính, OECD rút ra một số bài học cơ bản
(OECD 2004, tr. 36-40). Thứ nhất, quá trình phân cấp tài chính cần đƣợc
thực hiện một cách thƣờng xuyên, liên tục. Thứ hai, cần có sự phối hợp
thống nhất và hiệu quả giữa cấp trung ƣơng và địa phƣơng. Thứ ba, chính
sách thuế cũng cần đƣợc xem xét lại và cải cách cho phù hợp. Thứ tư, cần
tăng cƣờng sự tham gia và trách nhiệm của chính quyền địa phƣơng. Thứ
năm, tăng cƣờng năng lực về quản lý tài chính và nguồn lực tài chính ở địa
phƣơng.
Liên quan đến việc nâng cao tính tự chịu trách nhiệm của chính quyền

địa phƣơng, cần nhấn mạnh đến sự tham gia của ngƣời dân (OECD 2004, tr.
43). Để làm đƣợc nhƣ vậy, chính quyền nên tạo ra những điều kiện và cơ sở
cho các hoạt động: vận động hành lang; giám sát và đánh giá trên cơ sở lấy
ngƣời dân làm gốc; nâng cao vai trò của kiểm toán lấy ngƣời dân làm cơ sở
(citizen-based auditing); nâng cao sự phối hợp của chính quyền địa phƣơng
và xã hội dân sự; tạo ra khuôn khổ và kế hoạch cho ngƣời dân tham gia vào
quá trình quản lý của chính quyền địa phƣơng; khuyến khích ngƣời dân
tham gia vào các vấn đề về ngân sách, kế toán. Tài liệu này còn nhấn mạnh
đến sự tham gia của ngƣời nghèo và các nhóm yếu thế (PECD 2004, tr.44).
Ngoài ra, sự cam kết của chính quyền trung ƣơng là điều kiện cần thiết của
quá trình phân cấp hiệu quả (OECD 2004, tr.51).

5
Cùng bàn về vấn đề phân cấp và chính quyền địa phƣơng nhƣng
International Development Partner Harmonization for Enhanced Aid
Effectiveness (2007) trong một báo cáo của mình lại nhấn mạnh đến tính
thống nhất của quá trình phân cấp đối với các chiến lƣợc quốc gia và các
cuộc cải cách của khu vực công. Sử dụng phƣơng pháp tình huống nghiên
cứu ở bốn nƣớc Benin, Nepal, Nicaraqua, và Tanzania, báo cáo đƣa ra một
số kết luận và kiến nghị quan trọng giúp quá trình phân cấp đƣợc thành
công. Đó là, quá trình phân cấp phải đƣợc quản lý; phải có cơ chế điều phối
giữa các bên tham gia trong quá trình phân cấp; quá trình phân cấp phải phù
hợp với chiến lƣợc quốc gia; phải xây dựng đƣợc các mô hình để quá trình
tham gia của các nhóm hỗ trợ đạt hiệu quả (IDPHEAE 2007, tr.40). Những
kiến nghị này là cơ sở cho việc xây dựng một lộ trình từng bƣớc đủ toàn
diện và chi tiết giúp các nhóm hỗ trợ, chính quyền các cấp thực hiện thành
công quá trình phân cấp; vì khi đó, quá trình phân cấp là một bộ phận cốt lõi
của cải cách hành chính (IDPHEAE 2007, tr.47). Báo cáo đã đƣa ra khung
hoạt động mang tính thực tiễn cao
Trong một tài liệu tập huấn của UNDP về “Tăng cƣờng phân cấp và

quản lý địa phƣơng” (Strenghthening decentralization and Local
Governance) (2003), UNDP hƣớng đến việc tăng cƣờng năng lực của chính
quyền địa phƣơng; xem đây là một khâu quan trọng giúp quá trình phân
công và hoạt động quản lý của chính quyền địa phƣơng có hiệu quả (tr.3).
Để đảm bảo thành công hai quá trình trên, chính quyền địa phƣơng cần đƣợc
trang bị những hiểu biết về: kỹ năng về xây dựng chiến lƣợc; kế hoạch hoạt
động; và kế hoạch về tài chính. Bao quát các yếu tố này là sự tham gia của
ngƣời dân và khung pháp lý cho phân cấp (UNDP 2003, tr.4). Đây đƣợc
xem là công thức nâng cao năng lực của chính quyền địa phƣơng (UNDP
2003, tr.4).

