Phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư công ở Việt Nam hiện nay thực trạng và giải pháp

BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƢ
HỌC VIỆN CHÍNH SÁCH VÀ PHÁT TRIỂN



Trí Tuệ Và Phát Triển


KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP



Đề tài:
PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ
CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY– THỰC TRẠNG VÀ
GIẢI PHÁP




Giáo viên hướng dẫn : ThS. Nguyễn Nam Hải
Sinh viên thực hiện : Ngô Thị Thanh Hường
Khóa : I (2010-2014)
Ngành : Chính sách công
Chuyên ngành : Chính sách công

HÀ NỘI – NĂM 2014
Khóa luận tốt nghiệp i
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình học tập, nghiên cứu thực hiện khóa luận, tôi luôn luôn nhận
được sự hướng dẫn, giúp đỡ và góp ý tận tình của các thầy cô giảng viên khoa
Chính sách công trường Học viện Chính sách và Phát triển.
Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn: Ban giám đốc Học viện, các Khoa,
các thầy giáo, cô giáo và cán bộ, viên chức Học viện Chính sách và Phát Triển đã
tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi về mọi mặt trong suốt quá trình học tập tại Học
viện. Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành tới thầy giáo - giảng viên hướng dẫn ThS.
Nguyễn Nam Hải trong thời gian qua đã dành thời gian, nhiệt tình chỉ dạy, giúp đỡ
và động viên tinh thần để tôi có thể hoàn thành tốt khóa luận này.
Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất tới toàn thể các cán bộ trong Ban
Nghiên cứu Thể chế kinh tế, Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương. Đặc biệt
là KS. Lê Viết Thái – Trưởng ban Nghiên cứu Thể chế kinh tế, ThS. Trần Thị Thu
Hương – Phó trưởng Ban Nghiên cứu Thể chế kinh tế đã giúp đỡ và có những ý
kiến đóng góp quý báu cho khóa luận này.
Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới toàn thể gia đình, người thân, bạn bè,
những người đã luôn bên cạnh cổ vũ tinh thần và ủng hộ tôi trong suốt thời gian
qua.
Xin trân trọng cảm ơn!
Hà Nội, ngày tháng năm 2014
Sinh viên thực hiện
Ngô Thị Thanh Hƣờng
Khóa luận tốt nghiệp ii
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan rằng đây là khóa luận của tôi, được sự hỗ trợ từ giảng viên
hướng dẫn ThS. Nguyễn Nam Hải, KS. Lê Viết Thái – Trưởng ban Nghiên cứu Thể
chế kinh tế, ThS. Trần Thị Thu Hương – Phó trưởng ban Nghiên cứu Thể chế kinh
tế. Các nội dung trong khóa luận và các kết quả này là hoàn toàn trung thực. Những
số liệu trong các bảng biểu phục vụ cho phân tích, nhận xét được tôi thu thập từ
những nguồn tài liệu khác nhau được ghi trong phần tài liệu tham khảo. Ngoài ra,
khóa luận còn sử dụng một số nhận xét, đánh giá cũng như số liệu của các tác giả,
cơ quan tổ chức, học liệu mở internet đều được thể hiện trong phần tài liệu tham
khảo.
Nếu phát hiện có bất kỳ sự gian lận nào tôi xin chịu trách nhiệm trước Hội
đồng thẩm định.

Hà Nội, ngày tháng năm 2014
Sinh viên thực hiện



Ngô Thị Thanh Hƣờng



Khóa luận tốt nghiệp iii
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
MỤC LỤC
LỜI CẢM ƠN i
LỜI CAM ĐOAN ii
MỞ ĐẦU 1
1. Lý do chọn đề tài 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài trong và ngoài nước 2
3. Mục tiêu và các nhiệm vụ nghiên cứu 5

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 5
5. Phương pháp nghiên cứu 6
6. Kết cấu của Khóa luận 6
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI
VỚI ĐẦU TƢ CÔNG 7
1.1. Một số vấn đề lý luận về phân cấp và đầu tư công 7
1.2. Khung pháp lý về phân cấp quản lý nhà nước đối với đầu tư công 15
1.3. Nội dung của phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư công 19
1.4. Đặc tính của phân cấp và các nguyên tắc, điều kiện thực hiện phân cấp 21
1.5. Kinh nghiệm quốc tế về phân cấp quản lý Nhà nước trong đầu tư công 24
1.6. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 32
Tóm tắt chƣơng 1 35
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU
TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 36
2.1. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong lập kế hoạch đầu tư công 36
2.2. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong phân bổ và giao kế hoạch vốn
đầu tư công 43
2.3. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong phê duyệt, thẩm định và quyết
định dự án đầu tư công 50
2.4. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong thực hiện dự án đầu tư công 55
Khóa luận tốt nghiệp iv
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
2.5. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong công tác theo dõi, giám sát và
đánh giá đầu tư công 58
Tóm tắt chƣơng 2 62
CHƢƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG THỜI
GIAN TỚI 64
3.1. Quan điểm phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư công trong thời gian tới 64
3.2. Một số yêu cầu trong phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư công ở Việt Nam

trong thời gian tới 67
3.3. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư công
ở Việt Nam trong thời gian tới 68
Tóm tắt chƣơng 3 74
KẾT LUẬN 75
TÀI LIỆU THAM KHẢO 76

Khóa luận tốt nghiệp v
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CSHT
Cơ sở hạ tầng
DNNN
Doanh nghiệp Nhà nước
ĐP
Địa phương
ĐTC
Đầu tư công
HĐND
Hội đồng nhân dân
KH&ĐT
Kế hoạch và Đầu tư
MTQG
Mục tiêu quốc gia
NS
NSNN
NSTW
NSĐP
PIP

QLNN
TC
TTCP
TW
UBND
XHCN
Ngân sách
Ngân sách Nhà nước
Ngân sách Trung ương
Ngân sách địa phương
Chương trình đầu tư công
Quản lý Nhà nước
Tài chính
Trái phiếu Chính phủ
Trung ương
Ủy ban nhân dân
Xã hội chủ nghĩa



Khóa luận tốt nghiệp vi
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
DANH MỤC HÌNH BẢNG BIỂU VÀ HỘP

Hình 1: Các hình thức phân cấp 12
Bảng 1: Cơ cấu và dân số của chính quyền địa phƣơng 26
Bảng 2.1: Phân loại dự án đầu tƣ 37
Biểu đồ 2: Vốn đầu tƣ của khu vực KTNN theo cấp quản lý (giá thực tế, %) 44
Bảng 2.2: Vốn đầu tƣ của khu vực KTNN theo cấp quản lý 45
Hộp 2.1: Dự án Bệnh viện Đa khoa tỉnh Bắc Kạn thất thoát gần 59 tỷ 52

