BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ 10 NĂM THỰC HIỆN LUẬT BẢO VỆ VÀ PHÁT TRIỂN RỪNG NĂM 2004

BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN
ĐỐI TÁC HỖTRỢ NGÀNH LÂM NGHIỆP










BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ
10 NĂM THỰC HIỆN LUẬT
BẢO VỆ VÀ PHÁT TRIỂN RỪNG
NĂM 2004


12-2013




LỜI CẢM ƠN

Các tác giả trân trọng tỏ lòng biết ơn tới TS. Hà Công Tuấn - Thứ trưởng Bộ
NN&PTNT, Tổng Cục trưởng Tổng cục Lâm nghiệp đã có ý kiến chỉ đạo về việc hoàn
thiện báo cáo này.
Các tác giả trân trọng biết ơn tới PGS. TS. Nguyễn Bá Ngãi, Phó Tổng cục

trưởng Tổng cục Lâm nghiệp, Bà Nguyễn Tường Vân, Phó Vụ trưởng Vụ Khoa học
công nghệ và Hợp tác quốc tế, Tổng Cục Lâm Nghiệp và tất cả các cán bộ của FSSP
CO đã tạo điều kiện thuận lợi cho nhóm tư vấn hoàn thành nhiệm vụ.
Chân thành cám ơn các tổ chức JICA, GIZ và SRD vì đã hỗ trợ tài chính kịp thời
và có hiệu quả cho đợt đánh giá này.
Các Tác giả cũng chân thành cảm ơn các mạng lưới lâm nghiệp vùng, một số cơ
sở lâm nghiệp, cơ sở chế biến lâm sản, dự án lâm nghiệp tại 10 tỉnh, thành phố (Khánh
Hòa, TP. Hồ Chí Minh, Bình Định, Đắc Lắc, Hà Tĩnh, Nghệ An, Thanh Hóa, Ninh
Bình, Tuyên Quang, Yên Bái), các nhà quản lý, các chuyên gia và các nhà khoa học
về các ý kiến tham vấn cho báo cáo này.

Các tác giả














i


CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CB &TMLS

Chế biến và Thương mại Lâm sản
CLPTLN

Chiến lược phát triển lâm Nghiệp 2006-2020
EUTR

Quy định về gỗ của EU
FSSP CO

Văn phòng đối tác hỗ trợ ngành Lâm Nghiệp
LA

Luật Lacey của Mỹ
BV & PTR

Bảo vệ và phát triển rừng
QPPL

Quy phạm pháp luật
NN & PTNT

Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
UBND

Ủy ban nhân dân
HĐND

Hội đồng nhân dân
RSX

Rừng sản xuất
RPH

Rừng phòng hộ
RĐD

Rừng đặc dụng
QLR

Quản lý rừng
GCNQSDĐ

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
TCLN

Tổng cục lâm nghiệp
CBLS

Chế biến lâm sản

ii

MỤC LỤC
TÓM TẮT BÁO CÁO 1
MỞ ĐẦU 4
I. ĐẶT VẤN ĐỀ 4
II. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU 4
1. Mục tiêu tổng quát 4
2. Mục tiêu cụ thể 5
III. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU 5
1. Đối tượng nghiên cứu 5
2. Phạm vi nghiên cứu 5
2.1. Về không quan 5
2.2. Về thời gian 5
2.3. Về nội dung 5
IV. CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 6
1. Cách tiếp cận 6
2. Phương pháp nghiên cứu 6
2.1. Công tác chuẩn bị và hình thành báo cáo sơ bộ 6
2.2. Tham vấn, khảo sát tại địa phương 7
2.3. Tổng hợp báo cáo 7

2.4. Hoàn thành báo cáo 7
NỘI DUNG BÁO CÁO 8
I. ĐÁNH GIÁ THỰC HIỆN LUẬT BV & PTR NĂM 2004 8
1. Ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật 8
1.1. Kết quả đạt được 8
1.2. Tồn tại, hạn chế 9
2. Thực hiện quyền của Nhà nước về BV & PTR 9
2.1. Quy hoạch, kế hoạch BV & PTR 9
2.2. Giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển đổi mục đích sử dụng rừng12

2.3. Thống kê, kiểm kê rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng, định giá rừng18
3. Bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học 20
3.1. Kết quả đạt được 20
3.2. Tồn tại, hạn chế 21
4. Phát triển rừng, sử dụng rừng 25
4.1. Phát triển rừng 25
4.2. Khai thác rừng 27
4.3. Chính sách hưởng lợi 28
5. Thực hiện các quyền của chủ rừng 28
iii

5.1. Kết quả thực hiện 29
5.2. Tồn tại, hạn chế 29
6. Cơ quan quản lý chuyên ngành về lâm nghiệp các cấp 33
6.1. Kết quả đạt được 33
6.2. Tồn tại, hạn chế 34
7. Một số vấn đề khác có liên quan đến BV & PTR 36
7.1. Chế biến và thương mại lâm sản 36
7.2. Đầu tư, tín dụng, tài chính 39
7.3. Hội nhập quốc tế 43

8. Mâu thuẫn, chồng chéo giữa Luật BV & PTR với một số luật chuyên ngành
khác 46
8.1. Tương quan giữa Luật BV & PTR và Luật bảo vệ môi trường 46
8.2. Tương quan với Luật đất đai 46
8.3. Tương quan với Luật đa dạng sinh học 47
8.4. Mức độ cân bằng giữa bảo vệ rừng và bảo vệ môi trường chưa được thể
hiện rõ trong Luật BV & PTR 47
8.5. Tương quan với các công ước quốc tế liên quan 48
9. Tóm tắt Luật lâm nghiệp một số nước trên thế giới 48
9.1. Liên bang Nga 48
9.2. Brazil 50
9.3. Indonesia 51
9.4. Thụy Điển 52
9.5. Hoa Kỳ 53
10. Đánh giá chung 54
10.1. Những mặt đạt được 54
10.2. Tồn tại, hạn chế chủ yếu 55
10.3. Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế 57
11. Luận giải sự cần thiết sửa đổi, bổ sung Luật BV & PTR năm 2004 58
II. ĐỀ XUẤT HƯỚNG SỬA ĐỔI, BỔ SUNG LUẬT BV & PTR NĂM 2004 62
1. Mục tiêu sửa đổi, bổ sung Luật BV & PTR 62
2. Quan điểm, tư tưởng chỉ đạo về sửa đổi, bổ sung Luật 62
3. Đề xuất hướng sửa đổi, bổ sung Luật 63
3.1. Vấn đề chung 63
3.2. Đề xuất cụ thể 64
KẾT LUẬN 84
TÀI LIỆU THAM KHẢO 86

iv

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 1.1: Hệ thống rừng đặc dụng của Việt Nam 21
Bảng 1.2: Các hạng khu bảo tồn ở Việt Nam theo các quy định khác nhau 22
Bảng 1.3: Các loại khu bảo tồn khác nhau theo các bộ luật 23
Bảng 1.4: Kim ngạch xuất khẩu một số mặt hàng chủ yếu của Việt Nam 37
Bảng 1.5: Cơ cấu nguồn vốn đầu tư trong lâm nghiệp 40


DANH MỤC CÁC HÌNH

Hình 1.1: Diện tích rừng trồng và rừng tự nhiên theo chủ quản lý tính đến năm 2012
12
Hình 1.2: Kết quả cấp GCNQSDĐ lâm nghiệp đến tháng 12/2011 13
Hình 1.3: Diện tích rừng dã chuyển đổi mục đích sử dụng các năm 2005-2012 14



PHỤ LỤC

PHỤ LỤC 01: Các chuyên đề kèm theo báo cáo
87
PHỤ LỤC 02: Định hướng quy hoạch đất lâm nghiệp đến năm 2020 87
PHỤ LỤC 03: Diễn biến diện tích và che phủ rừng giai đoạn 1943 – 2011 88
PHU LỤC 04: Danh mục các văn bản QPPL liên quan đến lâm nghiệp tính đến tháng
10/2013
88
v

