chính sách quản lý đầu tư phát triển bằng vốn ngân sách nhà nước nghiên cứu trường hợp tại tỉnh thanh hóa giai đoạn 2010 - 2012

i
LỜI CẢM ƠN

Lời đầu tiên cho tôi xin gửi lời cảm ơn đến Thanh tra Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ,
Ban giám đốc, khoa Chính sách công, Học viện Chính sách và Phát triển đã tạo điều
kiện cho tôi đƣợc tham gia chƣơng trình thực tập. Đây là cơ hội tốt để cho tôi có thể
thực hành các kỹ năng trên giảng đƣờng và cũng giúp ích rất lớn để tôi ngày càng tự
tin về bản thân mình hơn.
Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất tới toàn bộ các cán bộ Thanh tra Bộ
KH&ĐT và đặc biệt là Chánh thanh tra - TS Trần Hồng Kỳ, ngƣời đã trực tiếp
hƣớng dẫn tôi trong suốt qúa trình làm khóa luận đã không quản ngại khó khăn, bớt
chút thời gian và đã nhiệt tình chỉ bảo và giúp cho tôi tiếp cận đƣợc nguồn dữ liệu
phục vụ cho công tác nghiên cứu.
Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành tới cô giáo - giáo viên hƣớng dẫn Ths
Nguyễn Thị Thu trong thời gian qua đã dành thời gian, nhiệt tình chỉ dạy, giúp đỡ
và động viên tinh thần để tôi có thể hoàn thành tốt khóa luận này.
Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới toàn thể gia đình, ngƣời thân, bạn bè,
những ngƣời đã luôn bên cạnh tôi, cổ vũ tinh thần lớn lao và ủng hộ tôi trong suốt
thời gian qua.
Xin trân trọng cảm ơn!

Hà Nội, ngày 23 tháng 05 năm 2014
Sinh viên thực hiện


Nguyễn Thị Tố Tâm

ii
LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan rằng đây là khóa luận của tôi, đƣợc sự hỗ trợ từ Chánh thanh
tra, TS Trần Hồng Kỳ và giảng viên hƣớng dẫn Th.s Nguyễn Thị Thu. Các nội dung
và các kết quả trong khóa luận này là hoàn toàn trung thực. Những số liệu trong các
bảng biểu phục vụ cho phân tích, nhận xét đƣợc tôi thu thập từ những nguồn tài liệu
khác nhau đƣợc ghi trong phần tài liệu tham khảo. Ngoài ra, báo cáo giữa kỳ còn sử
dụng một số nhận xét, đánh giá cũng nhƣ số liệu của các tác giả, cơ quan tổ chức,
học liệu mở internet đều đƣợc thể hiện trong phần tài liệu tham khảo.
Nếu phát hiện có bất kỳ sự gian lận nào tôi xin chịu trách nhiệm trƣớc Khoa
Chính sách công và giáo viên hƣớng dẫn.

Hà Nội, ngày 23 tháng 05 năm 2014
Sinh viên thực hiện


Nguyễn Thị Tố Tâm

iii
MỤC LỤC

LỜI CẢM ƠN i
LỜI CAM ĐOAN ii
MỤC LỤC iii
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT v
DANH SÁCH CÁC BẢNG, BIỂU ĐỒ, HÌNH SỬ DỤNG vi
MỞ ĐẦU 1
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƢ, ĐẦU TƢ PHÁT TRIỂN VÀ
QUẢN LÝ ĐẦU TƢ PHÁT TRIỂN BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 5
1.1 Một số khái niệm về đầu tƣ, đầu tƣ phát triển 5
1.1.1 Đầu tƣ 5
1.1.2 Dự án đầu tƣ 8
1.2 Vốn ngân sách nhà nƣớc 12
1.2.1 Khái niệm vốn ngân sách nhà nƣớc 12
1.2.2 Quản lý ngân sách nhà nƣớc 13
1.3 Đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc 13
1.3.1 Khái niệm chung 13
1.3.2 Vai trò của đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc 15
1.3.3 Các đặc trƣng cơ bản của đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc 16

1.3.4 Phạm vi đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN 17
1.3.5 Môi trƣờng đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc 18
1.3.6 Hiệu quả đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN và các yếu tố ảnh hƣởng 18
1.4 Quản lý đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc 19
1.4.1 Khái niệm chung 19
1.4.2 Yêu cầu, nguyên tắc, mục tiêu 20
1.5 Nội dung quản lý đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc 22
TÓM TẮT CHƢƠNG 1 26
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ĐẦU TƢ PHÁT TRIỂN BẰNG VỐN
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC- PHÂN TÍCH TRƢỜNG HỢP TỈNH THANH HÓA
GIAI ĐOẠN 2010-2012 27
2.1 Tổng quan môi trƣờng quản lý hoạt động đầu tƣ tại Thanh Hóa giai đoạn
2010-2012 27
2.1.1 Môi trƣờng tự nhiên và kinh tế xã hội của tỉnh Thanh Hóa 27
2.1.2 Định hƣớng và mục tiêu phát triển của Thanh Hóa đến năm 2020 36
2.1.3 Tiềm năng, lợi thế và khó khăn, thách thức 39

iv
2.2 Thực trạng quản lý đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh
Hóa giai đoạn 2010-2012 41
2.2.1 Ban hành và xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong quản lý
đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc. 41
2.2.2 Xây dựng kế hoạch đầu tƣ và phân bổ vốn đầu tƣ phát triển 45
2.2.3 Quản lý quá trình thực hiện các dự án đầu tƣ 57
TÓM TẮT CHƢƠNG 2 67
CHƢƠNG 3: MỘT SỐ KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH NHẰM
HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƢ PHÁT TRIỂN BẰNG VỐN
NSNN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HÓA 68
3.1 Xác định đúng chiến lƣợc đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN 68
3.2 Một số giải pháp chính sách hoàn thiện quản lý đầu tƣ phát triển bằng vốn

NSNN 69
3.2.1 Hoàn thiện môi trƣờng pháp lý và quá trình quản lý thực hiện các dự án
đầu tƣ 69
3.2.2 Đổi mới công tác quy hoạch, kế hoạch hóa đầu tƣ 70
3.2.3 Nâng cao chất lƣợng lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tƣ 73
3.2.4 Nâng cao chất lƣợng công tác đấu thầu 75
3.2.5 Quản lý tốt công tác cấp phát vốn và thanh toán vốn đầu tƣ 77
3.2.6 Nâng cao công tác giám sát đánh giá đầu tƣ 78
3.2.7 Nâng cao chất lƣợng cán bộ quản lý vốn đầu tƣ phát triển và ban quản lý
dự án 79
TÓM TẮT CHƢƠNG 3 80
KHUYẾN NGHỊ 81
KẾT LUẬN 82
TÀI LIỆU THAM KHẢO 83








v
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

BOT
Hợp đồng xây dựng- kinh doanh- chuyển giao
BT
Hợp đồng xây dựng- chuyển giao
BTO

Hợp đồng xây dựng- chuyển giao- kinh doanh
CNH-HĐH
Công nghiệp hóa- Hiện đại hóa
CNXH
Chủ nghĩa xã hội
CHDCND
Cộng hòa dân chủ nhân dân
CTMTQG
Chƣơng trình mục tiêu quốc gia
GS-ĐGĐT
Giám sát- Đánh giá đầu tƣ
GDP
Thu nhập bình quân đầu ngƣời
HĐND
Hội đồng nhân dân
KTTĐ
Kinh tế trọng điểm
KH&ĐT
Kế hoạch và Đầu tƣ
NSTW
Ngân sách trung ƣơng
NSĐP
Ngân sách địa phƣơng
NSNN
Ngân sách nhà nƣớc
QPPL
Quy phạm pháp luật
ODA
Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức
ThS