Hộp 2.2: Thu hồi dự án chậm tiến độ, Hà Tĩnh thành… con nợ 57

Khóa luận tốt nghiệp 1
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Công cuộc đổi mới đất nước, sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng
xã hội chủ nghĩa và xu hướng mở cửa, hội nhập quốc tế tạo ra những tiền đề và đòi
hỏi phải đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý Nhà nước giữa các cấp chính quyền.
Phân cấp quản lý Nhà nước (QLNN) về đầu tư công ở Việt Nam thời gian qua
đã đạt được những kết quả nhất định, nhất là phát huy được tính chủ động, sáng tạo
của chính quyền các cấp. Tuy nhiên, quá trình đổi mới phân cấp quản lý đầu tư
công xét về tổng thể vẫn chưa đáp ứng được những đòi hỏi cấp thiết của thực tiễn
mà còn bộc lộ nhiều hạn chế. Do đó, việc nghiên cứu về phân cấp đầu tư công
không những giúp cho các nhà quản lý mà còn các nhà làm chính sách tìm ra những
mặt còn tồn tại và hướng giải pháp cho vấn đề này.
Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) là tổ chức sự nghiệp
khoa học cấp quốc gia trực thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong đó Ban Nghiên cứu
Thể chế kinh tế thực hiện chức năng nghiên cứu vai trò, chức năng, nhiệm vụ, bộ
máy tổ chức của Nhà nước và các vấn đề trong phân cấp trong quản lý nền kinh tế
thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Nhất là gần đây, Ban Nghiên cứu Thể chế
kinh tế có tập trung nghiên cứu về phân cấp đối với đầu tư công.
Là một sinh viên khoa Chính sách công của Học viện Chính sách và Phát triển
thực tập tại Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương, tôi đã chọn đề tài “Phân
cấp quản lý Nhà nƣớc về đầu tƣ công ở Việt Nam hiện nay – Thực trạng và giải
pháp” làm đề tài cho khóa luận của mình. Đối với tôi, đề tài vừa phù hợp với
chuyên ngành đào tạo, vừa có tính thực tiễn và tính thời sự. Trong đó, đề tài tập
trung nghiên cứu thực trạng phân cấp quản lý đầu tư công ở Việt Nam từ 2011 đến
nay. Qua đó tìm ra những bất cập và nguyên nhân của những bất cập, có cả vấn đề
chính sách đang tồn tại. Từ đó đề xuất những quan điểm và giải pháp định hướng

nhằm thúc đẩy công tác đổi mới phân cấp quản lý đầu tư công ở Việt Nam trong
thời gian tới.
Khóa luận tốt nghiệp 2
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
2. Tình hình nghiên cứu đề tài trong và ngoài nước
Trong những năm gần đây, các vấn đề liên quan tới phân cấp QLNN nói
chung và phân cấp quản lý đầu tư công nói riêng đã được rất nhiều tác giả trong và
ngoài nước quan tâm, nghiên cứu. Sau đây là phần tóm tắt nội dung của một số
nghiên cứu chính thống trong thời gian gần đây:
(a) Tình hình nghiên cứu ngoài nước
Trong nghiên cứu của Jean-Paul Faguet với tiêu đề “Tác động của phân cấp
tới đầu tư công: thực tế và bài học chính sách từ Bolivia và Colombia” (năm 2010)
có đưa ra hai kết luận. Thứ nhất, cả hai nước Bolivia và Colombia từ khi thực hiện
phân cấp quản lý đầu tư công, cơ cấu đầu tư công đã có những thay đổi mạnh mẽ.
Thay vì đầu tư chủ yếu vào phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT), sau khi phân cấp thì
nguồn đầu tư chủ yếu tập trung vào các dịch vụ xã hội cơ bản và đầu tư cho con
người. Bên cạnh đó, một phần nguồn vốn đầu tư của quốc gia được chuyển cho cấp
chính quyền địa phương nghèo nhất để họ chủ động đầu tư vào những dự án mà đáp
ứng mong muốn của địa phương. Bằng việc chuyển nguồn lực xuống cho các địa
phương nghèo hơn, phân cấp đã làm cho đầu tư trở nên công bằng hơn giữa các địa
phương. Thứ hai, phân cấp đã làm cho chính quyền trở nên năng động hơn, tự chủ
hơn bởi đầu tư công được định hướng vào những khu vực cần đầu tư nhất. Ví dụ,
sau năm 1994, đầu tư công của Bolivia cho giáo dục, nước và vệ sinh tăng lên đáng
kể bởi chính quyền nhận thấy tỷ lệ mù chữ ở nước này cao, hệ thống cung cấp nước
sạch và xử lý nước thải quá kém.
Trong Báo cáo phát triển Việt Nam 2010 với tiêu đề “Thể chế hiện đại”
(Modern Institutions) với sự tham gia của nhiều cơ quan phát triển (WB, ADB,
AusAID, CIDA, JICA, DFID, EC,…) đã tập trung phân tích, trình bày kinh nghiệm
của Việt Nam trong suốt hai thập kỷ Đổi mới về sự trao quyền và phân cấp ở nhiều
lĩnh vực khác nhau trong xã hội. Đó là sự trao quyền và phân cấp cho chính quyền

địa phương (từ cấp tỉnh tới cấp xã), sự trao quyền cho các đơn vị hành chính và sự
nghiệp, cho tòa án, cho các cơ quan dân cử, cho các phương tiện truyền thông, đại
chúng và cho xã hội dân sự. Báo cáo đã phân chia thành hai giai đoạn lớn trong quá
trình phân cấp ở Việt Nam, bao gồm giai đoạn của phân cấp trao quyền về kinh tế
(từ những cơ quan lập kế hoạch xuống các doanh nghiệp và người dân, thập kỷ đầu
Khóa luận tốt nghiệp 3
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
tiên sau đổi mới) và thập kỷ tiếp theo là giai đoạn phân cấp trao quyền mạnh xuống
cho cấp tỉnh và trách nhiệm giải trình lớn hơn đối với cấp xã. Báo cáo cũng đưa ra
một số điểm nổi bật về phân cấp và trao quyền ở Việt Nam hiện nay, đó là: (1) mức
độ phân cấp và trao quyền tương đối lớn (cả về phương diện địa lý và chức năng);
(2) hệ thống giải trình trách nhiệm đang được xây dựng nhưng rất chậm; (3) hệ
thống phân cấp và trao quyền ngày càng có nhiều xung đột lợi ích nảy sinh; (4)
thông tin luôn đóng vai trò quan trọng trong bất cứ một hệ thống giải trình trách
nhiệm nào; (5) những cải cách thành công nhất đều do có những chủ thể liên quan
được trao quyền để thúc đẩy sự thay đổi; và (6) người dân ngày càng tiến bộ hơn,
tiếng nói và nhu cầu được tham gia của người dân càng mạnh mẽ hơn. Tuy nhiên,
báo cáo cũng chỉ ra một thực tế là hiện nay nhiều người dân ở Việt Nam cho biết
thông tin là không được biết tin gì về ngân sách và kế hoạch đầu tư công.
Tập thể tác giả Sarosa, W.; Hasan, M. và Murman, A. trong một nghiên cứu về
“Tăng cường tiếng nói của người dân: nghiên cứu phân tích về lập kế hoạch và ngân
sách cấp huyện” có đề cập tới mối liên hệ giữa lập kế hoạch hoạt động hàng năm
của chính quyền địa phương (có sự tham gia của người dân) với kế hoạch ngân sách
hàng năm của chính quyền địa phương Indonesia. Nhóm nghiên cứu đã chỉ ra hai
khoảng cách lớn giữa kế hoạch và ngân sách, đó là: có một số lượng lớn dự án đã
được lập vào kế hoạch nhưng cuối cùng không được đầu tư ngân sách, trong khi
một số lượng lớn dự án mới không được đưa ra thảo luận theo cơ chế lập kế hoạch
có sự tham gia của người dân nhưng lại nhận được sự hỗ trợ từ ngân sách. Cũng
trong nghiên cứu này, nhóm tác giả còn phê phán chất lượng của các cuộc tham vấn
cộng đồng và mức độ tham gia của người dân vào quá trình lập kế hoạch.