TÓM TẮT BÁO CÁO

Luật BV & PTR đã được Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 6, khóa XI ngày
3/12/2004. Luật này quy định về quản lý, bảo vệ, phát triển, sừ dụng rừng (gọi tắt là BV
& PTR); quyền và nghĩa vụ của chủ rừng. Luật có 88 Điều và được cấu trúc thành 8
chương.
Trong khuôn khổ hỗ trợ của Chương trình đối tác hỗ trợ ngành lâm nghiệp
(FSSP), Nghiên cứu “Đánh giá 10 năm thực hiện Luật BV&PTR năm 2004” đã được
tiến hành.
Mục tiêu của nghiên cứu là trên cơ sở đánh giá thực hiện Luật, đề xuất hướng sửa
đổi, bổ sung Luật BV & PTR năm 2004 phù hợp với quá trình chuyển sang nền kinh tế
thị trường, hội nhập quốc tế, thích ứng với biến đổi khí hậu, góp phần thực hiện Chiến
lược phát triển lâm nghiệp, tái cơ cấu ngành lâm nghiệp trong thời gian tới.
Vận dụng phương pháp tiếp cận hệ thống, việc đánh giá thực hiện Luật thông qua
5 nhóm vấn đề chính, đó là: (1)-Quyền của nhà nước về BV & PTR; (2)-Bảo vệ rừng,
bảo tồn đa dạng sinh học; (3)-Phát triển rừng, sử dụng rừng; (4)-Quyền và nghĩa vụ
của chủ rửng; (5)-Cơ quan quản lý chuyên ngành về lâm nghiệp các cấp. Ngoài ra còn
nghiên cứu một số vấn đề có liên quan, như: chế biến và thương mại lâm sản; đầu tư,
tín dụng, tài chính; hội nhập quốc tế; một số thông tin về pháp luật bảo vệ rừng ở một
số quốc gia trên thế giới cũng được đề cập trong báo cáo.
Phương pháp nghiên cứu được bắt đầu từ việc thu thập, rà soát, hệ thống hóa
các văn bản QPPL liên quan đến BV & PTR, hình thành Bản báo cáo sơ bộ “
Đánh giá
10 năm thực hiện Luật BV&PTR năm 2004”; tham vấn, khảo sát tại địa phương; 6
chuyên gia tư vấn trong nước đã tham gia 4 cuộc họp mạng lưới lâm nghiệp vùng để
tham vấn, lấy ý kiến góp ý vào Bản báo cáo sơ bộ, khảo sát thực tế tại một số cơ sở
lâm nghiệp, cơ sở chế biến lâm sản ở 10 tỉnh, thành phố; Báo cáo “Đánh giá 10 năm
thực hiện Luật BV&PTR năm 2004” được hoàn thiện trên cơ sở tiếp thu ý kiến tại Hội
thảo tham vấn quốc gia tổ chức tại Hà Nội vào tháng 11 năm 2013.
Kết quả nghiên cứu cho thấy, về khía cạnh lập pháp, Luật BV & PTR năm 2004
đã tạo ra được nền tảng luật định khá toàn diện cho hoạt động lâm nghiệp, đã có khá

nhiều qui định luật hóa một số yêu cầu của kinh tế thị trường, đặc biệt là các qui định
liên quan đến giao rừng, cho thuê rừng, quyền và nghĩa vụ của chủ rừng, vai trò của
cộng đồng, khai thác, sử dụng rừng, chính sách hưởng lợi từ rừng; đã nội luật hóa một
số qui phạm, một số nguyên tắc của công ước quốc tế liên quan đến bảo vệ, phát triển
rừng, bảo vệ môi trường mà Việt Nam đã tham gia. Về khía cạnh thực tiễn, Luật BV &
PTR năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành luật đã tạo khuôn khổ pháp lý thuận
lợi cho công tác quản lý ngành và từng bước thực hiện những chuyển đổi quan trọng,
1

từ nền lâm nghiệp lấy quốc doanh làm chính sang nền lâm nghiệp có nhiều thành phần
kinh tế tham gia, chuyển lâm nghiệp chủ yếu dựa vào khai thác, lợi dụng rừng tự nhiên
sang bảo vệ, nuôi dưỡng, gây trồng rừng, thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về lâm
nghiệp và từng bước thực hiện quản lý rừng theo nguyên tắc bền vững. Bước đầu đã
xây dựng một số chính sách có tính đột phá, như chính sách hỗ trợ trồng rừng sản xuất,
chi trả dịch vụ môi trường rừng, thử nghiệm cơ chế đồng quản lý rừng; hỗ trợ đầu tư
bảo vệ rừng tại cấp xã…. Các quyền của chủ rừng đã được mở rộng và được Nhà nước
bảo đảm thực hiện đã làm cho chủ rừng gắn bó hơn với rừng, yên tâm đầu tư, phát
triển sản xuất, kinh doanh để tăng hiệu quả sử dụng rừng và đất lâm nghiệp. Công tác
quản lý nhà nước về BV & PTR đã có nhiều chuyển biến, hệ thống tổ chức ngành lâm
nghiệp từng bước được củng cố, tăng cường.
Kết quả nghiên cứu cũng đưa ra được những tồn tại, hạn chế chủ yếu của Luật
BV& PTR năm 2004, như: Luật này vẫn mang tính định hướng với nhiều tuyên bố
hơn là các qui phạm. Điều này đã dẫn đến việc ban hành khoảng gần 100 văn bản dưới
luật đề qui định cụ thể, tạo ra một lĩnh vực pháp luật về BV & PTR đa tầng, cồng
kềnh, có không ít mâu thuẫn và chồng chéo. Tính minh bạch, tính khả thi chưa cao thể
hiện chưa làm rõ cơ chế thực hiện các quyền định đoạt của Nhà nước với vai trò là đại
diện chủ sở hữu rừng tự nhiên và cơ chế thực hiện các quyền của chủ rừng. Các quy
định về khai thác rừng chưa tạo điều kiện phát huy tính tự chủ trong sản xuất kinh
doanh của chủ rừng; cơ chế chính sách hưởng lợi còn nhiều bất cập, thiếu chính sách
khuyến khích phát triển chế biến và thương mại lâm sản; cơ chế, chính sách đầu tư, tín

dụng, tài chính còn bất cập chưa phù hợp với đặc điểm sản xuất lâm nghiệp. Một số
qui định trong Luật khó áp dụng, nhất là các qui định liên quan đến quyền và nghĩa vụ
của chủ rừng, cơ chế quản lý rừng đặc dụng.
Kết quả nghiên cứu còn cho thấy, có khá nhiều sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa
Luật BV& PTR với một số luật chuyên ngành khác, như: Luật bảo vệ môi trường,
Luật đất đai, Luật đa dạng sinh học về các nội dung, như: phân loại đất, phân loại
rừng, phân loại phân khu bảo tồn đa dạng sinh học với việc phân loại rừng đặc dụng,
qui định liên quan đến qui chế pháp lý về khu bảo tồn trong Luật đa dạng sinh học và
các qui định về quản lý rừng đặc dụng. Luật BV & PTR nói riêng và pháp luật BV &
PTR nói chung vẫn còn có một số điểm chưa phù hợp hoặc thiếu cụ thể với một số
công ước quốc tế có liên quan như CITES, RAMSAR, Công ước về đa dạng sinh
học… Kết quả nghiên cứu khảng định việc xem xét sửa đổi, bổ sung Luật BV & PTR
năm 2004 là cần thiết và cấp bách.
Bảo cáo nghiên cứu cũng dành một phần nội dung đề cập đến việc sửa đổi, bổ
sung Luật BV&PTR năm 2004. Cụ thể:
- Về mục tiêu: nhấn mạnh việc sửa đổi, bổ sung Luật cần phải đáp ứng yêu cầu
2

phát triển lâm nghiệp trong quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất
nước, phát triển nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, góp phần thực hiện chiến
lược và tái cơ cấu ngành lâm nghiệp; nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà
nước về lâm nghiệp.
- Về quan điểm, tư tưởng chỉ đạo: nhấn mạnh việc sửa đổi Luật phải phù hợp với
cương lĩnh, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, chủ trương của Đảng và Nhà nước về
phát triển nền kinh tế thị trường, tái cơ cấu nền kinh tế, chiến lược tăng trưởng xanh,
tăng cường quản lý tài nguyên, ứng phó với biến đổi khí hậu và hội nhập quốc tế; thể
chế hóa quan điểm rừng vừa là tài nguyên, vừa là tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng,
là tài sản, nguồn lực to lớn của đất nước; chính sách phát triển nhiều thành phần kinh
tế trong kinh doanh rừng và nghề rừng; nâng cao giá trị kinh tế của rừng; xã hội hóa
công tác BV & PTR; giải quyết mối quan hệ giữa quyền sở hữu rừng, quyền sử dụng