Thạc sĩ
TP
Thành phố
TS
Tiến sỹ
TX
Thị xã
TPCP
Trái phiếu chính phủ
UBND
Ủy ban nhân dân







vi

DANH SÁCH CÁC BẢNG, BIỂU ĐỒ, HÌNH SỬ DỤNG


Bảng 2.1: Tổng hợp các chỉ tiêu kinh tế xã hội chủ yếu giai đoạn 2010-2012 32
Bảng 2.2: Tổng số dự án đƣợc phân bổ vốn đầu tƣ giai đoạn 2010-2012( do UBND
cấp tỉnh phân bổ từ NSTW và NSĐP) 48
Bảng 2.3: Phân bổ vốn đầu tƣ phát triển theo dự án chuyển tiếp giai đoạn 2010-
2012 tại tỉnh Thanh Hóa 50
Bảng 2.4: Các dự án có thời gian bố trí vốn không phù hợp với thời gian quy định 51
Bảng 2.5: Tình hình bố trí vốn cho các dự án không đúng quy định về thời gian phê

duyệt dự án 52
Bảng 2.6: Tình hình bố trí vốn đầu tƣ đối với các dự án đã hoàn thành và các dự án
có khả năng hoàn thành trong giai đoạn 2010-2012 53
Bảng 2.7: Khối lƣợng dƣ ứng trong giai đoạn 2010-2012 56
Bảng 2.8: Tổng hợp về công tác đấu thầu 61
Bảng 2.9: Tình hình thực hiện giám sát, đánh giá đầu tƣ trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa giai
đoạn 2010-2012 64


Biểu 2.1: Cơ cấu kinh tế ngành của Thanh Hóa giai đoạn 2010-2012 33
Biểu 2.2: Phẩn bổ nguồn vốn đầu tƣ giai đoạn 2010-2012 48
Biểu 2.3: Phân bổ nguồn vốn đầu tƣ phát triển theo tiến độ của dự án 49
Biểu 2.4: Tổng hợp hình thức đấu thầu 61


Hình 1.1: Các giai đoạn trong chu kỳ của một dự án đầu tƣ 10
Hình 1.2: Sơ đồ quản lý dự án đầu tƣ 11







1
MỞ ĐẦU
1.Tính cấp thiết của đề tài:
Theo đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trƣởng
theo hƣớng nâng cao chất lƣợng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013-
2020, tổng đầu tƣ của nền kinh tế sẽ đƣợc duy trì ở tỷ lệ 30-35% GDP, Nhà nƣớc

huy động vốn đầu tƣ với tỷ trọng 35-40% tổng đầu tƣ và 20-25% tổng chi ngân sách
đƣợc dành cho đầu tƣ phát triển. Chính vì vậy, đầu tƣ phát triển từ nguồn vốn
NSNN là nhiệm vụ chiến lƣợc, một giải pháp chủ yếu để thực hiện các mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội theo hƣớng tăng trƣởng cao, ổn định và bền vững cho
Việt Nam nói chung cũng nhƣ từng địa phƣơng nói riêng.
Thời gian vừa qua cùng với cả nƣớc, tỉnh Thanh Hóa đã có nhiều cố gắng và
thu đƣợc một số kết quả trong lĩnh vực đầu tƣ phát triển. Việc quản lý dự án theo
điều lệ quản lý đầu tƣ và xây dựng, thực hiện quy chế đấu thầu đã có tiến bộ. Nhiều
dự án đầu tƣ đã hoàn thành và từng bƣớc phát huy hiệu quả, góp phần chuyển dịch
cơ cấu kinh tế, cải thiện từng bƣớc đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân.
Song cho đến nay, Thanh Hóa vẫn là một tỉnh có xuất phát điểm thấp hơn so với
mặt bằng chung của cả nƣớc. Triển khai công tác phân cấp quản lý đầu tƣ do Chính
phủ chỉ đạo nên công tác quản lý đầu tƣ phát triển còn gặp nhiều bất cập. Điển hình
nhƣ các dự án đầu tƣ do địa phƣơng quyết định thƣờng thiếu cân đối với nguồn vốn
và bị dàn trải; thiếu kết nối với hệ thống cơ sở hạ tầng quốc gia. Tổng ngân sách
dành cho đầu tƣ phát triển rất nhỏ, hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ còn hạn chế. Bởi
vậy, vấn đề nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ phát triển luôn thu hút sự quan
tâm của các cấp, các ngành.
Đặc biệt trong điều kiện hiện nay, tỉnh Thanh Hóa đang trong tiến trình đẩy
nhanh tốc độ công nghiệp hoá - hiện đại hoá, phấn đấu đƣa tốc độ tăng trƣởng GDP
ngày một cao và bền vững. Nhu cầu đầu tƣ phát triển đặt ra là rất lớn, trong khi các
nguồn lực nhất là nguồn vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc còn hạn hẹp. Vì thế, việc nghiên
cứu thực trạng để tìm ra các giải pháp để quản lý đầu tƣ phát triển bằng vốn Nhà
nƣớc càng là vấn đề cấp thiết. Xuất phát từ tình hình thực tế và nguồn số liệu có
đƣợc từ cơ quan thực tập - Thanh tra Bộ mà tôi đã lựa chọn đề tài:“Chính sách
quản lý đầu tư phát triển bằng vốn ngân sách nhà nước: Nghiên cứu trường hợp
tại tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2010-2012” làm khóa luận tốt nghiệp.

2
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài

Liên quan đến đề tài đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc đã có
một số công trình nghiên cứu công bố dƣới dạng đề tài nghiên cứu cấp nộ, ngành,
luận án, luận văn cao học, khóa luận tốt nghiệp Một số giải pháp, đề xuất đã đƣợc
áp dụng vào thực tế một cách có hiệu quả. Có thể kể đến một số luận án tiêu biểu
gần đây nhất có liên quan đế đề tài này nhƣ:
Luận án Tiến sỹ( 2012) với đề tài: “Nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển từ
nguồn vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam” của tác giả Bùi Mạnh Cƣờng.
Luận án Tiến sỹ(2005) với đề tài: “ Huy động và sử dụng vốn đầu tư phát
triển kinh tế thành phố Đà Nẵng- Thực trạng và giải pháp” của tác giả Nguyễn Đẩu
Luận án Tiến sỹ( 2004) với đề tài: “ Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư
phát triển kinh tế- xã hội vùng đồng bằng sông Hồng đến năm 2010” của tác giả
Trần Đức Lộc.
Trong các đề tài đã đƣợc công bố, tác giả đã đề cập đƣợc đầu tƣ phát triển ở
các góc độ khác nhau với những quan điểm và giải pháp cũng khác nhau. Với khóa
luận này, tác giả tập trung nghiên cứu, đề xuất giải pháp hoàn thiện công tác quản lý
đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc tại tỉnh Thanh Hóa. Trên cơ sở kế
thừa một số kiến thức của các công trình nghiên cứu trƣớc đó, tác giả đã có nghiên
cứu một số vấn đề khác biệt và giải pháp mang tính đặc thù riêng tại tỉnh Thanh
Hóa. Đây cũng là điểm khác biệt của luận văn này so với các công trình đã công bố
trƣớc đó.
3.Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu
Phân tích thực trạng, quá trình thực thi các chính sách quản lý đầu tƣ phát triển
bằng vốn ngân sách nhà nƣớc, phát hiện những vấn đề tồn tại từ đó đánh giá và đề
xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý đầu tƣ phát triển bằng vốn
ngân sách nhà nƣớc tại tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2010-2012.
Nhiệm vụ nghiên cứu
1. Làm sáng tỏ về mặt lý luận, thực tiễn về đầu tƣ, đầu tƣ phát triển bằng vốn
NSNN và công tác quản lý hoạt động đầu tƣ phát triển này.
2. Phân tích thực trạng tình hình đầu tƣ phát triển, công tác quản lý đầu tƣ phát

triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc giai đoạn 2010-2012 ở tỉnh Thanh Hóa: Những