(b) Tình hình nghiên cứu trong nước
Trần Thị Thu Hương (2011) thực hiện “Nghiên cứu phân cấp quản lý nhà
nước về đầu tư công ở Việt Nam”. Nghiên cứu đã tập trung phân tích thực trạng
phân cấp quản lý ĐTC ở Việt Nam giai đoạn 2000-2010, trong đó tìm ra những bất
cập và nguyên nhân của những bất cập để từ đó đề xuất những quan điểm và giải
pháp định hướng nhằm thúc đẩy công tác đổi mới phân cấp quản lý hiện nay ở Việt
Nam.
Khóa luận tốt nghiệp 4
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
Nguyễn Tuệ Anh (2007) thực hiện nghiên cứu về “Phân cấp quản lý vốn hỗ
trợ phát triển chính thức ODA: chính sách và thực hiện ở địa phương”. Bên cạnh
vệc khái quát xu hướng ODA trên thế giới trong vòng 10 năm qua và tổng quan
thực trạng thu hút, phân bổ và giải ngân ODA tại Việt Nam giai đoạn 1993-2006,
nghiên cứu đã phân tích thực trạng về chính sách phân cấp quản lý vốn ODA tại
Việt Nam. Nghiên cứu này cũng đề cập sơ lược về thực trạng phân cấp quản lý các
dự án đầu tư công liên quan tới xây dựng cơ bản ở một số địa phương (như Thành
phố Hồ Chí Minh, Sơn La, Quảng Trị,…). Nghiên cứu đã kết luận rằng: (1) Khung
pháp luật về quản lý và sử dụng ODA đã từng bước phân cấp, tuy vậy vấn đề phân
cấp quy định trong khung này còn rất phức tạp (nhất là quy trình thẩm định và ra
quyết định liên quan đến đền bù, giải phóng mặt bằng, đánh giá môi trường, đấu
thầu,…); (2) Chính sách phân cấp đối với từng khâu thực hiện dự án ODA còn thiếu
nhất quán; …
Lê Viết Thái (2007) và nhóm nghiên cứu thực hiện đề tài “Cơ sở khoa học và
thực tiễn phân cấp quản lý Nhà nước ở Việt Nam”. Ngoài phần giới thiệu một số
khái niệm và lý luận về phân cấp trong quản lý kinh tế, nhóm tác giả tập trung phân
tích thực trạng phân cấp trong các lĩnh vực: quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh
tế - xã hội, đầu tư, quản lý ODA, quản lý đăng ký kinh doanh và bộ máy tổ chức ở
Việt Nam từ năm 1991-2004. Trên cơ sở phân tích thực trạng, nhóm tác giả đã đề
xuất một số quan điểm và giải pháp nhằm đổi mới phân cấp trong các lĩnh vực kể
trên. Nhìn chung, do mục tiêu nghiên cứu tương đối mở, bao quát toàn bộ các lĩnh

vực được phân cấp quản lý ở Việt Nam thời gian qua, vì vậy đề tài này mới chỉ xem
xét sơ lược thực trạng phân cấp QLNN về đầu tư nói chung và đầu tư công nói
riêng.
Trần Hữu Hân (2005) và nhóm nghiên cứu thực hiện đề tài “Cơ sở khoa học
và thực tiễn cho việc định hướng phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư giữa Trung
ương và địa phương trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định
hướng XHCN ở Việt Nam hiện nay”. Ngoài việc đưa ra một số khái niệm liên quan
tới đầu tư và phân cấp QLNN về đầu tư, đề tài còn tập trung phân tích thực trạng
phân cấp quản lý đầu tư ở Việt Nam giai đoạn 2000-2004 từ góc độ nguồn vốn đầu
tư từ ngân sách Nhà nước, từ tín dụng Nhà nước, từ các doanh nghiệp. Từ đó, đề tài
Khóa luận tốt nghiệp 5
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
đề xuất một số giải pháp về phân cấp quản lý trong lĩnh vực đầu tư nhằm đáp ứng
nhu cầu của quá trình chuyển đổi nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt
Nam. Nghiên cứu này không nghiên cứu, đánh giá thực trạng phân cấp QLNN về
đầu tư công theo một quy trình mà chỉ nêu tương đối chung chung về thực trạng
phân cấp đầu tư từ nguồn NSNN và tín dụng Nhà nước.
Tóm lại, phân cấp QLNN về đầu tư công đang là một trong những mảng lĩnh
vực nghiên cứu quan trọng được chú ý ở Việt Nam trong những năm gần đây. Mặc
dù các nghiên cứu đều xuất phát từ việc xem xét thực trạng phân cấp QLNN ở Việt
Nam, song mục tiêu của các nghiên cứu là khác nhau, có nghiên cứu chỉ dừng ở
nghiên cứu phân cấp quản lý nguồn vốn ODA, hoặc dừng ở khía cạnh xem xét, tổng
hợp các lĩnh vực phân cấp (phân cấp về quy hoạch, kế hoạch, đầu tư chung, bộ máy
tổ chức,…) đến năm 2010. Hiện nay vẫn chưa có một nghiên cứu sâu và mang tính
hệ thống về phân cấp quản lý đầu tư công ở Việt Nam từ 2011 đến nay, dưới dạng
tổng hợp toàn bộ chu trình đầu tư công (từ lập kế hoạch đầu tư công đến theo dõi và
đánh giá việc thực hiện dự án đầu tư công). Vì vậy, Khóa luận này thực hiện nhằm
khắc phục khoảng trống và cố gắng tìm ra giải pháp nhằm hoàn thiện quá trình phân
cấp quản lý Nhà nước về đầu tư công trong thời gian tới.
3. Mục tiêu và các nhiệm vụ nghiên cứu