rừng, quyền quản lý, quyền khai thác và quyền hưởng lợi từ rừng. Các quy định của
luật phải dựa trên cơ sở khoa học lâm sinh, khoa học xã hội - nhân văn, tôn trọng quy
luật của cơ chế thị trường, quan tâm đến những đặc điểm kinh doanh rừng, quản lý
rừng và nghể rừng. Kế thừa những quy định còn phù hợp của Luật BV & PTR năm
2004, bổ sung những quy định mới đáp ứng yêu cầu thực tiễn, nội luật hóa các điều
ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập có liên quan. Cần sửa đổi các qui
định trong các Luật chuyên ngành theo hướng các vấn đề liên quan đến rừng, đất rừng,
quản lý rừng cần được ưu tiên đáp ứng yêu cầu của Luật BV& PTR với tư cách là luật
chuyên ngành.
- Về hướng sửa đổi, bổ sung Luật: ngoài đề cập đến một số vấn đề chung, như
tên luật, phạm vi điều chỉnh, kết cấu Luật, đã đưa ra những đề xuất cụ thể, trong đó có
nhiều nội dung có thể lựa chọn đưa vào Luật BV & PTR năm 2004 (tùy thuộc vào việc
xây dựng luật theo hướng xây dựng Luật khung, hay Luật có nội dung chi tiết). Các
nội dung đề xuất, như: định nghĩa về rừng, tiêu chí xác định thành rừng trồng cho các
loại rừng khác nhau, phân loại rừng, tiêu chuẩn định hình đối với rừng phòng hộ; quy
hoạch, kế hoạch BV & PTR; giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển đổi mục
đích sử dụng rừng; thống kê rừng, kiểm kê rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng,
định giá rừng; bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học;phát triển rừng, khai thác rừng;
quyền và nghĩa vụ của chủ rừng; tổ chức ngành lâm nghiệp.
Báo cáo còn đề nghị bổ sung vào Luật BV&PTR năm 2004 các quy định liên
quan đến chế biến và thương mại lâm sản; đầu tư, tín dụng, tài chính; chi trả dịch vụ
môi trường rừng; bồi thường thiệt hại về đa dạng sinh học rừng.



3

MỞ ĐẦU
I. ĐẶT VẤN ĐỀ
Luật BV & PTR được Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 6, khóa XI ngày

3/12/2004. Luật này quy định về quản lý, bảo vệ, phát triển, sừ dụng rừng (gọi tắt là BV
& PTR); quyền và nghĩa vụ của chủ rừng. Luật có 88 Điều và được cấu trúc thành 8
chương. Sau khi Luật được ban hành, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương
đã ban hành khoảng gần 100 văn bản QPPL hướng dẫn thi hành luật; ngoài ra còn có
các văn bản QPPL khác liên quan, như: đất đai, đầu tư, tín dụng, tài chính, thương
mại, bảo vệ môi trường, bảo tồn đa dạng sinh học ). Giữa pháp luật BV & PTR với
các lĩnh vực pháp luật khác nêu trên luôn tồn tại mối quan hệ tương hỗ trong cùng một
hệ thống pháp luật.
Qua gần 10 năm thực hiện, Luật BV & PTR đã đi vào cuộc sống. Tuy nhiên, quá
trình vận dụng vào thực tế, một số quy định của Luật đã bộc lộ những hạn chế, không
còn phù hợp với thực tiễn, chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới của đất nước. Mặt
khác, xu hướng hội nhập quốc tế ngày càng sâu, rộng, vấn đề biến đổi khí hậu toàn cầu
với những thách thức và cơ hội mới cho ngành lâm nghiệp đòi hỏi Luật cũng cần được
bổ sung những quy đinh mới nhằm thực hiện cam kết của Việt Nam với cộng đồng quốc
tế.
Xuất phát từ thực trạng trên, việc đánh giá thực hiện Luật BV & PTR 2004 là hết
sức cần thiết. Bộ NN & PTNT (Tổng cục lâm nghiệp) đã yêu cầu Đối tác hỗ trợ ngành
Lâm nghiệp (FSSP) tiến hành một đánh giá độc lập về 10 năm thực hiện luật này.
FSSP là một diễn đàn đối thoại chính sách với chức năng chia sẻ kinh nghiệm từ
quốc tế và tư vấn cho ngành lâm nghiệp Việt Nam những vấn đề mới nổi và được coi là
một kênh thông tin quan trọng cho lãnh đạo ngành lâm nghiệp cân nhắc và đưa ra các
quyết định. Suốt 10 năm đồng hành với sự phát triển của ngành, FSSP đã hỗ trợ ngành
rất thành công trong việc nghiên cứu, xây dựng Luật BV & PTR năm 2004, Chiến lược
phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2006-2020 và xây dựng nhiều văn bản QPPL
khác.
Kết quả nghiên cứu này sẽ cung cấp cho Bộ một cách nhìn khách quan từ phía
nhà tài trợ, các chuyên gia tư vấn và các mạng lưới chính sách lâm nghiệp vùng làm căn
cứ nghiên cứu, xem xét việc sửa đổi, bổ sung Luật BV & PTR sau này.
II. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU
1. Mục tiêu tổng quát

Trên cơ sở đánh giá thực trạng, đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật BV & PTR năm
2004 phù hợp với quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế và
4

thích ứng với biến đổi khí hậu, góp phần thực hiện Chiến lược phát triển lâm nghiệp,
tái cơ cấu ngành lâm nghiệp trong thời gian tới.
2. Mục tiêu cụ thể
- Đánh giá thực hiện Luật BV & PTR năm 2004; phát hiện tồn tại, hạn chế
trong quá trình tổ chức triển khai Luật vào thực tiễn.
- Đề xuất hướng sửa đổi, bổ sung Luật phù hợp với quá trình chuyển sang nền
kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế, thích ứng với biến đổi khí hậu, góp phần thực hiện
Chiến lược phát triển lâm nghiệp, tái cơ cấu ngành lâm nghiệp trong thời gian tới.
III. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU
1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu là tình hình thực hiện Luật BV & PTR năm 2004 (hệ
thống các văn bản QPPL liên quan đến BV & PTR, các chủ thể tham gia quản lý, bảo
vệ, phát triển và sử dụng rừng; các điều ước, hiệp định quốc tế liên quan đến BV &
PTR mà Việt Nam tham gia ký kết hoặc gia nhập).
2. Phạm vi nghiên cứu
2.1. Về không quan
Nghiên cứu tình hình thực thi Luật BV & PTR trong phạm vi toàn quốc
2.2. Về thời gian
Nghiên cứu tình hình thực thi Luật BV & PTR từ năm 2004 đến nay.
2.3. Về nội dung
Luật BV & PTR năm 2004 có 88 Điều, kết cấu thành 8 chương, ở đây chỉ tập
trung đánh giá thực hiện luật theo 5 nhóm nội dung (về cơ bản dựa vào các chương
của luật), cụ thể:
(1)-Quyền của nhà nước về BV & PTR gồm quy hoạch, kế hoạch BV & PTR;
giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng; thống kê, kiểm
kê rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng, định giá rừng.

(2)-Bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học.
(3)-Phát triển rừng, sử dụng rừng.
(4)-Quyền và nghĩa vụ của chủ rửng.
(5)-Cơ quan quản lý chuyên ngành về lâm nghiệp các cấp.
Ngoài ra còn tập trung nghiên cứu một số vấn đề có liên quan đến BV & PTR,
gồm:
(1)-Chế biến và thương mại lâm sản.
(2)-Đầu tư, tín dụng, tài chính.
5

(3)-Hội nhập quốc tế.
(4)- Mâu thuẫn, chồng chéo giữa Luật BV&PTR với một số luật chuyên ngành
khác.
(5)-Một số thông tin cơ bản về Luật lâm nghiệp một số nước trên thế giới.