3
kết quả đạt đƣợc, những tồn tại cần khắc phục, để tiếp tục đổi mới và hoàn thiện
công tác quản lý.
3. Đề xuất một số giải pháp chính sách nhằm hoàn thiện quản lý đầu tƣ phát
triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa nhằm đáp ứng yêu
cầu và mục tiêu phát triển kinh tế trong giai đoạn tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu
Các chính sách và quá trình thực thi các chính sách liên quan đến đầu tƣ phát
triển, quản lý đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc.
Phạm vi nghiên cứu
Đề tài đi sâu nghiên cứu về lĩnh vực đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN tại tỉnh
Thanh Hóa giai đoạn 2010-2012. Do hạn chế về thời gian nghiên cứu này chỉ giới
hạn ở phạm vi sử dụng tài liệu có sẵn và chú trọng nghiên cứu về các chƣơng trình,
dự án đầu tƣ phục vụ phát triển kinh tế- xã hội, không vì mục đích tìm kiếm lợi
nhuận. Nghiên cứu sử dụng nguồn số liệu từ báo cáo của Sở KH&ĐT tỉnh Thanh
Hóa và kết luận Thanh tra của Thanh tra Bộ KH&ĐT. Ngoài ra, các chiến lƣợc phát
triển kinh tế- xã hội, các chính sách về đầu tƣ của tỉnh Thanh Hóa cũng đƣợc xem
xét đƣa vào phân tích.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Khóa luận sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu tài liệu có sẵn là các kiến thức từ
các giáo trình chuyên ngành, các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tƣ, một số đề
tài đã đƣợc nghiên cứu, công bố về lĩnh vực đầu tƣ. Từ những tài liệu đó, tác giả sử
dụng phƣơng pháp đọc hiểu, phân tích các số liệu, bảng biểu, phân tích các trƣờng
hợp có thể xảy ra trong quá trình nghiên cứu.
Khóa luận sử dụng lý luận và phƣơng pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch
sử, kết hợp lịch sử với logic, kết hợp các phƣơng pháp thống kê, so sánh, phân tích
và tổng hợp báo cáo và sử dụng các nguồn học liệu mở trên Internet nhằm giải

quyết vấn đề đặt ra của đề tài.
6. Câu hỏi nghiên cứu
Khóa luận tập trung đi giải quyết ba câu hỏi chính, đó là:
Quản lý đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc bao gồm những
nội dung gì? Quản lý nhƣ thế nào, kết quả ra sao? Muốn nâng cao hiệu quả

4
quản lý đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc cần có những biện pháp
cụ thể nhƣ thế nào?
7. Kết cấu của đề tài
Khóa luận đƣợc chia làm 3 chƣơng nhƣ sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận về đầu tư, đầu tư phát triển và quản lý đầu tư phát
triển bằng vốn ngân sách nhà nước
Chương 2: Thực trạng quản lý đầu tư phát triển bằng vốn ngân sách nhà nước
- Phân tích trường hợp tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2010-2012
Chương 3: Một số giải pháp chính sách hoàn thiện công tác quản lý đầu tư
phát triển bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa.

5

CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƢ, ĐẦU TƢ PHÁT TRIỂN VÀ
QUẢN LÝ ĐẦU TƢ PHÁT TRIỂN BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC

1.1 Một số khái niệm về đầu tƣ, đầu tƣ phát triển
1.1.1 Đầu tƣ
a. Khái niệm về đầu tƣ
Khái niệm về đầu tƣ hiện nay trở nên khá quen thuộc trong kinh tế. Từ trƣớc
tới nay, có rất nhiều quan điểm khác nhau về thuật ngữ đầu tƣ nói chung. Có ngƣời
cho rằng đầu tƣ là hoạt động bỏ ra những tài sản vật chất, trí lực nhằm mục đích thu
về lợi nhuận trong tƣơng lai hay đầu tƣ là nói lên chi phí về thời gian, sức lực và
tiền bạc vào trong các hoạt động của con ngƣời.
Trong các trƣờng phái kinh tế khác nhau cũng có các quan điểm về đầu tƣ
khác nhau.
Theo P.A.Samuelson trong Kinh tế học: “Đầu tư chính là các hoạt động tạo
ra vốn tư bản chủ yếu như đầu tư vào các loại tài sản cố định như máy móc, nhà
xưởng, thiết bị, theo các dạng nhà ở và sự tăng thêm hàng hóa tồn kho”.
Ngoài ra, lý thuyết của Jonh Marnad Keynes thì đầu tƣ là một loại hoạt động
mua sắm, trang bị những thiết bị hay gọi chung là các tài sản cố định để tiến hành
sản xuất hoặc mua các tài sản chính để thu đƣợc lợi nhuận.
Tóm lại, có nhiều thuật ngữ khác nhau về đầu tƣ nhƣng có thể coi khái niệm
về đầu tƣ của Luật đầu tƣ 2005 là đầy đủ nhất: “ Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn

bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các
hoạt động đầu tư theo quy định của luật đầu tư và các quy định khác của pháp luật
có liên quan”. Cũng theo Luật đầu tƣ 2005: “Hoạt động đầu tư là hoạt động của
nhà đầu tư trong quá trình đầu tư bao gồm các khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện và
quản lý dự án đầu tư”. Nhƣ vậy, có thể coi kết quả đầu tƣ là năng lực sản xuất mới
tăng thêm, tài sản cố định mới đƣợc đƣa vào sử dụng, số lƣợng và chất lƣợng lao
động đƣợc tăng thêm
b. Khái niệm về đầu tƣ phát triển
Đầu tƣ phát triển là bộ phận của đầu tƣ, là một hoạt động sử dụng vốn trong
hiện tại nhằm tạo ra tài sản vật chất, tinh thần mới, năng lực sản xuất mới, để duy trì

6
những tài sản hiện có, nhằm tạo thêm việc làm và vì mục tiêu phát triển.
1

Đầu tƣ phát triển là một phƣơng thức đầu tƣ trực tiếp.Trong đó, quá trình
đầu tƣ làm tăng giá trị và năng lực sản xuất, năng lực phục vụ của tài sản.
Thông qua hành vi đầu tƣ này, năng lực sản xuất và năng lực phục vụ của nền
kinh tế cũng gia tăng.
Đầu tƣ phát triển là quá trình thực hiện sự chuyển hoá vốn bằng tiền thành
vốn hiện vật để tạo ra những yếu tố cơ bản của sản xuất kinh doanh, dịch vụ, tạo ra
cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất kinh doanh mới, thông qua việc mua sắm
lắp đặt thiết bị, máy móc xây dựng nhà cửa vật kiến trúc, và tiến hành các công việc
có liên quan đến sự phát huy tác dụng của các cơ sở vật chất kỹ thuật do hoạt động
đầu tƣ phát triển tạo ra.
Đầu tƣ phát triển là một nhân tố quyết định đến sự phát triển kinh tế - xã hội,
là cái đích để tăng trƣởng kinh tế và điều chỉnh cơ cấu kinh tế theo hƣớng công
nghiệp hoá nhằm tạo ra thế và lực đƣa nền kinh tế cả nƣớc cũng nhƣ mỗi địa
phƣơng phát triển và hội nhập vào nền kinh tế quốc tế.
Tóm lại, đầu tƣ phát triển vừa là nhiệm vụ chiến lƣợc vừa là một giải pháp để

thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội theo chiều hƣớng tăng trƣởng cao, ổn định
và bền vững. Bất kỳ một quốc gia nào trên thế giới muốn có tốc độ tăng trƣởng cao,
đời sống nhân dân cải thiện đều cần phải quan tâm đến đầu tƣ phát triển.
Đầu tƣ phát triển khác với các loại đầu tƣ tài chính, đầu tƣ thƣơng mại về
tính chất, đặc điểm, cách đánh giá nhìn nhận về hiệu quả đầu tƣ. Để đầu tƣ phát
triển ngày một đáp ứng yêu cầu về quy mô và hiệu quả, vấn đề hết sức quan
trọng là phải giải quyết đƣợc nhu cầu về vốn đầu tƣ và các định chế về sử dụng
hiệu quả vốn đầu tƣ.
c. Đặc điểm của hoạt động đầu tƣ phát triển
Có sử dụng vốn: Bất kỳ một hoạt động đầu tƣ nào cũng cần sử dụng một số
lƣợng vốn nhất định. Đó là nguồn lực không thể thiếu đƣợc trong các hoạt động
kinh doanh, sản xuất. Vốn có thể tồn tại ở ba hình thái: tài sản hữu hình, tài sản vô
hình và tài sản tài chính.
Có tạo ra lợi nhuận: Đó chính là các lợi ích về mặt kinh tế xã hội hoặc lợi
nhuận. Khi nhà đầu tƣ bỏ ra một số vốn để đầu tƣ bao giờ cũng dự tính đƣợc các