Khóa luận hướng tới mục tiêu tìm ra vấn đề chính sách trong phân cấp quản lý
Nhà nước về đầu tư công, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp
quản lý nhà nước về đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian tới.
Để đạt mục tiêu trên đòi hỏi Khóa luận thực hiện các nhiệm vụ cơ bản sau: (1)
Phân tích cơ sở khoa học về phân cấp QLNN đối với đầu tư công; (2) Đánh giá thực
trạng phân cấp QLNN về đầu tư công ở Việt Nam trong ba năm trở lại đây, qua đó
xác định những bất cập/hạn chế trong phân cấp QLNN về đầu tư công ở Việt Nam;
(3) Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện quá trình phân cấp QLNN về đầu tư
công ở Việt Nam trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu của Khóa luận: các nội dung liên quan tới phân cấp
QLNN đối với đầu tư công dưới 5 góc độ: (1) Lập kế hoạch đầu tư công; (2) Phân
bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư công; (3) Phê duyệt, thẩm định và quyết định dự án
Khóa luận tốt nghiệp 6
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
đầu tư công; (4) Thực hiện dự án đầu tư công và (5) Theo dõi, giám sát, đánh giá
kết quả đầu tư công.
- Phạm vi nghiên cứu của Khóa luận:
+ Về không gian: Khóa luận nghiên cứu phân cấp QLNN về đầu tư công trên
phạm vi cả nước theo 2 cấp quản lý: Trung ương và địa phương.
+ Về thời gian: Từ năm 2011 trở lại đây.
5. Phương pháp nghiên cứu
Khóa luận sẽ sử dụng một số phương pháp nghiên cứu sau:
- Phương pháp thống kê, phân tích tổng hợp tài liệu thứ cấp. Tức là thông tin
trong khóa luận được thu thập và tổng hợp các tài liệu sẵn có tại trung ương và một
số cơ quan địa phương về thực trạng phân cấp QLNN đối với đầu tư công trong 3
năm qua.
- Phương pháp chuyên gia: Gặp gỡ, thảo luận để lấy ý kiến của một số chuyên
gia trong lĩnh vực đầu tư công về phân cấp QLNN đối với đầu tư công.
6. Kết cấu của Khóa luận

Ngoài phần mở đầu và kết luận, Khóa luận tốt nghiệp được kết cấu thành ba
phần tương ứng với ba chương.
Chương 1: Cơ sở lý luận về phân cấp QLNN đối với đầu tư công;
Chương 2: Thực trạng phân cấp QLNN về đầu tư công ở Việt Nam hiện nay;
Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý Nhà nước về
đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian tới.
Khóa luận tốt nghiệp 7
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC
ĐỐI VỚI ĐẦU TƢ CÔNG
1.1. Một số vấn đề lý luận về phân cấp và đầu tư công
1.1.1. Một số khái niệm cơ bản về phân cấp quản lý Nhà nƣớc đối với đầu tƣ công
1.1.1.1. Khái niệm về quản lý và quản lý Nhà nƣớc
(1) Khái niệm quản lý:
Hiện nay, ở Việt Nam có rất nhiều cách giải thích thuật ngữ “quản lý”. Thuật
ngữ quản lý có thể được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau, tùy thuộc vào góc độ
nghiên cứu của các ngành khoa học khác nhau như kinh tế học, hành chính học, luật
học…
Trong cuốn “1200 thuật ngữ pháp lý Việt Nam”, quản lý “là điều khiển, chỉ
đạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào quy luật, định luật hay nguyên tắc
tương ứng để cho hệ thống hay quá trình ấy vận động theo ý muốn của người quản
lý và nhằm đạt được những mục đích đã định trước”. Theo đó, quản lý được hiểu là
điều khiển (dưới góc độ hành động, góc độ quy trình công nghệ của tác động), trong
đó: (i) con người điều khiển các vật hữu sinh, không phải con người, nhằm thực
hiện ý chí của con người điều khiển – quản lý trong sinh học, thiên nhiên môi
trường; (ii) con người điều khiển các vật vô tri vô giác để bắt chúng phát triển và
thực hiện theo ý chí của người điều khiển – quản lý trong kỹ thuật; (iii) con người
điều khiển con người – quản lý của Nhà nước, quản lý trong tổ chức Đảng, đoàn thể
nhân dân (quản lý xã hội).

Theo Giáo trình quản lý Nhà nước của Học viện Hành chính quốc gia, quản lý
“là sự tác động có ý thức để chỉ huy, điều hành, hướng dẫn các quá trình xã hội và
hành vi hoạt động của con người nhằm hướng đến mục đích, đúng ý chí và phù hợp
với quy luật khách quan”. Như vậy, quản lý được hiểu là con người với các hành vi
của họ, quản lý được thực hiện bằng tổ chức và quyền uy.
Tóm lại, quản lý có thể được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau, tùy thuộc vào
góc độ nghiên cứu của các ngành khoa học khác nhau. Tuy nhiên, có thể đưa ra một
Khóa luận tốt nghiệp 8
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
cách hiểu tổng quát về quản lý. Quản lý là hoạt động tác động một cách có tổ chức
và định hướng của chủ thể quản lý tới những đối tượng quản lý để điều chỉnh chúng
vận động và phát triển theo những mục tiêu nhất định đã đề ra.
Với cách tiếp cận trên, quản lý bao gồm các yếu tố sau:
- Chủ thể quản lý: là tác nhân tạo ra các tác động quản lý. Chủ thể có thể là cá
nhân hoặc tổ chức. Chủ thể quản lý tác động lên đối tượng quản lý bằng các công
cụ, hình thức và phương pháp thích hợp, cần thiết và dựa trên cơ sở những nguyên
tắc nhất định.
- Đối tượng quản lý (khách thể quản lý): Tiếp nhận sự tác động của chủ thể
quản lý.
- Mục tiêu quản lý: là cái đích cần phải đạt tới tại một thời điểm nhất định do
chủ thể quản lý đề ra. Đây là căn cứ để chủ thể quản lý thực hiện các tác động quản
lý cũng như lựa chọn các hình thức, phương pháp thích hợp.
(2) Khái niệm quản lý Nhà nước:
Quản lý Nhà nước xuất hiện cùng với sự xuất hiện của Nhà nước, gắn liền với
chức năng, vai trò của nhà nước trong xã hội có giai cấp.
Theo giáo sư Đoàn Trọng Truyến, quản lý nhà nước “là hoạt động có tổ chức
bằng pháp quyền của bộ máy nhà nước (công quyền) để điều chỉnh các quá trình xã
hội, hành vi của công dân và mọi tổ chức xã hội, chính trị, khoa học, văn hóa – xã
hội nhằm giữ gìn thể chế chính trị, trật tự xã hội và phát triển xã hội theo những
mục tiêu đã định”.