IV. CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
1. Cách tiếp cận
a) Tiếp cận hệ thống: nghiên cứu đánh giá Luật theo 5 nhóm vấn đề chính và 5
nhóm vấn đề có liên quan. Xuất phát từ thực trạng hệ thống pháp luật Việt Nam, việc
nghiên cứu không những tập trung vào các quy định của Luật mà còn nghiên cứu các
văn bản hướng dẫn thi hành Luật (Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ, Quyết định
của Thủ tướng Chính phủ, Văn bản cấp Bộ).
b) Tiếp cận có sự tham gia (Participatory Approach): điều tra khảo sát, tham
vấn các bên liên quan.
c) Tiếp cận đa ngành, liên ngành (Multi-disciplinary Approach): đánh giá thực
hiện các quy định của Luật BV & PTR và một số quy định có liên quan đến BV &
PTR.
d) Tiếp cận các thành quả đã có, kế thừa chọn lọc trên quan điểm lịch sử
(Inheritance and History Approach): đề xuất sửa đổi, bổ sung luật trên cơ sở kế thừa
những điều khoản vẫn còn phù hợp với thực tại và tương lai, tham khảo các bài học

kinh nghiệm tốt từ quá trình thực thi luật ở trong nước, của một số nước có thể áp
dụng vào Việt Nam.
2. Phương pháp nghiên cứu
2.1. Công tác chuẩn bị và hình thành báo cáo sơ bộ
- Thu thập, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL liên quan đến BV & PTR theo
các nhóm vấn đề. Các tiêu chí rà soát văn bản: tính hợp pháp, tính đồng bộ, tính thống
nhất, tính phù hợp.
- Nghiên cứu, tham khảo, chọn lọc các thông tin phục vụ cho nghiên cứu từ các
tài liệu thứ cấp có liên quan.
- Tham vấn ý kiến chuyên gia.
- Hình thành Bản báo cáo sơ bộ (thực chất là xây dựng những giả thuyết, nhận
định về những bất cập, hạn chế của Luật BV & PTR và các văn bản hướng dẫn thi
hành Luật) .
6

2.2. Tham vấn, khảo sát tại địa phương
Tham vấn, khảo sát tại địa phương (thực chất là lấy ý kiến đánh giá và kiểm
định những giả thuyết, nhận định về những bất cập, hạn chế và hướng sửa đổi, bổ sung
Luật).
Các chuyên gia tư vấn đã tham gia 4 cuộc họp mạng lưới lâm nghiệp vùng để
tham vấn, lấy ý kiến góp ý vào Bản báo cáo sơ bộ; khảo sát thực tế tại một số Ban
quản lý rừng, công ty lâm nghiệp, hiệp hội gỗ và lâm sản tỉnh, doanh nghiệp chế biến
lâm sản, kiểm lâm vùng, dự án lâm nghiệp tại 10 tỉnh, thành phố (Khánh Hòa, TP. Hồ
Chí Minh, Bình Định, Đắc Lắc, Hà Tĩnh, Nghệ An, Thanh Hóa, Ninh Bình, Tuyên
Quang, Yên Bái).
2.3. Tổng hợp báo cáo
- Chuyên gia tư vấn viết 8 báo cáo chuyên đề theo sự phân công và 01 Báo cáo
“Đánh giá 10 năm thực hiện Luật BV & PTR năm 2004”.
- Tham vấn tại Hội thảo quốc gia về các báo cáo nghiên cứu.
2.4. Hoàn thành báo cáo

Nhóm chuyên gia tư vấn hoàn thiện các báo cáo chuyên đề và báo cáo chung
trên cơ sở tiếp thu ý kiến góp ý nhận được thông qua hội thảo và lấy ý kiến của các
bên liên quan. Báo cáo cuối cùng sẽ được gửi cho Văn phòng FSSP.


















7

NỘI DUNG BÁO CÁO


I. ĐÁNH GIÁ THỰC HIỆN LUẬT BV & PTR NĂM 2004
1. Ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật
1.1. Kết quả đạt được
a) Đối với các cơ quan cấp Trung ương

Sau khi Luật BV & PTR năm 2004 được ban hành, cơ quan nhà nước có thẩm
quyền ở Trung ương đã ban hành khoảng gần 100 văn bản QPPL hướng dẫn thi hành
luật về lập quy hoạch, kế hoạch BV & PTR; trình tự, thủ tục giao rừng, cho thuê rừng
gắn liền với giao đất, cho thuê đất lâm nghiệp; tiêu chí xác định và phân loại rừng;
nguyên tắc và phương pháp định giá rừng; quy chế về quản lý rừng, khai thác lâm sản,
đầu tư xây dựng công trình lâm sinh và quản lý giống cây trồng lâm nghiệp; hướng
dẫn thực hiện thống kê, kiểm kê rừng và lập hồ sơ quản lý rừng, cải tạo rừng tự nhiên
nghèo kiệt là rừng sản xuất, thanh lý rừng trồng, trồng rừng thay thế khi chuyển mục
đích sử dụng rừng sang mục đích khác, chuyển rừng và đất lâm nghiệp sang trồng cao
su; quản lý thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý hiếm; quy định về quản lý khai
thác từ tự nhiên và nuôi động vật rừng thông thường; tổ chức và hoạt động của Kiểm
lâm; chính sách về tăng cường công tác bảo vệ rừng, chi trả dịch vụ môi trường rừng,
đầu tư phát triển rừng sản xuất và rừng đặc dụng; quỹ BV & PTR; quy định về tổ chức
và quản lý hệ thống rừng đặc dụng; xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý
rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản; kế hoạch BV & PTR giai đoạn 2011-2020
Ngoài ra cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương còn ban hành một số văn bản
QPPL khác liên quan đến BV & PTR, như: đất đai, đầu tư, tín dụng, tài chính, thương
mại, bảo vệ môi trường, bảo tồn đa dạng sinh học
Nhìn chung, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật BV & PTR năm 2004 đã
được ban hành kịp thời, tạo hành lang pháp lý khá hoàn chỉnh, cơ bản phù hợp với
thực tế. Giữa pháp luật BV & PTR với các lĩnh vực pháp luật khác có liên quan luôn
tồn tại mối quan hệ tương hỗ trong cùng một hệ thống pháp luật, tạo khuôn khổ pháp
lý thuận lợi cho việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về BV & PTR.
b) Đối với địa phương
UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) đã
ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy định cụ thể để thực hiện Luật BV & PTR
và các văn bản QPPL do các cơ quan Trung ương ban hành, tập trung vào các nhóm
vấn đề như lập, xét duyệt và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch BV & PTR; tăng
cường các biện pháp cấp bách trong công tác quản lý bảo vệ rừng, phòng cháy, chữa
8