1
Giáo trình Kinh tế đầu tƣ, tr.20

7
khoản thu tăng thêm trong tƣơng lai do hoạt động đầu tƣ mang lại. Lợi nhuận và lợi
ích kinh tế xã hội là hai khái niệm khác nhau tƣơng đối. Lợi nhuận là phần chênh
lệch giữa thu nhập tạo ra từ hoạt động đầu tƣ so với chi phí bỏ ra. Lợi ích kinh tế là
chênh lệch giữa những lợi ích mà xã hội nhận đƣợc so với những tốn thất mà toàn
xã hội mất đi do tiến hành hoạt động đầu tƣ. Tùy từng đối tƣợng và hoàn cảnh mà
ƣu tiên lợi ích hay lợi nhuận. Đối với tƣ nhân hoặc doanh nghiệp thì theo đuổi mục
tiêu lợi nhuận, còn chính phủ thì quan tâm tới mục tiêu vì lợi ích xã hội.
Có rủi ro: Khi các hoạt động đầu tƣ tiến hành, các nhà đầu tƣ luôn gặp phải
những rủi ro ở thì hiện tại, thì tƣơng lai hay các rủi ro tiềm ẩn. Đây đƣợc coi là một

sự đánh đổi khi đầu tƣ để thu lợi nhuận. Vì vậy, chấp nhận rủi ro là bản năng của
nhà đầu tƣ. Tuy nhiên, khi các nhà đầu tƣ nhận thức đƣợc vấn đề nên họ sẽ chủ
động sử dụng các cách thức, biện pháp để ngăn ngừa hay hạn chế khả năng rủi ro.
d. Chi phí đầu tƣ
Tổng quát chung nhất, mọi nguồn lực (tiền vốn, đất đai, tài nguyên, tài sản,
lao động, trí tuệ…) đƣợc sử dụng cho hoạt động đầu tƣ (bao gồm việc tạo ra tài sản
cố định phƣơng tiện và các điều kiện để đảm bảo hoạt động bình thƣờng).
Theo tính chất của các loại chi phí có thể chia ra 2 loại chính đó là chi phí
đầu tƣ cố định và vốn lƣu động ban đầu.
- Chi phí đầu tƣ cố định bao gồm đất đai, nhà xƣởng, máy móc, thiết bị, các
cơ sở phụ trợ, tiện ích khác và các chi phí trƣớc vận hành.
Chi phí trƣớc vận hành không trực tiếp tạo ra tài sản, phƣơng tiện phục vụ cho hoạt
động đầu tƣ nhƣng là các chi phí gián tiếp hoặc có liên quan đến việc tạo ra và vận
hành khai thác các tài sản đó để đạt đƣợc mục tiêu đầu tƣ. Các chi phí này thƣờng
gồm các khoản sau:
+ Chi phí cho công tác chuẩn bị ban đầu, phát hiện dự án: Điều tra, khảo sát
để lập, trình duyệt dự án …
+ Chi phí cho tƣ vấn, khảo sát, thiết kế, giám sát trong quá trình triển khai
thực hiện dự án …
+ Chi phí quản lý dự án
+ Chi phí chuyển giao công nghệ, hỗ trợ kỹ thuật (đào tạo, huấn luyện …)
+ Các chi phí tài chính: các khoản chi phí phát sinh từ việc sử dụng vốn nhƣ
lãi vay trong thời gian xây dựng, phí thu xếp tài chính, phí cam kết, phí bảo lãnh

8
- Vốn lƣu động ban đầu là các chi phí để tạo ra tài sản lƣu động ban đầu, các
điều kiện để dự án có thể đi vào hoạt động bình thƣờng theo các điều kiện kinh tế
kỹ thuật dự tính. Vốn lƣu động ban đầu gồm các khoản sau:
+Dự trữ sản xuất (vật tƣ, vật liệu, nhiên liệu … cho một chu kỳ sản xuất kể
cả dự trữ bảo hiểm cần thiết).

+ Dự trữ cho bán thành phẩm, thành phẩm tồn kho.
+ Các khoản thuộc quỹ tiền mặt.
Tuỳ thuộc vào đặc điểm, điều kiện của từng dự án mà có thể hoặc không; có nhiều
hoặc ít nhu cầu về vốn lƣu động ban đầu.
Bên cạnh đó, chi phí cơ hội hay các chi phí phát sinh trong các thất bại thị
trƣờng mà các dịch vụ hay mắc phải nhƣ ngoại ứng tiêu cực Có thể nói, trong đầu
tƣ phát triển, chi phí cơ hội luôn xuất hiện trong quá trình thực hiện dự án đầu tƣ
nhƣ chi phí cơ hội trong lập, thẩm định, phê duyêt Hay, chi phí cũng xuất hiện
trong những thất bại thị trƣờng mà nhà đầu tƣ gặp phải, có thể là bất ổn từ môi
trƣờng chính trị, ô nhiễm môi trƣờng, hay những chi phí khác khi thực hiện dự án.
Đó là một phần mà nhà đầu tƣ phải bỏ ra khi thực hiện dự án, nhƣng đa số các chi
phí này không đƣợc phản ánh một cách trung thực vào trong chi phí thực hiện dự
án.
e. Kết quả đầu tƣ phát triển
Kết quả đầu tƣ là những biểu hiện của mục tiêu đầu tƣ dƣới dạng các lợi ích
cụ thể. Kết quả đầu tƣ có thể biểu hiện ở các dạng sau:
- Kết quả tài chính: là các lợi ích về tài chính thu nhận đƣợc từ dự án biểu
hiện bằng giá trị theo giá thị trƣờng.
- Kết quả kinh tế: là các lợi ích về kinh tế biểu hiện bằng giá trị tính theo
giá kinh tế.
- Kết quả xã hội: Kết quả biểu hiện dƣới dạng các lợi ích xã hội (trình độ dân
trí, khả năng phòng chống bệnh tật, đảm bảo môi trƣờng sống …). Kết quả xã hội
biểu hiện khá phong phú và thƣờng không thể đo lƣờng một cách rõ ràng.
1.1.2 Dự án đầu tƣ
Để đảm bảo các hoạt động đầu tƣ đem lại hiệu quả kinh tế - xã hội, giảm
thiểu rủi ro, quá trình đầu tƣ cần đƣợc quản lý một cách chặt chẽ theo một quy trình
nhất định. Chính vì vậy, cần thiết phải quản lý theo các dự án đầu tƣ.