Trong cuốn “1200 thuật ngữ pháp lý Việt Nam”, quản lý nhà nước là hoạt
động của Nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm thực
hiện chức năng đối nội và đối ngoại của Nhà nước.
Trong Giáo trình Quản lý hành chính nhà nước (tập II – Ngạch chuyên viên)
của Học viện Hành chính Quốc gia, quản lý nhà nước “là một dạng quản lý xã hội
mang tính quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt
động của con người”.
Như vậy, có thể hiểu quản lý nhà nước theo nghĩa bao quát là chức năng của
tổng thể bộ máy nhà nước với tư cách là một tổ chức quyền lực và mang tính pháp
Khóa luận tốt nghiệp 9
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
quyền. Trong đó, tổ chức công quyền quản lý toàn xã hội bằng các hoạt động lập
pháp, hành pháp và tư pháp; trên cơ sở các quy luật phát triển xã hội; nhằm mục
đích ổn định và phát triển đất nước.
1.1.1.2. Khái niệm về phân cấp quản lý Nhà nƣớc
Theo một số nghiên cứu quốc tế, phân cấp được hiểu là “việc chuyển giao
quyền lực hành chính và tài chính từ chính quyền Trung ương sang chính quyền địa
phương hoặc khu vực tư nhân” (Điểm 2 Luật số 195/2006 về tổ chức hành chính
công địa phương ở Romania). Ngoài ra, Dennis A.Rondinelly và John R.Nellis định
nghĩa phân cấp hành chính là “sự chuyển giao trách nhiệm lập kế hoạch, quản lý,
nâng cao và phân bổ các nguồn lực từ Chính phủ Trung ương và các cơ quan của nó
tới các đơn vị khu vực của các cơ quan Chính phủ, các đơn vị cấp dưới hoặc các cấp
chính quyền, các cơ quan chức trách hoặc các tổng công ty Nhà nước bán tự chủ,
các cơ quan chức năng hoặc khu vực trong phạm vi toàn địa bàn, hoặc các tổ chức
tự nguyện, hoặc tổ chức tư nhân ngoài quốc doanh” .
Trong cuốn về cải cách bộ máy hành chính Nhà nước (thuộc Học viện Hành
chính Quốc gia), thuật ngữ phân cấp QLNN được hiểu là “sự chuyển giao thẩm
quyền, nhiệm vụ và trách nhiệm từ cơ quan quản lý cấp trên xuống cấp dưới trực
thuộc, nhằm đạt mục tiêu chung một cách hiệu quả nhất trong quá trình phân công
quản lý của cả hệ thống hành chính Nhà nước” (Đặng Đức Đạm, 2002). Đây là khái

niệm phân cấp QLNN theo nghĩa hẹp.
Đối với Khóa luận này, thuật ngữ phân cấp QLNN được hiểu là sự phân định
về các quyền và trách nhiệm thực thi các nhiệm vụ công tương ứng với các cấp
quản lý. Việc phân chia và giao từng phần, mức độ công việc quản lý cho các đơn
vị thường theo nguyên tắc tập trung dân chủ, qua đó vừa đảm bảo việc điều hành
tập trung, thống nhất của Chính phủ, vừa đảm bảo phát huy dân chủ và nâng cao
tính năng động, sáng tạo của các cấp chính quyền.
1.1.1.3. Khái niệm về đầu tƣ công
Theo lý thuyết kinh tế học thì đầu tư công (ĐTC) là việc đầu tư tạo năng lực
sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng. Tuy nhiên, trên thực tế, việc phân định
hàng hóa nào là hàng hóa công cộng không phải đơn giản. Bởi lẽ, ở một số nước, có
Khóa luận tốt nghiệp 10
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
rất nhiều hàng hóa vốn coi là hàng hóa công cộng nhưng do các công ty tư nhân
thực hiện, chẳng hạn: vận tải công cộng, thậm chí quản lý nhà tù… Đối với những
trường hợp này, đầu tư mà các khu vực tư nhân thực hiện để sản xuất và cung ứng
hàng hóa công cộng khó có thể coi là đầu tư công. Như vậy, để tránh rơi vào khó
khăn trong việc đưa ra khái niệm về đầu tư công theo tính chất hàng hóa công cộng,
có thể quan niệm đầu tư công một cách đơn giản hơn theo góc độ mục đích hoặc
nguồn vốn sử dụng để đầu tư. Tùy theo quan điểm của từng quốc gia mà đầu tư
công bao gồm các dự án nhằm mục đích kinh doanh (qua khu vực DNNN) hoặc các
dự án chỉ thuần túy mục đích công ích.
Thuật ngữ “đầu tư công” được sử dụng ở Việt Nam từ sau thời kỳ Đổi mới,
cùng với các thuật ngữ như “đầu tư trực tiếp nước ngoài” và “đầu tư của khu vực
kinh tế ngoài quốc doanh”. Hiện nay, khái niệm “đầu tư công” và “đầu tư của Nhà
nước (hay của Chính phủ)” được sử dụng với ý nghĩa tương đồng. Theo thống kê,
đầu tư công (hay đầu tư của Nhà nước) bao gồm: đầu tư từ ngân sách (phân cho các
Bộ, ngành, Trung ương và địa phương); đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục
tiêu; tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của Nhà nước; và đầu tư của các doanh nghiệp
Nhà nước.

Theo Dự thảo Luật Đầu tư công của Việt Nam
1
, khái niệm “đầu tư công” được
giải thích là việc sử dụng vốn Nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục
vụ phát triển kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp. Như vậy, theo
quan niệm này đầu tư phục vụ mục đích kinh doanh của doanh nghiệp Nhà nước
không nằm trong đầu tư công. Khóa luận này cũng thống nhất khái niệm đầu tư
công như Dự thảo Luật Đầu tư công của Việt Nam. Đầu tư công được quan niệm
một cách đơn giản, xét theo góc độ nguồn vốn dùng để đầu tư, bao gồm: vốn ngân
sách Nhà nước chi đầu tư phát triển theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước,
vốn huy động của Nhà nước từ trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa
phương và các nguồn vốn khác của Nhà nước theo quy trình của pháp luật, trừ vốn
tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn
đầu tư phát triển của các doanh nghiệp Nhà nước.


1
Dự thảo lần thứ 14 (do Bộ Kế hoạch và Đầu tư soạn thảo)
Khóa luận tốt nghiệp 11
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
1.1.2. Vai trò đầu tƣ công
Nhìn chung, thời gian vừa qua, đầu tư công trở thành nguồn lực chủ yếu làm
thay đổi đáng kể hạ tầng kĩ thuật và xã hội của đất nước. Đầu tư công không những
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của đất nước, giúp giải quyết vấn đề việc làm mà còn
có thể khuyến khích, tăng cường đầu tư tư nhân.
Thứ nhất, đầu tư công có thể thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Một số nghiên cứu
gần đây, chẳng hạn của Ủy ban Tăng trưởng và Phát triển (2008) chỉ ra rằng các
nước có tốc độ tăng trưởng nhanh có đặc điểm là đầu tư công cao. Ngoài ra, nghiên
cứu của Arslanalp và cộng sự (2011) về tác động của tăng trưởng kinh tế đối với 48
nền kinh tế phát triển và đang phát triển trong giai đoạn 1960-2011, đã đưa ra kết