6
Một điều đáng chú ý trong tài liệu này là, bên cạnh việc thừa nhận ba
loại phân cấp: phân cấp chính trị, phân cấp hành chính, phân cấp tài chính,
còn đề cập đến một số loại phân cấp khác. Các loại phân cấp này không lấy
“lĩnh vực” làm tiêu chí, mà là mức độ phân cấp. Hình thức đầu tiên của phân
cấp là phi tập trung (De-concentration). Phi tập trung là hình thức các cơ
quan trung ƣơng thành lập các chi nhánh, đơn vị đại diện tại chính quyền địa
phƣơng để thực hiện những nhiệm vụ đƣợc giao (UNDP 2003, tr. 7). Phân
nhiệm (Delegation) là hình thức phân cấp thứ hai. Khái niệm phân nhiệm
đƣợc sử dụng khi một cơ quan dựa vào cơ quan khác để thực hiện trách
nhiệm, nhiệm vụ do luật định của mình (UNDP 2003, tr.7). Hình thức này
không chuyển giao “quyền” lâu dài. Phân cấp (devolution) là hình thức
chính quyền trung ƣơng giao cho chính quyền địa phƣơng quyền về hoạch
định chính sách, tài chính và quản lý. Trên cơ sở sự phân quyền đó, chính
quyền địa phƣơng đủ chủ động trong những lĩnh vực đƣợc phân cấp (UNDP
2003, tr.7). Đây là hình thức phân cấp nhiều hứa hẹn nhƣng cũng nhiều rủi
ro (UNDP 2003, tr.7). Phần quyền (dịch vụ) bắt buộc (Mandatory service) là
những nhiệm vụ mà chính quyền địa phƣơng buộc phải chi trả từ nguồn
ngân sách của mình mà không nhận đƣợc nguồn tài chính hỗ trợ nào từ trung

ƣơng (UNDP 2003, tr.7).
Cách phân loại trong tài liệu này của UNDP có thể đƣợc xem nhƣ một
cách tiếp cận mới đối với khái niệm phân cấp. Cách tiếp cận này có ƣu điểm
là gắn với từng nhiệm vụ, công việc cụ thể trong quá trình phân cấp. Tuy
nhiên, vì mức độ khác biệt giữa một số loại không quá lớn, nên dễ nhầm lẫn
với nhau chẳng hạn nhƣ phân nhiệm (delegation) và phân cấp (devolution).
Điều này dễ xảy ra hơn khi dịch sang tiếng Việt. Hơn nữa, cách phân loại
này không làm nổi bậc đƣợc tầm quan trọng cũng nhƣ vị trí của từng loại
phân cấp trong quá trình phân cấp. Từ đó khó có thể đƣa ra những chiến
lƣợc phân cấp cho từng loại. Thêm vào đó, cách phân loại này UNDP dựa

7
vào thực tiễn của Albani, cho nên một số loại phân cấp có thể không tìm
thấy ở Việt Nam, chẳng hạn nhƣ Mandatory service.
Cùng bàn về vấn đề phân cấp, Võ Kim Sơn (2004) đi sâu vào phân tích
những mặt mang tính lý luận của vấn đề phân cấp. Bên cạnh việc đƣa ra khái
niệm của phân cấp, phân loại phân cấp, tác giả đƣa ra một số nguyên tắc
phân cấp. Nhìn chung, vấn đề tác giả bàn luận không có gì khác biệt so với
một số nghiên cứu nƣớc ngoài về vấn đề phân cấp.
Trong bài nghiên cứu “Mối quan hệ giữa phân cấp quản lý và địa vị
pháp lý của chính quyền địa phƣơng ở nƣớc ta hiện nay”, Trần Thị Diệu
Oanh (2010) tập trung vào phân cấp hành chính. Tác giả xem xét phân cấp
hành chính trên ba nhóm chức năng của bộ máy hành chính: nhóm chức
năng thuộc trung ƣơng, nhóm chức năng thuộc về vấn đề tự quản, tự chủ của
địa phƣơng, và nhóm chức năng đòi hỏi sự kết hợp giữa trung ƣơng và địa
phƣơng. Sự phân chia ba nhóm chức năng này là nội dung chính quyết định
hình thức phân cấp, phạm vi phân cấp và quá trình phân cấp.
Chức năng, tổ chức hoạt động và năng lực thực thi của chính
quyền cấp xã
Về chức năng và tổ chức hoạt động