cháy rừng, quản lý gây nuôi, mua bán, sử dụng động vật hoang dã; chính sách khuyến
khích và hỗ trợ đầu tư trồng rừng trên địa bàn tỉnh; quản lý khai thác, tiêu thụ gỗ rừng
tự nhiên, rừng trồng; phê duyệt giá bán tối thiểu gỗ rừng tự nhiên tại bãi giao; giá bán
tối thiểu cây đứng gỗ rừng tự nhiên, gỗ rừng trồng có nguồn gốc từ ngân sách nhà
nước Ngoài các văn bản do UBND, HĐND cấp tỉnh ban hành; Sở NN & PTNT các
tỉnh còn ban hành một số văn bản hướng dẫn chi tiết về nội dụng kỹ thuật lâm nghiệp
như: điều tra rừng, lâm sinh (trồng rừng, chăm sóc rừng, khoanh nuôi xúc tiến tái sinh
rừng tự nhiên; cải tạo rừng tự nhiên nghèo kiệt, nghiệm thu trồng rừng, chăm sóc rừng,
dọn vệ sinh rừng sau khai thác ).
Nhìn chung, việc ban hành văn bản QPPL và văn bản hướng dẫn chuyên môn kỹ
thuật liên quan đến BV & PTR ở địa phương đã góp phần triển khai kịp thời các quy
định của Luật BV & PTR và các văn bản QPPL do các cơ quan Trung ương ban hành,
góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý BV & PTR tại địa phương.
1.2. Tồn tại, hạn chế
- Một số văn bản hướng dẫn thi hành Luật ban hành chưa kịp thời.
- Mặc dù chỉ có đối tượng quản lý là rừng nhưng được điều chỉnh ở nhiều văn
bản. Các văn bản này được ban hành ở những thời điểm khác nhau, cơ quan chủ trì
xây dựng khác nhau nên đã dẫn đến sự chồng chéo, có điểm chưa thống nhất, làm cho
các cơ quan quản lý khó khăn và gặp khó khăn cho việc thực hiện pháp luật của
người dân và doanh nghiệp.
- Một số quy định phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần trong thời gian ngắn khi
chưa kịp tổng kết, đánh giá đầy đủ thực tiễn trước khi ban hành dẫn đến tình trạng
thiếu ổn định, tính khả thi thấp. Một số vấn đề được quy định trong nhiều văn bản đã
gây khó khăn trong quá trình tổ chức thực hiện, một số quy định chưa phù hợp với
thực tiễn và một số vấn đề phát sinh chưa được quy định bổ sung kịp thời đã gây khó
khăn trong việc quản lý, bảo vệ, phát triển rừng và sử dụng rừng.
2. Thực hiện quyền của Nhà nước về BV & PTR
Phần này tập trung vào việc đánh giá thực hiện các quy định được thể hiện tại
Chương II của Luật BV & PTR năm 2004.

2.1. Quy hoạch, kế hoạch BV & PTR
2.1.1. Kết quả đạt được
a) Việc lập, xét duyệt và triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát
triên rừng ở cấp tỉnh và huyện đã dần đi vào nền nếp, tuân thủ các nguyên tắc, căn cứ,
trình tự, nội dung mà pháp luật quy định. Các tỉnh đã xây dựng quy hoạch BV & PTR
9

cấp tỉnh, cấp huyện. Quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp được lồng ghép trong quy
hoạch sử dụng đất của cấp tỉnh, cấp huyện.
b) Nhận thức vể vị trí, vai trò của công tác quy hoạch, kế hoạch BV & PTR và ý
thức chấp hành quy hoạch, kế hoạch này của các cấp chính quyền đã được nâng lên,
tình trang vi phạm quy hoạch, kế hoạch BV & PTR đã giảm.
c) Trong quá trình thực thi Luật BV & PTR, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành
Chỉ thị số 38/2005/CT-TTg ngày 05/12/2005 chỉ đạo các địa phương tiến hành rà soát
quy hoạch sắp xếp lại 3 loại rừng phù hợp với yêu cầu thực tiễn, đảm bảo yêu cầu bảo
tồn, phòng hộ và phát triển kinh tế bền vững. Cơ cấu 3 lọai rừng sau rà soát quy hoạch
đã phù hợp với Nghị quyết số 57/2006/QH11 ngày 29/06/2006 của Quốc hội về Kế
hoạch sử dụng đất 5 năm 2006 - 2010 của cả nước, theo đó, trong tổng số 16.247.492 ha
diện tích đất quy hoạch phát triển lâm nghiệp, cả nước đã quy hoạch rừng đặc dụng
2.199.342 ha, rừng phòng hộ 5.552.328 ha, rừng sản xuất 8.495.823 ha. Trong Chiến
lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2006-2020, đã đặt mục tiêu thiết lập,
quản lý, bảo vệ, phát triển và sử dụng bền vững 16,24 triệu ha đất được quy hoạch cho
lâm nghiệp, nâng tỷ lệ đất có rừng lên 47% vào năm 2020.
d) Việc xây dựng các đề án quy hoạch được thực hiện trong cả nước, từng bước
tạo ổn định về cơ sở, đất đai và các yếu tố cho phát triển lâm nghiệp. Đối với những
vùng lâm nghiệp lớn, Thủ tướng Chính phủ đã giao cho Bộ NN & PTNT xây dựng và
phê duyệt các đề án khôi phục và phát triển rừng, như: vùng Tây Nguyên, vùng Tây
Bắc, quy hoạch rừng phòng hộ đầu nguồn sông Đà, Đề án BV & PTR ngập mặn, ven
biển
Nhìn chung quy hoạch, kế hoạch BV & PTR đã giữ vai trò quan trọng trong việc

tăng cường hiệu lực và hiệu quả của quản lý nhà nước về lâm nghiệp, đã khoanh định
quỹ đất lâm nghiệp phục vụ cho việc BV & PTR, ngăn chặn được tình trạng suy thoái
rừng, góp phần thực hiện định hướng quy hoạch đất lâm nghiệp.
2.1.2. Tồn tại, hạn chế
a) Phân loại rừng
- Căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu rừng được phân thành ba loại: phòng hộ,
đặc dụng, sản xuất. Trong mỗi loại rừng lại được phân thành các loại khác nhau (Điều
4, Luật BV&PTR, 2004). Cùng với việc phân loại 3 loại rừng, hệ thống cơ chế, chính
sách được xây dựng và kéo theo là hệ thống tổ chức quản lý. Đối với rừng thuộc sở
hữu nhà nước, RSX chủ yếu do các doanh nghiệp quản lý; RPH, RĐD được giao cho
các Ban quản lý rừng.
Việc quản lý theo 3 loại rừng gặp nhiều khó khăn, từ việc xây dựng chiến lược,
quy hoạch, kế hoạch đến tổ chức thực hiện, kiểm tra, giám sát, thống kê, kiểm kê rừng,
theo dõi diễn biến tài nguyên rừng. Hiện nay hàng năm mới thống kê diện tích RĐD,
10

RPH, RSX; quy chế khai thác lâm sản chỉ quy định về khai thác lâm sản đối với RPH
nói chung, chưa có quy định khai thác lâm sản đối với RPH ở cấp rất xung yếu, xung
yếu, ít xung yếu. Mặt khác, việc phân chia thành 3 loại rừng sẽ gặp khó khăn trong quá
trình hợp tác, hội nhập, nhất là trong việc cấp chứng chỉ rừng, xác định nguồn gốc gỗ
hợp pháp, buôn bán tín chỉ các bon.
Thực tế tại các địa phương cho thấy, việc phân chia 3 loại rừng đã tạo nên manh
mún về diện tích theo từng loại rừng, gây khó khăn trong việc tổ chức quản lý. Thêm
vào đó, bản thân mỗi loại rừng đều có các chức năng phòng hộ, bảo tồn và sản
xuất/dịch vụ, nên việc phân chia theo 3 loại rừng đã tuyệt đối hóa chức năng của từng
loại rừng, làm cho các chủ rừng khó phát huy được hiệu quả quản lý, sử dụng rừng,
đặc biệt là đối với RPH.
- Quy định đối với rừng trồng mới phải đảm bảo mật độ 1.000 cây/ha trong khi
đó nếu trồng rừng theo băng, theo dải chỉ cần 600 cây/ha đã đảm bảo quy định, vùng
cát trồng 1.100 cây/ha hoặc rừng trồng cao su với mật độ khoảng 600 cây/ha, nếu đảm

bảo tỷ lệ sống trên 85% sẽ được nghiệm thu nhưng không công nhận là rừng (vì mật
độ dưới 1.000 cây). Việc không thống nhất trong các quy định xác định tiêu chí thành
rừng của các loại rừng khác nhau sẽ khó khăn trong công tác quản lý, nghiệm thu.
- Quy định rừng nghèo với trữ lượng rừng từ 10 – 100m
3
/ha, biên độ này quá
rộng. Mặt khác theo phân loại này đã không đề cập đến khái niệm “rừng nghèo kiệt”,
tuy nhiên một số văn bản QPPL khác vẫn dùng thuật ngữ rừng nghèo kiệt.
b) Quy hoạch, kế hoạch BV và PTR
- Chồng chéo về căn cứ và nội dung quy hoạch, kế hoạch BV & PTR thể hiện
căn cứ để xây dựng quy hoach, kế hoạch lại vừa là một nội dung của chính bản quy
hoach, kế hoạch được xây dựng.
- Quy định về trách nhiệm, thẩm quyền phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch, kế
hoạch BV & PTR, quyết định xác lập các khu rừng nhưng chưa đề cập đến vai trò của
các cơ quan quản lý lâm nghiệp các cấp (Tổng cục Lâm nghiệp, Sở Nông nghiệp và
PTNT).
- Chưa có quy định về việc phối hợp cũng như trách nhiệm của ngành Nông
nghiệp và PTNT, ngành Tài nguyên môi trường trong việc lập quy hoạch, kế hoạch
BV & PTR gắn với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất lâm nghiệp.
- Quy định thiếu thống nhất về thẩm quyền xác lập các khu rừng giữa Luật BV &
PTR năm 2004 với Nghị định hướng dẫn thi hành luật này.
- Việc lập, tổ chức triển khai và giám sát thực hiện quy hoạch, kế hoạch BV &
PTR chưa được quan tâm đúng mức; việc phân cấp trong quản lý quy hoạch còn bất
cập; quy hoạch BV & PTR được lập theo đơn vị hành chính không đảm bảo tính kết
11

nối liên vùng, không phát huy được thế mạnh của từng vùng và bảo đảm sự phát triển
hài hòa giữa các vùng.
- Trong thực hiện quy hoạch BV & PTR vẫn còn nhiều vấn đề tồn tại, yếu kém,
bức xúc như: việc điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch BV & PTR sai mục đích, kém hiệu

quả. Quy hoạch, kế hoạch BV & PTR cấp xã hầu như không thực hiện được do năng
lực của cán bộ hạn chế, lực lượng mỏng và kinh phí hầu như không có.
2.2. Giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển đổi mục đích sử dụng rừng
2.2.1. Kết quả đạt được
a) Về giao rừng:
- Sau khi có Luật BV & PTR năm 2004, công tác giao rừng đã được đẩy mạnh
và hình thành 03 loại hình về quyền sở hữu/quyền sử dụng rừng: (1)-Rừng thuộc
quyền sở hữu/quyền sử dụng của nhà nước được hình thành trên cơ sở diện tích rừng
và đất lâm nghiệp đã giao cho các tổ chức của nhà nước; (2)-Rừng thuộc quyền sở
hữu/quyền sử dụng của hộ gia đình, cá nhân, tư nhân được hình thành trên cơ sở diện
tích rừng và đất lâm nghiệp đã giao cho các hộ gia đình, cá nhân, tư nhân, công ty liên
doanh;(3)-Rừng thuộc quyền sở hữu/quyền sử dụng của cộng đồng dân cư thôn được
hình thành trên cơ sở diện tích rừng và đất lâm nghiệp cộng đồng dân cư quản lý theo
truyền thống từ lâu đời hoặc được nhà nước giao.


Nguồn: Bộ Nông nghiệp và PTNT năm 2013

Hình 1.1: Diện tích rừng trồng và rừng tự nhiên theo chủ quản lý tính đến năm 2012

Theo số liệu của Bộ NN và PTNT, diện tích rừng đã giao cho các đối tượng đến
năm 2004 là 12,3 triệu ha trong đó 10,1 triệu ha rừng tự nhiên và 2,2 triệu ha rừng
12

trồng. Diện tích rừng đã giao cho các đối tượng đến năm 2012 là 13,862 triệu ha trong
đó 10,423 triệu ha là rừng tự nhiên và 3,438 triệu ha là rừng trồng.
Trong 13,862 triệu ha rừng đã giao cho các đối tượng, có trên 4,606 triệu ha
rừng đã được giao cho các Ban quản lý rừng đặc dụng và phòng hộ, 1,965 triệu ha đã
được giao cho các doanh nghiệp nhà nước và 1,81 triệu ha rừng tự nhiên và 1,58 triệu
ha rừng trồng đã được giao cho hộ gia đình, trong khi diện tích rừng giao cho cộng

đồng dân cư thôn quản lý chỉ là 588.000 ha và diện tích do UBND cấp xã tạm thời
quản lý hơn 2,19 triệu ha.


Hình 1.2: Kết quả cấp GCNQSDĐ lâm nghiệp đến tháng 12/2011

- Về cấp GCNQSDĐ: Theo số liệu của Tổng cục quản lý đất đai Bộ Tài
nguyên và Môi trường, đến tháng 12 năm 2011 có 10.465.481 ha đất lâm nghiệp đã
được cấp GCNQSDĐ, trong đó diện tích đã được cấp giấy nhiều nhất là ở miền núi
phía Bắc với 41,2 % và thấp nhất là Đông Nam Bộ với 6,88% tổng diện tích đất được
cấp GCNQSDĐ (không kể vùng Đồng bằng Bắc Bộ và Tây Nam Bộ). Tỷ lệ diện tích
được cấp giấy CNQSDĐ cao nhất là Đông Nam Bộ với 87,3%, Nam Trung Bộ 82,1%
và thấp nhất là Tây nguyên với 71,6% diện tích đất LN được cấp GCNQSDĐ (trừ hai
vùng ít rừng như đã nêu)
- Về chuyển mục đích sử dụng đất lâm nghiệp: diện tích rừng chuyển sang mục
đích khác có xu hướng tăng từ năm 2004 đến năm 2012.

13


Nguồn: Bộ Nông nghiệp và PTNT các năm

Hình 1.3: Diện tích rừng dã chuyển đổi mục đích sử dụng các năm 2005-2012
2.2.2. Tồn tại, hạn chế
a) Nguyên tắc giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng và chuyển mục đích sử
dụng rừng
- Điều 22 Luật BV & PTR quy định các nguyên tắc giao rừng, cho thuê rừng, thu
hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng là chưa đầy đủ, vì thiếu hai nguyên tắc quan
trọng là: (i) công khai, minh bạch, có sự tham gia và đồng thuận (theo đa số) của cộng
đồng dân cư sở tại; (ii) tuân theo quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng đã

được cấp có thẩm quyền phê duyệt, để tránh chuyển đổi rừng tùy tiện.
- Quy định việc giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng
rừng phải đồng thời với việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử
dụng đất, cấp GCNQSDĐ là hợp lý, nhưng rất khó thực hiện, vì công việc này do hai
Bộ khác nhau thực hiện với các nguồn vốn khác nhau.
- Quy định UBND cấp xã có trách nhiệm lập phương án giao rừng là không phù
hợp, vì UBND cấp xã không phải là cơ quan có thẩm quyền giao rừng.
- Quy định cần hoàn thiện hồ sơ địa chính đối với trường hợp đã được giao rừng,
thuê rừng nhưng chưa được giao đất, thuê đất lâm nghiệp hoặc chưa được cấp
GCNQSDĐ. Tuy nhiên, cơ quan địa chính yêu cầu trả tiền đo đạc lập hồ sơ địa chính
và không chấp nhận cơ quan lâm nghiệp tự thực hiện công việc này nên triển khai gặp
khó khăn.
b) Về giao rừng
- Thiếu thống nhất giữa quy định chung về thẩm quyền trong việc giao rừng cho
mọi chủ thể nói chung tại Điều 28 Luật BV & PTR năm 2004 với thẩm quyền giao
rừng cho cộng đồng dân cư thôn tại Điều 29 Luật BV & PTR năm 2004.
14

Quy định khi giao rừng phải xác định trữ lượng rừng và chất lương rừng. Tuy
nhiên, từ trước đến nay rừng tự nhiên giao cho hộ gia đình, cá nhân chỉ xác định diện
tích rừng và trạng thái rừng (giàu, trung bình, nghèo, phục hồi); không được lượng hóa
về số lượng, chất lượng gỗ, lâm sản trên diện tích khi giao, nên không có căn cứ để
xác định giá trị rừng tăng thêm.
- Quy định Nhà nước giao rừng sản xuất là rừng tự nhiên có thu tiền sử dụng
rừng đối với các tổ chức kinh tế là không hợp lý, vì phần lớn rừng giao cho các tổ chức
kinh tế là rừng nghèo và rừng phục hồi, không có khả năng khai thác và cần một vài
thập kỷ tổ chức quản lý bảo vệ tốt mới có thể có thu nhập, khi khai thác rừng chủ rừng
đã phải đóng thuế tài nguyên.
- Quy định đối tượng rừng giao cho dân là rừng sản xuất là rừng tự nhiên không
thuộc rừng giàu, trung bình, không đảm bảo cấp trữ lượng hoặc độ tàn che theo quy