luận là nhìn chung đầu tư công đã đem lại tác động tích cực cho tăng trưởng
(Arslanalp et all, 2011). Tuy nhiên, tham nhũng có thể là nguyên nhân làm đảo
ngược tác động tích cực của đầu tư công ở các nước đang phát triển (Haque và
Kaneller, 2007).
Thứ hai, đầu tư công giúp giải quyết vấn đề việc làm. Một số nhà kinh tế trong
đó có Keynes đã ủng hộ việc tăng quy mô đầu tư công như là một công cụ tốt để
giảm tỷ lệ thất nghiệp. Chẳng hạn, Keynes đã đề xuất ngân khố quốc gia Anh tăng
đầu tư công lên khoảng 100 triệu bảng (tương đương với khoảng 2,6% GDP năm
1924). Lời đề xuất này đã giúp tạo khoảng 500.000 việc làm mới, và nhờ đó tỷ lệ
thất nghiệp ở Anh đã giảm từ 10,3% xuống 6% (Wilson, 2000).
Thứ ba, đầu tư công có thể khuyến khích, tăng cường đầu tư tư nhân. Nghiên
cứu của Oshikoya’s (1994) kết luận rằng phần lớn các nước Châu Phi, đầu tư công
trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giúp bổ trợ cho đầu tư tư nhân. Tương tự, Pereira và
Flores de Frutos (1999) và Pereira (2000) cũng cho rằng đầu tư công giúp khuyến
khích đầu tư tư nhân ở Mỹ. Một nghiên cứu của Blejer và Khan (1984) đối với một
số nền kinh tế đang phát triển chỉ ra rằng chỉ có đầu tư của Nhà nước vào cơ sở hạ
tầng mới khuyến khích đầu tư của tư nhân, còn các đầu tư khác của Nhà nước thì
không. Nghiên cứu của Ghura và Goodwin (2000) về 31 nền kinh tế đang phát triển
đã kết luận rằng đầu tư công khuyến khích đầu tư tư nhân ở Tiểu vùng Châu Phi và
ngược lại chèn ép/ lấn át đầu tư tư nhân ở Châu Á và Châu Mỹ Latinh.Tuy kết luận
về mối quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư tư nhân vẫn còn khác nhau, song hiện
Khóa luận tốt nghiệp 12
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
nay rất nhiều nghiên cứu có cùng một điểm chung, đó là đầu tư tư nhân thường hiệu
quả hơn đầu tư công (Everhart, 2002). Đầu tư công thúc đẩy đầu tư tư nhân nếu nó
có tính bổ trợ cho đầu tư tư nhân, và điều này chỉ xảy ra nếu đầu tư công tạo ra
được hiệu ứng lan tỏa đối với nền kinh tế (Thành và Minh, 2011).
Như vậy, mặc dù đầu tư công có vai trò lớn đối với tăng trưởng, việc làm, đầu
tư tư nhân ở hầu hết các quốc gia nhưng trong từng giai đoạn nhất định thường có
sự khác nhau.

1.1.3. Các hình thức phân cấp
Các lĩnh vực của phân cấp rất rộng, tuy nhiên nhìn chung có thể chia thành ba
nhóm chính: phân cấp hành chính, phân cấp tài khóa và phân cấp thị trường.

Hình 1: Các hình thức phân cấp

Nguồn: Lê Viết Thái và các cộng sự, 2007
Thứ nhất, phân cấp hành chính: là việc phân chia quyền hạn và trách nhiệm
giữa các đơn vị chính quyền Trung ương và địa phương. Như vậy, thông qua quá
trình phân cấp hành chính, một số chức năng của Nhà nước như lập kế hoạch, quy
hoạch, quản lý, điều hành, thậm chí cả tài trợ cho cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ
công sẽ được chuyển giao từ cấp Trung ương xuống các cơ quan hành chính địa
phương. Phân cấp hành chính được chia thành 3 nhóm: tản quyền, ủy quyền và giao
quyền.
Tản quyền là hình thức chuyển giao quyền quyết định, chức năng tài chính và
quản lý cụ thể cho các cơ quan đại diện chính quyền Trung ương ở các địa phương
(ví dụ Văn phòng đại diện của Bộ ở các vùng, theo đó các cơ quan đại diện này thực
thi các chính sách quốc gia do các cơ quan Trung ương ban hành. Đây là hình thức
Khóa luận tốt nghiệp 13
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
thấp nhất trong các hình thức phân cấp hành chính, thậm chí có người cho rằng nó
không phải là hình thức phân cấp bởi vì việc chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm
chỉ diễn ra trong nội bộ ngành dọc của Trung ương.
Uỷ quyền là hình thức phân cấp hành chính trong đó chính quyền Trung ương
chuyển giao quyền quyết định và trách nhiệm điều hành cho cơ quan địa phương
trong khuôn khổ các hướng dẫn do chính quyền cấp cao hơn ban hành. Trong hình
thức phân cấp này, chính quyền địa phương thay mặt chính quyền Trung ương để ra
quyết định, song chính quyền Trung ương vẫn chịu trách nhiệm về các quyết định
này.
Giao quyền là cấp độ phân cấp hành chính cao nhất theo đó toàn bộ chức năng

ra quyết định, quản lý và tài chính được chuyển giao cho chính quyền địa phương.
Trong các trường hợp cụ thể, chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm giải
trình trước các quan chức dân cử. Đồng thời, các quan chức dân cử sẽ chịu trách
nhiệm giải trình trước cử tri chứ không phải là trước chính quyền các cấp cao hơn.
Thứ hai, phân cấp tài khóa là trọng tâm của mọi biện pháp phân cấp. Mỗi đơn
vị phân cấp chỉ có thể độc lập thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp khi họ có đủ
các nguồn tài chính cần thiết và có quyền đưa ra các quyết định chi tiêu cho việc
thực hiện các nhiệm vụ được giao.
Thứ ba, phân cấp thị trường là hình thức phân cấp trong đó Nhà nước chuyển
giao một số chức năng từ khu vực công sang khu vực tư và từ Nhà nước sang thị
trường. Như vậy một số quyền hạn và nhiệm vụ trước đây thuộc các cơ quan Nhà
nước sẽ được chuyển giao cho khu vực kinh tế tư nhân, hợp tác xã, các hiệp hội,
nhóm cộng đồng và các tổ chức phi Chính phủ thực hiện. Hình thức phân cấp này
dần dần khẳng định ưu thế và có xu hướng phát triển mạnh.
Trong thực tiễn, cả ba hình thức phân cấp nêu trên thường có phần giao thoa,
bổ sung, hỗ trợ cho nhau. Vì vậy, thường xuyên xuất hiện hình thức phân cấp hỗn
hợp giữa các hình thức này.
1.1.4. Các yếu tố tác động đến phân cấp
Trong giai đoạn 1930-1980, xu hướng tập trung chiếm ưu thế lớn ở nhiều
nước (trong đó diễn ra ở nhiều nước Châu Âu và Mỹ). Lý thuyết kinh tế học trường
Khóa luận tốt nghiệp 14
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
phái Keynes với lập luận cho rằng bàn tay vô hình của thị trường có quá nhiều
khuyết tật. Do đó, vai trò lãnh đạo tập trung của Nhà nước trong quản lý nền kinh tế
cần được nâng cao. Ngoài ra, thời kỳ này cũng đánh dấu bước mở rộng cung cấp
dịch vụ công của một số Nhà nước phúc lợi ở Tây Âu và Bắc Mỹ.
Từ những năm 1970, tăng trưởng kinh tế bắt đầu đình trệ cùng với các cuộc
khủng hoảng nợ của các nước Mỹ Latinh. Đầu những năm 1980, họ đặt ra nhiều
nghi vấn về tính hiệu quả đối với sự can thiệp của Nhà nước. Từ đây, sự phát triển
của kinh tế học thể chế sử dụng lý thuyết “lựa chọn công cộng” làm tiền đề cho