9
a. Khái niệm chung

Theo Luật đầu tƣ 2005 thì dự án đầu tƣ là tập hợp các đề xuất bỏ vốn trung
và dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu tƣ trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời
gian xác định.
Theo Luật đấu thầu 2005, dự án đầu tƣ phát triển( gọi chung là dự án) bao
gồm: chƣơng trình, dự án đầu tƣ xây dựng mới; dự án cải tạo, nâng cấp, mở rộng
các dự án đã đầu tƣ xây dựng; dự án mua sắm tài sản, kể cả thiết bị, máy móc không
cần lắp đặt; dự án sửa chữa, nâng cấp tài sản, thiết bị; dự án, đề án quy hoạch; dự
án, đề tài nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ, ứng dụng công nghệ, hỗ trợ kỹ
thuật, điều tra cơ bản; các chƣơng trình, dự án, đề án đầu tƣ phát triển khác.
Nhƣ vậy, dự án đầu tƣ phát triển là một công cụ thể hiện kế hoạch chi tiết
của một công cuộc đầu tƣ sản xuất kinh doanh, phát triển kinh tế- xã hội, làm tiền
đề cho các quyết định đầu tƣ và tài trợ; là một tập hợp các hoạt động có liên quan
với nhau đƣợc kế hoạch hóa nhằm đạt các mục tiêu đã định bằng việc tạo ra các kết
quả cụ thể trong một thời gian nhất định, thông qua việc sử dụng các nguồn lực đã
xác định.
b. Phân loại dự án đầu tƣ
Có nhiều cách phân loại dự án đầu tƣ tuỳ theo mục đích và phạm vi xem xét.
Ở đây chỉ nêu cách phân loại liên quan tới yêu cầu công tác lập, thẩm định và quản
lý dự án đầu tƣ trong hệ thống văn bản pháp quy, các tài liệu quản lý hiện hành:
- Theo nguồn vốn: Theo nguồn vốn có thể chia dự án thành dự án đầu tƣ
bằng vốn ngân sách Nhà nƣớc; vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của Nhà nƣớc; vốn tín
dụng do nhà nƣớc bảo lãnh; vốn huy động của doanh nghiệp và các nguồn vốn
khác; dự án đƣợc đầu tƣ bằng các nguồn vốn hốn hợp …
- Theo luật chi phối: Dự án đƣợc chia ra thành dự án đầu tƣ theo Luật Đầu
tƣ; theo Luật đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài tại Việt Nam (FDI) …
- Theo hình thức đầu tư: Tự đầu tƣ, Liên doanh, Hợp đồng hợp tác kinh
doanh, BOT, BTO, BT …
- Theo các hình thức thực hiện đầu tư: Xây dựng, Mua sắm, Thuê …
- Theo lĩnh vực đầu tư: Dự án sản xuất kinh doanh, dịch vụ, phát triển cơ sở
hạ tầng, văn hoá xã hội …

- Phân loại theo thẩm quyền quyết định hoặc cấp giấy phép đầu tư

10
+ Đối với đầu tƣ trong nƣớc chia làm 4 loại: Dự án quan trong cấp quốc gia
do Quốc hội thông qua chủ trƣơng và cho phép đầu tƣ; các dự án còn lại đƣợc phân
thành 3 nhóm A, B, C theo quy định về quản lý đầu tƣ và xây dựng.
+ Đối với dự án đầu tƣ nƣớc ngoài, gồm 3 loại A, B và loại đƣợc phân cấp
cho các địa phƣơng.
Trong phạm vi nghiên cứu khóa luận chỉ tập trung nghiên cứu về các dự án
đầu tƣ xây dựng sử dụng ngân sách nhà nƣớc phân theo các nhóm A, B,C.
c. Chu kỳ dự án đầu tƣ
Chu kỳ của một dự án đầu tƣ là các bƣớc hoặc các giai đoạn mà một dự án
phải trải qua bắt đầu tƣ khi dự án mới chỉ là ý đồ cho đến khi dự án đƣợc hoàn
thành chấm dứt hoạt động.
Có thể minh họa chu kỳ của dự án đầu tƣ theo hình sau đây:
Hình 1.1: Các giai đoạn trong chu kỳ của một dự án đầu tƣ







Các giai đoạn của chu kỳ dự án đầu tƣ gồm 3 giai đoạn: chuẩn bị đầu tƣ, thực
hiện đầu tƣ và vận hành các kết quả đầu tƣ (còn gọi là giai đoạn vận hành, khai thác
của dự án).
Nội dung các bƣớc trong chu kỳ dự án đầu tƣ không giống nhau, tùy thuộc
vào lĩnh vực đầu tƣ, tính chất của dự án đầu tƣ, thời gian của dự án
Giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ gồm lập dự án đầu tƣ và thẩm định dự án đầu tƣ.
Quá trình lập dự án đầu tƣ thƣờng đƣợc tiến hành qua 3 cấp độ nghiên cứu đó là:

nghiên cứu và phát hiện cơ hội đầu tƣ – nghiên cứu tiền khả thi- nghiên cứu khả thi.
Qua mỗi cấp độ nghiên cứu, tính chất và mức độ chính xác của các kết quả nghiên
cứu ngày càng cao hơn và đạt mức độ chính xác cao nhất ở giai đoạn nghiên cứu
tiền khả thi. Dự án đầu tƣ sau khi đƣợc lập cần phải trải qua quá trình tiếp theo là
thẩm định dự án. Thẩm định dự án nhằm đánh giá một lần nữa tính khả thi của dự
Ý đồ
về dự
án đầu
tƣ
Chuẩn bị
đầu tƣ
Thực
hiện
đầu tƣ
Vận
hành các
kết quả
đầu tƣ
Ý đồ
về dự
án mới

11
án. Quá trình thẩm định do các cơ quan có thẩm quyền của nhà nƣớc hoặc các tổ
chức tƣ vấn đầu tƣ thực hiện.
Giai đoạn thực hiện đầu tƣ là giai đoạn bỏ vốn để thi công xây dựng công
trình của dự án. Giai đoạn này bao gồm các công việc nhƣ: hoàn tất thủ tục để triển
khai thực hiện dự án, thi công xây lắp công trình, vận hành thử, nghiệm thu và đƣa
vào sử dụng.
Giai đoạn vận hành các kết quả đầu tƣ là giai đoạn công trình đƣợc đƣa vào

vận hành để cung cấp các sản phẩm ra thị trƣờng và từ đó giúp chủ đầu tƣ thực hiện
đƣợc mục tiêu đầu tƣ.
Các giai đoạn trong chu kỳ dự án có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Giai
đoạn chuẩn bị đầu tƣ ảnh hƣởng đến giai đoạn thực hiện đầu tƣ, giai đoạn thực hiện
đầu tƣ lại ảnh hƣởng đến giai đoạn vận hành các kết quả đầu tƣ và từ đó tác động
đến hiệu quả đầu tƣ. Trong ba giai đoạn trên, giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ tạo tiền đề
và quyết định đến sự thành công hay thất bại ở hai giai đoạn sau, đặc biệt là đối với
giai đoạn vận hành các kết quả đầu tƣ. Điều này đã đặt ra một thách thức lớn đối với
các nhà quản ký hoạt động đầu tƣ để từ đó có các giải pháp trong quá trình quản lý
nhằm đạt đƣợc hiệu quả tài chính, kinh tế xã hội mong muốn.
d. Quản lý dự án đầu tƣ
Quản lý dự án là việc giám sát, chỉ đạo, điều phối, tổ chức, lên kế hoạch đối
với các giai đoạn của chu kỳ dự án trong khi thực hiện dự án. Việc quản lý tốt các
giai đoạn của dự án có ý nghĩa rất quan trọng vì nó quyết định đến chất lƣợng của
sản phẩm xây dựng. Mỗi dự án xây dựng đều có một đặc điểm riêng tạo nên sự
phong phú đa dạng trong quá trình tổ chức quản lý. Chu trình quản lý dự án đầu tƣ
bao gồm:
Hình 1.2: Sơ đồ quản lý dự án đầu tƣ



Để nâng cao hiệu quả công tác lập dự án, đòi hỏi ngay từ công tác tổ chức
lập dự án phải lựa chọn đƣợc các thành viên tham gia có trình độ chuyên môn phù
hợp với nội dung của dự án, các công việc phân chia hợp lý, khoa học, nâng cao
trách nhiệm của các thành viên khi lập dự án. Bao gồm: nhóm soạn thảo dự án, lập
Quản lý quá trình lập
dự án đầu tƣ
Quản lý thẩm định
dự án đầu tƣ
Quản lý quá trình xây

dựng công trình của
dự án

12
quy trình soạn thảo dự án, lập lịch trình soạn thảo dự án, nghiên cứu phát hiện cơ
hội đầu tƣ, nghiên cứu tiền khả thi và nghiên cứu các khía cạnh kinh tế, xã hội có
ảnh hƣởng đến giai đoạn vân hành và khai thác của dự án đầu tƣ.
Quản lý thẩm định dự án là khâu hết sức quan trọng phải đƣợc tiến hành phù
hợp với các quy định hiện hành về quản lý đầu tƣ. Nội dung thẩm định dự án bao
gồm: thẩm định kiều kiện pháp lý, thị trƣờng, khía cạnh kỹ thuật, phƣơng diện tổ
chức, quản lý thực hiện dự án, khía cạnh tài chính và thẩm định các chỉ tiêu kinh tế
xã hội của dự án. Việc thẩm định dự án là cách để các nhà quản lý đảm bảo một lần
nữa tính vững chắc về hiệu quả của dự án mang lại.
Quản lý quá trình thực hiện dự án là một quá trình diễn ra thƣờng xuyên, liên
tục, từ khi dự án bắt đầu đƣợc khởi công cho đến khi dự án đƣợc hoàn thành và kết
thúc. Bao gồm: quản lý thời gian, chi phí, chất lƣợng, nhân lực, thông tin, rủi ro,
hoạt động cung ứng và mua bán.
1.2 Vốn ngân sách nhà nƣớc
1.2.1 Khái niệm vốn ngân sách nhà nƣớc
Ngân sách là một phạm trù kinh tế gắn liền với việc tạo lập và sử dụng quỹ
tiền tệ của một chủ thể nhất định. Chủ thể sử dụng quỹ tiền tệ có thể là một cá nhân,
một gia đình, một tổ chức, một địa phƣơng hoặc một quốc gia.
Luật ngân sách nhà nƣớc năm 2012 của Việt Nam cũng đã khẳng định:
“NSNN được hiểu là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
NSNN thƣờng bao gồm: ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng.
Ngân sách địa phƣơng bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có tổ
chức HĐND và UBND. Với mô hình tổ chức của Nhà nƣớc Việt Nam hiện nay,
ngân sách địa phƣơng bao gồm ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung

ƣơng ( ngân sách cấp tỉnh), ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc
tỉnh( ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp xã, phƣờng, thị trấn( gọi chung mà
ngân sác cấp xã).
Theo Luật đầu tƣ 2005, vốn nhà nƣớc là vốn đầu tƣ phát triển từ ngân sách
nhà nƣớc, vốn tín dụng do nhà nƣớc bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của
Nhà nƣớc và vốn đầu tƣ khác của nhà nƣớc.

13
Vốn nhà nƣớc trong đầu tƣ công bao gồm: vốn NSNN chi đầu tƣ phát triển
theo quy định của Luật ngân sách nhà nƣớc, vốn huy động của Nhà nƣớc từ trái
phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phƣơng, công trái quốc gia và các
nguồn vốn khác của Nhà nƣớc trừ vốn tín dụng do nhà nƣớc bảo lãnh, vốn tín dụng
đầu tƣ phát triển của nhà nƣớc.
1.2.2 Quản lý ngân sách nhà nƣớc
Quản lý nói chung đƣợc hiểu nhƣ là sự tác động của chủ thể quản lý tác động
đến đối tƣợng quản lý thông qua việc sử dụng các công cụ và phƣơng pháp thích
hợp nhằm đạt đƣợc mục tiêu đã định.
Quản lý NSNN là hoạt động của chủ thể quản lý NSNN thông qua việc sử
dụng các phƣơng pháp và công cụ quản lý thích hợp để tác động và điểu hành hoạt
động của NSNN nhằm đạt đƣợc các mục tiêu đã định.
Nội dung quản lý NSNN đƣợc hiểu là các công việc mà cơ quan quản lý nhà
nƣớc có thẩm quyền phải thực hiện để quản lý NSNN sao cho có hiệu quả, đáp ứng
yêu cầu phát triển kinh tế- xã hội của quốc gia. Nội dung quản lý NSNN đƣợc thể
hiện trên các mặt:
- Ban hành luật pháp, chính sách, chế độ, định mức về NSNN
- Quản lý thu, chi NSNN
- Quản lý thực hiện chu trình NSNN
- Giám sát, thanh tra và kiểm toán việc thực hiện NSNN
1.3 Đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc
1.3.1 Khái niệm chung

Trong dự thảo Luật đầu tƣ công, đầu tƣ công là hoạt động đầu tƣ của nhà
nƣớc vào các chƣơng trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội và đầu tƣ
vào các chƣơng trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế, xã hội.
Đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN là việc sử dụng vốn NSNN dành cho đầu
tƣ phát triển dùng để mua hàng hóa, cho vay, hỗ trợ các quỹ hay đầu tƣ vào các
khâu then chốt và cần thiết của nền kinh tế quốc dân, các dự án đầu tƣ có hiệu quả,
các ngành kinh tế mũi nhọn có vị trí quyết định đến sự hình thành và phát triển cơ
cấu kinh tế theo hƣớng công nghiệp hoá - hiện đại hoá.
Đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN đƣợc tiến hành theo kế hoạch Nhà nƣớc,
nhằm thực hiện mục tiêu, chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ.

14
Căn cứ vào khả năng thu hồi vốn trực tiếp của dự án đầu tƣ và tính chất
nguồn vốn, hiện tại Nhà nƣớc định ra ba hình thức đầu tƣ phát triển đó là: Cấp phát
đầu tƣ, tín dụng đầu tƣ và doanh nghiệp tự đầu tƣ.
Hình thức cấp phát dành cho các dự án đầu tƣ không có khả năng thu hồi vốn
trực tiếp thuộc các lĩnh vực nhƣ kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, các dự án giao
thông, thuỷ lợi, trồng rừng đầu nguồn, rừng phòng hộ, rừng Quốc gia, khu bảo tồn
thiên nhiên, các trạm thú y, động thực vật; nghiên cứu giống mới và cải tạo giống;
các dự án xây dựng công trình, dự án quản lý Nhà nƣớc, khoa học kỹ thuật; dự án
bảo vệ môi trƣờng sinh thái; dự án an ninh quốc phòng, các doanh nghiệp Nhà nƣớc
hoạt động công ích, góp vốn cổ phần liên doanh bằng nguồn vốn đầu tƣ xây
dựng cơ bản của Nhà nƣớc, các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần thiết có sự
tham gia của Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật; một số doanh nghiệp thuộc
lĩnh vực then chốt của nền kinh tế quốc dân theo quyết định của Chính phủ; các
dự án quy hoạch ngành, lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị, nông thôn; các
chƣơng trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội. Tất cả nhu cầu vốn trên đƣợc cấn
đối từ ngân sách Nhà nƣớc.
Hình thức tín dụng đầu tƣ dành cho các dự án đầu tƣ xây dựng hạ tầng kinh
tế, các cơ sở sản xuất, kinh doanh tạo việc làm có khả năng thu hồi vốn; các dự án

đầu tƣ cho một số ngành kinh tế quan trọng của Nhà nƣớc trong từng thời kỳ (nhƣ
điện, xi măng, sắt thép …); Các dự án đầu tƣ của ngành đảm bảo hiệu quả kinh tế
và khả năng thu hồi vốn. Các nhu cầu vốn này một phần đƣợc ngân sách Nhà nƣớc
bố trí theo chính sách từng thời kỳ, số còn lại là nguồn vốn tín dụng đầu tƣ của các
ngân hàng quốc doanh.
Hình thức doanh nghiệp tự đầu tƣ dành cho các dự án đầu tƣ mới hoặc
mở rộng sản xuất của các doanh nghiệp Nhà nƣớc bằng nguồn vốn tự có của
doanh nghiệp.
Cùng với quá trình đổi mới cơ chế quản lý theo hƣớng xoá bao cấp về vốn
đầu tƣ, chuyển hoạt động của các đơn vị kinh tế sang hạch toán kinh doanh, xu
hƣớng hình thức cấp phát vốn đầu tƣ sẽ giảm, thay vào đó là hình thức tín dụng đầu
tƣ sẽ tăng lên.
Đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN khác với đầu tƣ bằng vốn không phải của
Nhà nƣớc là cơ chế quản lý. Do chủ sở hữu vốn đầu tƣ phát triển của Nhà nƣớc là

15
Nhà nƣớc, chủ đầu tƣ chỉ là ngƣời sử dụng vốn nên cần có cơ chế quản lý chặt chẽ
đi liền với việc kiểm tra giám sát để hạn chế tiêu cực, thất thoát, lãng phí. Còn vốn
đầu tƣ không phải của Nhà nƣớc, chủ đầu tƣ là chủ sở hữu vốn đích thực nên cơ chế
quản lý đơn giản, gọn nhẹ hơn.
1.3.2 Vai trò của đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc
Đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN là bộ phận trong toàn bộ vốn đầu tƣ toàn
xã hội, mặc dù chiếm tỷ trọng không cao, nhƣng đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân
sách Nhà nƣớc có vai trò quan trọng đặc biệt biểu hiện qua các mặt sau:
Đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN là công cụ kinh tế quan trọng để Nhà nƣớc
quản lý các vấn đề liên quan đến quá trình kinh tế, xã hội, điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng
trƣởng kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nƣớc. Bằng chứng là việc
cung cấp những dịch vụ công cộng nhƣ hạ tầng kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng …
mà các thành phần kinh tế khác( tƣ nhân) không muốn, không thể hoặc không đƣợc
đầu tƣ; Các dự án đầu tƣ từ ngân sách Nhà nƣớc đƣợc triển khai ở các vị trí quan trọng

then chốt nhất nhằm đảm bảo cho nền kinh tế xã hội phát triển ổn định.
Đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN là công cụ để Nhà nƣớc chủ động điều
chỉnh tổng cung và tổng cầu của nền kinh tế:
Về mặt cầu: Đầu tƣ phát triển trong đó có đầu tƣ bằng vốn NSNN sẽ tạo ra
khả năng kích cầu tiêu dùng trong sản xuất, thúc đẩy lƣu thông, tạo công ăn việc
làm, thu nhập.
Về mặt cung: Khi các dự án hoàn thành đƣa vào sử dụng, năng lực mới của
nền kinh tế tăng lên tác động làm tăng tổng cung trong dài dạn, kéo theo tăng sản
lƣợng tiềm năng, giá cả sản phẩm giảm.
Đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN còn là công cụ để Nhà nƣớc chủ động
trong việc điều chỉnh cơ cấu kinh tế ngành, kinh tế vùng, kinh tế lãnh thổ:
- Thông qua đầu tƣ các Chƣơng trình dự án ở vùng sâu vùng xa về giao
thông, y tế, giáo dục…giúp cho các vùng này có điều kiện giao thông thuận lợi,
nhân dân đƣợc nâng cao dân trí, chăm sóc sức khoẻ tạo điều kiện phát triển vùng.
- Thông qua các dự án đầu tƣ phát triển, Nhà nƣớc có thể điều chỉnh giúp
ngành nghề này phát triển, hạn chế ngành nghề khác không có lợi.
Đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế
và cho toàn nền kinh tế phát triển. Đầu tƣ phát triển bằng NSNN đƣợc coi là một

16
cách để tạo nguồn vốn mồi nhằm thu hút các nguồn lực trong và ngoài nƣớc. Ví
dụ, đƣờng giao thông thuận lợi thì sẽ tạo điều kiện phát triển cho thị trƣờng
hàng hoá, cơ sở hạ tầng kinh tế phát triển sẽ tạo khả năng thu hút vốn đầu tƣ
trong và ngoài nƣớc trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, văn hoá giáo dục, y tế, du
lịch …một cách mạnh mẽ.
Đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN đóng vai trò trong việc mở đƣờng cho sự
phát triển nguồn nhân lực, phát triển khoa học công nghệ, chăm sóc sức khoẻ của
nhân dân. Do các dự án đầu tƣ vào những lĩnh vực trên thƣờng rất tốn kém, độ rủi
ro cao, khả năng thu hồi vốn thấp nên Nhà nƣớc thƣờng phải đầu tƣ bằng nguồn vốn
NSNN nhƣ: các dự án đầu tƣ cho phòng thí nghiệm trọng điểm, các trạm, trại

nghiên cứu giống mới, các trƣờng đại học, các bệnh viện, các trung tâm y tế dự
phòng. Có đầu tƣ của Nhà nƣớc sẽ cung cấp các dịch vụ công tạo điều kiện nâng
cao hiệu quả đầu tƣ của nền kinh tế xã hội.
1.3.3 Các đặc trƣng cơ bản của đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân sách nhà
nƣớc
Đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN thƣờng hƣớng đến những công trình dự án
quan tâm đến hiệu quả xã hội nhiều hơn là hiệu quả kinh tế. Mục đích mà các dự án
đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN hƣớng tới tối đa hóa phúc lợi xã hội.
Đầu tƣ phát triển bằng nguồn vốn NSNN là Nhà nƣớc can thiệp vào thị
trƣờng để khắc phục những khuyết điểm yếu kém, những thất bại của thị trƣờng.
Vốn NSNN chi cho đầu tƣ phát triển thƣờng là những khoản chi lớn, không
có tính ổn định mà theo khả năng chi của từng năm, chịu nhiều ảnh hƣởng bởi các
yếu tố nhiệm kỳ nên dễ dẫn tới đầu tƣ dàn trải, vội vàng, đầu tƣ sai, đầu tƣ theo
phong trào, hình thức và thiếu hiệu quả.
Các khoản chi cho đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN mang tính tích lũy.
Phạm vi và mức độ luôn gắn liền với việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế
xã hội của Nhà nƣớc trong từng giai đoạn, từng thời kỳ.
Đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN ít có tính cạnh tranh trong thực hiện, cạnh
tranh chủ yếu thông qua cấp phát, xin cho, vì vậy dẫn đến tình trạng chất lƣợng của
một số công trình có hiệu quả thấp kém, là một trong những nguyên nhân dẫn tới
hiện tƣợng tiêu cực, tham nhũng, thất thoát.
Nhà nƣớc là chủ sở hữu tài sản trong hoạt động đầu tƣ phát triển bằng vốn

17
NSNN nhƣng đơn vị thực hiện, đơn vị sử dụng, hƣởng lợi và chủ sở hữu thƣờng
không phải là một nên việc quy trách nhiệm thuộc về ai không thực sự chặt chẽ,
mờ nhạt và chung chung.
Việc quyết định chủ trƣơng đầu tƣ từ nguồn vốn NSNN thƣờng không
xuất phát từ thị trƣờng, nhu cầu đích thực nội tại của đầu tƣ mà theo ý kiến chủ
đề xuất, tham mƣu của cơ quan kế hoạch, tài chính, hoặc phụ thuộc vào ý

muốn chủ quan của ngƣời có quyền quyết định đầu tƣ nên ngƣời có thẩm quyền
dễ có quyết định chủ quan, duy ý chí, đầu tƣ sai, không có hiệu quả, lãng phí,
vô trách nhiệm hoặc vụ lợi.
Trong phân bổ nguồn lực đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN chủ yếu là do cơ
chế xin cho, cấp phát nên dễ xảy ra tình trạng chia đều bình quân, dàn trải, manh
mún, lợi dụng, ứng trƣớc vốn, thiếu quy hoạch hoặc điều chỉnh quy hoạch chủ quan
dẫn đến thiếu hiệu quả toàn diện.
Sự phân cấp mạnh cho chính quyền địa phƣơng trong quyết định chủ trƣơng
đầu tƣ tăng thêm tính chủ động tích cực trong đầu tƣ phát triển, những cũng tiềm ẩn
tình trạng đầu tƣ lộn xộn, chồng chéo, khó kiểm soát, thiếu quy hoạch chung.
Quyết định đầu tƣ của Nhà nƣớc thƣờng do một hoặc một số cán bộ có chức
có quyền nhƣng không phải là chủ sỡ hữu của tài sản đem ra đầu tƣ, việc giải ngân
hàng năm, cán bộ theo nhiệm kỳ, nên nếu ý thức trách nhiệm kém dễ dẫn đến chủ
trƣơng đầu tƣ không đúng, vô trách nhiệm, thiếu quy hoạch, nợ động, vay vốn tràn
lan làm nhà nƣớc thâm nợ.
1.3.4 Phạm vi đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN
Trong điều kiện nguồn vốn NSNN có hạn, nhà nƣớc chỉ đầu tƣ vào những
lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không muốn đầu tƣ, không có khả năng
đầu tƣ hoặc không đƣợc phép đầu tƣ. Do đó phạm vi đầu tƣ phát triển từ NSNN tập
trung chủ yếu vào các dự án thuộc loại sau:
- Dự án có quy mô lớn mà các thành phần kinh tế khác khó có khả năng đáp
ứng. Các công trình loại này thƣờng là các công trình lớn có phạm vi ảnh hƣởng sâu
rộng đến sự phát triển kinh tế, tạo ra sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế của các vùng,
miền, địa phƣơng hoặc ngành kinh tế.
- Dự án có khả năng thu hồi vốn thấp. Các dự án này do khả năng thu hồi
vốn thấp nên không hấp dẫn các thành phần kinh tế khác đầu tƣ vào trong khi công
trình lại có ý nghĩa kinh tế xã hội quan trọng nên nhà nƣớc phải sử dụng ngân sách

18
nhà nƣớc để đầu tƣ xây dựng.

- Dự án mà các thành phần kinh tế khác không đƣợc phép đầu tƣ. Loại này
thƣờng là các công trình thuộc lĩnh vực an ninh, quốc phòng, các công trình có ảnh
hƣởng lớn đến đời sống kinh tế xã hội của nhân dân.
1.3.5 Môi trƣờng đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc
Môi trƣờng của đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN đƣợc đặt trong môi trƣờng
của đầu tƣ phát triển chung. Tuy nhiên, môi trƣờng của đầu tƣ phát triển bằng vốn
NSNN cũng có nét riêng biệt. Nó phụ thuộc vào phần nhiều là các chính sách đầu tƣ
phát triển của Nhà nƣớc, cơ chế phân bổ nguồn lực, quy hoạch, kế hoạch đầu tƣ
phát triển chung và đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN nói riêng hay nhƣ mức độ
cạnh tranh trong hoạt động đầu tƣ phát triển của Nhà nƣớc, sự công khai, minh
bạch, hiệu quả giám sát hoạt động đầu tƣ phát triển.
1.3.6 Hiệu quả đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN và các yếu tố ảnh hƣởng
a. Hiệu quả đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN
Hiệu quả đầu tƣ là phạm trù kinh tế biểu hiện quan hệ so sánh giữa các kết
quả kinh tế- xã hội đạt đƣợc các mục tiêu của hoạt động đầu tƣ với các chi phí phải
bỏ ra để có đƣợc các kết quả đó trong một thời kỳ nhất định.
Hiệu quả của đầu tƣ phát triển là hiệu quả tổng hợp bao gồm hiệu quả
kinh tế, hiệu quả xã hội và đảm bảo môi trƣờng trong mối quan hệ chặt chẽ với
phát triển bền vững nhằm hƣớng tới chất lƣợng phát triển. Hiệu quả đầu tƣ phát
triển từ vốn NSNN chính là hiệu quả của hoạt động đầu tƣ phát triển sử dụng
nguồn vốn của nhà nƣớc và đƣợc xem xét dƣới góc độ rằng Nhà nƣớc sẽ thu
đƣợc lợi ích gì từ các hoạt động đầu tƣ phát triển đó. Điều này chứng tỏ vai trò
của Nhà nƣớc trong đầu tƣ phát triển.
Việc nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ phát triển là một trong những
nhiệm vụ hàng đầu của nền kinh tế, của các cấp, các ngành và của nhà đầu tƣ, đòi
hỏi tất yếu khách quan của sự công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nƣớc. Nếu hiệu
quả sử dụng cao nó sẽ tạo điều kiện thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Ngƣợc lại,
hiệu quả sử dụng thấp sẽ ảnh hƣởng bất lợi đến nền kinh tế nhƣ phá sản, thất
nghiệp thậm chí làm tăng gánh nặng nợ nần nƣớc ngoài cho hiện tại và cả thế hệ
mai sau. Vì vậy, đánh giá hiệu quả đầu tƣ phát triển là việc làm cần thiết, giúp cho

các nhà hoạch định chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội, các nhà quản lý, các nhà
đầu tƣ ra các quyết định chuẩn xác về đầu tƣ phát triển trong từng thời kỳ, nhằm

19
đem lại hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất.
b. Yếu tố ảnh hƣởng đến hiệu quả đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN
- Môi trƣờng đầu tƣ: Nếu môi trƣờng đầu tƣ hấp dẫn nhƣ tài nguyên thiên
nhiên, sức lao động, thị trƣờng tiêu thụ, giá thuê đất, thuế, tín dụng … thì sẽ thu hút
đƣợc nhà đầu tƣ, hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ sẽ có điều kiện cao hơn và ngƣợc lại.
- Chính trị - xã hội: Nếu điều kiện chính trị - xã hội ổn định, hệ thống chính
sách, luật pháp đảm bảo, nhất quán sẽ làm cho nhà đầu tƣ yên tâm bỏ vốn. Đây là
một điều kiện thuận lợi cho việc phát huy hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ và ngƣợc lại.
- Cơ chế quản lý đầu tƣ xây dựng: Nếu cơ chế quản lý đầu tƣ xây dựng phù
hợp với chế độ sở hữu vốn, tạo đƣợc động lực và sự ràng buộc về quyền lợi, trách
nhiệm, tính chủ động sáng tạo của chủ đầu tƣ thì sẽ phát huy hiệu quả sử dụng vốn
đầu tƣ và ngƣợc lại.
- Nhân tố con ngƣời: Nếu cán bộ quản lý đầu tƣ xây dựng bao gồm các cấp
cán bộ nhƣ chủ đầu tƣ, cán bộ kỹ thuật, cán bộ quản lý, cán bộ lãnh đạo … đáp ứng
yêu cầu về năng lực trình độ, thích ứng với cơ chế thị trƣờng là điều kiện thuận lợi
phát huy hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ và ngƣợc lại.
1.4 Quản lý đầu tƣ phát triển bằng vốn ngân sách nhà nƣớc
1.4.1 Khái niệm chung
Đầu tƣ là hoạt động có tính liên ngành, do đó, quản lý hoạt động đầu tƣ là
yêu cầu khách quan nhằm nâng cao hiệu quả đầu tƣ.
Quản lý, theo nghĩa chung, là sự tác động có mục đích của chủ thể vào các
đối tƣợng quản lý nhằm đạt đƣợc các mục tiêu quản lý đã đề ra.
Quản lý đầu tƣ chính là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hƣớng quá
trình đầu tƣ (bao gồm công tác chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện đầu tƣ và vận hành kết
quả đầu tƣ cho đến khi thanh lý tài sản do đầu tƣ tạo ra) bằng một hệ thống đồng bộ
các biện pháp kinh tế - xã hội và tổ chức - kỹ thuật cùng các biện pháp khác nhằm

đạt đƣợc hiệu quả kinh tế xã hội cao trong những điều kiện cụ thể xác định và trên
cơ sở vận dụng sáng tạo những quy luật kinh tế khách quan nói chung và quy luật
vận động đặc thù của đầu tƣ nói riêng.
Quản lý đầu tƣ phát triển bằng vốn NSNN là hoạt động quản lý phức tạp liên
quan trực tiếp tới hoạt động quản lý NSNN, quản lý dự án đầu tƣ và quản lý hiệu
quả đầu tƣ. Các hoạt động quản lý này có mối quan hệ chặt chẽ với hoạt động phân