định (QĐ 304); diện tích rừng sản xuất là rừng tự nhiên nghèo kiệt của các lâm trường
thì chính quyền địa phương thu hồi để giao, cho thuê cho các đối tượng (NĐ 200), dẫn
đến phần lớn diện tích đất giao cho dân là đất trống, đồi núi trọc hoặc rừng tự nhiên
nghèo kiệt, mới phục hồi, nên đã hạn chế quyền hưởng lợi từ rừng và “lấy rừng nuôi
rừng”. Chính vì vậy hiệu quả giao rừng là thấp.
- Quy định hạn mức rừng phòng hộ, rừng sản xuất giao cho mỗi gia đình, cá
nhân không quá 30 ha đối với mỗi loại rừng là quá cao, trong khi số hộ sử dụng đất
lâm nghiệp sử dụng dưới 1ha chiếm trên 56% và số hộ có sử dụng đất rừng trồng dưới
1 ha chiếm trên 67% tổng số hộ (Kết quả tổng điều tra nông thôn, nông nghiệp và thủy
sản năm 2006 của Tổng cục Thống kê). Tuy nhiên, giao rừng tự nhiên cho hộ gia đình
với diện tích nhỏ lại không phù hợp để quản lý rừng bền vững với luân kỳ khai thác
30-35 năm.
- Việc duy trì diện tích rừng tạm giao cho UBND cấp xã (trên 2 triệu ha) tổ
chức quản lý quá lâu dài, đã ảnh hưởng đến hiệu quả công tác quản lý bảo vệ rừng, vì
các diện tích rừng này thực sự không có chủ, do UBND cấp xã không có kinh phí bảo
vệ.
- Quy định cộng đồng dân cư thôn chỉ được giao một số khu rừng hạn chế là
không phù hợp (khu rừng hiện cộng đồng đang quản lý có hiệu quả, khu rừng giữ
nguồn nước, khu rừng giáp ranh ).
- Thiếu quy định về định giá rừng trong quyết định giao và cho thuê rừng nên rất
khó đảm bảo cơ sở pháp lý cho việc tính tiền sử dụng rừng, tiền thuê rừng hay tính giá
trị quyền sử dụng rừng khi nhà nước giao rừng không thu tiền sử dụng rừng. Hơn nữa,
rừng không được định giá trước khi giao hay cho thuê đã gặp khó khăn trong việc giải
quyết bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi rừng
15

- Nội dung pháp lý về quyền sử dụng, quyền hưởng lợi từ rừng tự nhiên chưa
được quy định rõ ràng, minh bạch trong các văn bản QPPL, đặc biệt là mối quan hệ về
lợi ích giữa nhà nước- với tư cách là đại diện chủ sở hữu rừng tự nhiên và chủ rừng -
với tư cách là người được nhà nước giao quyền sử dụng rừng thông qua hình thức giao

rừng, cho thuê rừng. Các chính sách giao, cho thuê rừng thường hướng vào bảo vệ tài
nguyên thiên nhiên hơn là bảo hộ tài sản.
- Một số tỉnh chỉ giao rừng trên sổ sách, chưa giao trên thực địa, do số liệu và
bản đồ rừng không chính xác và không được cập nhật; thực tế chỉ mới giao đất chưa
giao rừng.
- Quy định về điều kiện gia hạn sử dụng rừng chưa chặt chẽ, như hiệu quả quản
lý, sử dụng và bảo vệ rừng của chủ rừng không được đặt ra là một trong những điều
kiện xem xét để chủ rừng được tiếp tục quản lý rừng.
c) Cho thuê rừng
- Quy định tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước được Nhà nước cho thuê
rừng thu tiền thuê rừng hàng năm, trong khi đó, tổ chức, cá nhân nước ngoài lại được
chọn trả tiền thuê rừng hàng năm hoặc trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Thời hạn
trả tiền thuê rừng nêu trên tương ứng với các quyền của chủ rừng. Điều này dẫn đến sự
không bình đẳng giữa tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước và tổ chức, cá nhân
nước ngoài.
- Cho thuê rừng nhưng thiếu các văn bản hướng dẫn cụ thể về định giá cho thuê
nên khó thực hiện. Một số tỉnh xây dựng giá rừng tạm thời trên cơ sở giá gỗ và LSNG
mà không có các giá trị môi trường và giá trị khác của rừng.
- Cần xem xét việc cho tổ chức và cá nhân nước ngoài thuê rừng và đất lâm
nghiệp khi bình quân đất lâm nghiệp theo đầu người ở nước ta chỉ là 0,16 ha.
d) Thu hồi rừng
- Quy định thu hồi rừng đối với rừng trồng sản xuất do các hộ gia đình, doanh
nghiệp, cộng đồng tự bỏ vốn tức là họ có quyền sở hữu rừng, thì việc thu hồi rừng là
không hợp lý.
- Quy định “thu hồi rừng trong trường hợp Nhà nước có nhu cầu sử dụng rừng và
đất để phát triển rừng cho lợi ích công cộng, phát triển kinh tế theo quy hoạch, kế
hoạch đã được phê duyệt” là hợp lý; tuy nhiên, cần phải xem xét lại về sử dụng rừng
và đất để phát triển kinh tế, nếu thật cần thiết chỉ cho phát triển kinh tế phi lợi nhuận.
Còn nếu lấy đất của người này cho người khác để kinh doanh là không hợp lý, tại sao
không sử dụng các hình thức khác, như nhượng quyền sử dụng rừng, cho thuê, góp

vốn sản xuất kinh doanh bằng giá trị quyền sử dụng rừng vv…
16

- Quy định thu hồi rừng đối với chủ rừng là tổ chức được quy định tại Điều 26
Luật BV & PTR chưa chặt chẽ, việc liệt kê cụ thể các trường hợp tổ chức bị thu hồi
rừng vừa thừa, vừa thiếu, vừa không cần thiết.
d) Chuyển mục đích sử dụng rừng
- Chưa có sự thống nhất giữa Luật đất đai và Luật BV & PTR về thẩm quyền
chuyển mục đích sử dụng đất và chuyển mục đích sử dụng rừng. Cụ thể: quy định Thủ
tướng Chính phủ quyết định chuyển mục đích sử dụng rừng do Thủ tướng Chính phủ
xác lập; Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định chuyển mục đích sử dụng rừng do Chủ
tịch UBND cấp tỉnh xác lập. Trong khi đó, Luật Đất đai quy định, UBND cấp tỉnh
quyết định chuyển mục đích sử dụng đất của tổ chức trong nước và tổ chức, cá nhân
nước ngoài; UBND cấp huyện quyết định chuyển mục đích sử dụng đất của hộ gia
đình, cá nhân.
- Quy định chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác không phải lâm
nghiệp đơn giản, như chưa quy định phải có ý kiến bằng văn bản của cơ quan chuyên
ngành cấp trên; báo cáo đánh giá tác động môi trường cần phải có sự tham gia của các
cơ quan chuyên ngành lâm nghiệp; có phương án đền bù giải phóng mặt bằng khu
rừng; ý kiến đồng thuận của cộng đồng dân cư địa phương nơi bị chuyển đổi và được
cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Các văn bản luật chưa quy định diện tích
tối đa được phép chuyển đổi.
- Điều 27 Luật BV&PTR quy định việc chuyển rừng tự nhiên sang mục đích sử
dụng khác phải dựa trên tiêu chí và điều kiện chuyển đổi do Chính phủ quy định là quá
sơ sài, cần phải có các quy đinh chặt chẽ hơn cho việc chuyển đổi rừng tự nhiên. Các
văn bản luật chưa quy định diện tích tối đa được phép chuyển đổi. Diện tích chuyển
đổi rừng cho các mục đích sử dụng khác hiện tại dựa vào Điều 3 khoản 2 điểm b của
Nghị quyết 49/2010 của Quốc hôi Khóa XII ngày 19/6/2010 về dự án, công trình quan
trọng quốc gia phải trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, theo đó, dự án, công
trình sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất vườn quốc gia, khu bảo tồn

thiên nhiên, khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học từ 50
ha trở lên; rừng phòng hộ đầu nguồn từ 50 ha trở lên; rừng phòng hộ chắn gió, chắn
cát bay, Dự án, công trình có ảnh hưởng lớn đến môi trường hoặc tiềm ẩn khả năng
ảnh hưởng nghiêm trọng chắn sóng lấn biển, bảo vệ môi trường từ 500 ha trở lên; rừng
sản xuất từ 1000 ha trở lên phải trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư.
- Cần xem xét lại quy định trường hợp phải chuyển đổi đất có rừng tự nhiên sang
mục đích sử dụng khác thì phải có kế hoạch trồng rừng mới, vì sẽ dẫn đến việc chuyển
đổi loại rừng này nhưng trồng bổ sung loại rừng khác hoặc không đảm bảo các tiêu chí
của rừng trồng bổ sung so với rừng đã chuyển đổi, lạm dụng khai thác rừng tự nhiên
với các giá trị môi trường lớn hơn nhiều so với rừng trồng.
17