chính sách công, trong đó lấy phân cấp làm trung tâm. Cách tiếp cận phân cấp trong
lý thuyết này cho rằng quá trình phi tập trung hóa là một sự lựa chọn tạo ra sự hoạt
động giống như thị trường tự do, ở đó người công dân với tư cách là người mua sẽ
gặp các cơ quan Nhà nước ở địa phương trong vai trò người bán. Bên cạnh đó, cũng
trong thời gian này, một số nước phát triển thuộc OECD đã tiến hành cải cách khu
vực Nhà nước thông qua những biện pháp phân cấp thị trường như tư nhân hóa các
công ty cung ứng dịch vụ công của Nhà nước, cho phép khu vực ngoài Nhà nước
tham gia vào việc cung ứng dịch vụ công. Hơn nữa, các nước này cũng đã bắt đầu
nhìn nhận vai trò quan trọng của chính quyền địa phương và khuyến khích sự tham
gia của người dân. Vì vậy, có thể coi sự phản ứng trước sự hoạt động kém hiệu quả
của chính quyền Trung ương chính là động lực của phân cấp trong những năm
1980.
Gần đây, nhiều nghiên cứu cũng chỉ ra rằng xu hướng phân cấp được dẫn dắt
bởi một loạt các nhân tố như: nỗ lực tinh giảm bộ máy hành chính Trung ương, cắt
giảm ngân sách, tăng cường tự do hóa kinh tế và định hướng thị trường.
Ngoài ra, nhiều tổ chức tài trợ quốc tế và tổ chức tài trợ song phương cũng lấy
phân cấp làm điều kiện để cung cấp tài trợ cho các nước phát triển. Họ cho rằng
phân cấp có thể nâng cao hiệu quả trong phân bổ nguồn lực của Nhà nước nếu quyết
định chi tiêu được đưa ra ở cấp chính quyền thấp hơn – cấp phản ứng nhanh nhạy
hơn khi các đòi hỏi của địa phương so với chính quyền Trung ương ở quá xa về mặt
địa lý
2
.


2
Tham khảo: “Thực hiện tốt phân cấp giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương” (CIEM,
Trung tâm Thông tin Tư liệu, 2010)
Khóa luận tốt nghiệp 15
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường

1.2. Khung pháp lý về phân cấp quản lý nhà nước đối với đầu tư công
1.2.1. Khung pháp lý về đầu tƣ công
Trong những năm gần đây, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy phạm
pháp luật khác nhau nhằm cải thiện môi trường đầu tư ở Việt Nam nói chung và
ĐTC nói riêng. Một số luật liên quan như: Luật Ngân sách Nhà nước số
01/2002/QH11 ngày 16/12/2002 của Quốc Hội; Luật Đầu tư số 59/2005/QH11 ngày
29/11/2005 của Quốc hội; Luật Doanh nghiệp số 60/2005/QH11 ngày 29/11/2005
của Quốc hội; Luật Xây Dựng số 16/2003/QH11 ngày 26/11/2003 của Quốc hội;
Luật Đấu thầu số 61/2005/QH11 được Quốc hội thông qua ngày 29/11/2005; Luật
Đất đai số 13/2003/QH11 được Quốc hội thông qua ngày 26/11/2003; Luật Phòng
chống tham nhũng số 55/2005/QH11 ngày 29/11/2005 của Quốc hội; Luật Thực
hành tiết kiệm chống lãng phí số 48/2005/QH11 ngày 29/11/2005 của Quốc hội;
Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12 ngày 17/6/2009 của Quốc hội; Luật Quản
lý, sử dụng tài sản Nhà nước số 09/2008/QH12 ngày 03/6/2008 của Quốc hội,
Bên cạnh đó, riêng đối với các hoạt động ĐTC được điều chỉnh bằng các Nghị
quyết của Quốc hội, Nghị định, Quyết định của Chính phủ và TTCP, như: Nghị
định số 52/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 của Chính phủ về quy chế quản lý đầu tư và
xây dựng, trong đó quy định về nội dung kế hoạch đầu tư, quản lý đầu tư các dự án
(sau đó ban hành thêm các Nghị định để sửa đổi, bổ sung Quy chế này, gồm: Nghị
định số 12/2000/NĐ-CP ngày 5/5/2000 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung một
số Điều của quy chế quản lý đầu tư và xây dựng; Nghị định 07/2003/NĐ-CP ngày
30/1/2003 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy chế quản lý đầu tư và xây
dựng); Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 7/3/2005 của Chính phủ về quy chế quản
lý đầu tư xây dựng công trình và Nghị định 112/2006 sửa đổi, bổ sung một số điều
của Nghị định 16; Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 9/11/2006 của Chính phủ về
quy chế quản lý sử dụng nguồn vốn ODA; Nghị định số 113/2009/NĐ-CP ngày
15/12/2009 về giám sát đánh giá đầu tư; Nghị định 24/2011/NĐ-CP ngày 5/4/2011
sửa đổi một số điều của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 về đầu tư
theo hình thức BOT, BTO, BT
3

; Nghị định số 15/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của


3
Trước Nghị định 108 là Nghị định 78/2007/NĐ-CP
Khóa luận tốt nghiệp 16
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
Chính phủ về quản lý chất lượng công trình xây dựng; Quyết định số 135/2009/QĐ-
TTg ngày 04/11/2009 của TTCP về ban hành Quy chế quản lý, điều hành thực hiện
các chương trình MTQG; Quyết định 210/2009/QĐ-TTg của TTCP về nguyên tắc,
tiêu chí và định mức phân bổ đầu tư từ ngân sách Nhà nước; Ngoài ra, còn có cả
hệ thống Thông tư hướng dẫn các nội dung cụ thể của các Bộ quản lý chuyên ngành
như Kế hoạch và đầu tư, Tài chính, Xây dựng,
Nhìn chung, các văn bản quy phạm pháp luật kể trên đã và đang là cơ sở pháp
lý quan trọng để quản lý đầu tư nói chung và hoạt động ĐTC nói riêng, đồng thời
việc thi hành những luật này đã mang lại một số kết quả nhất định. Tuy nhiên, qua
quá trình triển khai thực hiện cho thấy một trong những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu
quả ĐTC thời gian vừa qua là do hệ thống pháp luật về ĐTC còn chưa hoàn chỉnh
và chưa đáp ứng với yêu cầu thực tế. Những vướng mắc trong khung pháp lý về đầu
tư hiện nay, cụ thể là:
- Nhiều văn bản Luật điều chỉnh hoạt động ĐTC chưa thật cụ thể, rõ ràng,
đồng bộ và đầy đủ
4
. Ví dụ, Luật NSNN (2002) có quy định về chi đầu tư phát triển
(Điều 31), trong đó có chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng KT-XH
không có khả năng thu hồi vốn do TW quản lý. Tuy vậy, Luật NSNN chỉ quy định
kế hoạch NS hàng năm, không có quy định về kế hoạch bố trí nguồn vốn trung và
dài hạn (3-5 năm) theo các dự án đầu tư. Bên cạnh đó, Luật này cũng chưa quy định
đầy đủ việc sử dụng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ, công trái, vốn vay ODA cho
các dự án đầu tư. Ngoài ra, Luật NSNN có đưa ra quy định ngân sách phân bổ cho