Tác giả Thái Thị Kim Thanh (2007, tr.13-30) bàn về hoàn thiện tổ chức
và hoạt động của chính quyền Uỷ ban nhân dân phƣờng. Trong nghiên cứu
này, tác giả tập trung làm rõ khái niệm của chính quyền cơ sở, và chức năng
nhiệm vụ của chính quyền cơ sở. Tác giả tiếp cận nhiệm vụ, chức năng của
chính quyền cấp cơ sở theo cách liệt kê các lĩnh vực hoạt động đƣợc sử dụng
trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003. Cách
phân chia này tuy dựa trên cơ sở của pháp luật nhƣng vì là liệt kê nên rơi
vào tình trạng vừa thừa vừa thiếu. Ví dụ mảng tƣ pháp hộ tịch không đề cập
đến trong cách phân loại này.

8
Khắc phục hạn chế trên, Nguyễn Thanh Bình (2012) đƣa ra ba nhóm
công việc chính của chính quyền cấp xã: nhóm công việc liên quan đến chức
năng quản lý thống nhất nền hành chính nhà nƣớc nhƣ tổ chức triển khai và
thực hiện các chiến lƣợc, quy hoạch kế hoạch, chính sách, pháp luật, các
chƣơng trình và dự án của trung ƣơng, tỉnh và huyện đƣợc triển khai trên địa
bàn xã, phƣờng, thị trấn; nhóm công việc liên quan đến chức năng quản lý
và cung ứng dịch vụ hành chính công của chính quyền cơ sở theo phân công,
phân cấp nhƣ cấp giấy phép xây dựng nhà ở nông thôn, xác nhận đề nghị
liên quan đến đất đai, đăng ký hộ tịch; thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm
hành chính; nhóm công việc liên quan đến chức năng của chính quyền tự
quản nhƣ đƣa ra những quyết sách đúng đắn nhằm khai thác những tiềm
năng thế mạnh về tự nhiên, kinh tế, xã hội của địa phƣơng, huy động và
quản lý các khoản đóng góp, v.v. Đây là cách phân chia hoàn toàn khác biệt
với cách phân chia hiện hành trong chính quyền cấp xã (mảng kinh tế, xã
hội, đô thị, hộ tịch, tƣ pháp). Tuy tác giả không đƣa ra căn cứ khoa học (giải
thích vì sao chọn cách phân chia này), nhƣng đây là cách phân chia thể hiện
rõ nét tính chất của từng nhóm hoạt động gắn với những đặc tính về phân
cấp, phân chia nhiệm vụ. Cách phân chia này hạn chế đƣợc tình trạng phân
chia theo kiểu liệt kê vốn dễ dẫn đến tình trạng vừa thừa vừa thiếu. Đây là

cách phân chia cần lƣu tâm khi nghiên cứu về chính quyền cấp xã. Tuy
nhiên, trên thực tế, cách phân chia của tác giả cũng tạo ra sự khó khăn khi áp
dụng cách thức phân chia này vào nghiên cứu thực tế hoạt động quản lý nhà
nƣớc ở cấp xã. Chẳng hạn nhƣ đối với lĩnh vực tƣ pháp, hộ tịch. Ở lĩnh vực
này, việc đăng ký hộ tịch, tƣ pháp đƣợc xếp vào nhóm thứ ba. Cũng ở lĩnh
vực này, hoạt động quản lý về hộ tịch, tƣ pháp lại đƣợc xếp vào nhóm thứ
hai. Nói cách khác, cùng một lĩnh vực là hộ tịch, tƣ pháp, nhƣng lại thuộc
vào hai nhóm khác nhau. Về bản chất hai nhóm công việc này của lĩnh vực

9
hộ tịch, tƣ pháp có mối quan hệ với nhau, rất khó tách riêng thành hai nhóm
nhƣ vậy.
Hà Quang Thanh (2012) tập trung vào vấn đề “Hoàn thiện cơ chế pháp
lý về tổ chức và hoạt động đối với chính quyền địa phƣơng ở cơ sở”. Theo
tác giả, chính quyền địa phƣơng ở cơ sở chính là cấp xã. Trong nghiên cứu
của mình, tác giả, trên cơ sở các quy định của pháp luật, cụ thể và quan
trọng nhất là Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003
và Nghị định số 92/2009/NĐ-CP của Chính phủ về chức danh, số lƣợng,
một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phƣờng, thị trấn
và những ngƣời hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, chỉ ra một số bất
cập: quy định thẩm quyền trách nhiệm của các cấp ở chính quyền địa
phƣơng là khá tƣơng đồng, áp dụng và vận hành chung cho hoạt động chính
quyền ở đô thị cũng nhƣ chính quyền ở nông thôn; quy định về thẩm quyền
trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân và Chủ tịch uỷ ban nhân dân đối với ba
cấp của chính quyền địa phƣơng chƣa cụ thể; các quy định pháp luật cho sự
vận hành nội bộ hệ thống chính quyền chƣa rõ ràng và thống nhất; chế độ
chính sách theo pháp luật đối với cán bộ, công chức của chính quyền địa
phƣơng, đặc biệt đối với chính quyền cấp xã có thể khẳng định với nhiều bất
cập; chiến lƣợc đào tạo, bồi dƣỡng cán bộ, công chức cho chính quyền cơ sở
chƣa hiệu quả và đều khắp, kết quả đào tạo chƣa bù đắp đƣợc sự hụt hẫng về

chất và lƣợng cho phát triển bộ máy và nguồn nhân lực cho cấp này. Về
phƣơng diện thực tiễn hoạt động, tác giả cho rằng chính quyền cấp xã không
đủ sức để đảm đƣơng những vấn đề luật định cho một cấp chính quyền nhƣ:
thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoặc thẩm quyền hoạt
động chính sách. Nói cách khác, tác giả đánh giá hoạt động của chính quyền
cấp xã chủ yếu là hoạt động hành chính (một cách diễn đạt khác của cụm từ
“nghiêng về thực thi”. Những hạn chế về thiếu hụt và biến động cán bộ; chế

10
độ lƣơng, phụ cấp đối với chính quyền cấp xã; cơ cở vật chất trang bị cho
chính quyền cấp xã không đồng đều và thiếu cũng đƣợc tác giả đề cập tới.
Theo đó, tác giả đƣa ra bốn giải pháp. Thứ nhất, hoàn thiện thể chế
pháp lý về tổ chức và hoạt động cho chính quyền cấp xã. Thứ hai, thống
nhất trong thể chế về chế độ tiền lƣơng và các chính sách khác cho cán bộ
công chức cấp xã. Thứ ba, xây dựng quy định pháp lý để duy trì, ổn định đội
ngũ cán bộ chính quyền ở cơ sở. Thứ tư, xây dựng chiến lƣợc đào tạo, phát
triển cán bộ công chức cấp xã.
Trong các giải pháp này, đáng lƣu ý nhất là hai “mô hình” mà tác giả
đƣa ra trong giải pháp thứ nhất. Thực chất, hai đề xuất của tác giả không hẳn
là hai mô hình mà chỉ là hai phƣơng hƣớng, quan điểm về vai trò của chính
quyền địa phƣơng trong hệ thống bộ máy hành chính nhà nƣớc, nhƣng là hai
đề xuất có thể làm nổi bật đƣợc sự không rõ ràng trong việc xác định vai trò
của chính quyền cấp xã ở nƣớc ta hiện nay. Đó là, nên xem chính quyền cấp
xã là một cấp chính quyền có đầy đủ năng lực và quyền lực để quyết định
các vấn đề xã hội ở cơ sở hay chỉ xem chính quyền cấp xã là bộ máy thi
hành pháp luật của nhà nƣớc và những quyết định của chính quyền cấp trên.
Tƣơng ứng với hai hƣớng kiến nghị này là những đề xuất về mặt pháp luật,
nhân sự, cơ cấu tổ chức.
Bổ sung cho những đề xuất về mô hình chính quyền địa phƣơng vừa
nêu ở trên, tác giả Vũ Thƣ (2012)cũng kiến nghị mô hình chính quyền địa

phƣơng tự chủ. Tác giả điểm qua mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng ở
Việt Nam, đồng thời đƣa ra những kiến nghị đối với việc xây dựng mô hình
chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam. Theo tác giả chính quyền địa phƣơng
đƣợc hiểu là chính quyền cấp tỉnh, huyện và xã. Trên cơ sở phân tích các
văn bản quy phạm pháp luật từ năm 1945 đến này, tác giả nhận định rằng,
chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam đang đƣợc tổ chức theo mô hình tập