- Quy định việc trồng cao su trên đất lâm nghiệp có một số nội dung không hợp
lý, như đất có rừng tre nứa tự nhiên là rừng sản xuất (cần quy định là tre nứa tự nhiên
nghèo); rừng gỗ nghèo có trữ lượng cây đứng bình quân theo lô từ 10 – 100 m3/ha là
quá rộng, dẫn tới dễ bị lợi dụng; Hơn nữa việc cho phép chuyển đổi cả rừng gỗ chưa
có trữ lượng (rừng phục hồi) là lãng phí công sức khoanh nuôi bảo vệ rừng của Dự án
661 và nhiều chương trình, dự án quốc gia và quốc tế; cho phép chặt cả các diện tích
rừng giầu xen kẽ có diện tích dưới 3 ha để tạo liền vùng liền khoảnh là không phù hợp
với giải pháp phát triển cây cao su bền vững mà chính ngành cao su đề xuất như trồng
xen canh, trồng cây phủ đất, áp dụng mô hình nông lâm kết hợp.
- Hiện cũng chưa có hướng dẫn chuyển mục đích sử dụng rừng sang trồng các
cây nông nghiệp khác và cho xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng như thủy điện,
thủy lợi, đường giao thông, khu tái định cư.
2.3. Thống kê, kiểm kê rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng, định giá rừng
2.3.1.Thống kê rừng, kiểm kê rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng
2.3.1.1. Kết quả đạt được
a) Thống kê hàng năm diện tích rừng đã được thực hiện bởi cơ quan Kiểm lâm
các cấp, công bố số liệu thống kê rừng hàng năm, giúp cho việc lập kế hoạch, xây
dựng dự án, chương trình phục vụ BV & PTR. Tuy nhiên không có cuộc kiểm kê rừng

nào được thực hiện từ 1999 đến 2011. Từ năm 2012 Chính phủ cho phép thí điểm
kiểm kê rừng tại hai tỉnh Bắc Kạn và Hà Tĩnh và từ 2012 đến 2016 sẽ kiểm kê rừng
cho các tỉnh có rừng.
b) Đã thực hiện công bố số liệu theo dõi diễn biến tài nguyên rừng và đất lâm
nghiệp hàng năm từ 2002 đến nay. Đã công bố số liệu điều tra theo dõi đánh giá diễn
biến tài nguyên rừng chu kỳ IV (2006-2010). Theo dõi diễn biến tài nguyên rừng theo
chu kỳ 5 năm đã được tiếp tục thực hiện giúp cho việc theo dõi các chỉ tiêu diện tích,
chỉ tiêu sinh thái, đa dạng sinh học, sơ bộ xác định chất lượng các loại rừng giúp cho
việc xây dựng các chương trình, kế hoạch BV & PTR.
2.3.1.2. Tồn tại, hạn chế
- Về thời gian và chu kỳ: chưa quy định rõ định kỳ theo dõi diễn biến tài
nguyên rừng; việc quy định kiểm kê rừng được tiến hành 5 năm một lần cần xem xét
lại, vì mỗi lần kiểm kê sẽ rất tốn kém.
- Đơn vị thực hiện: chưa chỉ rõ cơ quan nào hướng dẫn thực hiện thống kê,
kiểm kê, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng (Cục Kiểm lâm, các Vụ/Viện của Tổng
cục Lâm nghiệp, Tổng cục Thống kê)
- Việc quy định cấp xã thực hiện theo dõi diễn biến tài nguyên rừng là không
phù hợp vì tính chất công việc đòi hỏi chuyên môn cao, không chỉ dừng lại ở theo dõi
về diện tích (được thực hiện trong thống kê và kiểm kê) mà còn phải theo dõi về chất
18

lượng rừng, động thái rừng, đa dạng sinh học và các quá trình sinh thái của rừng. Chế
độ báo cáo, kê khai theo dõi diễn biến tài nguyên rừng với cấp xã là không phù hợp.
- Quy định chủ rừng có trách nhiệm kiểm kê rừng, thống kê rừng, theo dõi diễn
biến tài nguyên rừng là không khả thi, khi Nhà nước không hỗ trợ gì về tài chính và kỹ
thuật cho họ, đặc biệt là các hộ gia đình, cộng đồng và công ty lâm nghiệp đang quản
lý các khu rừng tự nhiên nghèo, mới phục hồi.
- Chưa quy định rõ ngành, cơ quan cụ thể có trách nhiệm công bố kết quả thống
kê, kiểm kê rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng ở các cấp. Đây là nguyên nhân
chính dẫn đến sự sai khác giữa số liệu về diện tích rừng giữa các ngành.

2.3.2. Định giá rừng
2.3.2.1. Kết quả đạt được
Cho đến nay, một vài Vườn quốc gia đã thực hiện định giá rừng làm cơ sở cho
thuê rừng; một vài tỉnh đã xây dựng bảng giá rừng (rừng tự nhiên và rừng trồng), như:
Lâm Đồng, Kon Tum, Bình Thuận, Gia Lai, Bà Rịa-Vũng Tàu; một số tỉnh khác đang
trong quá trình nghiên cứu xây dựng giá rừng.
2.3.2.2. Tồn tại, hạn chế
a) Chưa quy định nguyên tắc và phương pháp xác định giá các loại rừng làm căn
cứ để tính tiền khi thực hiện chuyển đổi mục đích sử dụng rừng, chuyển nhượng rừng.
b) Chỉ quy định về nguyên tắc và phương pháp chung để xác định giá các loại
rừng nên vận dụng vào thực tế rất khó khăn hoặc không áp dụng được, vì trên thực tế
có nhiều loại giao dịch về rừng. Định giá rừng thường căn cứ vào chi phí của người
sản xuất và lợi ích của người mua (mức sẵn lòng chi trả của người mua được quyết
định bởi nhiều yếu tố, trong đó yếu tố chủ đạo là lợi ích mang lại từ rừng, mức chấp
nhận bán của người bán được quyết định bởi chi phí tạo ra rừng). Với quan niệm như
vậy, cùng một khu rừng sẽ có giá khác nhau tùy thuộc vào từng loại giao dịch cụ thể,
tức là phụ thuộc vào bên tham gia giao dịch, theo đó, bên mua và bên bán khác nhau
sẽ thu lợi ích và phải chịu chi phí khác nhau đối với cùng một khu rừng.
c) Quy định xác định giá các loại rừng sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng
rừng, quyền sở hữu rừng trồng thực tế trên thị trường thực hiện cũng rất khó khăn, vì
thị trường giao dịch về rừng hầu như chưa hình thành, hơn nữa không phải là thị
trường giao dịch bản thân rừng mà nội dung chủ yếu của nó là thị trường giao dịch
quyền sử dụng rừng hoặc quyền sở hữu rừng, là thị trường giao dịch các quyền và lợi
ích chứa đựng trong rừng nên có sự can thiệp và quản lý của nhà nước chặt chẽ, giá cả
và quy mô giao dịch của thị trường phụ thuộc lớn vào các chính sách của nhà nước
trong từng thời kỳ.
d) Các phương pháp thu nhập và chi phí được hướng dẫn về thực chất là quy ra
giá trị hiện tại của dòng thu nhập tương lai, hoặc dòng chi phí trong quá khứ, coi đó là
19