các công trình mục tiêu được cấp có thẩm quyền phê duyệt, nhưng chưa quy định về
trình tự thủ tục phê duyệt, quá trình giám sát việc thực hiện và đánh giá dự án ĐTC.
Luật Đầu tư (2005) quy định về việc quản lý hoạt động đầu tư nhằm mục đích
kinh doanh, trong đó có quy định về phần vốn Nhà nước đầu tư cho mục đích kinh
doanh. Luật Đầu tư chưa có các quy định liên quan tới việc sử dụng NSNN và các
nguồn vốn khác của Nhà nước đầu tư vào các dự án không nhằm mục đích kinh
doanh và không có khả năng thu hồi vốn (đầu tư công). Như vậy, các dự án ĐTC
cũng không chịu sự chế tài của Luật này.


4
Tham khảo Vũ Tuấn Anh, 2010 và báo cáo của Vụ Giám sát và Thẩm định đầu tư (Bộ KH&ĐT), Báo cáo
phục vụ Hội thảo “Tái cơ cấu đầu tư công” 12/2010 ở Huế)
Khóa luận tốt nghiệp 17
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
Luật Xây dựng (2003 và sửa đổi 2009) được ban hành để quản lý hoạt động
xây dựng, trong đó có các quy định mang tính nguyên tắc về trình tự, thủ tục lập,
thẩm định, phê duyệt, giám sát và đánh giá các dự án đầu tư xây dựng công trình.
Tuy vậy, nhiều nội dung quan trọng liên quan tới quản lý đầu tư như: kế hoạch đầu
tư, phân bổ và quản lý vốn, tổ chức quản lý quá trình đầu tư từ khâu quy hoạch đến
khâu quản lý khai thác, sử dụng dự án, chưa được quy định trong Luật này.
Luật Đấu thầu (2005) quy định các hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà thầu
thực hiện dự án đầu tư (dự án từ 30% vốn Nhà nước trở lên cho đầu tư phát triển;
dự án sử dụng vốn Nhà nước để mua sắm tài sản). Tuy vậy, Luật này không quy
định thủ tục lập và trình duyệt dự án đầu tư dùng vốn Nhà nước.
Luật Quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước (2008) quy định về chế độ quản lý và
sử dụng tài khoản Nhà nước tại cơ quan, tổ chức, cơ sở hoạt động sự nghiệp. Luật
này chưa quy định cụ thể về quản lý, khai thác các công trình kết cấu hạ tầng kĩ
thuật và hạ tầng xã hội.
- Chưa có một văn bản Luật thống nhất điều chỉnh toàn bộ quá trình ĐTC (một

văn bản Luật riêng) làm cơ sở pháp lý cho việc triển khai thực hiện và quản lý đầu
tư sử dụng nguồn vốn Nhà nước (sử dụng nguồn vốn Nhà nước không nhằm mục
đích kinh doanh và sử dụng cho cả mục đích kinh doanh). Hiện nay, có quá nhiều
các quy định liên quan đến hoạt động ĐTC nằm ở các văn bản quy phạm pháp luật
khác nhau, vì vậy sẽ có những khoảng trống hoặc chồng lên nhau, và đồng thời gây
khó khăn cho công tác tra cứu và thi hành.
- Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa xác định rõ yêu cầu QLNN
về hoạt động ĐTC, đối tượng và nội dung quản lý trong các khâu quy hoạch, kế
hoạch, chuẩn bị đầu tư, triển khai thực hiện dự án, quản lý sử dụng vốn, quản lý
khai thác dự án, Bên cạnh đó, việc phân định trách nhiệm của các chủ thể tham
gia vào quá trình quản lý ĐTC chưa được rõ ràng, vì vậy khi có sai phạm rất khó
xác định được chủ thể có liên quan đến sai phạm trong quá trình quản lý.
Ngoài ra còn thiếu các chế tài cụ thể để đảm bảo việc chấp hành kỷ cương, kỷ
luật trong đầu tư công, để khắc phục tình trạng đầu tư phân tán, kém hiệu quả.
Khóa luận tốt nghiệp 18
GVHD: ThS. Nguyễn Nam Hải SVTH: Ngô Thị Thanh Hường
1.2.2. Khung pháp lý về phân cấp quản lý nhà nƣớc
Trong suốt hơn thập kỷ vừa qua, Việt Nam đã có nhiều nỗ lực lớn trong phân
cấp QLNN, đặc biệt trong QLNN về kinh tế. Năm 2004, việc ban hành Nghị quyết
08/2004/NQ-CP của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp QLNN giữa chính
phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc TW được coi là một bước tiến quan
trọng về thể chế hóa việc phân cấp giữa TW và địa phương.
Thứ nhất, Nghị quyết 08 có sơ lược về tình hình phân cấp giữa Trung ương và
địa phương. Trong đó có đưa ra một số hạn chế và bất hợp lý trong quá trình đổi
mới phân cấp như sau:
- Phân cấp nhưng chưa bảo đảm quản lý thống nhất, còn biểu hiện phân tán,
cục bộ; kỷ luật, kỷ cương hành chính chưa nghiêm; chưa chú trọng việc thanh tra,
kiểm tra đối với những việc đã phân cấp cho địa phương.
- Chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi
cấp chính quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước, tổ chức cung cấp

dịch vụ công, đại diện chủ sở hữu đối với các tổ chức kinh tế nhà nước và tài sản
nhà nước. Chưa xác định rõ trách nhiệm của mỗi cấp, của tập thể và cá nhân đối với
những nhiệm vụ đã được phân cấp.
- Phân cấp nhiệm vụ cho cấp dưới, nhưng chưa bảo đảm tương ứng các điều
kiện cần thiết để thực hiện, còn thiếu sự ăn khớp, đồng bộ giữa các ngành, các lĩnh
vực có liên quan, chưa tạo điều kiện thực tế cho địa phương chủ động cân đối các
nguồn lực và các nhu cầu cụ thể của mình.
- Một số nội dung phân cấp đã được pháp luật quy định nhưng chậm được
triển khai thực hiện hoặc thực hiện không triệt để. Mặt khác, các quy định phân cấp
hiện hành chưa phù hợp với thực tiễn của mỗi khu vực, vùng lãnh thổ, chưa phân
biệt rõ sự khác nhau giữa đô thị và nông thôn.
Thứ hai, Nghị quyết 08 còn đưa ra mục tiêu của phân cấp là “Tiếp tục đẩy
mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh, giữa
chính quyền địa phương các cấp nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ, cụ thể
nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước,